CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SALA DE CONJUECES Conjuez ponente: Dra. YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Bogotá, D. C., cinco (5) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala de Conjueces a decidir el recurso de apelación presentado por la entidad demandada contra la sentencia de 20 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso objeto de litigio en esta instancia.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 13). Los señores José Ramiro Torrado Llaín y Milton Edmundo Mutis Vallejo, mediante apoderado, concurrieron ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a formular medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que se acojan las pretensiones que a continuación se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de los oficios (i) DSAJ-001002 de 8 de septiembre de 2016; (ii) DSAJ-00342 de 20 de abril de esa misma anualidad; (iii) se anule el acto administrativo ficto o presunto negativo, al no haber respuesta al recurso de apelación formulado el 12 de mayo de “2015” contra el oficio que precede, a través de los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; y (iv) se inaplique por inconstitucional los decretos expedidos por el Gobierno Nacional que regulan dicha prima.
Conforme con lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada (i) reliquidar y pagar las prestaciones sociales teniendo en cuenta el 100% del salario desde el 31 de octubre de 2003; entre el 2 de marzo de 1994 y el 31 de marzo de 1997, y desde el 1° de agosto de 1997 en adelante; (ii) reconocer y sufragar la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en el porcentaje del 30% ni superior al 60% como adición al salario;
(iii) reliquidar las prestaciones sociales percibidas, desde sus vinculaciones como funcionarios judiciales; (iv) condenar en costas a la entidad accionada; (v) indexar los valores reclamados; y (vi) dar cumplimiento a la sentencia en los términos previstos en los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.3 Fundamentos fácticos. Relatan los accionantes que laboran al servicio de la Rama Judicial, así: El señor José Ramiro Torrado Llaín: “Desde el 31 de octubre de 2003 y hasta el 31 de julio de 2006, como Juez Único Promiscuo Municipal de San Juan del Cesar – Guajira”.
“Desde el 1 de agosto de 2006 y hasta la fecha como Juez Único Penal del Circuito de Purificación – Tolima” El señor Milton Edmundo Mutis Vallejo: “Desde el 02 de marzo de 1994 hasta el 31 de marzo 1997 y desde 1 de agosto de 1997 hasta el 01 de junio de 1998, como Juez Promiscuo Municipal de Puerto Leguizamo – Putumayo”. “Desde el 3 de junio de 1998 hasta la fecha como Juez Promiscuo Municipal de Mariquita – Tolima”.
Afirman que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha liquidado “[…] la prima de navidad, prima de servicios, prima de vacaciones, bonificación por servicios prestados, bonificación por gestión judicial, cesantías y demás emolumentos prestacionales con el setenta por ciento (70%) de la asignación básica mensual mas no con el ciento por ciento (100%) de esta, como debió ser.
Dado que la prima especial sin carácter salarial es un valor adicional o un plus y de esta manera lo entendió el Consejo de Estado”. Manifiestan que el 18 de marzo y 2 de agosto de 2016 presentaron peticiones a la Dirección Seccional de Ibagué, con el objetivo de que se les reconociera la prima especial y en consecuencia, se les reliquidara sus prestaciones sociales, no obstante, las solicitudes fueron resueltas de manera negativa por medio de los oficios DSAJ-00342 de 20 de abril de 2016 y DSAJ-001002 de 8 de septiembre de esa misma anualidad.
Que contra el oficio DSAJ-00342 de 20 de abril de 2016 se interpuso recurso de apelación el 12 de mayo de ese año, el cual no ha sido contestado por parte de la Administración. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Refieren que los actos administrativos enjuiciados violentan las siguientes disposiciones legales: artículos 150 de la Constitución Política; 14 de la Ley 4ª de 1992; y la Ley 1437 de 2011.
Dicen que “mediante los decretos anuales de salarios, la actuación del Gobierno Nacional ha sido la de despojar el 30% del salario de los Jueces, entre otros funcionarios, de su carácter salarial, lo que no sólo ha constituido detrimento en el valor de las prestaciones sociales que por ley corresponden a los Jueces y Magistrados, sino también se ha sustraído del deber legal de reconocer y pagar la prima ordenada en la ley”. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 158 y 159).
La accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, sobre los hechos asegura que no le constan, por tanto, se atiene a lo que se demuestre dentro del proceso. Que de acuerdo con el artículo 230 de la Constitución Política y 175 del Decreto 01 de 1984, las providencias y la doctrina son criterios auxiliares, por lo que los fallos judiciales no producen efectos erga omnes frente a situaciones similares en que se encuentren personas que no tuvieron la declaración judicial a su favor, así las cosas, no es dable incluir la prima especial en la liquidación y pago de las prestaciones laborales reclamadas.
Por otro lado, propuso como excepciones las de prescripción e innominada. 1.6 Sentencia de primera instancia (ff. 190 a 202). El Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces, en providencia de 20 de febrero de 2019, accedió parcialmente a las súplicas al encontrar que “[…] la rama judicial le ha disminuido el sueldo legalmente establecido a los demandantes, en un 30%, con lo cual solo les liquidan sus prestaciones con un 70% del salario básico, desde el año 2004 y 1994, respectivamente, por lo que les adeuda durante todo éste tiempo los efectos e incidencias en todas sus prestaciones que tenga el 30% de su salario básico que hasta ahora ha excluido de la base de liquidación”.
Concluye que “[…] los actos administrativos demandados, así como los decretos del gobierno, que consideran el 30% del salario básico como prima especial, son contrarios al ordenamiento superior (ley, constitución y bloque de constitucionalidad), y por ende se accederá a las pretensiones de la demanda, para lo cual, acorde con la jurisprudencia del Honorable Consejo de Estado13 se inaplicarán las normas que regulan la prima especial de servicios a los actores, en cuanto ordenaron que la misma fuera considerada como un porcentaje de la asignación básica”.
Por consiguiente, ordenó se reliquidarán las prestaciones sociales con el 100%, se realizará el pago de la prima especial que no se ha cancelado, se sufraguen diferencias dejadas de pagar y se ajustarán las sumas reconocidas de conformidad con el artículo 187 del CPACA. Sin condena en costas a la demandada. 1.7 Recurso de apelación (ff. 209 a 213).
La accionada, formuló recurso de apelación, con el que refuta lo decidido por el Tribunal, esto es, solicita sea revocado lo ordenado y se nieguen las pretensiones del escrito introductorio al no tener carácter salarial la prima reclamada, como argumento principal destaca que las Direcciones Seccionales han aplicado correctamente lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, además, que la facultad para fijar la remuneración de los servidores judiciales radica en el Gobierno Nacional.
Por otra parte, señala que “[…] la acción de simple nulidad procede contra todos los actos administrativos, generales y particulares, cuando la pretensión es únicamente la de tutelar el orden jurídico, caso en el cual la competencia del juez se limita a decretar la simple anulación sin adicionar ninguna otra declaración, pese a que con el retiro del acto impugnado eventualmente se restablezcan derechos o se ocasionen daños al actor o a terceros”.
Asimismo, pide sea declarada probada la excepción de prescripción trienal señalada en la contestación de la demanda. II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 16 de mayo de 2019 y admitido por esta Corporación a través de proveído de 2 de marzo de 2021, en cumplimiento del artículo 247 del CPACA. Durante la oportunidad fijada en el numeral 5 ibidem (se prescindió de audiencia de alegaciones y juzgamientos y se corrió traslado para alegar), la parte demandante allegó escrito de alegatos de conclusión y sostiene que se acoge a los parámetros establecidos en la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019 de esta Corporación, en el sentido que le asiste derecho al reconocimiento de la pluricitada prima, es decir, que debe ser confirmada la sentencia dictada en primera instancia. En cuanto a la accionada y el Ministerio Público, guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos, conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA. 3.2 Cuestiones previas. Los Magistrados de la sección segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para conocer de este proceso, el cual fue aceptado.
Luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso. La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 3.3 problema jurídico. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el presente asunto se contrae a determinar si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales de los señores José Ramiro Torrado Llaín y Milton Edmundo Mutis Vallejo, teniendo en cuenta para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más el pago del 30% correspondiente a la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 sin carácter salarial, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual y si es dable declarar probada la excepción de prescripción trienal.
A fin de resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis de los siguientes temas, precisando que existe al respecto sentencia de unificación que esta Sala comparte y acata: La prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma; y La prescripción trienal de las prestaciones sociales. 3.4 Marco normativo y jurisprudencial.
El problema jurídico que debe resolverse en este proceso ha sido ampliamente discutido y definido por la jurisprudencia del Consejo de Estado, razón por la cual, en este fallo se hará una breve reseña de los pronunciamientos jurisprudenciales y de los parámetros trazados en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 a fin de resolver los cuestionamientos endilgados en el recurso de apelación que refuta la decisión de primera instancia. Lo primero que hay que afirmarse es que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma.
En desarrollo de la atribución constitucional prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la República expidió la Ley 4ª de 1992, en el artículo 4 de esta Ley, se creó una prima especial de servicios. Al respecto el artículo 14 dijo: “El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad.” La expresión, según el cual, la mencionada prima no tiene carácter salarial, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C- 279 de 1996.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento del mandato previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, ha expedido anualmente a partir de 1993, los decretos salariales de los servidores públicos. A través del Decreto 57 de 1993, se determinó, para el régimen de acogidos, que “el treinta por ciento (30%) de la remuneración mensual de los siguientes servidores públicos se considera como Prima Especial, sin carácter salarial”.
En lo referente al régimen de los no acogidos, se dispuso que “los funcionarios a que se refieren los artículos 5 y 6 del presente decreto tendrán derecho a una prima especial mensual equivalente al treinta por ciento (30%) de la asignación básica y los gastos de representación sin carácter salarial y sustituye la prima de que trata el artículo 7 del Decreto 903 de 1992”.
La expedición de los decretos salariales de los servidores públicos generó una interpretación equivocada de la autoridad administrativa, responsable de la aplicación de dicha normativa, en el sentido de interpretar que el 30% de la prima especial hace parte de la remuneración mensual. La Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, Consejero Ponente Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, preciso que el concepto de prima, siempre significará una adición al ingreso del servidor público.
Dice la sentencia en mención: “(…) la noción de prima como concepto genérico emerge a título de reconocimientos económicos adicionales para el empleado a fin de expresar cualidades o características particulares del mismo, que con todo, implica un aumento en su ingreso laboral, es así, como la prima técnica, la prima de antigüedad, la prima de clima, entre otras, representan un sistema utilizado en la función pública para reconocer un “plus” en el ingreso de los servidores públicos, sin importar que en la definición normativa de esencia, sea o no definido su carácter salarial, prestacional o simplemente bonificatorio”.
La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 29 de abril de 2014, Conjuez Ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz, expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00, declaró la nulidad parcial de los decretos dictados por el Gobierno Nacional entre los años 1993 a 2007, mediante los cuales se había fijado en el 30% la prima especial creada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, al considerar que los decretos interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4ª de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley.
La Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda, profirió el 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación jurisprudencial y definió las siguientes reglas respecto de la “prima especial”: “La Sala unifica jurisprudencia en relación con la prima especial consagrada en el art. 14 de la Ley 4 de 1992 en los siguientes términos: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de septiembre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con pruebas documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 25 de septiembre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004.Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992- jueces, magistrados y otros funcionarios-, en la medida en que en ningún caso se superan los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.” Queda así definido conforme a la sentencia de unificación, que la prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de ésta.
Para mayor precisión, y con carácter didáctico, los siguientes dos (2) cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para así establecer su impacto sobre el ingreso mensual y sobre las prestaciones sociales. El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 2018, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. 3.5 Caso concreto.
Del material probatorio traído al plenario, se destaca: Constancia laboral de 30 de julio de 2015 (f. 60), que da cuenta que el señor Milton Edmundo Mutis Vallejo inició su vinculación en la Rama Judicial en los siguientes períodos y cargos: “Juez Primero Penal Municipal de Ipiales Nariño, desde el nueve (09) al treinta (30) de diciembre de 1993.
Juez Promiscuo Municipal de Puerto Leguizamo Putumayo, desde el dos (02) de marzo de 1994, hasta el 31 (treinta y uno) de marzo de 1997. Juez Promiscuo Municipal de Puerto Leguízamo Putumayo, desde primero (01) de agosto de 1997, hasta el primero (01) de junio de 1998”. Resolución 62 de 23 de septiembre de 1998, con la que se inscribe al señor Milton Edmundo Mutis Vallejo al escalafón de carrera judicial, en su calidad de juez en el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Mariquita desde el 3 de junio de 1998 (f. 189 cuaderno administrativo).
Reportes salariales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Ibagué, que señalan los salarios devengados por el señor Milton Edmundo Mutis, desde el año 1994 (ff. 61 a 90). Certificado laboral del demandante José Ramiro Torrado Llaín, expedido por la Dirección Ejecutiva, que resalta que este presta sus servicios como “Juez de Circuito Alto Riesgo del(la) JUZGADO 1 PENAL DEL CIRCUITO PURIFICACIÓN TOLIMA”, desde el 1° de agosto de 2006 (f. 121 cuaderno administrativo).
Constancias que indican el pago de salarios y cesantías al señor José Ramiro Torrado Llaín, en su condición de “Juez de Circuito Alto Riesgo del JUZGADO 1 PENAL DEL CIRCUITO PURIFICACIÓN TOLIMA” (ff. 166 a 181 cuaderno administrativo). Escrito de 2 de agosto de 2016 (ff. 32 a 37), mediante el cual el señor José Ramiro Torrado Llaín solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Ibagué, el reconocimiento y pago del 30% de prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la reliquidación se sus prestaciones sociales.
Oficio DSAJ-001002 de 8 de septiembre de 2016 (ff. 39 a 41), de la Directora Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Ibagué con el que negó la petición que precede. Escrito de petición de 18 de marzo de 2016 formulado por el señor Milton Edmundo Mutis Vallejo ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Tolima (ff. 43 a 46).
Oficio DSAJ-000342 de 20 de abril de 2016 (ff. 49 a 52), dado por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de Ibagué, a través del cual se negó el reajuste salarial con inclusión del 30% y el pago de la prima especial. Recurso de apelación de 12 de mayo de 2016 (ff. 53 a 56), con el que el accionante Milton Edmundo Mutis Vallejo pidió se revocará el acto anterior.
Resolución 002088 de 16 de mayo de 2016 (ff. 57 y 58), “por la cual se concede un recurso de apelación”. Acta de conciliación extrajudicial de 22 de noviembre de 2016 entre los demandantes y la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la cual fue declarada fallida (ff. 117 y 118). Como bien puede advertirse, el caso que se controvierte en el presente proceso tiene los mismos supuestos jurídicos y fácticos que originaron la sentencia de unificación, proferida por la Sala de Conjueces de 2 de septiembre de 2019.
La posición jurisprudencial que en precedencia se ha dejado reseñada, ha permitido que esta jurisdicción en sendos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, haya verificado que a los funcionarios de la rama judicial, desde el año 1993 se les ha disminuido la asignación básica en un 30% al darle a ese 30%, el carácter de prima especial, lo cual no se compadece con los principios constitucionales e internacionales del derecho al trabajo que demandan entre otros, la progresividad del ingreso y la nivelación del mismo.
Resulta pertinente reiterar en este punto, lo dicho por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de unificación antes referida: “Para la Sala demostrado está que a partir de la expedición de los Decretos 51, 54 y 57 de 1993, 104, 107 de 1994; 26, 43 y 47 de 1995; 4, 35 y 36 de 1996 y sucesivos, el Gobierno Nacional año tras año, hasta hoy, al establecer el régimen salarial de los empleados de la Rama Judicial, ha dado la denominación de prima especial establecida en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, a lo que en realidad constituye el 30% del salario de los funcionarios y empleados que tienen derecho a ella, quitándoles la posibilidad de que ese 30% que, se reitera, es parte de su salario básico y/o asignación básica, sea tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales; no más cabe que restablecer este derecho.” 3.6 De la prescripción trienal.
En lo que tiene que ver con la prescripción trienal, esta Sala comparte la posición asumida por la Sala Plena de Conjueces en la sentencia de Unificación del pasado 2 de septiembre de 2019, sentencia de unificación que por supuesto rectificó la posición de la Sección Segunda expuesta en las sentencias de la Subsección A de 4 de marzo de 2010, radicación No. 25000-23-25-000-2005-06222 y Sección Segunda, sentencia de 4 de agosto de 2010 Rad.
No. 25000-23-25000-2005-05159. De otro lado, se anota a título de complementación, que el fundamento jurídico de la institución de la prescripción trienal, encuentra cabida en la jurisprudencia del Consejo de Estado, además, de lo dispuesto en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, artículos 41 y 102, tal como lo reseña la sentencia de unificación, por vía de analogía, también sirve de fundamento a dicha institución el artículo 151 del Código Procesal Laboral.
Respecto de la aplicación de este artículo 151 del Código Procesal Laboral a la institución de la prescripción de las prestaciones sociales de los servidores públicos, dijo el Consejo de Estado, en sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 21 de marzo de 2002. Exp. 4238. Consejero Ponente: Ordóñez Maldonado, Alejandro: “Acudiendo al artículo 151 del Código Procesal Laboral en vigor de la pauta analógica, es dable concluir, que aun otorgando a esta norma un alcance estrictamente privatista, contiene una “materia común” extensible para los empleados públicos, porque es innegable la relación laboral que surge respecto de ambas modalidades, luego existe una “materia semejante” que colma el vacío normativo regulador del régimen prescriptivo salarial para los empleados públicos.
La norma referida no tiene un alcance estrictamente privatista y siendo así, no existen elementos indicadores que permitan deducir que la expresión trienal está limitada a temas tratados específicamente para regular el sector privado. En consecuencia, la prescripción contemplada en el artículo 151 del Código Procesal laboral, abarca los derechos tanto de los servidores públicos como de los trabajadores particulares, a menos que existan normas especiales que regulen los términos prescriptivos, verbigracia el artículo 23 del decreto – Ley 1045 de 1978.” De conformidad con lo hasta aquí expuesto, hay que concluir, que existe en el ordenamiento legal, la institución de la prescripción trienal de prestaciones sociales que, en el régimen de los empleados públicos, la norma que prevé ese régimen prescriptivo es el Decreto 3135 de 1968 y por vía de analogía también sirve de fundamento jurídico a dicha institución, el artículo 151 del Código Procesal Laboral en aplicación del principio de equidad.
Dijo la sentencia de unificación en relación con la exigibilidad del derecho, para efectos de la aplicación de la prescripción, lo siguiente: “Ahora, en materia de acciones laborales ejercidas por empleados públicos y trabajadores oficiales, los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, disponen que (i) el término de prescripción es de tres años, contados a partir de la exigibilidad del derecho alegado y (ii) que la prescripción se interrumpe, por un lapso igual, con el simple reclamo escrito del empleado o trabajador ante la autoridad encargada de reconocer el derecho.
Lo anterior implica que la prescripción requiere, como elemento sine qua non, que el derecho sea exigible, puesto que a partir de que se causa dicha exigibilidad, inicia el conteo de los 3 años con los que cuenta el empleado o trabajador para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, término que será interrumpido solo con la presentación de un reclamo escrito del derecho ante la autoridad encargada de reconocerlo.
En atención a lo anterior, en cada caso en concreto, se debe establecer: (i) el momento en que el derecho se tornó exigible y (ii) el momento en que se interrumpió la prescripción, para, a partir de la última fecha (presentación de reclamo escrito) contar 3 años hacia atrás y reconocer como debido por pagar solo los 3 años anteriores a la interrupción. Aun así, sobre la prima especial creada por la Ley 4 de 1992, muchas son las discusiones dadas respecto al momento a partir del cual debe iniciarse el conteo de la prescripción, por no tener claridad sobre la exigibilidad del derecho, puesto que, en principio, este se causó con la vigencia de la norma que la creó y, en adelante, con las liquidaciones a cada beneficiario bajo los parámetros fijados en los decretos que anualmente expidió el Gobierno para reglamentarla.
No obstante, los correspondientes decretos expedidos entre los años 1993 y 2007, fueron declarados nulos –parcialmente- mediante la sentencia del 239 de abril de 2014, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado, C.P. Dra., María Carolina Rodríguez Ruíz, porque, a juicio de la Corporación, “interpretaron erróneamente (…) la Ley” y consagraron una liquidación en detrimento de los derechos laborales de los servidores públicos beneficiarios de esta.
Es criterio de la Sala que, en el caso de la prima especial de servicios, la constitución del derecho ocurrió en el primero de los eventos previamente señalados, es decir, su exigibilidad se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993” (..) Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993, En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia de 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” (negrillas fueras del texto) Finalmente, se precisa que tal como ha quedado expuesto, la prescripción trienal, empieza a contarse desde el momento en que el derecho se hizo exigible y la exigibilidad del derecho en el caso de la prima especial, tal como ya lo definió la sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, se predica desde el momento de la entrada en vigor de la Ley 4ª de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó, esto es el Decreto 57 de 1993.
Visto lo anterior, se tiene que los demandantes, Milton Edmundo Mutis Vallejo y José Ramiro Torrado Llaín, laboran como juez en el Juzgado Segundo Promiscuo Municipal de Mariquita desde el 3 de junio de 1998 y “Juez de Circuito Alto Riesgo” del Juzgado 1° Penal del Circuito de Purificación - Tolima, desde el 1° de agosto de 2006, respectivamente, por tanto, resultan beneficiarios del pago de la prima especial en el porcentaje previsto en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y a la reliquidación de sus prestaciones sociales, teniendo en cuenta para tal operación el 100% del salario recibido durante el tiempo en que ha prestado sus servicios.
Por otra parte, examinadas las fechas en que fueron presentadas las solicitudes ante la Administración Judicial, la Sala observa que es procedente declarar probada la excepción de prescripción, tal como pasa a explicarse. Los escritos dirigidos a obtener el reajuste de las prestaciones laborales con inclusión del pago del 30% de la prima especial, datan del 18 de marzo de 2016 (fecha de la petición formulada por el señor Milton Edmundo Mutis Vallejo) y 2 de agosto de 2016 (fecha de la solicitud radicada por el señor José Ramiro Torrado Llaín), es decir, resulta claro que se configura el fenómeno jurídico de la prescripción trienal de los períodos que anteceden al 18 de marzo de 2013 y 2 de agosto de 2013, en aplicación de la regla contemplada en la sentencia de unificación de 02 de septiembre de 2019 de esta Corporación, así las cosas, se confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, habida cuenta que se encuentra probada la excepción de prescripción. Por otro lado, es menester precisar que la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de los accionantes, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, toda vez que no se comportan prácticas de temeridad o mala fe por parte de la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: ESTESE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (N. I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces, de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal para los períodos que anteceden al 18 de marzo y 2 de agosto de 2013 de las acreencias laborales reclamadas por los señores Milton Edmundo Mutis Vallejo y José Ramiro Torrado Llaín, respectivamente, con excepción de la obligación de la demandada de efectuar las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, utilizando como ingreso base de cotización el 100% de su remuneración, sin descontar el 30% que se tomaba como prima especial, por las razones expuestas ut supra.
TERCERO: CONFIRMASE parcialmente la sentencia de 20 de febrero de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, Sala de Conjueces que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda, dentro del proceso promovido por los señores José Ramiro Torrado Llaín y Milton Edmundo Mutis Vallejo contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.
QUINTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, con las anotaciones que fueren menester. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente YOANA ALEXANDRA FLECHAS YAVAR Conjuez ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta.