CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Demandante: Jairo David Sanjuán Zárate Demandado: Departamento del Atlántico – secretaría de educación Tema: Homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos del sector educativo; reconocimiento de intereses moratorios Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 12 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I.

ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 1 a 20 y 62 a 65 del cuaderno principal 1). El señor Jairo David Sanjuán Zárate, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el departamento del Atlántico, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.

Se declare la nulidad de la Resolución 463 de 22 de enero de 2014, a través de la cual le fueron reconocidos unos valores retroactivos por concepto de la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos del sector educativo financiados por el sistema general de participaciones a la planta de personal del departamento del Atlántico, que comprendió las vigencias 1995 a 2009.

A título de restablecimiento del derecho, se ordene (i) la liquidación de la aludida homologación salarial para los años 1995 a 1999; (ii) reliquidar las sumas reconocidas de 2000 a 2009; (iii) sufragar intereses moratorios sobre lo que deba ser otorgado y lo ya recibido, a partir de 1995; (iv) reintegrar el valor de lo descontado por estampillas y parafiscales; y (v) disponer el pago de las correspondientes cantidades debidamente indexadas y el cumplimiento 2 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; por último, se condene en costas procesales. 1.3 Fundamentos fácticos.

Relata el accionante que presta sus servicios a la secretaría de educación del Atlántico «[…] desde el año 1995» y en virtud de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la gobernación del referido ente territorial dio inicio a un procedimiento de homologación y nivelación salarial de los empleados del sector educativo. Que el sindicato de trabajadores y empleados de la educación Sintraenal Atlántico solicitó el «[…] 3 de mayo de 2.000 y 2.003, […] a nombre de los trabajadores de la [s]ecretaría de [e]ducación del […] Atlántico, el reconocimiento del retroactivo salarial», escritos que «[…] interrumpieron la prescripción trienal».

Afirma que, mediante Decreto 208 de 2009, la gobernación del Atlántico ordenó la nivelación salarial de dicho personal y el Ministerio de Educación Nacional aprobó el nuevo estudio técnico de homologación y nivelación de cargos presentado por el ente departamental, a través de oficio 2013EE34201 de 11 de junio de 2013. Que, por Resolución 463 de 22 de enero de 2014, el demandado le reconoció el retroactivo correspondiente a la mencionada homologación, oportunidad en la que dejó de incluir lo atañedero a los años 1995 a 1999 y no liquidó «correctamente» las acreencias concedidas por concepto de factores de salario y prestaciones sociales para 2000 a 2009. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.

Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 1, 2, 4, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 168, 179 y 181 del Código Sustantivo del Trabajo (CST); 151 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social; 1551, 1553 y 2514 del Código Civil; 102 y 103 del Decreto 1848 de 1969; y 33 y 39 del Decreto 1042 de 1978.

Arguye que el acto acusado desconoció los preceptos constitucionales enunciados, pues el ente accionado no concedió el retroactivo por homologación correspondiente a todos los años a los que tenía derecho (1995 a 1999); y respecto del período 2000 a 2009, no liquidó correctamente las bonificaciones por servicios prestados y por recreación; las primas de 3 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico servicios, vacaciones, técnica y navidad; las cesantías y sus intereses, ni le fue pagada la indemnización por vacaciones.

Que el procedimiento de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo fue adelantado con fundamento en el acuerdo celebrado el 3 de mayo de 2000 entre el Ministerio de Educación Nacional y el Sindicato de Trabajadores y Empleados de la Educación (Sintraenal) y la «[…] “DECLARACIÓN DE VOLUNTAD DEL GOBIERNO NACIONAL” HECHA EN OCTUBRE DEL AÑO 1998, la cual le da derecho a que se liquiden tres años para a tras, es decir, desde el año 1995» (sic).

Aduce que en el referido acuerdo no fue previsto un término en el que debiera adelantarse el procedimiento de ajuste salarial, por lo que «NO SE PUEDE SABER […] A PARTIR DE CUANDO LA OBLIGACIÓN ES EXIGIBLE […]; POR LO TANTO, LA ENTIDAD PÚBLICA “RENUNCIA A LA PÉRDIDA DE FUERZA DE EJECUTORIA” DE DICHO ACUERDO; y por lo tanto; SIGUE VIGENTE» (sic), de manera que, por un hecho suyo, renunció a la prescripción. Que tiene derecho al pago de intereses moratorios no solo a partir del 29 de diciembre de 2011, fecha en la que la secretaría de educación departamental suspendió el pago de la homologación por solicitud del Ministerio de Educación Nacional, sino desde cuando se hizo efectivo el derecho al pago del reajuste salarial, esto es, desde 1995. 1.5 Contestación de la demanda (ff. 90E a 90M del cuaderno principal 1).

El accionado, por intermedio de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda; respecto de los hechos dijo que unos son parcialmente ciertos y otros no, por lo que deben probarse; y formuló las excepciones denominadas legalidad del acto administrativo y prescripción del retroactivo salarial de 1995 a 2009. Asevera que el acto acusado fue expedido conforme a derecho y las sumas allí reconocidas por concepto de parafiscales y aportes del empleador al sistema general de seguridad social no podían ser sufragadas al actor, sino trasladadas a las respectivas entidades que los administran.

Asimismo, «[…] no resulta razonable la exigencia de intereses moratorios toda vez que no existe mora en el pago de las obligaciones laborales […] sino una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa 4 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico del Estado fundamentada en el concepto No. 1607 del 9 de diciembre de 2004 de [la] sala de [c]onsulta y [s]ervicio [c]ivil […]» de esta Corporación. 1.6 La providencia apelada (ff. 265 a 273 del cuaderno principal 1).

El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante sentencia de 12 de diciembre de 2017, declaró probada la excepción de «legalidad del acto administrativo» y negó las súplicas de la demanda (sin condena en costas), al considerar que no le asiste derecho al accionante en reclamar la reliquidación de 2000 a 2009, por cuanto de «[…] la prueba aportada al proceso […] se logra observar que al momento de reconocer la suma de $96.879.728, por concepto de valores retroactivos dentro del proceso de homologación de cargos y salarios hasta el año 2009, [la Administración] tuvo en cuenta además de la asignación salarial mensual devengada […] los factores salariales de prima técnica, horas extras, bonificación por servicios prestados […] [y] por recreación, prima[s] de servicios, […] vacaciones, […] [y] de navidad, subsidio de alimentación y auxilio de transporte».

No obstante, frente a «[…] los factores salariales de indemnización por vacaciones, cesantías e intereses de cesantías y días de descanso compensatorio no disfrutados y dejados de cancelar, no se logra evidenciar dentro del plenario, prueba alguna que permita determinar que efectivamente el demandante [los] devengó […] dentro de las anualidades 2000 a 2009».

Que «[…] el actor solo se limitó a informar sobre una presunta mala reliquidación, pero no allegó pruebas idóneas que permitieran comprobar esta afirmación». Advirtió que, respecto de los años 1995 a 1999, «[…] era necesario que el demandante probara que hubiera requerido el reconocimiento y pago de la homologación y nivelación salarial de sus cargos por [ese] […] lapso […], pues tal como lo afirma la […] [d]irectiva [m]inisterial N° 10, solo se pagarán los retroactivos por aquellos años respecto de los cuales el fenómeno de la prescripción no hubiera acaecido, por lo que era obligación […] allegar copia del recibido del escrito contentivo del derecho de petición». 1.7 El recurso de apelación (ff. 283 a 327 del cuaderno principal 2).

El accionante, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que insistió en los argumentos expuestos en el libelo introductorio. Agrega 5 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico que «[…] no le cancelaron: a.-) las cesantías, las cuales parece que se las liquidaron posteriormente, b.-) ni la indemnización por vacaciones a la cual no tiene derecho por disfrutar dichas vacaciones; c.-) lo mismo que tampoco le cancelaron ni venían cancelándoles “los intereses a las cesantías”, a pesar de que son ordenadas por el decreto 1919 de 2.002 y el Decreto 1582 de 1998, […] d.-) como tampoco se liquidaron los días de descansos compensatorios no disfrutados y dejados de cancelar [ ]» (sic).

Que le asiste derecho al reconocimiento de los valores causados entre 1995 y 2009, puesto que el Ministerio de Educación Nacional renunció a la prescripción de las sumas a nivelar, a través del acuerdo celebrado el 3 de mayo de 2000 con Sintraenal, respecto de la equidad salarial y la necesidad de un procedimiento de homologación y nivelación para todos los funcionarios administrativos del sector educativo.

Lo mismo ocurre con los intereses de mora deprecados, no solo por la suspensión del procedimiento administrativo de nivelación acaecida entre 2011 y 2014, sino desde 1995, y tal figura es distinta en contenido y alcance a la indexación pagada por la entidad, dado que los primeros se originan en la mora del deudor en el pago de una obligación y la última obedece a la pérdida de poder adquisitivo de la moneda.

Por último, pidió la práctica de pruebas en segunda instancia, tales como la inspección judicial que solicitó en la demanda, requerir nuevamente a la entidad para que allegue los documentos que permitan determinar lo incorrecto de la liquidación contenida en el acto acusado, y ordenar que, por intermedio del contador del tribunal, se realice la liquidación de los haberes salariales y prestacionales que debieron serle reconocidos.

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 28 de agosto de 2018 (ff. 405 a 411 del cuaderno principal 2) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de noviembre de 2019 (f. 420 ibidem), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio 6 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico Público, con auto de 8 de septiembre de 2021 (f. 426 del cuaderno principal 2), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionada y el último1. 2.1.1 Parte demandada.

Reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. 2.1.2 Ministerio Público. El señor procurador tercero delegado ante esta Corporación presentó concepto en el que solicita que la sentencia recurrida sea confirmada, por cuanto «[…] la apelación no controvierte en estricto sentido la sentencia impugnada, en cuanto ésta se baja en la falta de pruebas sobre los factores salariales reclamados en el período pretendido, debido a que es necesario establecer qué y cuánto percibía el actor y por cuáles conceptos concretos, específicos, para establecer las diferencias y calcular si lo reconocido correspondía o no a lo adeudado.

El apelante se extendió en sus planteamientos doctrinarios, sin mencionar pruebas diferentes al mismo acto administrativo acusado, razón esta para estimar […] que la impugnación carece de soportes de hecho probados debidamente en el proceso» (sic). III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta Corporación le compete conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa.

Antes de abordar la controversia jurídica planteada, se observa que el accionante considera que deben ser practicadas, en segunda instancia, las pruebas necesarias para proferir un fallo a su favor, esto es, la inspección judicial que requirió en la demanda, la solicitud de la información completa sobre todo lo pagado entre 2000 y 2009, certificación de horas extras laboradas y descansos compensatorios no disfrutados y la liquidación de las diferencias debidas por parte del contador del Tribunal Administrativo del Atlántico.

Al respecto, resulta menester destacar que de conformidad con el artículo 212 del CPACA, para que las pruebas puedan ser apreciadas por el juez de la causa, deberán ser solicitadas, practicadas e incorporadas al proceso dentro de los términos y oportunidades allí señalados. Acerca de la posibilidad de 1 Memoriales adjuntados a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 7 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico requerir el decreto y práctica de pruebas en segunda instancia, el artículo en referencia estableció que dicha solicitud debe ser presentada por la parte interesada dentro del término de ejecutoria del auto que admite el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, y en cuanto a la procedencia para su decreto, señaló: […] Para que sean apreciadas por el juez las pruebas deberán solicitarse, practicarse e incorporarse al proceso dentro de los términos y oportunidades señalados en este Código.

En primera instancia, son oportunidades para aportar o solicitar la práctica de pruebas: la demanda y su contestación; la reforma de la misma y su respuesta; la demanda de reconvención y su contestación; las excepciones y la oposición a las mismas; y los incidentes y su respuesta, en este último evento circunscritas a la cuestión planteada.

Las partes podrán presentar los dictámenes periciales necesarios para probar su derecho, o podrán solicitar la designación de perito, en las oportunidades probatorias anteriormente señaladas. En segunda instancia, cuando se trate de apelación de sentencia, en el término de ejecutoria del auto que admite el recurso, las partes podrán pedir pruebas, que se decretarán únicamente en los siguientes casos: 1.

Cuando las partes las pidan de común acuerdo. En caso de que existan terceros diferentes al simple coadyuvante o impugnante se requerirá su anuencia. 2. Cuando decretadas en la primera instancia, se dejaron de practicar sin culpa de la parte que las pidió, pero solo con el fin de practicarlas o de cumplir requisitos que les falten para su perfeccionamiento. 3.

Cuando versen sobre hechos acaecidos después de transcurrida la oportunidad para pedir pruebas en primera instancia, pero solamente para demostrar o desvirtuar estos hechos. 4. Cuando se trate de pruebas que no pudieron solicitarse en la primera instancia por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 8 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico 5.

Cuando con ellas se trate de desvirtuar las pruebas de que tratan los numerales 3 y 4, las cuales deberán solicitarse dentro del término de ejecutoria del auto que las decreta. Parágrafo. Si las pruebas pedidas en segunda instancia fueren procedentes se decretará un término para practicarlas que no podrá exceder de diez (10) días hábiles.

A partir de lo anterior, la Sala estima que no se encuentran acreditados los supuestos de hecho de la norma citada y por tal razón no es procedente la solicitud de pruebas formulada por la parte recurrente, por cuanto: (i) la inspección judicial requerida fue negada en la audiencia inicial adelantada en primera instancia sin que el apoderado del interesado promoviera el correspondiente recurso de apelación (ff. 114 a 123 del cuaderno principal 1);

(ii) la liquidación de las diferencias debidas por parte del contador del Tribunal Administrativo del Atlántico no fue pedida en la demanda; (iii) en la audiencia inicial el a quo requirió la información completa sobre todo lo pagado entre 2000 y 2009, la certificación de horas extras laboradas y descansos compensatorios no disfrutados; y (iv) a través de auto de 30 de marzo de 2016 (f. 142 ibidem) incorporó las pruebas documentales que habían sido oportunamente arrimadas al expediente en folios 126 a 141 del cuaderno principal 1 y corrió traslado para alegar de conclusión; decisión que quedó en firme al no ser controvertida.

Además, por medio de proveído de 26 de abril siguiente (ff. 217 a 219 del cuaderno principal 1), en virtud de la atribución preceptuada en el artículo 213 del CPACA, decretó pruebas de oficio para esclarecer puntos oscuros y difusos de la contienda, las que fueron incorporadas en los folios 263 y 264 de dicho cuaderno. En esas condiciones, en el asunto sub examine no es dable decretar y practicar, en segunda instancia, las pruebas requeridas en la alzada. 3.3 Problemas jurídicos.

De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala establecer si al demandante, en su calidad de personal administrativo del sector educativo homologado a la planta de personal del departamento del Atlántico, le asiste derecho (i) a la liquidación del retroactivo por los años que no fueron reconocidos, esto es, entre 1995 y 1999, sin que sea aplicable ningún tipo de prescripción;

(ii) al reajuste de los valores atañederos a la nivelación salarial de 2000 a 2009; y (iii) al pago de los intereses moratorios desde 1995; o por el contrario, no ejerció la actividad probatoria suficiente para determinar el mérito de las 9 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico pretensiones, tal como lo concluyó el a quo. 3.4 Marco jurídico.

En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso concreto. La homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación del Atlántico se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 19932 y 715 de 20013.

En este sentido, la sala de consulta y servicio civil de esta Corporación, en concepto 1607 de 9 de diciembre de 20044, expresó: «[l]as entidades territoriales, como consecuencia del proceso de descentralización del servicio educativo, previa la homologación de los cargos previstos en las plantas de personal nacional y departamentales en lo relacionado con la clasificación, funciones, requisitos, responsabilidades y remuneración, etc. de los empleos, incorporan en iguales o equivalentes condiciones el personal administrativo que reciban en virtud de la certificación».

Con fundamento en dicha consulta, el Ministerio de Educación Nacional, mediante la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 20065, fijó el procedimiento que debían seguir las entidades territoriales para la homologación de la planta de personal administrativo, adscrita al sector educativo y financiada con recursos del sistema general de participaciones.

En efecto, el artículo 2° de la citada Resolución estableció el siguiente cronograma: Para efectos de dar cumplimiento a lo previsto en el artículo primero de esta resolución, se establece el siguiente cronograma: 2 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 3 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 4 Consejo de Estado, sala de consulta y servicio civil, concepto 1607 de 9 de diciembre de 2004, actor: Ministro de Educación Nacional, C. P. Flavio Augusto Rodríguez Arce. 5 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 10 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico De la misma manera, en el comentado acto administrativo, fueron establecidas precisiones importantes para el procedimiento de homologación y nivelación salarial, de acuerdo con la calidad del ente receptor, las particularidades de cada servidor y la prescripción de derechos a reconocer, así: Artículo 3.

Precisiones al proceso de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial. El proceso de homologación y nivelación salarial si es del caso, debe desarrollarse por parte de las entidades territoriales teniendo en cuenta las orientaciones impartidas en la Directiva Ministerial No. 10 del 30 de junio de 2005 y el instructivo elaborado por el Ministerio.

Así mismo, se deben considerar los siguientes aspectos: a. El departamento debe homologar los cargos administrativos que recibió de la Nación por efectos de la certificación otorgada en vigencia de la Ley 60 de 1993 y nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde la fecha en que cada administrativo fue incorporado a la planta de cargos del departamento hasta: - El día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo homologado y nivelado si es del caso, para los funcionarios que continuaron al servicio en el departamento. - En el caso de los departamentos de Nariño y Quindío hasta la fecha de entrega de los cargos administrativos del sector a los municipios 11 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico de Pasto y Armenia respectivamente, certificados por Ley 60 de 1993. - Hasta el 31 de diciembre de 2002, para los administrativos que fueron entregados a los municipios certificados en virtud de la Ley 715 de 2001. b. El departamento debe homologar los cargos administrativos que recibió de los municipios no certificados en virtud de la Ley 715 de 2001 y nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde el 1° de enero de 2003 hasta el día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo. c. El municipio que en virtud de la certificación otorgada por la Ley 715 de 2001 (enero 1° de 2003), y de acuerdo con la información de los cargos que reciba del departamento con corte a 31 de diciembre de 2002, procederá a realizar el estudio técnico para ajustar los cargos en su planta de personal mediante un proceso de homologación y nivelación salarial si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda causada desde el 1° de enero de 2003 al día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo. d. Los municipios certificados en vigencia de la Ley 60 de 1993, deben homologar los cargos administrativos que recibieron del departamento y nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde la fecha en que cada administrativo fue incorporado a la planta de cargos del municipio hasta el día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo. e. Los distritos deben homologar los cargos administrativos que recibieron del departamento en vigencia de la Ley 60 de 1993, nivelar si es del caso, liquidar y cuantificar la deuda desde la fecha en que cada administrativo fue incorporado a la planta de cargos del distrito hasta el día anterior a la fecha de actualización en nómina del cargo.

Parágrafo 1: El reconocimiento de la deuda no incluirá los valores de aquellos derechos que hayan prescrito de conformidad con lo dispuesto en los artículos 102 y 103 del decreto 1848 de 1969 y 151 del Código Procesal Laboral. Parágrafo 2: De conformidad con lo establecido en el artículo 64 de la Ley 998 de 2005, el Ministerio de Educación Nacional certificará al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la deuda por concepto de homologación y nivelación salarial si es del caso, que no pueda ser financiada con cargo a las apropiaciones y excedentes del Sistema General de Participaciones con que cuente la entidad territorial. 12 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico En el caso del departamento del Atlántico, por medio de oficio 2009EE30647 de 3 de junio de 2009, el Ministerio de Educación Nacional aprobó el estudio técnico de homologación y nivelación salarial presentado, por lo que el referido ente territorial expidió el Decreto 208 de 24 de junio de 2009, en el que se homologan y nivelan salarialmente los cargos administrativos de la secretaría de educación y establecimientos educativos de ese departamento, financiados con recursos del sistema general de participaciones.

En consecuencia, el 16 de diciembre de 2010, el Ministerio de Educación Nacional certificó la deuda presentada con corte a 23 de julio de 2007 y el ente departamental expidió actos administrativos el 3 de marzo de 2011, en los que reconoció a algunos servidores lo correspondiente al procedimiento de homologación y nivelación salarial.

No obstante, en virtud de inconsistencias presentadas durante el trámite de cálculo de deuda, el procedimiento de pago fue suspendido hasta cuando, por medio de oficio 2013EE34201 de 11 de junio de 2013, el Ministerio de Educación Nacional aprobó el nuevo estudio técnico que comprendió todos los conceptos de nómina, parafiscales y «patronales» para las anualidades de 1997 a 2009, por valor de $27.388.338.173.

Como puede observarse, se trata de un procedimiento administrativo complejo de homologación de los empleos administrativos del sector educativo en la planta de personal de las entidades territoriales que, por efecto de la nivelación salarial, impuso el reconocimiento de unas acreencias en favor de ese personal, bajo unos presupuestos claros de liquidación de la respectiva deuda y aprobación por parte de la Nación, siempre bajo la égida y límites del instituto jurídico de la prescripción de derechos laborales.

Tal procedimiento fue adelantado por el departamento del Atlántico conforme a los parámetros fijados por el Ministerio de Educación Nacional en la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 20066, efectuado a través del tiempo y finiquitado en 2009, y causó diferencias dinerarias en favor del personal administrativo desde la fecha en que cada persona fue incorporada desde la Nación a la planta de cargos del departamento hasta (i) el día anterior a la fecha de actualización en nómina del empleo homologado y nivelado, si es del caso, para los funcionarios que continuaron al 6 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 13 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico servicio de la entidad, o (ii) el 31 de diciembre de 2002, para los administrativos que fueron entregados a los municipios certificados en virtud de la Ley 715 de 2001, sin perjuicio de la prescripción trienal. 3.5 Caso concreto.

A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Acta de acuerdo celebrado el 3 de mayo de 2000 entre el Gobierno nacional y Sintraenal (ff. 40 a 46 del cuaderno principal 1), según el cual el primero indica que «[…] en consideración a la declaración suscrita el 27 de octubre de 1998, […] orientará y coadyuvará para que se surta un proceso de homologación salarial para todos los funcionarios administrativos de la educación pagos con recursos del situado fiscal». b) Resolución 463 de 22 de enero de 2014 (ff. 23 a 30 del cuaderno principal 1), por medio de la que el departamento del Atlántico reconoce al accionante valores retroactivos por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo del sector educativo financiado por recursos del sistema general de participaciones, correspondiente a los años 2000 a 2009, por la suma total de $117.856.726, que comprendió: (i) las diferencias por concepto de salarios y prestaciones, debidamente indexadas, en cantidad igual a $96.879.728, (ii) los referentes a aportes parafiscales, liquidados en $6.201.567 y (iii) los aportes del empleador, calculados en $14.775.431, de la siguiente manera: AÑO DEVENGADO INDEXADO APORTES PARAFISCALES APORTES PATRONALES TOTAL 1997 0 0 0 0 1998 0 0 0 0 1999 0 0 0 0 2000 $116.127 $5.387 $11.497 $133.011 2001 $8.255.443 $412.396 $862.582 $9.530.422 2002 $10.501.321 $562.402 $1.252.279 $12.316.002 2003 $9.501.142 $544.578 $1.203.580 $11.249.300 2004 $12.645.482 $770.300 $1.829.124 $15.244.906 14 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico 2005 $12.687.908 $811.949 $1.954.854 $15.454.711 2006 $12.998.410 $868.310 $2.132.087 $15.998.807 2007 $12.606.984 $888.122 $2.207.292 $15.702.399 2008 $12.234.064 $921.532 $2.310.461 $15.466.057 2009 $5.332.846 $416.591 $1.011.675 $6.761.111 TOTAL $96.879.728 $6.201.567 $14.775.431 $117.856.726 De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el actor hizo parte del personal administrativo del servicio educativo oficial que, como consecuencia de la descentralización de este, fue homologado y nivelado salarialmente en la planta de personal de la secretaría de educación del Atlántico; y (ii) con Resolución 463 de 22 de enero de 2014, tal ente territorial le reconoció el retroactivo resultante de la nivelación salarial por el período del 2000 al 2009, en cuantía de $117.856.726, de los cuales $96.879.728 corresponden a las diferencias debidamente indexadas, $6.201.567 a parafiscales y $14.775.431 a aportes «patronales».

Al respecto, cabe reiterar que la homologación y nivelación salarial para el personal administrativo de la secretaría de educación del Atlántico se dio como resultado de la descentralización del servicio educativo ordenada por las Leyes 60 de 19937 y 715 de 20018, a partir de los parámetros fijados por el Ministerio de Educación Nacional a través de la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 20069, y causó diferencias dinerarias para el personal administrativo desde la fecha en que cada persona fue incorporada a la planta de cargos del departamento hasta (i) el día anterior a la de actualización en nómina del empleo homologado y nivelado, si es del caso, para los funcionarios que continuaron al servicio de la entidad, o (ii) el 31 de diciembre de 2002, para los administrativos que fueron entregados a los municipios certificados en virtud de la Ley 715 de 2001, sin perjuicio de la prescripción trienal. 7 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones». 8 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». 9 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 15 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico El demandante pretende se reconozcan sumas retroactivas causadas entre 1995 y 1999, se liquiden correctamente las concedidas de 2000 a 2009 y se reconozca el pago de intereses moratorios desde 1995, pretensiones que el a quo negó, en síntesis, por falta de caudal probatorio apropiado para resolver el particular y determinar los presuntos yerros en que incurrió la demandada a la hora de calcular el retroactivo sufragado.

Sobre el primer aspecto, el actor expresó que mediante el acuerdo celebrado el 3 de mayo de 2000 con Sintrenal y la declaración de voluntad que realizó en 1998 sobre la homologación y nivelación del personal administrativo del sector educativo, el Ministerio de Educación Nacional había renunciado a la prescripción, de manera que debían ser reconocidas las sumas atañederas a todos los años de labor desde cuando fue homologado, esto es, desde 1995.

Igualmente, afirma que el presidente de Sintrenal promovió peticiones «[…] de fechas 3 de mayo de 2000 y 2003», orientadas a obtener el pago de los dineros correspondientes a la homologación. Acerca de tales aseveraciones, resulta oportuno advertir que el procedimiento administrativo de homologación y nivelación salarial se desarrolló en el marco de la descentralización de la prestación del servicio educativo y comprendió varios compromisos por parte del Gobierno nacional, en cuyo mérito pactó con la organización Sintraenal que «[…] orientar[ía] y coadyuvar[ía] para que se surta un proceso de homologación salarial para todos los funcionarios administrativos de la educación pagos con recursos del situado fiscal».

Sin embargo, ese acuerdo no previó beneficios o derechos puntuales a favor de ese personal, y desencadenó la expedición de la directiva ministerial 10 de 30 de junio de 2005 y la Resolución 2171 de 17 de mayo de 200610, instrumentos que preceptuaron la liquidación de las deudas por concepto de homologación, los interregnos que deberían ser reconocidos y la prescriptibilidad de aquellos derechos.

Por consiguiente, no es de recibo la tesis de renuncia de la prescripción aducida por la recurrente, comoquiera que el acuerdo de marras no puede considerarse como desistimiento alguno de derechos por parte de la Administración, sino únicamente de la voluntad de adelantar un procedimiento complejo con el concurso de los entes territoriales receptores, luego del cual pudiera ser determinada la deuda de la Nación por cuenta de las acreencias no prescritas y 10 «Por la cual se establece el cronograma para el reporte, revisión y certificación de las deudas de las entidades territoriales con los docentes y administrativos por concepto de salarios y prestaciones y las deudas por concepto de homologación de cargos administrativos del sector y nivelación salarial». 16 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico sufragados los respectivos valores a cada servidor.

Asimismo, se tiene que las obligaciones reconocidas en el acto administrativo demandado lo fueron de oficio, no se identificó en este proceso judicial el momento a partir del cual el accionante fue homologado a la planta del departamento del Atlántico y tampoco demostró que hubiere efectuado requerimiento alguno en nombre propio, por intermedio de asociaciones sindicales o través de apoderado, tendiente al reconocimiento de la nivelación salarial, razón por la cual no se observan elementos probatorios que den cuenta de la ilegalidad acusada.

Por otra parte, en lo que dice relación con el reajuste de los valores reconocidos entre 2000 y 2009, la Sala evidencia que no fueron expuestos en la demanda los yerros puntuales en que la Administración incurrió a la hora de calcular la deuda y expedir el acto de reconocimiento de acreencias. En ese sentido, se precisa que si bien el actor arguyó que el monto de lo concedido por el departamento en el acto enjuiciado no resultaba correcto, no determinó con claridad y detalle la razón por la que la liquidación es defectuosa y debe ser examinada.

Con la alzada, el demandante se refirió a que el contenido del acto administrativo acusado es prueba de que «[…] no le cancelaron: a.-) las cesantías, las cuales parece que se las liquidaron posteriormente, b.-) ni la indemnización por vacaciones a la cual no tiene derecho por disfrutar dichas vacaciones; c.-) lo mismo que tampoco le cancelaron ni venían cancelándoles “los intereses a las cesantías”, a pesar de que son ordenadas por el decreto 1919 de 2.002 y el Decreto 1582 de 1998, […] d.-) como tampoco se liquidaron los días de descansos compensatorios no disfrutados y dejados de cancelar [ ]» (sic); enunciados que, lejos de concederle razón, dejan entrever una suerte de indefinición o falta de conocimiento sobre los hechos y omisiones que fundan sus pretensiones, por cuanto (i) no se expone siquiera el régimen de cesantías que lo cobija y se aduce un posible pago posterior que no se determina, (ii) dice que gozó de las vacaciones respecto de las cuales requiere se paguen indemnizaciones y (iii) alude a compensatorios no disfrutados ni sufragados, pero no establece los interregnos en que prestó el tiempo de servicio extra que presuntamente no fue tenido en cuenta al momento de liquidar las diferencias causadas entre 2000 y 2009.

Por tanto, en el sub lite, la parte actora no determinó con claridad el alcance concreto de las pretensiones o yerros que advierte en la liquidación contenida 17 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico en el acto administrativo, y pareciera sugerir una revisión de la actuación de la Administración a prevención, y no así porque se hallen identificadas falencias particulares que se encaminen a lesionar sus derechos subjetivos, asunto sobre el que la subsección ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse11, de la siguiente manera: La Sala advierte que los comprobantes de pago de las anualidades 2003 a 2014 aportados por la entidad accionada, no logran acreditar que los factores salariales reclamados por el actor, entre ellos, la prima técnica, prima de navidad, prima de antigüedad e indemnización por vacaciones, no hayan sido liquidados correctamente en el acto acusado, a través del cual se reconoció a su favor el retroactivo con ocasión a la homologación y nivelación salarial en calidad de empleada administrativa de la Secretaría de Educación del Departamento del Atlántico.

Lo anterior, toda vez que dicho acto administrativo no precisa los valores que se tuvieron en cuenta por concepto de factores salariales para liquidar las sumas a pagar. Igualmente, tampoco se demostró que el accionante hubiese laborado 120 horas extras. Sobre este punto, se aclara que como la resolución acusada reviste las características de acto administrativo, goza de la presunción de legalidad, la cual debió ser desvirtuada por el interesado, a través de medios probatorios idóneos.

Así las cosas, se concluye que las pruebas que obran en el expediente no son suficientes para acreditar que el actor laboró 120 horas extras ni que los factores salariales que alega fueron liquidados erróneamente dentro del retroactivo reconocido, como consecuencia de la homologación y nivelación salarial de la que fue objeto. Por consiguiente, al no poder determinarse que la liquidación reconocida en el acto demandado es incorrecta, resulta improcedente ordenar la reliquidación al reajuste, solicitada por el demandante.

Por consiguiente, la Sala observa que la ausencia de material de convicción en la presente ocasión es una falencia de orden transversal que impide evaluar si los cargos de ilegalidad contra el acto acusado resultan certeros, tal como lo concluyó el a quo. Por otro lado, en lo atañedero a los intereses pretendidos, se tiene que el actor 11 Sentencia de 10 de julio de 2020, expediente 08001-23-33-000-2014-01014-01 (2460-19), C. P. César Palomino Cortés. Posición reiterada en providencia de 11 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-33-000- 2014-00924-01 (222-2020), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 18 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico no acusa mora entre la expedición del acto administrativo acusado y el pago efectivo de lo allí reconocido, por lo que no puede pregonarse que haya existido alguna tardanza que genere intereses de alguna naturaleza, máxime cuando no se señaló plazo que dé pie a que se cobren como sanción por el simple retardo o incumplimiento de él, y no existe previsión legal al respecto.

Sobre el particular, esta subsección, en providencia de 25 de abril de 201912, al analizar un caso análogo al que ahora nos ocupa, precisó: Siendo este el contexto fáctico y jurídico en el que se dio la nivelación salarial del actor, se señala que esta Sala ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la procedencia del pago de intereses moratorios presuntamente causados en razón de la nivelación salarial que se efectuó en el proceso de homologación de los cargos del sector educativo que dependían de la Nación y pasaron a las entidades territoriales, en desarrollo del proceso de descentralización del referido sector ordenado por la Ley 60 de 1993.

Así pues, en sentencia del 28 de septiembre de 2017 se partió de la fecha de los actos administrativos de reconocimiento de la nivelación salarial respecto del pago efectivo, indicando que “trascurrió tan solo 1 mes entre el acto administrativo que reconoció el derecho y el que ordenó el pago, evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”13.

En el mismo sentido, en providencia del 7 de diciembre de 2017 se señaló que no es procedente acceder al pago de los intereses moratorios respecto del pago retroactivo de nivelaciones salariales, porque tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, así: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. 12 Expediente 66001-23-33-000-2016-00471-01 (1731-18), C. P. César Palomino Cortés. 13 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33-33-000-2014-00406-01 (2488-15)». 19 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”14.

Siguiendo esta línea hermenéutica, en sentencia del 23 de agosto de 2018, se reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento15. Aunado a lo anterior, pese a que al demandante le fueron reconocidos valores a partir del 2000 y tenía derecho, de acuerdo con el acto acusado, a que le sufragaran las diferencias entre salarios, prestaciones sociales y demás emolumentos desde esa anualidad, lo cierto es que, con el fin de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de lo que dejó de devengar, la entidad, conforme al mandato constitucional contenido en el artículo 53 superior, indexó las correspondientes sumas, lo que resulta incompatible con el pago de los intereses moratorios que suplica.

Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda. En razón a que quien se halla habilitado legalmente para ello confirió poder en nombre del departamento del Atlántico16, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, 14 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15)». 15 «Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15)». 16 Memorial adjuntado a la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 20 Expediente: 08001-23-33-000-2014-00819-01 (5796-2018) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico FALLA: 1º.

Confírmase la sentencia de 12 de diciembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que negó las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por el señor Jairo David Sanjuán Zárate contra el departamento del Atlántico – secretaría de educación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º.

Reconócese personería al abogado Arturo Polo Suárez, con cédula de ciudadanía 72.276.316 y tarjeta profesional 154.930 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del departamento del Atlántico, en los términos del poder conferido. 3º. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.

Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS