1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., primero (1) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicación: 1001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cardenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA – Improcedencia / SUBSIDIARIEDAD – El accionante no hizo uso de los mecanismos ordinarios que tenía a su disposición. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 2 de febrero de 20221, la señora Herica Yanides Cárdenas Ortiz, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Presidencia de la República, la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación y la Agencia para la Renovación del Territorio, al considerar vulnerados sus derechos a la vida en condiciones dignas, al mínimo vital, al debido proceso y a la igualdad material. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente2: << PRIMERO: TUTELAR integralmente los derechos fundamentales a la vida en condiciones dignas, mínimo vital, a la igualdad, a la paz y al debido proceso los cuales están siendo vulnerados por la PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA, CONSEJERÍA PRESIDENCIAL PARA LA ESTABILIZACIÓN Y LA CONSOLIDACIÓN, AGENCIA PARA LA RENOVACIÓN DEL TERRITORIO. 1 Surtido el trámite de reparto correspondiente, el 2 de febrero de 2022, el Juzgado Promiscuo Municipal de Briceño, mediante Auto Interlocutorio No. 5, resolvió remitir la acción de tutela por competencia al Tribunal Superior de Antioquia.
Ese mismo día, la Sala Penal del Tribunal de Antioquia también envió el expediente por competencia, a la Secretaría del Consejo de Estado. En virtud de lo anterior, dicho asunto fue repartido al despacho sustanciador, el 4 de febrero de 2022 para tramitar su admisión. 2 Expediente digital, Acción de tutela, fl. 9. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cárdenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS cualquier decisión que haya sido expedida por las accionadas y que me haya suspendido o haya cesado mi vinculación al PNIS.
TERCERO: ORDENAR a las accionadas que, en un término de 48 horas, o en lo que su Honorable Despacho estime conveniente, realice todos los trámites necesarios para que me incluyan en el PNIS y restablezcan los derechos y beneficios adquiridos con la firma del formulario CUB 701068.
CUARTO: ORDENAR el cumplimiento prioritario de la implementación del Acuerdo Final de Paz, punto 4 del Acuerdo Final (Solución al Problema de las Drogas Ilícitas) y el cumplimiento de este fallo a las entidades accionadas en el término legal o de lo contrario iniciar con el trámite contenido en el Decreto 2591 de 1991.>> (negrillas en el texto original). 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior, de las pruebas allegadas y de lo expuesto por la accionante se tiene, que3: 3.1- El 22 de septiembre de 2017, la señora Herica Yanides Cárdenas Ortiz se vinculó al Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito (en adelante PNIS), a través del formulario CUB No. 701068, en calidad de no cultivador de cultivos de uso ilícito4. 3.2- Afirma que después de cumplir por dos años con los compromisos adquiridos en el PNIS, el funcionario Guillermo Pulgarín, le informó de manera verbal la decisión de excluir a su núcleo familiar del programa.
Lo anterior, por cuanto, en el año 2018, recibió un beneficio de seiscientos mil pesos ($ 600.000) por pertenecer a otro programa del Gobierno denominado “Familias Guarda Bosques”5. 3.3.- La parte actora considera que la medida adoptada por la Agencia de Renovación del Territorio es “irresponsable” ya que “desde un principio no hayan sido claros con nosotros y que después de tanto tiempo argumenten esta situación, dicha investigación dicho filtro debió hacerse desde el inicio del programa y no a estas alturas cuando ya hemos dedicado tiempo, esfuerzo, hemos destinado tierra y creamos una ilusión de sacar adelante los proyectos dados por el PNIS”6. 3.4.- Señaló que en el corregimiento “Las Auras” del municipio de Briceño, alrededor de veinte (20) familias que fueron beneficiarias del programa “Familias Guardabosques”, actualmente se encuentran vinculadas al PNIS.
De este grupo, algunos reciben el plan de inversión, de la línea cafeteros, por un valor de diecinueve 3 Expediente digital, Acción de tutela, fls. 16. 4 Expediente digital, Contestación de la acción de tutela, Agencia de Renovación del Territorio, Anexo Oficio 20207000075581, fls. 2 y 3. 5 Expediente digital, Acción de tutela, fl. 1. 6 Expediente digital, Acción de tutela, fls. 1 y 2.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cárdenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 millones de pesos ($19.000.000), mientras que los que se encuentran vinculados con la entidad “OEI”, como la accionante, no han recibido el plan de inversión por haber pertenecido al programa “Familias Guardabosques”, razón por la cual considera que la decisión rompe con el principio de igualdad.
B. Trámite procesal y contestación de la demanda 4.- Mediante Auto del 8 de febrero de 2022, se admitió la solicitud de amparo y se ordenó notificar a las entidades demandadas7, quienes, al intervenir en el proceso, han manifestado, lo siguiente: (i) Agencia de Renovación del Territorio8 5.- En relación con los hechos presentados en la demanda, el representante judicial de la Agencia de Renovación del Territorio (en adelante ART) señaló que: A partir de los controles previstos por el PNIS para el seguimiento de los núcleos familiares y de acuerdo con la verificación de la información reportada por los beneficiarios del PNIS y los datos de los archivos de la Agencia de Renovación del Territorio con relación al programa “Familias Guardabosques” implementado en los años 2014 y 2015, la Dirección de Sustitución de Cultivos determinó que existen algunos núcleos familiares que se inscribieron al PNIS y, a su vez, hicieron parte del Programa Familias Guardabosques.
Refiere que el Programa Familias Guardabosques, de acuerdo con el documento titulado “Principales Proyectos de Inversión Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional” realizado por el Departamento Nacional de Planeación fue creado con el propósito de evitar el crecimiento de los cultivos de uso ilícito debido a la débil presencia de las instituciones del Estado como una “iniciativa de desarrollo alternativo, implementado desde el año 2003 que involucra comunidades campesinas, indígenas y afro descendientes localizadas en ecosistemas ambientalmente estratégicos, incluyendo zonas amortiguadoras, con el objeto de revertir los impactos negativos de los cultivos ilícitos”.
Indica que el programa Familias Guardabosques contempla una serie de beneficios relacionados con el fomento de empleo, generación de ingresos, apoyo económico y asesoría técnico ambiental. Así mismo, este programa tiene similitudes con el PNIS, ya que ambos fueron creados por el Estado como una iniciativa para que las personas que voluntariamente se acogieran, hicieran tránsito de economías de origen ilícito hacia economías legales, siempre y cuando cumplieran con algunos compromisos. 7 Expediente digital, Auto del 8 de febrero de 2022, fl. 1.
Notificado el 14 de febrero de 2022. 8 Expediente digital, contestación contenida en 27 folios, enviada a través de correo electrónico el 16 de febrero de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cárdenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 Señala que el 31 de marzo de 2020, en sesión No. 8 el Comité de Gobierno de Datos de la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, se determinó que si un núcleo familiar se inscribió y recibió por parte del Programa Familias Guardabosques un pago por concepto de apoyo económico y posteriormente se inscribió en el PNIS, bajo la figura de no cultivador de cultivos de uso ilícito, resultaría procedente la suspensión de beneficios otorgados por el PNIS, pues a pesar de que dicho hogar hizo el tránsito a una economía de carácter lícito, ya se le habría dado una atención integral por parte del Estado.
El 19 de agosto de 2020, la Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos, con fundamento en la información suministrada por el Programa Familias Guardabosques, suspendió la entrega de beneficios a la accionante por parte del PNIS, al encontrar que uno de los miembros de su núcleo familiar recibió de dicho programa un pago por concepto de apoyo económico para efectuar su tránsito hacia una economía de origen lícito.
La decisión adoptada fue reiterada el 24 de marzo de 2021, en respuesta a una solicitud presentada por la señora Cárdenas Ortiz. Ambos documentos fueron notificados a la parte actora el 9 de junio de 2021. Con fundamento en lo anterior, la Agencia de Renovación del Territorio considera que los hechos descritos en la acción de tutela no corresponden con la realidad.
Aunado a lo anterior, manifestó que el Consejo de Estado carece de competencia para conocer de la presente acción de tutela en tanto esta se define en razón al lugar de ocurrencia de la presunta vulneración del derecho, siendo este el departamento de Antioquia, municipio de Briceño. Además, el amparo es improcedente, debido a que de los hechos narrados por la accionante y las pruebas allegadas al expediente se deduce que la referida decisión se adoptó a través de un acto administrativo que está en firme, el cual goza de la presunción de legalidad acorde con lo previsto en la Ley 1437 de 2011; por consiguiente, existen otros mecanismos procesales como la nulidad simple o la nulidad y restablecimiento del derecho, acciones que permiten el análisis cuidadoso del acto administrativo, dentro de un proceso en el cual puede solicitar medidas cautelares en aras de suspender provisionalmente los efectos del mismo.
Por último, adujo la inexistencia de pruebas que verifiquen la vulneración de los derechos fundamentales invocados. (i) Presidencia de la República 9 9 Expediente digital, contestación contenida en 11 folios, enviada a través de correo electrónico el 16 de febrero de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cárdenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 6.- La Presidencia de la República, se opuso a las pretensiones presentadas en la acción de tutela.
Precisó que la Consejería para la Estabilización y Consolidación, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y la Presidencia de la República, no cuentan con legitimación por pasiva en la causa, ya que los hechos descritos en la demanda corresponden con las funciones de otras autoridades, que son las obligadas a pronunciarse sobre la vulneración alegada por la accionante.
II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Cuestión previa 7. La Sala accederá a la solicitud de desvinculación propuesta por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Presidencia de la República y la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, toda vez que dichas entidades carecen de legitimación en la causa por pasiva.
Esto, debido a que el parágrafo 4 del artículo 281 de la Ley 1955 de 201910 dispone que “[p]ara el cumplimiento e implementación de la política de estabilización, en especial lo contemplado en el presente artículo, con la expedición de la presente ley, la Agencia de Renovación del Territorio cambiará su adscripción del Sector Agricultura y Desarrollo Rural al sector Presidencia de la República.
En desarrollo de lo anterior, el desarrollo y ejecución del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos Ilícitos, se efectuará por parte de la Agencia de Renovación del Territorio. Con base en las facultades permanentes que se asisten al Gobierno nacional, dentro de los seis meses siguientes a la expedición de la presente ley, se procederán a efectuar los arreglos institucionales a que haya lugar” (negrilla fuera de texto).
En virtud de los Decretos 210711 y 210812 de 22 de noviembre de 2019, la Agencia de Renovación del Territorio asumió la función de desarrollo y ejecución del Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito, así como de otros modelos de sustitución. Posteriormente, el Decreto 1223 de septiembre de 202013 mantuvo la competencia en la mencionada entidad.
Además de las normas citadas, debe tenerse en cuenta que la presente acción busca controvertir la decisión adoptada por la Agencia de Renovación del Territorio, en ejercicio de sus funciones legales y constitucionales. Del análisis presentado se concluye que ninguna acción u omisión, de las entidades mencionadas está relacionada con los hechos presentados en la solicitud de amparo. 10 Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad” 11 “Por medio del cual se modifica la estructura y planta de personal de la Agencia Nacional de Renovación del Territorio” 12 “Por medio del cual se modifica la planta de personal de la Agencia Nacional de Renovación del Territorio” 13 “Por el cual se modifica la estructura de la Agencia de Renovación del Territorio” Radicación: 11001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cárdenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 En ese contexto, es claro que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, la Presidencia de la República y la Consejería Presidencial para la Estabilización no tienen injerencia sobre el Programa Nacional de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito.
D. Análisis del caso concreto 8.- En el escrito de tutela la accionante aduce que al suspender la entrega de los beneficios que le habían sido otorgados en el marco del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso ilícito por haber recibido beneficios de este programa y del Programa Familias Guardabosques, la Agencia de Renovación del Territorio vulneró sus derechos a la vida en condiciones dignas, mínimo vital, a la igualdad, a la paz y al debido proceso. 9.- En este punto, la Sala advierte que la solicitud de amparo presentada no está llamada a prosperar, pues de conformidad con el material probatorio aportado por las partes se puede inferir que esta no cumple con el requisito de subsidiariedad. 10.- En virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 11.- Por lo tanto, para que el juez constitucional estudie una solicitud de tutela, el interesado debió haber agotado los recursos -idóneos y eficaces- que tenía a su disposición para lograr el amparo de sus derechos, pues, de lo contrario, la tutela deviene improcedente. 12.- Contrario a los hechos narrados por la accionante, en el caso objeto de estudio se observa que la decisión cuestionada fue proferida por la Agencia de Renovación del Territorio, a través de un acto administrativo particular, debidamente motivado y que fue notificado a la parte actora, el 9 de junio de 2021. 13.- En ese contexto, la accionante contaba con mecanismos ordinarios de defensa para formular sus pretensiones.
En concreto, al tratarse de un acto administrativo de carácter particular, se encontraba habilitada para hacer uso del recurso de reposición Radicación: 11001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cárdenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 ante Agencia de Renovación del Territorio o de los mecanismos de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho dispuestos en la Ley 1437 de 201114. 14.- A tono con lo indicado, se recuerda que de conformidad con el artículo 103 de la Ley 1437 de 2011, el juez de lo contencioso administrativo tiene el encargo de analizar la legalidad de los asuntos puestos en su conocimiento.
Así mismo, el numeral 5 del artículo 230, de la Ley 1937 de 2011, que regula el contenido y alcance de las medidas cautelares en los procesos contencioso-administrativos, otorga al juez la posibilidad, no solo de suspender actos administrativos según lo estime necesario a partir del estudio de legalidad correspondiente, sino que también los faculta para impartir órdenes o imponer a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 15.- Por lo anterior, la Sala concluye que, a pesar de contar con mecanismos de defensa idóneos y efectivos, de manera injustificada, la accionante omitió agotarlos antes de acudir a la acción de tutela. 16.- Por último, se advierte que la parte actora no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la acción de amparo como mecanismo transitorio de defensa de los derechos presuntamente vulnerados por la entidad demandada. 17.-Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito de subsidiariedad.
Por lo tanto, el amparo solicitado por la señora Herica Yanides Cárdenas Ortiz será declarado improcedente. 18.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE 14 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-00899-00 Accionante: Herica Yanides Cárdenas Ortiz Accionado: Presidencia de la República y otros Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE15 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 15VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.