11001031500020260274101 — Consejo de Estado

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiséis (2026) Acción: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-02741-01 Accionante: NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO (FOMAG).

Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO Y OTRO Tema: Tutela contra providencia judicial — Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida el 21 de mayo del 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado.

Lo anterior, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el Decreto 1069 de 2015, modificado por los Decretos 333 de 2021 y 799 de 2025, así como el Acuerdo 080 de 20191 de la Sala Plena del Consejo de Estado. Por auto del 16 de abril del 20262, el a quo admitió la acción constitucional y mediante providencia del 9 de junio del 20263 se concedió la impugnación. I.

ANTECEDENTES 1.1. Tutela 1. El 10 de abril del 20264, la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en adelante FOMAG, instauró acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo del Atlántico y del Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla. Con la solicitud de amparo, pretende que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción, a la igualdad y el principio de legalidad del gasto público y la responsabilidad fiscal. 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 2 Índice 004 Samai.

Al respecto, resulta oportuno precisar que se tuvo como accionados al Tribunal Administrativo del Atlántico y al Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla. Asimismo, se dispuso la vinculación como terceros con interés al municipio de Soledad – Secretaría de Educación Municipal y al señor Héctor Antonio Herrera Flórez.

Se precisa que la Fiduprevisora S.A. no hizo parte del proceso ordinario. 3 Índice 023 Samai. 4 Índice 002 Samai. Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.

Las anteriores garantías constitucionales las estimó vulneradas con ocasión de la sentencia proferida el 18 de noviembre del 2025 por el Juzgado 14 del Circuito Judicial de Barranquilla, que condenó al FOMAG al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías, y la providencia del 13 de febrero del 2026 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que modificó la decisión del a quo.

Esto, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el radicado 08-001-33-33-014- 2023-00350-00/01. 3. En concreto, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: 1. Que se amparen los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y contradicción, igualdad, principio de legalidad del gasto público y responsabilidad fiscal de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FOMAG, que se consideran vulnerados por las providencias judiciales demandadas. 2.

Que se deje sin efectos la Sentencia proferida el 13/02/2026 por el Tribunal Administrativo del ATLANTICO, que confirmo la sentencia de primera instancia. 3. Que, en consecuencia, se ordene dictar nueva providencia en la que se observe y aplique de manera estricta lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, reconociendo que la responsabilidad por el pago de la sanción moratoria corresponde exclusivamente a la entidad territorial que expide tardíamente el acto administrativo de reconocimiento de cesantías, y no al FOMAG. 5.

Que se exhorte a los despachos judiciales accionados para que, en futuros casos análogos, armonicen sus decisiones con la normatividad vigente y la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, evitando imponer al FOMAG obligaciones prohibidas por la ley y carentes de apropiación presupuestal5. 1.2.

Hechos 4. El señor Héctor Antonio Herrera Flórez en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó al FOMAG y a la Secretaría de Educación del municipio de Soledad con el objeto de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el pago tardío de sus cesantías reconocidas mediante Resolución 135 del 14 de abril del 2020 de la entidad territorial y que le fueron pagadas el 30 de enero del 2021.

Las cesantías las solicitó el 10 de marzo del 2020 y la reclamación administrativa por su pago tardío la radicó el 26 de junio del 2023. 5. En primera instancia, el Juzgado 14 del Circuito Judicial de Barranquilla, mediante sentencia del 18 de noviembre del 2025 accedió a las pretensiones y condenó al FOMAG a pagarle una suma de $28.485.188, por concepto de sanción moratoria, generada desde 26 de junio de 2020 al 29 de enero de 2021, es decir, por un total de 218 días. 5 Transcripción del escrito de tutela que puede contener errores.

Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6. Esto, con fundamento en que el término de 70 días hábiles que tenía la entidad para el pago de las cesantías venció el 4 de agosto del 2020 y la consignación se realizó el 30 de enero del 2021, como se advierte en la siguiente tabla que realizó el juzgado: Término Fecha Caso concreto Fecha de la reclamación de las cesantías definitivas. 10/03/2020 Fecha de reconocimiento: 14/04/2020 Fecha de pago: 30/01/2021 Período de mora: 26/06/2020 al 29/01/2021 Vencimiento del término para el reconocimiento - 15 días (Art. 4 L. 1071/2006 01/04/2020 Vencimiento del término de ejecutoria – 10 días (Arts. 76 y 87 CPACA) 17/04/2020 Vencimiento del término para el pago - 45 días (Art. 5 L. 1071/2006) 25/06/2020 7.

Esta decisión fue apelada por el FOMAG. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de sentencia del 13 de febrero del 2026 modificó la decisión del a quo, en el sentido de condenar al FOMAG6 a que pague la sanción moratoria en el mismo periodo, la cual debía liquidarse con base en el salario básico que percibía el señor Héctor Antonio Herrera Flórez en el 2019 de la siguiente forma: Municipio de Soledad 13 días FOMAG 205 días 8.

El tribunal fundamentó su decisión en que tanto la entidad territorial como el FOMAG superaron los términos para expedir el acto de reconocimiento y pago de las cesantías definitivas. Ello, por cuanto la Secretaría de Educación del municipio de Soledad debió hacerlo hasta el 1 de abril del 2020, pero las reconoció el 14 de abril de ese año; y, por su parte, el FOMAG solo puso a disposición del demandante la suma de dinero reconocida el 30 de enero del 2021, es decir, superados los 45 días que tenía para hacerlo. 1.3.

Sustento de la vulneración 9. La parte accionante recordó la naturaleza jurídica del FOMAG y de la Fiduprevisora S.A., como administradora y vocera de dicho fondo. Asimismo, hizo referencia a la evolución normativa sobre la responsabilidad en el pago de las cesantías y de la sanción moratoria en el régimen del magisterio. 10. Luego, sostuvo que se incurrió en un defecto sustantivo porque, en síntesis, se desconocieron las leyes 1955 del 2019 y 2294 del 2023 y el Decreto 942 del 2022, así como el precedente sobre la responsabilidad en el pago de la sanción moratoria, toda vez que esta no puede ser asumida con los recursos del FOMAG. 6 Se precisa que no se indicó que se condenaba a la entidad territorial.

Señaló que la tesis acogida por las accionadas basada en la aplicación general de la Ley 1071 del 2006 y la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio del 2018 desconoce la evolución normativa sobre la imputación de la responsabilidad subjetiva tanto a la entidad territorial como al fondo, que se dio a través del artículo 57 de la Ley 1955 del 2019, el Decreto 942 del 2022 y el artículo 324 de la Ley 2294 del 2023.

Frente a la aplicación de dicha sentencia de unificación, refirió que se construyó sobre un régimen normativo anterior, que no contempló la modificación introducida por la Ley 1955 del 2019, es decir, no es un precedente vigente. 13. También sostuvo que se desconoció la sentencia SUJ-034-CE-S2-2023, en la que se fijaron las reglas de prescripción de la sanción mora, las cuales omitió tener en cuenta el tribunal accionado y que son: • Exigibilidad y Cómputo: Según la regla de unificación, el plazo de tres (3) años para la prescripción de la sanción moratoria comienza a contarse desde que la penalidad se hace exigible.

En el caso sub examine, la mora se configuró el día 26/06/2020 por lo que el término prescriptivo feneció el 26/06/2023. No obstante, el Tribunal decidió condenar al FOMAG, esto es, cuando ya había operado el fenómeno jurídico de la prescripción total. • Regla de Interrupción Única: El Tribunal erró al considerar múltiples gestiones administrativas como interrupciones del término. El precedente del Consejo de Estado es tajante: la prescripción se interrumpe por una sola vez.

Al permitir una prolongación artificial de la exigibilidad, la autoridad judicial vulneró el principio de seguridad jurídica y el debido proceso de mi representada 14. Asimismo, citó el siguiente extracto de la sentencia de unificación 25000- 23-36-000-2012-00452-01 (SUJ2021-20): «Quien expide el acto administrativo extemporáneo es quien debe asumir la sanción moratoria». 15.

En ese sentido, también argumentó que las autoridades judiciales sub judice desconocieron la prescripción, dado que la Fiduprevisora S.A. realizó el desembolso el 29 de enero del 2021 y como la reclamación administrativa se presentó el 30 de junio del 2023, operó dicha figura jurídica. 16. Refirió que el artículo 57 de la Ley 1955 prohibió el pago de indemnizaciones con cargo a los recursos del FOMAG y que, al no haber declarado la prescripción, el tribunal impuso una carga económica ilegal sobre un patrimonio autónomo que tiene destinación específica, que es el pago de prestaciones.

También se omitió que el FOMAG no puede ser sancionado por «la desidia del actor en reclamar oportunamente ni por errores de gestión de la fiduciaria o el ente territorial». En ese sentido, sostuvo que, la Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 27 de febrero del 2026, dentro del Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co radicado 2026-00295-00, estableció que las autoridades judiciales no pueden asimilar el FOMAG a la sociedad fiduciaria. 17.

Refirió que no existe en el ordenamiento jurídico una norma que habilite a condenar al FOMAG con cargo de sus recursos por sanciones posteriores a 2020, así como tampoco una partida presupuestal destinada para ello, lo que vulnera el principio del gasto público. 18. También sostuvo que se incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y «violación al patrimonio público» dado que se priorizó una visión puramente prestacional del derecho y se omitió analizar la excepción de prescripción. Al respecto, señaló que «[a]l condenar al pago de una sanción moratoria ya prescrita, la autoridad judicial no solo vulnera el debido proceso, sino que pone en riesgo la sostenibilidad financiera del sistema prestacional del magisterio, fundamento que ha sido reiterado por el Consejo de Estado como motivo suficiente para la intervención del juez de tutela en defensa del erario». 19.

También señaló que se incurrió en un defecto fáctico por omisión en la valoración probatoria porque no se tuvo en cuenta que se acreditó que ocurrió la prescripción de la sanción moratoria, dado que la fecha de la reclamación administrativa se realizó el 30 de junio del 2023 y prescribió el 26 de enero del 2023, dado que la mora inició el 26 de junio del 2020, así: 20.

Y, señaló que las providencias no analizaron la causa de la mora, máxime cuando no se configuró porque había prescrito y también omitieron tener en cuenta la fecha de reclamación administrativa. 21. Finalmente, reprochó que se incurrió en el defecto de violación directa de la Constitución, porque las sentencias cuestionadas vulneran el principio de legalidad del gasto al ordenar que se pague la sanción moratoria con recursos del FOMAG, los cuales tienen una destinación específica, lo que, a su vez, Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compromete la sostenibilidad del sistema prestacional docente. 1.4.

Intervenciones 22. El Tribunal Administrativo del Atlántico7 solicitó que se declare la improcedencia de la tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones. Para efectos de su argumentación, sintetizó los reproches del accionante de la siguiente manera: 1. La responsabilidad por la mora en el trámite administrativo recae en el ente territorial, en este caso, ante el Municipio de Soledad, pues fue esta la entidad que demoró en radicar el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías ante el FOMAG, y por tanto, quien generó la mora en el pago de la prestación social. 2.

El FOMAG y la Fiduciaria no son un único sujeto, y por tanto, el fondo no debe soportar las sanciones derivadas de omisiones de terceros, como tampoco sanciones moratorias posteriores al año 2019. 3. Operó la prescripción extintiva, al haberse presentado el reclamo de la sanción con posterioridad al plazo trienal, contado a partir del vencimiento del plazo legal para el pago de las cesantías. 23.

Frente al primer reproche, señaló que no se desconoció el artículo 57 de la Ley 1955 del 2019, ni el artículo 324 de la Ley 2294 del 2023, ya que no se acreditó que el reconocimiento y pago de las cesantías fuera atribuible a una entidad distinta al FOMAG. 24. En ese orden de ideas, sostuvo que el señor Héctor Antonio Herrera Flórez no identificó de manera clara la autoridad responsable del retardo, requisito para aplicar las normas invocadas.

Por tanto, le correspondía al demandado demostrar que la mora alegada le era atribuible a la Secretaría de Educación del municipio de Soledad, máxime cuando las entidades demandadas no contestaron la demanda. 25. En consecuencia, indicó que no puede utilizar la tutela para subsanar su conducta procesal de inactividad probatoria y, por ende, se fundamentó su decisión en el material oportunamente incorporado en el expediente.

Agregó que el actor pretende reabrir el debate probatorio ya zanjado por el juez natural de la causa. 26. También refirió que, en la sentencia de segunda instancia, se dio aplicación al artículo 57 de la Ley 1955 del 2019 porque consideró que el FOMAG no debía responder por la mora atribuible a la entidad territorial, sino que ambas debían responder, de manera individual, de acuerdo a sus retrasos.

Como consecuencia de ello, se ajustó la liquidación de la sanción mora, excluyendo del cómputo aquellos periodos atribuibles a la Secretaría de Educación municipal, lo que llevó a una disminución de la condena a un total de 205 días. 7 Índice 010 de Samai. Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.

Respecto del segundo reproche, argumentó que la sanción moratoria es una cuestión vinculada al incumplimiento de las obligaciones relacionadas con el reconocimiento y pago oportuno de las cesantías, por lo que no es admisible desligar al FOMAG de las consecuencias derivadas del retardo en el cumplimiento de sus obligaciones. Por tanto, indicó que «la imputación de la sanción moratoria en los términos efectuados en la providencia cuestionada no deviene arbitraria ni contraria al ordenamiento jurídico, sino que responde a una interpretación razonable de las competencias y responsabilidades que le asisten al FOMAG dentro del sistema de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales del magisterio». 28.

Por último, frente al tercer reproche, determinó que, tal como se indicó en la sentencia cuestionada, no ocurrió la prescripción porque el término empezó a correr desde el 26 de junio del 2020 hasta el 26 de junio del 2023 y el señor Héctor Antonio Herrera Flórez presentó su reclamación administrativa el 26 de junio del 2023. 29. El Ministerio de Educación Nacional8 presentó su intervención como coadyuvante del accionante.

En ese sentido, argumentó que no es procedente que el FOMAG asuma el pago de la sanción mora por el pago tardío de las cesantías ya que esta se causó con posterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 942 del 2022, «circunstancia que resulta determinante para efectos de establecer el sujeto responsable de dicha carga». 30. Por tanto, adujo que ello desconoce que la sanción le corresponde asumirla a la entidad que haya generado la mora, sea la entidad territorial certificada o la sociedad fiduciaria, y no con cargo a los recursos del FOMAG, pues ello afecta la destinación específica que tienen.

Refirió que esta posición fue establecida por el Consejo de Estado en sentencia del 27 de febrero de 2026 dentro de la tutela de radicado 11001-03-15-000-2026-00295-00 proferida por la Subsección A de la Sección Tercera de la Corporación. 31. También señaló y explicó que el Ministerio de Educación y el FOMAG son entidades diferentes e indicó que la cartera ministerial no puede ser solidariamente responsable con la fiduciaria por los trámites o decisiones que se adopten respecto de la administración del FOMAG, ni se le puede atribuir responsabilidad por solicitudes o procesos que sean de competencia exclusiva del fondo o de las entidades territoriales certificadas.

También refirió la naturaleza jurídica y/o funciones de la Fiduprevisora S.A. y de las entidades territoriales certificadas. 32. La Secretaría de Educación de Soledad solicitó que se declare la improcedencia de la solicitud de amparo al no cumplirse los requisitos de procedibilidad de tutela contra providencia judicial. 8 Índices 011, 012 y 013 de Samai.

Mediante fallo del 21 de mayo del 2026, la Sección Primera del Consejo de Estado declaró la improcedencia de la tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional al considerar que el actor pretende reabrir el debate normativo meramente legal y económico ya zanjado por el juez natural de la causa y, en ese sentido, usar la tutela como una tercera instancia. Ello, por cuanto «sus inconformidades se orientan a controvertir que la orden de pago impuesta no es atribuible al FOMAG, sino de manera exclusiva a la entidad territorial que expidió de forma tardía el acto administrativo de reconocimiento de las cesantías, lo cual ya fue objeto de debate». 34.

Además, negó la solicitud de coadyuvancia toda vez que el Ministerio de Educación actúa como accionante, ya que la tutela fue promovida por la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y, en esos términos, fue admitida. Agregó que, verificado el expediente, el jefe de la oficina asesora jurídica del Ministerio de Educación de Nacional le otorgó poder al abogado para ejercer la representación judicial de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG y, de la misma forma, se realizó la sustitución. 1.6.

Impugnación9 35. La parte accionante impugnó la decisión adoptada por el a quo. Para tales efectos, argumentó que la tutela no pretende usarse como una tercera instancia, sino que tiene por objeto mostrar que el juez natural incurrió en una omisión total, absoluta y arbitraria del análisis de las pruebas. Indicó que en los alegatos de conclusión aportó una ilustración cronológica y probatoria que demostraba que había ocurrido la prescripción de la sanción mora del año 2020, pero que se guardó silencio frente a ello, así como tampoco se decretaron pruebas de oficio, lo que hace que se haya incurrido en un defecto fáctico por omisión. 36.

Sostuvo que el juez tiene la facultad de decretar pruebas de oficio, el cual es un mandato constitucional indisponible, por lo que no puede fundar su decisión gravosa para el erario en el reconocimiento de una sanción mora prescrita, teniendo al alcance herramientas legales para verificar la realidad fáctica de la prescripción. 37.

Por tanto, indicó que, al haberse puesto de presente ello en los alegatos de conclusión, el tribunal accionado adquirió la obligación de pronunciase al respecto o, en su defecto, de decretar pruebas de oficio. En consecuencia, se incurrió en una incongruencia omisiva que vulneró sus derechos fundamentales. 38. Precisó que en la tutela no se busca que no se cobre el contenido económico, sino atacar la validez constitucional de una sentencia que desconoció el derecho de defensa y a la contradicción al omitir pruebas obligatorias. 9 La sentencia de primera instancia se notificó el 28 de mayo del 2026, el accionante presentó impugnación el 1 de junio y se concedió mediante auto del 9 de junio del 2026.

Por tanto, la inaplicación del fenómeno de la prescripción trasciende el interés particular y configura una afectación directa al tesoro público consagrado constitucionalmente en el art 344 lo cual desvirtúa el criterio de que se trata de un simple "asunto económico menor" desprovisto de relevancia constitucional». 40. Asimismo, refirió que existen sentencias de unificación de la Corte Constitucional sobre el pago de sanción mora por el pago tardío de las cesantías, como lo son las SU-336 de 2017 y SU-072 de 2018 y dijo que «[s]i la tutela fuera absolutamente improcedente por ser una "condena pecuniaria", la Corte jamás habría emitido fallos de unificación de fondo sobre esta materia.

El solo hecho de que existan Sentencias de Unificación) demuestra que el debate constitucional es procedente cuando se vulneran los derechos de alguna de las partes en las instancias judiciales ordinarias, y más aún bajo el principio de igualdad». 41. Por ello, que el a quo declare la improcedencia de la solicitud de amparo por ser un asunto económico desconoce la jurisprudencia unificada y transgrede el principio de igualdad y la garantía de la igualdad de armas.

Esto, por cuanto «Es un hecho notorio y jurisprudencialmente demostrable que, cuando los derechos de los docentes son presuntamente vulnerados en las instancias ordinarias por debates relacionados con el reconocimiento o liquidación de la sanción moratoria, las Altas Cortes incluyendo este Honorable Consejo de Estado y la Corte Constitucional no dudan en habilitar la procedencia material de la acción de tutela para proferir fallos de fondo, bajo la égida de la protección de sus derechos fundamentales, Sin embargo, se configura un trato discriminatorio injustificado cuando, ante una idéntica situación de vulneración al Debido Proceso, se le niega la procedencia del amparo a la entidad pública demandada bajo el formalismo de que el asunto es de "carácter económico». 42.

Por último, pidió que: Como consecuencia de la protección constitucional deprecada, se sirva DEJAR SIN EFECTO las sentencias proferidas dentro del proceso ordinario censurado y, en su defecto, ORDENAR al despacho judicial de origen proferir un nuevo fallo en el cual se cumpla el deber legal de valorar la trazabilidad cronológica ilustrada, se ejerzan las facultades-deberes de la prueba de oficio, y se decida de fondo sobre la configuración del fenómeno jurídico e indisponible de la prescripción extintiva respecto de la sanción moratoria del año 2020.

II. CONSIDERACIONES 43. La Sala confirmará la decisión de primera instancia dictada el 21 de mayo del 2026 por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la parte actora, motivo por el cual se demostrará que en el asunto no se supera el requisito general de relevancia constitucional.

El Consejo de Estado10 y la Corte Constitucional11 han condicionado la procedencia de las acciones de tutela contra providencias judiciales al cumplimiento de ciertos requisitos generales12 y a la configuración de algún defecto especial13 en el que puede incurrir una autoridad judicial. Por tanto, previo a estudiar de fondo el asunto y determinar si se configuran los defectos invocados, la Sala determinará si se superan los presupuestos generales de procedencia. 45.

De no observarse el cumplimiento de uno de estos requisitos, se torna improcedente la solicitud de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 46. En este caso, esta Sección considera que la solicitud de amparo no cumple con todos los requisitos generales de procedencia referidos, como pasa a exponerse. 47.

Legitimación en la causa. Este presupuesto consiste, de una parte, en que quien promueve la acción sea el titular del derecho o del interés que se invoca como fundamento de las pretensiones que se aducen (activa) y, de otra, en que el accionado sea el sujeto frente a quien deben reclamarse y controvertirse estas (pasiva). 48. La Sala advierte que la Nación – Ministerio de Educación Nacional – FOMAG está legitimado en la causa por activa porque fue demandado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

De igual manera, el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla y el Tribunal Administrativo 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01; y, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad.

No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 11 Al respecto, ver las siguientes sentencias: SU-111 de 2025; SU-439 de 2024; SU-316 de 2023; SU-388 de 2021; T-461 de 2021; SU-379 de 2019; T-511 de 2017 y C-590 de 2005. 12 (i) Legitimación en la causa; (ii) relevancia constitucional; (iii) subsidiariedad; (iv) inmediatez; (v) efecto decisivo de la irregularidad procesal;

(vi) identificación razonable de los hechos vulneradores del derecho; y (vii) que la acción de tutela no se dirija contra un fallo de la misma naturaleza, una sentencia de control abstracto de constitucionalidad (v.gr., acción pública de inconstitucionalidad o nulidad por inconstitucionalidad) o una sentencia interpretativa proferida por la Sección de Apelación del Tribunal Especial para la Paz. 13 (i) Defecto orgánico;

(ii) defecto procedimental absoluto; (iii) defecto fáctico; (iv) defecto material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Atlántico14 están legitimados en la causa por pasiva al ser las autoridades judiciales que profirieron las decisiones controvertidas mediante esta vía. 49.

Relevancia constitucional. De conformidad con lo establecido por la Corte Constitucional15, la acreditación de este requisito implica verificar: (i) que el actor cumpla con la carga argumentativa que vislumbre la vulneración de sus derechos fundamentales, ya que no basta con la enunciación de estos; (ii) que el debate propuesto no sea exclusivamente legal, pues este trámite no está dispuesto para resolver las inconformidades del actor frente a la decisión judicial; y, (iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se evidencie tensión alguna entre la providencia reprochada y las garantías constitucionales.

Lo anterior, teniendo en cuenta que el presente mecanismo se desnaturaliza cuando se pretenden reabrir los debates jurídicos zanjados por el juez ordinario de la causa, como si de una instancia adicional se tratase. 50. La Sala advierte que el FOMAG reprochó que las autoridades judiciales, en síntesis, incurrieron en un defecto sustantivo por desconocer las leyes 1955 del 2019 y 2294 del 2023 y el Decreto 942 del 2022, así como el precedente que prohíbe establecer la responsabilidad a su cargo con sus propios recursos, dado que no era posible atribuirle el pago de la sanción mora al accionante y, menos, con cargo a sus propios recursos; fáctico por no tener en cuenta que ocurrió la prescripción, dado que el señor Héctor Antonio Herrera Flórez radicó la reclamación administrativa el 30 de junio del 2023 y la prescripción operó el 26 de junio del 2023; procedimental por exceso ritual manifiesto ya que omitió valorar la excepción de la prescripción planteada en los alegatos de conclusión y violación directa de la Constitución porque se vulneró el principio de legalidad del gasto al ordenar que se pague la sanción moratoria con recursos del FOMAG, los cuales tienen una destinación específica, lo que, a su vez, compromete la sostenibilidad del sistema prestacional docente. 51.

Se precisa que el actor también sostuvo que se incurrió en un defecto sustantivo porque (i) se le aplicó la Ley 1071 del 2006 y una sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio del 2018, el cual no es un precedente vigente porque se profirió antes de expedirse el artículo 57 de la Ley 1955 del 2019, el Decreto 942 del 2022 y el artículo 324 de la Ley 2294 del 2023 y, por ello, la aplicación de esta tesis es contraria a la imputación de la responsabilidad subjetiva tanto a la entidad territorial como al fondo, ya que desconoce la evolución normativa en esta materia;

(ii) no se aplicó la sentencia de unificación SUJ-034-CE-S2-2023 del Consejo de Estado que fijó la regla de 3 años para que opere la prescripción de la sanción moratoria. 52. Al respecto, refirió que dicho fenómeno se configuró el 26 de junio del 2023 y que se lo condenó a pagar la sanción, a pesar de que el demandante radicó la reclamación administrativa el 30 de junio del 2023.

También señaló que el tribunal 14 Se precisa que solo se analizará la sentencia de segunda instancia, en la medida en que fue la que cerró el debate del proceso ordinario. 15 Sentencia SU-215 de 2022. Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co accionado interrumpió en varias ocasiones el término de prescripción y (iii) no se tuvo en cuenta que en la sentencia de unificación 25000-23-36-000-2012-00452- 01 (SUJ2021-20): «Quien expide el acto administrativo extemporáneo es quien debe asumir la sanción moratoria». 53.

Sin embargo, la Sala observa que tanto el tribunal accionado como el FOMAG concuerdan en que la prescripción operaba el 26 de junio del 2023. En ese sentido, se advierte que el anterior reproche no se dirige a cuestionar la falta de aplicación de las sentencias de unificación del Consejo de Estado, sino a la fecha en la que se radicó la reclamación administrativa.

En ese orden de ideas, para el tribunal se radicó el 26 de junio del 2023 y para el FOMAG el 30 de junio del 2023. Por tanto, la Sección tendrá su cuestionamiento como un defecto fáctico, ya que busca que no se lo condene al pago de la sanción moratoria al haber ocurrido la prescripción, pues, es una discusión eminentemente probatoria. 54.

Adicionalmente, si bien el actor cuestiona que se le aplicó la Ley 1071 del 2006 y una sentencia de unificación del Consejo de Estado del 18 de julio del 2018, se encuentra que este reproche también va dirigido a una dirección: reabrir el debate legal sobre la imputación de la responsabilidad en la sanción moratoria, máxime cuando el tribunal aplicó la Ley 1955 del 2019 y la Ley 2294 del 2023. 55.

Decantado lo anterior, con fundamento en lo expuesto en la síntesis de los reproches que formuló el actor, se advierte que, como lo concluyó el a quo constitucional, la solicitud de amparo no cumple con el requisito de relevancia constitucional, puesto que la parte actora presentó argumentos tendientes a buscar una instancia adicional del trámite y, con ello, reabrir la discusión en materia legal y probatoria, con el fin de que emita una decisión en la que no se la condene al pago de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías. 56.

Es decir, aunque el accionante presenta sus inconformidades bajo la denominación de defecto fáctico, sustantivo, procedimental por exceso ritual manifiesto y violación directa de la Constitución, del estudio integral del escrito de tutela se advierte que todas ellas persiguen reabrir el debate sobre la interpretación de las normas aplicables a la sanción moratoria y la valoración de las pruebas relacionadas con la prescripción, aspectos que fueron objeto de análisis por el juez natural. 57.

Ello, toda vez que el Tribunal Administrativo del Atlántico tuvo en cuenta la normatividad aplicable el Decreto 1272 del 2018, explicó que conforme a la sentencia SU-041 del 2020, el trámite para el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías fue modificado por la Ley 1955 del 2019 en el sentido de eliminar la doble revisión del proyecto de acto administrativo de reconocimiento y pago de las cesantías y de la resolución en firme de la Fiduprevisora S.A. También sostuvo que, «con la entrada en vigencia de dicha ley, que tuvo lugar el 25 de mayo de 2019, el reconocimiento del auxilio de cesantías pasó a ser responsabilidad de la Secretaría de Educación territorial certificada, mientras que el pago se reservó como de competencia del FOMAG».

También explicó que esta norma le era aplicable dado que, el periodo respecto del cual se pretendía el reconocimiento de la sanción mora era posterior a la entrada en vigencia de la Ley 1955 del 2019. 59. La Sala, de igual manera, advierte que en el recurso de apelación se planteó como argumento central que el FOMAG no debía hacerse cargo de la sanción mora ya que esta era atribuible a la entidad territorial, cargo que fue analizado por el tribunal accionado, así: Ahora bien, respecto al cargo medular del recurso de apelación, respecto de la improcedencia de la condena contra el FONDO NACIONAL DE PRETSACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, en virtud de la aplicación del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, cabe señalar que la misma refiere a que el FOMAG no debe hacerse cargo de la sanción moratoria originada en la mora del ente territorial; para lo cual es menester hacer el análisis de los tiempos de respuesta.

Revisadas las pruebas arrimadas al expediente se tiene que el señor HECTOR ANTONIO HERRERA FLOREZ, presentó solicitud de reconocimiento y pago de cesantías definitivas el día 10 de marzo de 2020 ante la Secretaría de Educación Municipal de Soledad, tal como se desprende del sello que aparece al final de la solicitud: […] Dicho ente territorial expidió el acto administrativo de reconocimiento, esto es, la Resolución No. 135, el día 14 de abril de 2020.

El valor de las cesantías definitivas reconocido en la resolución fue pagado el día 30 de enero de 2021, tal como consta en certificado expedido por la Fiduprevisora […] 60. Con fundamento en lo anterior, el tribunal demandado sostuvo que «[…] conforme se señaló en la Sentencia de Unificación proferida el 18 de julio de 2018 por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, cuando el acto que reconoce las cesantías se expide por fuera del término de ley, o éste no se profiere, la sanción moratoria corre setenta (70) días hábiles después de radicada la solicitud de reconocimiento, término que corresponde a: i) quince (15) días para expedir la resolución; ii) diez (10) días de ejecutoria del acto; y, iii) cuarenta y cinco (45) días para efectuar el pago». 61.

Por lo anterior, estableció la cronología de los hechos así: Solicitud reconocimiento de cesantías definitivas 10 de marzo de 2020 Plazo para expedición de acto administrativo (15 días hábiles) 01 de abril de 2020 Fecha de ejecutoria (10 días hábiles) 17 de abril de 2020 Vencimiento término para efectuar el pago (45 días hábiles) 25 de junio de 2020 Fecha de expedición de acto administrativo 14 de abril de 2020 Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Fecha de pago de las cesantías 30 de enero de 2021 62.

De acuerdo con ello, encontró que el FOMAG y la Secretaría de Educación de Soledad incurrieron en mora, con fundamento en que, por una parte, el 10 de marzo del 2020 se radicó la petición de reconocimiento de cesantías definitivas y que los 15 días hábiles para expedir el acto administrativo vencieron el 1 de abril del 2020, pero este solo se expidió hasta el 14 de abril del 2020, es decir, se incurrió en una mora de 13 días y, por otra parte, el término de 45 días que tenía el FOMAG para realizar el pago de estas empezó desde el 1 de abril del 2020, fecha en la que se debió expedir el acto de reconocimiento, más 10 días hábiles que corresponden con la ejecutoria del acto administrativo, es decir, desde el 25 de junio del 2020. 63.

El tribunal accionado también afirmó que no se acreditó en el proceso los términos del trámite interno y que, si bien el FOMAG en alegatos de conclusión hizo un recuento de este, no era posible tenerlo en cuenta al no haberlo allegado en la oportunidad procesal pertinente y que, tenerlo en cuenta, vulneraría el derecho de contradicción y defensa de las otras partes: A este punto, y en lo concerniente a los términos del trámite interno de la solicitud de reconocimiento de cesantías definitivas, se tiene que no hay prueba oportunamente5 arrimada al proceso que permita conocer si el trámite interno se ajustó a los parámetros legales o no. Se observa que, en auto de 26 de septiembre de 2024, el juzgado de primera instancia dejó constancia de que la demanda fue admitida por auto del 22 de marzo de 2024, siendo notificada personalmente al día siguiente, y las entidades demandadas no emitieron pronunciamiento.

Si bien se hace un recuento y se arriman pantallazos del presunto tramite en el texto del memorial de alegatos de conclusión, es claro que atender a esa información en dicha etapa procesal vulnera el derecho de defensa y contradicción de las partes; por lo cual habrá de decidirse con las pruebas valida y oportunamente traídas al proceso. 64.

Por todo lo anterior, concluyó que la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías le es atribuible al FOMAG «desde el 26 de junio de 2020 (día siguiente a la fecha en que finalizaron los 70 días que contempla la disposición reseñada precedentemente), hasta el 29 de enero de 2021 (día anterior a la fecha en que se le colocaron a su disposición las cesantías), para un total de doscientos dieciocho (218) días calendario». 65.

En consecuencia, modificó la decisión del a quo ordinario, en el sentido disminuir los días en los que incurrió en mora el FOMAG y también le atribuyó responsabilidad a la Secretaría de Educación de Soledad e indicó que, con base en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 del 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 del 2023, la sanción a cargo del FOMAG se efectuara con Títulos de Tesorería: Por las razones que anteceden, encuentra el Tribunal valederos los argumentos del recurso de apelación, debiéndose entonces modificar la Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia impugnada, en el sentido de extender la condena al ente territorial accionado.

A este punto se destaca que, en virtud de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 57 de la Ley 1955 de 2019, modificado por el artículo 324 de la Ley 2294 de 2023, para efectos de financiar el pago de las sanciones por mora a cargo del FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO causadas a diciembre de 2022, se facultó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para emitir Títulos de Tesorería, de tal forma que corresponde a dicha entidad definir la operación, las reglas de negociación y pago de los mismos.

Así mismo, corresponde al Consejo Directivo del FOMAG efectuar la adición presupuestal de los recursos de los que trata la norma en comento. 66. Por último, se pronunció de manera expresa frente a la prescripción, donde encontró que esta no operó en el caso concreto, toda vez que la mora empezó a contarse el 26 de junio del 2020: Por último, se precisa que en vista de que la mora empezó a contarse a partir de 26 de junio de 2020 y la petición de reconocimiento y pago de sanción moratoria se elevó el 26 de junio de 2023, no acaeció el fenómeno de la prescripción del derecho, como en efecto fue explicado por el juez de primer grado. 67.

En tales términos, se evidencia que la parte accionante más allá de proponer un debate que dé cuenta de la posible vulneración de una garantía constitucional, en realidad, expone su discrepancia con el análisis legal que efectuó el a quo y, en consecuencia, con lo decidido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que se condenó al FOMAG a pagar una sanción moratoria.

Esto desborda la naturaleza de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que da cuenta de su improcedencia. 68. Aunado a lo anterior, se advierte que los reproches de la tutela buscan utilizar la tutela como una tercera instancia, ya que todos los puntos cuestionados fueron analizados por el tribunal accionado, como se hizo mención anteriormente y, también son la reiteración de los argumentos que expuso en el recurso de apelación, tendientes a que se declare la responsabilidad en cabeza de la Secretaría de Educación de la mora incurrida y que ocurrió la prescripción. 69.

A ello, se agrega que el actor sostiene que se vulneraron sus derechos fundamentales porque no se analizó el material probatorio y la excepción de prescripción presentada en los alegatos de conclusión, que hubieran demostrado que ocurrió tal fenómeno. Sin embargo, la Sala advierte que esa no era la oportunidad procesal para hacerlo, máxime cuando no contestó la demanda oportunamente.

Esto, porque el Juzgado 14 Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla, mediante auto del 26 de septiembre del 2024, le impartió el trámite de sentencia anticipada, en el que tuvo por no contestada la demanda. De igual forma se advierte que el FOMAG, de manera extemporánea, el 11 de octubre del 2024, contestó la demanda. En ese sentido, la Sala resalta que la acción de tutela contra providencias judiciales no es una herramienta o mecanismo para subsanar la conducta procesal de las partes.

PRIMERO: MODIFÍCASE el ordinal segundo de la sentencia proferida el 18 de noviembre de 2025, por el Juzgado Catorce Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, el cual quedará así: “SEGUNDO. - Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, Condénese a la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio- a reconocer y pagar a favor del señor Héctor Antonio Herrera Flórez, identificado con la cédula de ciudadanía No. 8.683.318, la sanción equivalente a un día de salario por cada día de mora, a partir del 26 de junio de 2020 hasta el 29 de enero de 2021, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones, la cual se liquidará con base en el salario básico que percibía el demandante para el año 2019, de la siguiente forma: MUNICIPIO DE SOLEDAD TRECE (13) DÍAS FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO DOSCIENTOS CINCO (205) DÍAS Igualmente se ordena al Municipio de Soledad – Secretaría de Educación Municipal, que expida el correspondiente acto administrativo, de conformidad con las facultades a éste conferidas en los artículos 56 de la Ley 962 de 2005 y 3º del Decreto 2831 de 2005.” 71.

No obstante, si la intención del actor es que se corrija dicha providencia con la acción de tutela, ello no podría ser así, dado que tuvo que haber presentado solicitud de corrección. Por tanto, se reitera, la solicitud de amparo no puede no puede utilizarse para corregir la conducta procesal de las partes y, en consecuencia, el asunto no supera la relevancia constitucional. 72.

Finalmente, se recuerda que formular un simple desacuerdo con una decisión judicial y, sumado a ello, alegar la vulneración de unos derechos fundamentales, no conlleva que el asunto puesto en conocimiento cumpla con el presupuesto bajo estudio. En estos asuntos, se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio argumentativo que permita entrever que la controversia gira en torno al alcance, contenido o goce de una garantía ius-fundamental. 2.2.

Conclusión 73. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela de la referencia por no superar el requisito de relevancia constitucional. Accionante: La Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) Accionados: Tribunal Administrativo del Atlántico y otro Radicado: 11001-03-15-000-2026-02741-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57) 601350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 21 de mayo del 2026 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - FOMAG.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx