Radicado: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: Amado Rafael Guerrero Rizo 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., dieciséis (16) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: AMADO RAFAEL GUERRERO RIZO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Tema: Contra sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho que negó pretensiones de reconocimiento de tiempo doble laborado en la Policía Nacional SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Amado Rafael Guerrero Rizo contra el Tribunal Administrativo del Atlántico.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 19 de marzo de 20241, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderada judicial, Amado Rafael Guerrero Rizo pidió la protección de su derecho fundamental a la vida digna. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 3 de octubre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones formuladas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho del proceso con radicado 08001- 33-33-013-2021-00272-00. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Impugnar y declarar [la] nulidad de la sentencia proferido por TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO - SALA DE DECISIÓN ORAL “A”. Magistrada Ponente - Dra. Judith Romero Ibarra, en el proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho a que aluden los hechos de esta demanda, fechada el día 03 de octubre 2023 y notificada mediante correo electrónico el día 25 de octubre de 2023, por [estar] incursa en la causal contemplada en la Ley 1564 de 2012, Art. 336 Causales 2 y 3 (sic). 2.

En consecuencia, CONFIRMAR la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Trece Administrativo Oral de Barranquilla, y se OTORGUEN TODAS las pretensiones de la demanda. 3. Hechos Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en estas diligencias, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 1 Índice 1 de Samai.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: Amado Rafael Guerrero Rizo 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.1. Actuación administrativa El señor Amado Rafael Guerrero Rizo se desempeñó como agente de la Policía Nacional entre el 17 de julio de 1967 y el 15 de diciembre de 1978.

El 24 de junio de 2021 pidió a esa institución actualizar su hoja de servicios para que tuviera como tiempo doble el laborado en vigencia de estados de sitio, conforme a los Decretos 739 de 1970 y 1386 de 1974. Mediante Oficio SG-2021-47359 de 25 de noviembre de 2021, el área de archivo general de la Policía Nacional le informó al actor que luego de tener en cuenta como tiempo doble el interregno en el que laboró en los estados de sitio, se tenía que su vinculación a la institución fue de 14 años, 6 meses y 10 días. 3.2 Actuación judicial El señor Amado Rafael Guerrero Rizo promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, en la que pidió (i) anular el Oficio SG-2021-47359 de 25 de noviembre de 2021;

(ii) actualizar su hoja de servicios en debida forma; (iii) reconocerle la asignación de retiro por contar con los requisitos para ello; y (iv) reliquidar sus prestaciones sociales. El asunto correspondió por reparto al Juzgado Trece Administrativo de Barranquilla que, por sentencia del 15 de mayo de 2023 accedió a las pretensiones al considerar que los Decretos 739 de 1970 y 1386 de 1974 establecieron que los tiempos de servicios prestado por policías durante los estados de sitio deben computarse como dobles para efectos prestacionales.

Que el demandante era beneficiario de esa normativa por haberse desempeñado como agente de la Policía Nacional entre julio de 1967 y diciembre de 1978, que, en consecuencia, contaba con 17 años, 4 meses y 6 días de servicio, por lo que le asistía derecho a acceder a la asignación de retiro de acuerdo con el artículo 104 del Decreto 1213 de 1990.

Inconforme, la parte demandada interpuso recurso de apelación y el Tribunal Administrativo del Atlántico por sentencia de 3 de octubre de 20232 la revocó y, en su lugar, denegó las pretensiones al estimar que el demandante no probó que trabajó en las zonas del país afectadas por el orden público. Que, por lo tanto, al señor Guerrero Rizo no se le podía computar doble vez el tiempo laborado, pues para ser beneficiario de esa prerrogativa no bastaba con desempeñarse como policía durante los estados de sitio, sino que también debía demostrarse que en la jurisdicción asignada hubo violencia generalizada y citó jurisprudencia del Consejo de Estado3. 4.

Fundamentos de la acción de tutela El tutelante afirma que la providencia cuestionada desconoce el principio de congruencia y «se desvía del verdadero fundamento de la petición», porque no advirtió que la discusión no giraba en torno a establecer si era destinatario o no de los tiempos dobles, sino que el fundamento de la demanda era la existencia de un yerro aritmético al computar los tiempos de servicio, Que, por lo tanto, la sentencia cuestionada «no está en consonancia con los hechos y las pretensiones de la demanda. 2 Notificada mediante correo electrónico enviado el 25 de octubre de 2023. 3 Sección segunda, sentencia de 24 de enero de 2002, M. P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente 63001-23-31- 000-1999-00708-01.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: Amado Rafael Guerrero Rizo 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala destaca que en la solicitud de amparo el actor no invoca alguna causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales y sólo hace alusión a los numerales 2 y 3 del artículo 336 del Código General del Proceso (que regula el recurso extraordinario de casación) y señala que la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico adolece de «un error en la apreciación de la demanda». 5.

Trámite procesal Por auto del 22 de marzo de 2024, el Despacho sustanciador inadmitió la tutela, para que fuera aportado poder especial conferido por el señor Amado Rafael Guerrero Rizo. La demanda fue subsanada y por auto del 15 de abril de 2024 se admitió la acción de amparo. Entre otras cosas, se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico y se vincularon como terceros interesados al ministro de Defensa Nacional y al comandante de la Policía Nacional.

En cumplimiento de las anteriores órdenes, la Secretaría General de esta Corporación practicó la notificación correspondiente por correos electrónicos enviados el 17 de abril de 2024. 6. Intervenciones La Secretaría General de la Policía Nacional pidió que se declarara improcedente la solicitud de amparo. Explicó que el demandante fundaba sus pretensiones en causales propias del recurso extraordinario de casación y tampoco cumplió con la carga argumentativa que permita verificar la eventual vulneración de derechos fundamentales.

Que el fallo cuestionado hizo una interpretación razonable de las pruebas, las normas y la jurisprudencia del Consejo de Estado que regulan los tiempos dobles para los miembros de la fuerza pública de que tratan los Decretos 739 de 1970 y 1386 de 1974. Que la acción de tutela no puede ser usada para suplir la omisión del demandante de probar que laboró en sitios del país en los que el orden público se alteró durante los estados de sitio.

Los magistrados del Tribunal Administrativo del Atlántico no se pronunciaron pese a que, como se vio, fueron debidamente notificados. II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si procede la acción de tutela presentada por Amado Rafael Guerrero Rizo para dejar sin efecto la sentencia del 3 de octubre de 2023, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico que revocó la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 08001-33-33-013- 2021-00272-00 y, en su lugar, denegó las pretensiones.

La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de subsidiariedad. Los argumentos expuestos por el tutelante Radicado: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: Amado Rafael Guerrero Rizo 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretenden demostrar el desconocimiento del principio de congruencia y ese escenario es propio del recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 del CPACA.

Para llegar a esa conclusión, la Sala se referirá a los siguientes asuntos: (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la subsidiariedad, (iii) la procedencia del recurso extraordinario de revisión para reclamar la protección del principio de congruencia y (iv) el análisis del caso concreto. 2. De la acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Por un lado, los requisitos generales4 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos5 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales.  3. La subsidiariedad El artículo 86 de la Constitución Política establece que la acción de tutela «solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable».

Eso quiere decir que la subsidiariedad es un pilar fundamental que busca preservar la naturaleza excepcional de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. La acción de tutela debe ser el último recurso, no el primero. La subsidiariedad de la acción de tutela tiene como objetivo principal resguardar la eficacia y efectividad de esta herramienta en situaciones en las cuales no exista otro recurso judicial disponible o, incluso en presencia de otros medios, se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable6.

Este requisito busca, en última instancia, asegurar que la acción de tutela sea un mecanismo ágil y eficaz para la protección de derechos fundamentales en circunstancias excepcionales. 4. La procedencia del recurso extraordinario de revisión para reclamar la protección del principio de congruencia El recurso extraordinario de revisión7 es un medio de impugnación excepcional de las sentencias ejecutoriadas, que permite el rompimiento del principio de cosa juzgada para restablecer tanto el imperio de la justicia como del ordenamiento jurídico que suelen resultar desconocidos por hechos externos al proceso judicial8.

El artículo 248 de la Ley 1437 de 2011 establece que el recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales y jueces administrativos. 4 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 5 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia C-543 de 1992. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 27 de abril de 2004. M.P. María Inés Ortiz Barbosa, expediente de N° 1999-0194. 8 En cuanto a la naturaleza excepcional del recurso extraordinario de revisión, ver, entre otras, providencia del 30 de noviembre de 2011, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, expediente N° 1999- 0207, M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

Radicado: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: Amado Rafael Guerrero Rizo 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el artículo 250 de la mencionada Ley enlista las causales por las que procede este recurso, así: Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1.

Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2. Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3.

Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6.

Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.

Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada. Como se ve, en principio, la violación del principio de congruencia no está enlistada como una de las causales para la procedencia del recurso extraordinario de revisión. Sin embargo, a partir de los casos estudiados por las Salas Especiales de Decisión, así como de las Salas de Sección, cuando resuelven recursos extraordinarios de revisión, se advierte que existe una línea jurisprudencial pacífica sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión para la protección del principio de congruencia, por la vía de la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

En efecto, la Sala 22 Especial de Decisión, en sentencia del 2 de febrero de 2016, expediente 11001-03-15-000-2015-02342-00, sostuvo que «es procedente el recurso extraordinario de revisión contra los fallos dictados por esta jurisdicción en segunda instancia o única, si se alega el desconocimiento del principio de la congruencia, que en últimas implica una actuación sin competencia».

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 7 de septiembre de 2018, expediente 11001-03-25-000-2014-00440-00, dijo que «la causal quinta del artículo 250 del CPACA también comprende la violación del principio de congruencia cuando el accionado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente a la invocada en ésta; también se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate (cifra petita)».

La Sala 14 Especial de Decisión, en sentencia del 13 de octubre de 2020, expediente 11001-03-15-000-2019-00119-00, resalta que «el Consejo de Estado ha considerado como causal de nulidad […] la violación al principio de […] congruencia […]». La Sala 8 Especial de Decisión, en sentencia del 14 de diciembre de 2021, expediente 11001-03-15-000-2017-00512-00, reiteró que la causal de nulidad originada en la sentencia «se predica, entre otras, cuando [en] la sentencia: […] se aprecia incongruencia […]».

La Sala 19 Especial de Decisión, en sentencia del 16 de marzo de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-00921-00, indicó que «por fuera de los supuestos que consagra el artículo 133 ibidem no cualquier anomalía que se predique respecto de la sentencia podrá desvirtuar sus efectos de cosa juzgada. A modo enunciativo, la jurisprudencia ha precisado Radicado: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: Amado Rafael Guerrero Rizo 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que ello ocurre en los casos en que el fallo objeto de revisión […] (vi) desconoce el principio de congruencia».

La Sala 9 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de octubre de 2022, expediente 11001-03-15-000-2021-07530-00, reiteró que «para la configuración de esta causal de revisión (nulidad originada en la sentencia) resulta indispensable que se funde en la ocurrencia de: i) un supuesto configurativo de las causales de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 de la Ley 1564 de 2012, siempre que estas se prediquen de la sentencia; ii) las hipótesis creadas jurisprudencialmente que comportan la violación del derecho fundamental al debido proceso, tales como: […] Faltar al principio de congruencia […]».

Como se ve, el Consejo de Estado, cuando ha resuelto recursos extraordinarios de revisión, acepta la procedencia del recurso para reclamar la protección del principio de congruencia, bajo la causal de nulidad originada en la sentencia. Esa circunstancia le impide al juez de tutela invadir la competencia del juez del recurso extraordinario de revisión, pues, de lo contrario, se estaría desconociendo la naturaleza residual y subsidiaria de este mecanismo.

Lo anterior, sin perjuicio de que se demuestre la existencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. En conclusión, el recurso extraordinario de revisión resulta un mecanismo idóneo cuando se alega la vulneración del principio de congruencia, toda vez que la jurisprudencia acepta la procedencia. También es un medio eficaz, en la medida en que puede proteger de manera integral el derecho fundamental vulnerado y se pueden tomar decisiones que restauren de forma suficiente el derecho.

En efecto, si se encuentra fundada la causal, se invalidará la sentencia revisada, se dictará la que en derecho corresponda y «se resolverá sobre las restituciones, cancelaciones, perjuicios, frutos, mejoras, deterioros y demás consecuencias de dicha invalidación» (artículo 255 de la Ley 1437 de 2011). 5. Análisis del caso concreto.

El demandante afirma que la providencia cuestionada «no está en consonancia […] con los hechos [y] las pretensiones de la demanda», toda vez que analizó aspectos sobre los cuales no versaba la controversia, pues concluyó que no le asistía derecho a que los tiempos en que laboró en la Policía Nacional durante los estados de sitio fueran computados doble vez para efectos prestacionales, sin advertir que la institución ya se los había reconocido y que lo debatido era la corrección de su hoja de servicios.

A partir de esos argumentos y conforme con lo expuesto en el capítulo anterior, la Sala advierte que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, por cuanto el demandante cuenta con otro medio de defensa para la protección de sus derechos: el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 248 y siguientes del CPACA bajo la causal de «nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación».

Ahora, en sentencia SU-026 de 20219, la Corte Constitucional resaltó que la acción de tutela puede desplazar al recurso extraordinario de revisión, cuando: (i) «el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso»; y (ii) «las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante».

En este caso, el recurso extraordinario de revisión resulta idóneo y eficaz, por cuanto los argumentos expuestos en la demanda de tutela pueden encuadrarse en la causal 9 En el mismo sentido, consultar sentencias T-649 de 2011, T-553 de 2012, T-553 de 2012, T-713 de 2013, SU- 263 de 2015, SU-210 de 2017. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01369-00 Demandante: Amado Rafael Guerrero Rizo 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de nulidad originada en la sentencia, por violación del principio de congruencia, y (ii) en caso de que se demuestre la violación del derecho al debido proceso podría ser efectivamente protegido en el proceso de revisión, como se expuso en el capítulo anterior.

Tampoco se advierten circunstancias de urgencia o que configuren un perjuicio con el carácter de irremediable que habilite la intervención del juez de tutela. Las anteriores razones son suficientes para concluir que la acción de tutela resulta improcedente por incumplir el requisito general de subsidiariedad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela promovida por Amado Rafael Guerrero Rizo, por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4.

Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN