CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: NUBIA GONZALEZ CERÓN Bogotá, D.C., tres (3) de mayo de dos mil veintidos (2022) Referencia: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – LEY 1437 DE 2011- LEY 2080 DE 2021 Radicación: 11001-03-25-000-2019-00327-00 (2140-2019) Solicitante: JULIO ENRIQUE MOGOLLON GONZÁLEZ Convocado: NACIÓN- RAMA JUDICIAL-DIRECCIÓN EJECUTIVA DE LA ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Tema: EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA -LEY 1437 DE 2011 MODIFICADA POR LA LEY 2080 DE 2021 Procede la Sala de Conjueces a decidir la solicitud de extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación jurisprudencial proferida el 18 de mayo de 2016 por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, solicitud presentada por el señor JULIO ENRIQUE MOGOLLON GONZÁLEZ a través de apoderado.
I.- ANTECEDENTES 1. PRETENSIONES El 24 de agosto de 2018, la parte actora por intermedio de apoderado, presentó solicitud para que se extiendan los efectos de la Sentencia de Unificación jurisprudencial dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, de mayo 18 de 2016 dentro del expediente número 25000232500020100024602 (N.I. 0845-2015), luego de que la solicitud presentada por el Doctor JULIO ENRIQUE MOGOLLON GONZÁLEZ, ante la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, le fuere negada mediante acto administrativo contenidos en la Resolución 6935 del 13 de noviembre de 2018.
Solicita que como consecuencia de la aplicación de la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016, se ordene a la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, reconocerle el ajuste de su remuneración equivalente al 80 % de lo percibido por todo concepto salarial por un Magistrado de las Altas Cortes y el pago retroactivo e indexado y con los intereses de las diferencias salariales existentes por el no pago correcto de la bonificación por compensación, al Doctor JULIO ENRIQUE MOGOLLON GONZÁLEZ, como Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, desde el 1 de septiembre de 2006 al 11 de febrero de 2009, como Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, sala laboral, del 12 de febrero de 2009 al 28 de febrero de 2015, como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, del 1 de marzo de 2015 al 30 de junio de 2017, como Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala laboral, del 1 de julio de 2017 al 19 de noviembre de 2017, como Magistrado del Tribunal Superior de Tunja, del 20 de noviembre de 2017 al 31 de enero de 2018, como Magistrado Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, del 1 de febrero de 2018, al 31 de julio de 2018 y como Magistrado del Tribunal Superior de Tunja, del 1 de agosto de 2018 hasta la fecha en que presentó la solicitud de extensión ante esta Corporación, 23 de abril de 2019 y en adelante, para lo cual deberá incluirse en nómina de conformidad con, las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4º de 1992 y el Decreto 610 de 1998.
Las sumas deberán reconocerse en forma retroactiva, indexadas y con los respectivos intereses moratorios desde el 1 de septiembre de 2006 hasta la fecha de su pago efectivo. 2.
HECHOS Los hechos que fundamentaron las pretensiones son, en síntesis, los siguientes: 2.1. La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el día 18 de mayo de 2016 profirió Sentencia de Unificación jurisprudencial dentro del expediente radicado bajo el número 2500023250002010000246-02. 2.2. Con escrito radicado en la Dirección Ejecutiva de la Administración judicial, el 11 de noviembre de 2016, se solicitó en ejercicio del derecho de petición la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de conjueces, 18 de mayo de 2016, expediente radicado número 2500023250002010000246-02. 2.3.
Mediante Resolución 6935 del 13 de noviembre de 2018, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial decidió no acceder a la solicitud de extensión de la jurisprudencia referida. La decisión administrativa, le fue notificada vía correo electrónico el 9 de abril de 2019 2.4. La solicitud de extensión de jurisprudencia se fundamentó en hechos y consideraciones, justificándose de manera razonada. 2.5.
Refirió que acorde con la petición elevada, la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial no atendió el precedente jurisprudencial, desconociendo el derecho a la igualdad, ya que al existir la misma razón debe aplicarse la misma disposición, enunciando que “donde existe la misma facticidad, debe observarse los mismos criterios jurídicos”. 2.6.
Indicó que a pesar de la nulidad del Decreto 4040 del 3 de diciembre del 2004 a través de la sentencia del expediente 11001 03 25 000 2005 00244 01 del 14 de diciembre de 2011 del Consejo de Estado, y de la expedición del Decreto 1102 de 24 de mayo de 2012 el cual reconocía a los Magistrados Auxiliares de Alta Corte, Magistrados de Tribunal y Procuradores Judiciales II, entre otros, el derecho a devengar el 80% ordenado en el Decreto 610 de 1998, a partir de la ejecutoria del fallo, las entidades encargadas de cumplir la norma aún no lo han hecho, al no aplicar la prima especial del artículo 15 de la Ley 4 de 1992, situación que no ocurre con el accionante, citando la referida Sentencia de unificación. 2.7.
Señaló que al accionante no se le ha cancelado la Bonificación por Compensación en el porcentaje ordenado en el Decreto 610 de 1998, toda vez que la base de la liquidación no corresponde a lo ordenado en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, lo cual afirma, demostrará con las pruebas que allega a la solicitud. 2.8. Manifestó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no puede beneficiarse de la institución jurídica de la prescripción sobre la base de la apariencia en la aplicación de la normatividad, pues al no reconocer y pagar correctamente la Bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, desacató y no dio cumplimiento integral a la norma. 2.9.
El apoderado del demandante señaló que la Sentencia de Unificación referida es una sentencia constitutiva, “pues aclara y despeja cualquier duda, y que al inaplicar el artículo 15 de la ley 4 de 1992 de la identidad de ingresos entre Congresistas y Magistrados de Altas Cortes, incide en la no cancelación de la Bonificación por Compensación. 2.10.
Reiteró que la Sentencia de Unificación referida es una sentencia constitutiva, razón por la cual la prescripción se debe contar a partir de la ejecutoria del fallo y que la exigibilidad del derecho de liquidar el 80% mencionado, surge y se hace exigible con la decisión del fallo de unificación. 2.11. Precisó que el Doctor JULIO ENRIQUE MOGOLLON GONZÁLEZ, tiene idéntica situación jurídica y fáctica que los demandantes que promovieron la demanda que culminó con la Sentencia de Unificación referida de la que se pretende la extensión de efectos jurisprudenciales.
3. JUSTIFICACIÓN DE LA PETICIÓN Y NORMAS APLICABLES Afirmó el apoderado de la parte actora que en la solicitud radicada ante la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, peticionó ordenar el pago del salario que debe percibir su poderdante como Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo, desde el 1 de septiembre de 2006 al 11 de febrero de 2009, como Magistrado del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá, sala laboral, del 12 de febrero de 2009 al 28 de febrero de 2015, como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil, del 1 de marzo de 2015 al 30 de junio de 2017, como Magistrado auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala laboral, del 1 de julio de 2017 al 19 de noviembre de 2017, como Magistrado del Tribunal Superior de Tunja, del 20 de noviembre de 2017 al 31 de enero de 2018, como Magistrado Auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, Sala Laboral, del 1 de febrero de 2018, al 31 de julio de 2018 y como Magistrado del Tribunal Superior de Tunja, del 1 de agosto de 2018 hasta la fecha en que presentó la solicitud de extensión ante esta Corporación, 23 de abril de 2019 y en adelante, en los términos establecidos en el Decreto 610 de 1998, en armonía con lo dispuesto en el Decreto 1239 de 1998 y las Leyes 10 de 1987, 63 de 1988 y 4º de 1992, hasta nivelarlo al 80 % de lo devengado por todo concepto por los Magistrados de Altas Cortes.
Precisó que solicitó extender los efectos de la sentencia de unificación referida ya que se acreditan los mismos supuestos fácticos y jurídicos, debido a que el fallo en mención versa sobre la bonificación por compensación contenida en el Decreto 610 de 1998, por tratarse de Magistrados de Tribunal, a la que tiene derecho el peticionario al ejercer su cargo de Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Civil y antes lo hizo como Magistrado de la Sala Laboral del Tribunal Superior de Distrito Judicial de Santa Rosa de Viterbo y como Magistrado del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral ante tal Jurisdicción, tiene las mismas calidades, categoría, remuneración, derechos y prestaciones de los magistrados de Tribunal, a los que se les reconoció tal derecho mediante el precitado fallo.
Igualmente, argumentó que pese a que la sentencia del 14 de diciembre de 2011 del Consejo de Estado dentro del expediente 11001-03-25-000-2005-00244-01, declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004 y consecuencialmente el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1102 de 2012, en el que reconocía a las personas que se desempeñaran como Magistrados Auxiliares de Alta Corte, Magistrados del Tribunal y Procuradores Judiciales II, entre otros, el derecho a devengar el 80 % ordenado en el Decreto 610 de 1998, a partir de la ejecutoria del fallo, la entidad encargada de dar cumplimiento a tal norma, aún no lo ha hecho, ya que no ha aplicado lo ordenado en la Ley 4º de 1992 (art. 15).
Situación que no ocurre con el peticionario, y la cual fue objeto de pronunciamiento en la sentencia de unificación de la que solicita la extensión de sus efectos, para lo cual refiere algunas consideraciones del fallo. Expresa que al peticionario no se le ha cancelado la Bonificación por Compensación en el porcentaje ordenado en el Decreto 610 de 1998, toda vez que la base que toma la Dirección Administrativa de Administración Judicial para su liquidación no corresponde a lo ordenado en la Ley 4 de 1992 en su artículo 15 el cual preceptúa que los ingresos de Magistrado de alta Corte deben coincidir con los ingresos totales anuales de los Congresistas.
Narra que entre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el peticionario se llegó a un acuerdo conciliatorio en audiencia celebradas el 27 de enero de 2014 y reanudada el 10 de febrero de 2014, adelantada ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección B. En dicho acuerdo se aceptó la fórmula conciliatoria en los términos planteados por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, es decir, el pago de lo ordenado en el Decreto 610 de 1998, pero sin aplicar lo ordenado en la Ley 4 de 1992 (art.15) el cual dispone que el ingreso total anual de los Magistrados de alta Corte y los Congresistas de la República deben ser idénticos.
Al no contener el acuerdo conciliatorio las diferencias de Congresistas y Magistrados de Alta Corte, las cuales tienen incidencia directa en la determinación correcta del 80% de que trata la Bonificación por Compensación, tales sumas le son adeudadas al doctor JULIO ENRIQUE MOGOLLÓN GONZÁLEZ, habida cuenta que no fueron objeto de conciliación. Manifestó que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial no puede beneficiarse de la institución jurídica de la prescripción sobre la base de la apariencia en la aplicación de la normatividad, pues al no reconocer y pagar correctamente la Bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, desacató y no dio cumplimiento integral a la norma.
Frente a las normas jurídicas aplicables señaló los artículos 10, 102, 103, 256, 269, 270 y 271 del C.P.A.C.A, en armonía con el artículo 614 del Código General del Proceso.
4. EL TRÁMITE ANTE EL CONSEJO DE ESTADO. 4.1. En proveído del 30 de mayo de 2019 los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado, se declararon impedidos para conocer el presente asunto acorde con el numeral 1 del artículo 141 del C.G.P. 4.2. El 22 de agosto de 2019, el Consejo de Estado, Sección Tercera, decide el impedimento formulado por los Magistrados de la Sección Segunda, declarándolo fundado y ordenando realizar sorteo de Conjueces, el cual se efectuó el 27 de noviembre de 2019. 4.3.
Mediante auto del 11 de febrero de 2020, se verificó el cumplimiento de los presupuestos previstos en la ley para que proceda el traslado de la solicitud de extensión de jurisprudencia, ordenándose notificar a la Nación – Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, reconociendo personería jurídica al apoderado de la parte actora y requiriendo poner en conocimiento del trámite de la actuación al agente del Ministerio Público.
5. CONTESTACIÓN SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA
5.1. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Una vez surtido el traslado, la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, se pronunció a través de apoderada judicial, refiriéndose puntualmente a los siguientes aspectos: (i) el objeto de la solicitud de extensión de jurisprudencia y los antecedentes de la actuación del solicitante;
(ii) el análisis de la sentencia de unificación invocada y de los presupuestos de procedencia de la solicitud de extensión de jurisprudencia conforme al artículo 102 de la Ley 1437 de 2011; (iii) la justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho y análisis probatorio; (iv) existencia de un proceso ordinario por los mismos hechos y con las mismas pretensiones.
En cuanto al objeto de la solicitud de extensión de jurisprudencia, advierte la apoderada de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado que el hoy solicitante, mediante petición radicada en la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el 11 de noviembre de 2016, solicitó la extensión de los efectos de la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces el 18 de mayo de 2016 y mediante acto administrativo contenido en la Resolución 6935 de 13 de noviembre de 2018, notificada por correo electrónico el 9 de abril de 2019, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, decidió no acceder a la solicitud de extensión de jurisprudencia solicitada.
En lo que atañe a la sentencia de unificación invocada, expuso apreciaciones en torno a la descripción de la sentencia cuyos efectos se pretende extender, el carácter de unificación de tal fallo y resaltó la necesidad de identificar los supuestos fácticos y jurídicos de la sentencia frente al caso en concreto. En relación con la justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho de la tratada en la sentencia de unificación, expresa que la entidad convocada es la única legitimada para certificar la condición fáctica del peticionario y si las certificaciones que relaciona en el escrito de petición judicial son pruebas suficientes para acreditar la igualdad de las condiciones fácticas y jurídicas.
Finalmente expone que en los casos donde ya se haya presentado demanda ante la jurisdicción contenciosa para reclamar los derechos pretendidos en la solicitud de extensión de jurisprudencia, ésta resulta improcedente. Cita en apoyo de tal afirmación un auto de 8 de septiembre de 2016 proferido por la Sección Tercera Subsección B Exp. No. 2014-00108.
5.2. DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Mediante apoderada la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, contesto la solicitud de extensión de jurisprudencia en síntesis en los siguientes términos: Se refirió in extenso a la sentencia de unificación del 18 de mayo de 2016 y concluyo que “teniendo en cuenta lo expuesto por la Sala de Conjueces del Consejo de Estado en la sentencia de unificación, el auxilio de cesantía que perciben los Congresistas debe ser tenido en cuenta para la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios enunciados en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992” En segundo lugar, analizó la bonificación por compensación a la luz de lo dispuesto en los decretos 610 de 1998 y 4040 de 2004 y concluye ese análisis, refiriéndose a la sentencia del Consejo de Estado que declaró la nulidad del Decreto 4040 para puntualizar que “para la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, es claro que los beneficiarios del Decreto 4040, venían cobijados por el Decreto 610, de manera que la norma aplicable, a partir de la ejecutoria de la sentencia de nulidad del Decreto 4040 de 2004, será el Decreto 610 de 1998, y en ese sentido, a partir del 30 de enero de 2012, día hábil siguiente a la desfijación del edicto a través del cual, se notificó la providencia, la Dirección Ejecutiva y sus Direcciones Seccionales debieron pagar la bonificación a los Magistrados de Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.
Es así que en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1102 de 2012 “por el cual se modifica la bonificación por compensación para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios”, se reconoció por nómina la Bonificación por Compensación en el 80% a todos los beneficiarios desde el 27 de enero de 2012. En cuanto a la prescripción, anota, que teniendo en cuenta que la parte actora radicó la petición ante la entidad el 11 de noviembre de 2016 y acogiendo el pronunciamiento reciente de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, los periodos reclamados entre el 1 de septiembre de 2006 hasta el 26 de enero de 2012, fecha en que se reconoció por nómina, se encuentran prescritos. 6.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Mediante auto de 21 de mayo de 2021 se prescindió de la audiencia prevista en el artículo 269 del C.P.A.C.A y se dispuso correr traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión.
6.1. PARTE ACTORA Presentó alegato de conclusión reiterando los argumentos esbozados en la solicitud de extensión de jurisprudencia, aduciendo que su representado tiene derecho al pago de la incidencia del artículo 15 de la Ley 4º de 1992. Adicionó su tesis indicando que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en circular DEAJC19-68 del 16 de agosto de 2019 confesó que no ha pagado correctamente la prima especial de servicios al Magistrado de Alta Corte, la cual posteriormente empezó a pagar en debida forma reconociendo el carácter vinculante de la sentencia de unificación de mayo 18 de 2016.
Con base en ello, solicita la extensión de los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial referenciada, y el pago en los términos deprecados en su petición inicial.
6.2. DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL La apoderada de la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reitera los argumentos expuestos en la contestación de la solicitud de extensión de jurisprudencia, expresando el ánimo conciliatorio que le asiste a la entidad, precisando que la entidad reconoce que el actor tiene derecho a que le sea cancelada la diferencia de la incidencia de la prima especial del artículo 15 de la ley 4 de 1992 para efectos de liquidar la bonificación por compensación de que trata el Decreto 610 de 1998, aplicando la prescripción trienal y teniendo como fecha de corte el 31 de julio de 2019.
Por lo que solicita se cite a audiencia de conciliación, previo a dictar sentencia, para que la entidad allegué la fórmula de arreglo que sea estudiada y aprobada por el Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación.
6.3. AGENCIA NACIONAL DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no presentó alegato de conclusión. El Ministerio Público, no presentó alegato de conclusión. II. CONSIDERACIONES Competencia. De conformidad en lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, los artículos 12, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011 y artículo 14 del Acuerdo 80 de 2019, la Sala es competente para pronunciarse acerca de la solicitud de extensión de jurisprudencia de la referencia. 2.
Reglas de orden legal de la extensión de jurisprudencia, contempladas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. El mecanismo jurídico de Solicitud de Extensión de Jurisprudencia del Consejo de Estado está previsto en los artículos 10, 102, 269 y 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – Ley 1437 de 2011, subrogados por los artículos 17 y 77 de la Ley 2080 de 2021 en los siguientes términos: El artículo 10, consagró el deber general de las autoridades administrativas de aplicar de manera uniforme las normas jurídicas a situaciones que comportan los mismos supuestos fácticos y jurídicos.
El artículo 102, estableció los requisitos formales de la petición especial y reguló el trámite ante la administración. El artículo 269, previó el procedimiento que el peticionario puede adelantar ante el Consejo de Estado en caso de que la solicitud sea negada parcial o totalmente, o en el evento en que la autoridad pública guarde silencio.
Y el artículo 270, definió las Sentencias de Unificación Jurisprudencial para efectos de la aplicación del mecanismo de Extensión de Jurisprudencia. Respecto de las modificaciones efectuadas por la Ley 2080 de 2021 a la Ley 1437 de 2011 y concretamente en cuanto a la aplicación de las modificaciones dispuestas en la mencionada Ley 2080, resulta pertinente mencionar lo dispuesto por el Legislador en el artículo 86 de la citada Ley 2080 en el cual se dispuso: “las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.” En consecuencia, habiéndose iniciado el trámite de la solicitud de extensión de jurisprudencia en vigencia de la Ley 1437 de 2011 a la presente solicitud, le es aplicable lo dispuesto en la Ley 2080 de 2021. 3.
De la solicitud de extensión de la jurisprudencia. El Doctor JULIO ENRIQUE MOGOLLON GONZALEZ, le solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la extensión de los efectos de la sentencia de unificación del Consejo de Estado proferida el 18 de mayo de 2016, la cual quedo ejecutoriada el 7 de junio del mismo año, dictada dentro del proceso 250002325000201000246-02 por encontrarse en la misma situación fáctica de quienes demandaron en el caso de la citada providencia. La solicitud le fue negada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, razón por la cual, dentro del término legal el hoy convocante, acudió ante esta corporación, para que se defina la aplicación de la extensión de la jurisprudencia de 18 de mayo 2016. 4.
La sentencia de unificación cuya aplicación se solicita. Se trata de la Sentencia de Unificación proferida por esta Sala de Conjueces, con ponencia del Señor Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta el 18 de mayo de 2016, dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del derecho con radicación No. 250002325000201000246-02, No. Interno 0845 – 2015, promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
Dijo la mencionada sentencia: “ARTÍCULO 15 LEY 4 DE 1992, DECRETO 610 DE 1998 El artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, norma por medio de la cual se creó la prima especial de servicios, establece que un limitado grupo de funcionarios tendrá derecho a que sus ingresos sean igualados a la totalidad de los percibidos por los miembros del Congreso de la República.
Este grupo de funcionarios es: los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional, del Consejo de Estado, el Procurador General de la Nación, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la Nación, el Defensor del Pueblo y el Registrador Nacional del Estado Civil.
En desarrollo de esta norma, el Gobierno Nacional profirió el Decreto 10 de 1993, cuyo artículo 1º estableció que la prima especial de servicios debía corresponder a “… la diferencia entre los ingresos laborales totales anuales recibidos por los miembros del Congreso y los que devenguen los funcionarios que tienen derecho a ella”. A continuación, el artículo 2º del decreto en cita precisó que “Para establecer la prima especial de servicios prevista en el presente Decreto, se entiende que los ingresos laborales totales anuales percibidos por los Miembros del Congreso son los de carácter permanente, incluyendo la prima de Navidad”.
No puede desvirtuarse el sentido literal del artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 acudiendo a una interpretación según la cual el artículo 16 ejusdem fijó, de manera implícita, que los beneficiarios de la prima especial de servicios habían de percibir una remuneración distinta a la recibida por los Parlamentarios. Lo único que esta norma pretende al establecer que: “La remuneración, las prestaciones sociales y los demás derechos laborales de los Magistrados de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Superior de la Judicatura y los Fiscales del Consejo de Estado serán idénticos” es que se respete el derecho a la igualdad salarial de funcionarios que ocupan cargos semejantes.
Teniendo en cuenta que la ley determina como finalidad de la prima especial de servicios la equiparación de los ingresos percibidos por los Magistrados de las Altas Cortes a aquellos que devengan los miembros del Congreso de la República, mal podría señalarse que un decreto que cumple la función de reglamentar dicha Ley podía establecer cosa distinta.
De hecho, el Decreto 10 de 1993 no lo hizo. Todo lo contrario, tal cuerpo normativo desarrolló de manera precisa los términos en los que debía darse la equiparación en el ingreso de los más altos funcionarios de varias ramas del poder público al señalar que había de efectuarse sobre la totalidad de los ingresos laborales anuales recibidos por unos y otros.
Es claro, entonces, que en ninguna de las normas que contienen el régimen de la prima especial de servicios se hizo la distinción entre salario y prestaciones sociales. Se habló, en cambio, de ingresos laborales totales. Este criterio fue sostenido por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del H. Consejo de Estado en la providencia proferida el día 4 de mayo de 2009, dentro del proceso identificado con la radicación No. 250002325000200405209 02, con ponencia del Dr. Luis Fernando Velandia Rodríguez.
En esa ocasión, la Corporación dejó establecido que: […] Al referirse, tanto la Ley 4ª de 1992 como el Decreto 10 de 1993 a ingresos laborales totales anuales, dicha expresión engloba todo aquello que en el año percibe en ejercicio de la relación laboral el congresista como tal, sin tener en cuenta si dicha partida es factor de salario o por el contrario corresponde a una prestación social.
En consecuencia, no le es dable al juzgador, distinguir donde la Ley no lo hace, siendo claro que dentro de tal concepto deben incluirse tanto los salarios como las prestaciones sociales (…) Fue el mismo Legislador quien al expedir las disposiciones contenidas en la Ley 4ª de 1992 equiparó los derechos salariales de los de Magistrados de Alta Corte con los Congresistas, cosa que hizo en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, resultando entonces, que los ingresos laborales totales anuales de los Magistrados deben ser iguales a los ingresos laborales totales anuales de los Congresistas (…) Se concluye en consecuencia que la suma recibida por los congresistas por concepto de ingresos laborales totales anuales, debe ser la misma que la recibida por los magistrados de las Altas Cortes y que éstos últimos, que es situación diferente, tienen entre sí, iguales remuneración, prestaciones sociales y derechos laborales.
Las cesantías percibidas por los miembros del Congreso de la República han sido consideradas ingresos laborales anuales permanentes por la jurisprudencia del Consejo de Estado en ocasiones anteriores, lo que tiene plena razón de ser pues se trata de una erogación que realiza el empleador anualmente a favor de su trabajador y que se causa por cada día de trabajo del empleado.
De allí que esta corporación haya concluido que el auxilio de cesantías debe ser tenido en cuenta para realizar la liquidación de la prima especial de servicios de los funcionarios mencionados en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, quienes tienen derecho a percibir una suma equivalente a lo que por todo concepto devengan los congresistas.
Este régimen tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente.
En este sentido, y teniendo en cuenta que la prima especial de servicios no solo es un ingreso laboral sino que también cuenta con un carácter salarial limitado en atención a lo decidido por la Corte Constitucional en la sentencia C-681 del 6 de agosto de 2003, habría que señalarse que no existen razones para que se haga abstracción de la misma, o de cualquiera de los factores que se tienen en cuenta para su liquidación, al momento de fijar el monto a cancelar por concepto de bonificación por compensación a favor de los servidores mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
Habiendo señalado que el auxilio de cesantías es un ingreso laboral percibido de manera permanente por los jueces de mayor jerarquía de todas las jurisdicciones, es evidente que resultaría violatorio del principio de igualdad que surge del artículo 13 de la Constitución Política de Colombia el señalar que esta prestación social carece de tal naturaleza únicamente con el propósito de disminuir la base de liquidación de la bonificación por compensación de la que son acreedores los funcionarios mencionados en el artículo 2º del Decreto 610 de 1998.
En consecuencia, se concluye que únicamente teniendo en cuenta los pagos que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías puede calcularse la diferencia total entre lo que ellos perciben y la asignación de los Magistrados de las Altas Cortes para, así, determinar el valor de la prima especial de servicio a la que tienen derecho estos últimos”.
En lo que tiene que ver con la aplicación de la prescripción trienal, dijo la mencionada sentencia de Unificación, lo siguiente: “Retomando las normas citadas en el párrafo anterior en relación con la prescripción de los derechos laborales, se debe partir del presupuesto de que el derecho sobre el cual se solicita el reconocimiento administrativo y/o judicial debe encontrarse en su momento de exigibilidad, para que a partir de allí, se empiece a contabilizar el término de su prescripción. Es decir, el prerrequisito de la aplicación de la prescripción del derecho, es que éste se encuentre en el estado jurídico de la exigibilidad.
El asunto que se debate en torno a la aplicación de la prescripción trienal, es que ante la coexistencia de dos regímenes salariales diferentes, no es posible hablar de exigibilidad del derecho a reclamar, debido a que para los beneficiarios de los derechos existía la disyuntiva del Decreto 610 de 1998, que reconoce la Bonificación por Compensación Judicial y el régimen salarial del Decreto 4040 de 2004, que reconocía la Bonificación por Gestión Judicial.
Es decir, no se podía establecer con exactitud cuál de los regímenes era el aplicable, ante lo cual resultaba imposible referirse a la exigibilidad del derecho. En este sentido solo puede hablarse de exigibilidad de la Bonificación por Compensación, a partir de la fecha de ejecutoria del fallo que declaró la nulidad del Decreto 4040, es decir el 28 de enero de 2012.
En aras de precisar y reiterar lo antes mencionado, nos remitimos a la providencia de fecha 10 de octubre de 2013, emitida por esta misma sección del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo (Expediente No. 2008-00224) C.P. Dr. Gabriel De Vega Pinzón, en la que se censura a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, para que reconozca y page al Magistrado Luis Avelino Cortes Forero, las diferencias de lo cancelado por prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, bonificación de servicios y el 80% de lo que hubieren recibido por tales conceptos Magistrados de Altas Cortes y en la que se desestima la prescripción trienal ante la falta de exigibilidad del derecho frente a la concurrencia de dos prescripciones legales de alguna forma diferentes entre sí, esto es el Decreto 610 de 1998 y el Decreto 4040 de 2004.
“se debe resaltar que dicho termino de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible. De esta manera, no se puede hablar de prescripción de los derechos laborales sin la previa exigibilidad de los mismos. Es preciso señalar entonces que, en el ´presente caso, la exigibilidad del derecho se encontraba en discusión, precisamente, en razón a la vigencia del Decreto 4040 de 2004” (…).
Ahora bien; Sobre el tema de la prescripción, la Sala de Conjueces ha resuelto en casos análogos, que el término de prescripción se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012”.
Como bien puede apreciarse la sentencia de unificación cuya aplicación se demanda en la presente solicitud de extensión de jurisprudencia definió tres aspectos jurídicos: Que la prima especial de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, incluye el pago que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías Que la forma como debe liquidarse la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado” (subraya fuera del texto), para los años 1998, 1999, 2000 y siguientes, respectivamente y Respecto de la aplicación de la prescripción y teniendo en cuenta que ésta se cuenta desde que el derecho se hace exigible, que para el caso específico se reputa sólo hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, es decir, a partir del 28 de enero de 2012. 5.
Caso concreto. Al solicitante le fue reconocida la bonificación por compensación como consecuencia de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, proceso en el cual, el demandante y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial suscribieron un acuerdo conciliatorio en audiencia celebrada el 27 de enero de 2014 y reanudada el 10 de febrero del mimo año, la cual se llevó a cabo ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección B. En la liquidación y reconocimiento de la bonificación por compensación no se tuvo en cuenta lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, según el cual, el ingreso total de los Magistrados de Alta Corte y los Congresistas debe ser idéntico.
Con posterioridad a la fecha de reconocimiento de la bonificación por compensación al hoy solicitante, la sentencia de Unificación de 18 de mayo de 2016 preciso que la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, incluye el pago que el Estado debe realizar a los Congresistas por concepto de cesantías y que la forma como debe liquidarse la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 tiene una clara incidencia en la determinación de la bonificación por compensación de los servidores públicos que se encuentran sujetos al Decreto 610 de 1998 pues el mismo, de manera semejante al artículo 1º del Decreto 10 de 1993, previó la nivelación salarial al 60%, 70% y 80% “… de lo que por todo concepto devenguen los Magistrados del Consejo Superior de la Judicatura, de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado.
Esa incidencia de la forma como debe liquidarse la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, en la determinación de la bonificación por compensación es lo que el solicitante requiere se extienda de la sentencia de unificación a su situación particular. En cuanto a la situación del solicitante y la similitud fáctica y de derecho del demandante, al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación de Mayo de 2016 cuya extensión se solicita, no cabe duda que hay identidad fáctica y jurídica; en la sentencia de unificación, se le reconoció el derecho a la bonificación por compensación a unos Magistrados de Tribunal y en el caso del solicitante de la extensión de la mencionada sentencia, se tiene que se trata de un Magistrado del Tribunal Superior, así que la situación a que alude el artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021 es similar.
Esta Sala de Conjueces dispondrá la extensión de la Sentencia de Unificación de Mayo de 2016 en el presente caso previas las siguientes precisiones: Es claro para la Sala que el solicitante acudió a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento de la Bonificación por compensación pero la solicitud de extensión de la Sentencia de Unificación de Mayo de 2016 no es para que se le reconozca la Bonificación por Compensación, es para que se tenga en cuenta lo dispuesto en la mencionada sentencia de unificación en relación con la incidencia en la determinación de la bonificación por compensación que produce la forma como debe liquidarse la prima de servicios de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
En consecuencia, la solicitud de extensión de jurisprudencia no se enmarca en la previsión del numeral 1 del artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. En cuanto a la prescripción del derecho que se reclama, la Sala considera que el solicitante interrumpió la prescripción cuando le solicitó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial el reconocimiento de la Bonificación por Compensación el cual, le fue negado y por ello acudió ante la Jurisdicción Contenciosa, sin embargo, la solicitud de extensión de jurisprudencia, tal como quedo explicado en precedencia, no es en relación con el reconocimiento de la Bonificación por Compensación, sino en relación con la incidencia que tiene en su determinación el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, a partir de la sentencia de Unificación de Jurisprudencia de Mayo de 2016, derecho que el solicitante sólo reclamo el 13 de noviembre de 2016 Debe concluirse entonces que en aplicación de lo dispuesto en la sentencia de unificación de Mayo de 2016, los beneficiarios de la bonificación por compensación tienen derecho a que ésta se liquide teniendo en cuenta la prima de que trata el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 y ésta debe liquidarse con la inclusión de las cesantías de los Congresistas.
Por lo tanto, la Bonificación por Compensación del solicitante debe ser reliquidada teniendo en cuenta en la prima de servicios de los Magistrados de Alta Corte, la inclusión de las cesantías de los Congresistas, ello en razón, a que para la fecha en que el hoy solicitante inició el medio de control judicial de nulidad y restablecimiento del derecho ante la negativa de la Dirección Administrativa de reconocerle la bonificación por compensación, aún no se había definido que la cesantía que reciben los Congresistas debe tenerse en cuenta en la liquidación y reconocimiento de la prima de los Magistrados de Alta Corte.
Aplicación de la extensión de jurisprudencia para el caso concreto. Reitera la Sala que el hoy solicitante adelantó un proceso ordinario sobre el pago de la bonificación por Compensación, proceso que culminó con un acuerdo conciliatorio y que en el mismo no se discutió y menos se reconoció, la inclusión de las cesantías de los Congresistas como parte de la Prima especial establecida en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y su incidencia en la liquidación de la Bonificación; situación que se evidencia observando la fecha en que se profirió la sentencia de Unificación, lo cual ocurrió con posterioridad a la fecha en que se suscribió el acuerdo conciliatorio entre la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el aquí solicitante, obsérvese que el acuerdo conciliatorio se suscribió el 10 de febrero de 2014, mientras que la sentencia de unificación fue proferida el 18 de mayo de 2016.
Pruebas. A la solicitud de extensión de jurisprudencia se anexaron y anunciaron las siguientes pruebas documentales: Original de la petición de solicitud de extensión de jurisprudencia de 11 de noviembre de 2016. Copia auténtica de la Resolución 6935 de 2018, mediante la cual se negó la solicitud de extensión de jurisprudencia. Copia de la certificación 1327-2018 de la Secretaría Técnica del Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial de fecha 14 de noviembre de 2018, en la que se liquida correctamente el ingreso de un Magistrado de Alta Corte.
Copia de la constancia DEAJRH15-6933 suscrita por el Director Administrativo de la División de Asuntos Laborales de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en la cual, se certifica la suma de dinero que por concepto de Prima Especial de Servicios debe percibir un Magistrado de Alta Corte. PRUEBAS QUE REPOSAN EN LA DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL ANUNCIADAS EN LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA PRESENTADA ANTE ESTA CORPORACIÓN. 1.- Constancia de los ingresos percibidos por todo concepto por el Doctor JULIO ENRIQUE MOGOLLÓN GONZÁLEZ, certificación que fue solicitada a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y no fue expedida. 2.- Copia con constancia de ejecutoria del acta de acuerdo conciliatorio alcanzado en la audiencia celebrada el 27 de enero de 2014 y reanudada el 10 de febrero de 2014, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D dentro del proceso No. 250002325000 2010-00170.
Acuerdo suscrito entre el doctor JULIO ENRIQUE MOGOLLÍON GONZÁLEZ y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Documentos radicados ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y solicitados como prueba por el solicitante sin que le fueran entregados. 3.- Copia de la Resolución por medio de la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial liquidó y ordenó el pago del acuerdo conciliatorio antes referido.
Prueba solicitada y no atendida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Conforme a lo antes expuesto, la Sala arrima a las siguientes conclusiones: La Sentencia de Unificación cuya extensión se solicita dentro del presente trámite de fecha 18 de mayo de 2016 con ponencia del Conjuez Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta en el proceso con radicación No. 250002325000201000246-02 No. Interno 0845 – 2015; resulta aplicable al presente caso habida cuenta que la situación fáctica y jurídica del solicitante es idéntica a la definida en la sentencia de unificación de mayo de 2016.
La sentencia de 18 de mayo, como bien se ha señalo, trata de la bonificación por compensación, cuyos beneficiarios son los funcionarios taxativamente señalados en el Decreto 610 de 1998, complementado por el Decreto 1239 del mismo año que extiende los beneficios allí creados a los Secretarios Generales de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Corte Constitucional y al Secretario Judicial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
El solicitante en el presente caso es uno de los funcionarios señalados taxativamente en el Decreto 610 de 1998, artículo 2: Magistrado de Tribunal Superior, así que los supuestos fácticos entre la sentencia de Unificación y los del solicitante son idénticos. Por último, como se observa que el peticionario radicó su primera solicitud ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial solicitando la inclusión de la Cesantías de los Congresistas en la liquidación de la Bonificación por Compensación, el 11 de noviembre de 2016, se aplicará prescripción extintiva de derechos a partir del 11 de noviembre de 2013 hacia atrás. En mérito de lo expuesto, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, RESUELVE:
PRIMERO. Extender los efectos de la sentencia de unificación de 18 de mayo de 2016 proferida por esta sección a través de su Sala de Conjueces, con ponencia del Conjuez Ponente, Dr. Jorge Iván Acuña Arrieta dentro del expediente Interno 0845 – 2015, promovido por Jorge Luis Quiroz Alemán y otros contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, al caso concreto en estudio, conforme a lo expuesto en la parte la motiva de esta decisión.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, ordénese a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, reajustar la Bonificación por Compensación del Accionante JULIO ENRIQUE MOGOLLÓN GONZÁLEZ, incluyendo las Cesantías de los Congresistas, al establecer el 80% de lo que devengan los Magistrados de las Altas Cortes, actualizando los valores conforme al IPC de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final Índice inicial TERCERO. Ordénese así mismo a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial que realiza el reajuste con aplicación de la prescripción extintiva de derechos a partir del 11 de noviembre de 2013.
CUARTO. - Infórmese al solicitante que cuenta con el término de 30 días, a partir de esta decisión para iniciar el incidente de liquidación de que trata el artículo 269 (inciso 5°) del CPACA, subrogado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente NUBIA GONZÁLEZ CERON Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Conjuez Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.