CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., quince (15) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2024-00852-001 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) Accionado: Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B Vinculados: Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A Tema: Tutela contra providencia judicial Derechos presuntamente vulnerados: Debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que, en Derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por la Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) contra el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.

ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia general de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.

La demanda de tutela. La Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela), que actúa a través de su representante legal, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 2 Por consiguiente, solicitó dejar sin efectos el fallo de 30 de noviembre de 2023, proferido por Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B2, el cual revocó el numeral primero3 de la sentencia de 17 de julio de 2014 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, dentro de la demanda de reparación directa promovida contra la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) [expediente 25000-23-36-000-2013-00181-02].

En su lugar, pidió emitir una nueva providencia en la que se pronuncie de fondo y acceda a las pretensiones de ese asunto ordinario. Hechos. La tutelante aduce que, en el marco de la reglamentación del incentivo de asistencia técnica prestada por los gremios, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) suscribieron el Convenio 4 de 2009, cuyo objeto era «la administración de recursos para la ejecución, implementación y otorgamiento de los distintos apoyos, incentivos y demás instrumentos que integran el Programa “Agro, Ingreso Seguro – AIS», el cual, según el artículo 1° de la Resolución 26 de 2008, financiaba el 80% de los gastos de asistencia técnica en proyectos agrícolas, pecuarios, acuícolas y forestales.

Que, con base en lo anterior, el 1° de diciembre de 2008 presentó solicitud de inscripción en el registro de gremios prestadores del servicio de asistencia técnica agropecuaria, con un proyecto por valor total de $ 8.268.975.000, en el que esperaba recibir un incentivo de $ 5.981.625.000 (72.6% del proyecto), el cual estaría encaminado a brindar asistencia técnica a productores paneleros y realizaría un aporte del 27.4% de los gastos del servicio de asistencia técnica, según certificación aportada y suscrita por su representante legal.

Argumenta que, (i) «con la participación de los productores beneficiarios del gremio en las diferentes regiones paneleras del país, desarrolló a cabalidad el citado convenio […], cumpliendo con todas las condiciones fijadas y con los logros que superaron ampliamente las metas establecidas»; (ii) el incentivo total ejecutado en 2C. P. Alberto Montaña Plata. 3 En el que se negaron las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar de oficio probada la excepción de caducidad de la acción. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 3 el programa fue de $ 5.458.011.900; y (iii) Finagro, previa presentación de los informes respectivos, le realizó dos desembolsos, el 15 de enero y el 11 de julio de 2009, por un total de $ 4.785.012.000, por lo que quedaba pendiente un valor de $ 672.999.900, sin contar los intereses moratorios a la tasa impuesta por la Superintendencia Financiera.

Aduce que, mediante Oficio 2011025143 del 19 de diciembre de 2011, Finagro le solicitó «el reintegro de los recursos desembolsados hasta la fecha […] del incentivo [de asistencia técnica] y, además, le informó que al haberse encontrado incumplimientos por [su] parte […], según el informe de auditoría de Amézquita & Cia S.A., el Comité Administrativo del Convenio No. 4 de 2009 suspendió definitivamente el último pago de [dicho] incentivo».

Que, al considerar que Finagro modificó unilateralmente las condiciones del programa, pues, a pesar de que cumplió con los plazos acordados y presentó los informes para el último desembolso, se introdujeron requisitos no establecidos inicialmente, lo que le ocasionó los perjuicios propios por no recibir la totalidad del incentivo y por no poder pagar los honorarios a los 178 profesionales y técnicos contratados para el proyecto, el 18 de febrero de 2013 instauró demanda de reparación directa en contra de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro) [expediente 25000-23-36-000-2013-00181-02], encaminada a que se les declarara administrativamente responsable de los aludidos agravios y se ordenara la respectiva compensación económica.

Dice que, el aludido asunto ordinario correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, que con sentencia de 17 de julio de 2014 negó las pretensiones, al estimar que, «las entidades estatales demandadas no incurrieron en falla en el servicio, por el contrario, a efectos de no ocasionar un detrimento patrimonial, previamente a ordenar el pago contrataron una auditor[í]a, con la finalidad precisamente de verificar el cumplimiento de los […] programas de los incentivo[s] de asistencia técnica para gremios».

Asevera que, en el trámite de segunda instancia dentro de dichas diligencias, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, por medio de fallo de 30 de noviembre de 2023 revocó el numeral primero de la decisión de primera instancia, Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 4 en el que se dispuso negar las pretensiones de la demanda, para, en su lugar, declarar de oficio probada la excepción de caducidad, luego de adecuarla al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, comoquiera que, «el contenido de la pretensión declarativa (petitum) y […] los fundamentos de hecho de la demanda (causa petendi) son suficientes para verificar que, en realidad, la fuente directa del daño no fue una omisión administrativa, sino un acto administrativo, aquel en donde se decidió que no le harían el último desembolso», lo cual fue comunicado mediante Oficio con radicado 2011025143 del 19 de diciembre de 2011.

Sobre la precedente situación, la actora expone en el escrito de tutela que en la providencia cuestionada no se tuvo en cuenta que «la suspensión de pago al hacerse en vigencia y ejecución del CONVENIO, […] tiene su origen en dicha fuente de obligación, por ello, la controversia es CONTRACTUAL y de contera la caducidad plasmada por el Consejo de Estado no es de 4 meses, sino de dos años, a partir de la comunicación de la suspensión del pago».

II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto del 23 de febrero de 2024, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión (i) ordenó notificar al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, y (ii) dispuso vincular a la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (Finagro)4.

Pidió declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, toda vez que, «no se cumple con [el] requisit[o] de relevancia constitucional […], ya que se está utilizando con el fin de crear una nueva instancia para reabrir el proceso judicial, lo que constituiría una injerencia indebida del juez de tutela en el margen de la autonomía del fallador», máxime cuando las pretensiones son exclusivamente económicas. 4 Por conducto del director jurídico de esa entidad.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 5 2.1.2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B5. Adujo que «la providencia [reprochada] y el expediente de la respectiva acción judicial contienen los argumentos y elementos necesarios para que […] [se] tome la decisión que en derecho corresponda, incluidos aquellos razonamientos con base en los que se adecuó el medio de control» y se declaró de oficio probada la excepción de caducidad. 2.1.3 Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A. Guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Análisis general de procedencia de la acción de tutela. Para determinar la procedencia de esta acción constitucional, se debe precisar que la jurisprudencia constitucional6 ha establecido para tal propósito varios requisitos generales, entre los que se encuentra la relevancia constitucional. - El requisito de la relevancia constitucional La jurisprudencia constitucional ha comprendido que la interposición de la acción de tutela contra providencias dictadas por los jueces de la República se traduce en un especial «juicio de validez» y no como un estricto «juicio de corrección»7.

En ese sentido, ha señalado que dicha interpretación «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial»8. (Énfasis fuera de texto). 5 Por conducto del ponente de la decisión objeto de reproche. 6 Corte Constitucional, SU-128 de 2021, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Sentencia T-016 de 2019, M. P. Cristina Pardo Schlesinger. 8 Sentencia SU-128 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 6 En esa medida, es preciso recordar y reiterar que la procedencia de la acción de tutela contra fallos judiciales ha sido concebida como un mecanismo residual y excepcional que se interpone cuando, eventualmente, una vez agotado el ordenamiento jurídico, pueden presentarse determinaciones lesivas de los derechos fundamentales.

Lo anterior, en la medida en que, dentro de cada proceso, «las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos. Si luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales»9.

En ese sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia SU-033 de 2018, sostuvo que era necesario precisar en cada caso concreto «que la acción de tutela no esté siendo utilizada como una instancia adicional para remplazar las vías judiciales ordinarias. El contenido de la solicitud de amparo debe buscar resolver cuestiones que trascienden la esfera legal, el carácter eminentemente económico de la controversia y la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales, lo que implica la existencia de “un probado desconocimiento de los derechos fundamentales al debido proceso o al acceso a la administración de justicia”10»11.

Posteriormente, esa misma Corporación, en la sentencia SU-573 de 2019, indicó que «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel».

Luego, en la sentencia SU-128 de 2021, la Sala Plena de la Corte Constitucional añadió a dicha argumentación, que «no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional» (las negritas son para destacar). 9 Idem. 10 Sentencia SU-033 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos. 11 Cita textual tomada de la sentencia SU-128 de 2021, M. P. Cristina Pardo Schlesinger.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 7 Lo anterior, tal como quedó expuesto en líneas precedentes, porque la relevancia constitucional tiene tres finalidades: «(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional12 y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad13;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales14 y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces15»16. En ese sentido, en atención a la naturaleza especial de la acción de tutela, incluso, desde el mismo propósito de su creación, el requisito de relevancia constitucional se constituye como un parámetro a partir del cual se retoma la finalidad de una herramienta cuyo objetivo es la real protección de la persona afectada frente a la amenaza o vulneración sus derechos fundamentales, de ahí que esta no proceda para cuestionar asuntos que involucren debates de connotación legal y/o económico.

Así, frente a los debates de índole legal, el ordenamiento jurídico, justamente, diseñó todo un andamiaje procesal para que, en cada una de las especialidades jurisdiccionales se garantice el respeto por el acceso a la administración de justicia y, por supuesto, el debido proceso, razón por la cual es ese el escenario idóneo para establecer y fijar las respectivas líneas interpretativas, básicamente, a través del precedente judicial dictado por los organismos de cierre como la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado y no a través de la acción de tutela.

Ahora bien, en línea con lo expuesto por la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional «(i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho17, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”18, salvo que de esta “se 12 Sentencia C-590 de 2005. 13 Al respecto, ver las sentencias T-335 de 2000, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T- 406 de 2014. 14 Sentencia C-590 de 2005. 15 Sentencia T-102 de 2006. 16 Al respecto, ver sentencia SU-573 de 2019. 17 En la Sentencia SU-439 de 2017, al resolver un asunto en el que “la empresa accionante solicit[ó] que se ordene a la Supersalud, por una parte, revocar las Resoluciones Nº 1485 del 13 de agosto de 2013 y 1744 del 19 de septiembre del mismo año”, la Corte advirtió su evidente falta de relevancia constitucional, por cuanto se limitaba a “un debate estrictamente relacionado con la legalidad de tales actos administrativos, y por otra, proferir una nueva resolución mediante la cual habilite a Salud Andina EPS S.A. para operar en el Régimen Subsidiado en Salud, es decir, una pretensión cuyos efectos claramente se circunscriben sólo a beneficios meramente económicos que se obtendrían con la operatividad de esa EPS”. 18 Sentencia T-114 de 2002 y T-379 de 2007.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 8 desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales”19 o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico20, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general”21»22.

De este modo, resulta claro que la acción de tutela interpuesta contra providencias judiciales «no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios»23, por cuanto la competencia del juez de tutela se restringe «a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos […] [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal»24.

Así entonces, a partir de lo expuesto y, como se indicó en precedencia, se evidencia que la presente acción de tutela no cumple el presupuesto de relevancia constitucional en los términos que exige la actual doctrina constitucional para este tipo de procesos. Lo anterior, por cuanto los reproches esbozados dejan vislumbrar la intención de utilizar este excepcionalísimo medio de protección como una instancia adicional dentro del proceso ordinario, en clave de discutir asuntos meramente económicos (el pago de un incentivo), sin fundamentar porqué la cuestión planteada afecta derechos fundamentales.

En ese sentido, para esta Subsección es claro que el debate formulado no tiene relación alguna con aspecto de índole constitucional. En ese punto, es necesario reiterar que, la sola mención de vulneración de derechos fundamentales o la supuesta presencia de una(s) causal(es) específica(s) de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, no resulta suficiente para que el amparo sea procedente, dado que, para ello, es necesario que se presenten argumentos tendientes a demostrar que, las autoridades judiciales actuaron al margen de la Constitución. Con base en lo expuesto en precedencia, esta Subsección pretende demostrar e insistir en que, la naturaleza de la acción de tutela que ahora se somete a estudio es una clara intención encaminada a reabrir un debate que fue concluido por los 19 Sentencias T-114 de 2002 y T-540 de 2013. 20 En la Sentencia SU-498 de 2016, la Corte señaló que una controversia circunscrita a actos por medio de los cuales se había impuesto una sanción pecuniaria no tenía relevancia constitucional, en la medida en que era un asunto de carácter legal y económico. 21 Sentencia T-610 de 2015. 22 Sentencia SU-573 de 2019, M. P. Carlos Bernal Pulido. 23 Sentencia T-102 de 2006, M. P. Humberto Sierra Porto. 24 Sentencia T-264 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 9 jueces naturales de la causa, quienes dentro de su independencia judicial y sana crítica decidieron el proceso a su cargo. En síntesis, la controversia planteada en el escrito de tutela no es constitucionalmente relevante debido a que: (i) versa sobre un asunto meramente económico, y (ii) busca reabrir un debate ya concluido en la jurisdicción contenciosa, en el que no se advierte a primera vista una actuación arbitraria o ilegítima por parte de las autoridades judiciales.

Por lo tanto, esta Corporación debe reiterar que, la inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces de la República no se traduce, per se, en la procedencia excepcional de la acción de tutela contra estas, pues quien considere vulnerados sus derechos como resultado de una providencia judicial, tiene la carga de presentar argumentos en los cuales se demuestre que, en efecto, el asunto es constitucionalmente relevante y, por consiguiente, se requiere la intervención del mecanismo de amparo.

IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto la parte actora no acreditó el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, razón por la cual, se declarará la improcedencia de la acción de amparo frente a la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por la Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela), por las razones expuestas en las consideraciones.

Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-00852-00 Actora: Federación Nacional de Productores de Panela (Fedepanela) 10 2º. NOTIFICAR esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, enviar el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.

(Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR