CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2015-00846-00 Nº interno: 3098-2015 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Valentina Cardona Mosquera Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 30 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas.
Causales reguladas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 30 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que revocó la sentencia de primera instancia y, en su lugar, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda instaurada por la señora Valentina Cardona Mosquera contra la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal en Liquidación, hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, dentro del proceso 17002-33-31-008-2011-00817.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la señora Valentina Cardona Mosquera La señora Valentina Cardona Mosquera presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación, hoy la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, con el fin de obtener la nulidad del acto ficto o presunto de carácter negativo, mediante el cual se denegó el derecho de la demandante al reconocimiento y pago del 100% de la sustitución pensional a la cual tenía derecho como hija menor de 25 años, dependiente económicamente y estudiante de la señorita Stella Mosquera Mosquera, por el periodo comprendido entre enero 2009 y junio de 2010.
Como restablecimiento del derecho solicitó el reconocimiento y pago a favor de la señorita Valentina Cardona Mosquera de la sustitución pensional de la pensión que percibía su madre fallecida, la señora Stella Mosquera Mosquera, por el periodo comprendido entre enero de 2009 y junio de 2010, momento en el cual cursó estudios profesionales; así como la indexación de la condena, el pago de intereses moratorios y de costas del proceso y agencias en derecho.
Las anteriores pretensiones se fundamentaron en que el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoció una pensión de invalidez a la señora Stella Mosquera Mosquera, quien falleció el 20 de noviembre de 2006. Mediante la Resolución 00745 de 20 de enero de 2009 Cajanal reconoció a favor de Francisco Javier Cardona Mosquera, hijo de la causante, el 50% de la sustitución pensional y el 50% restante lo dejó en suspenso hasta tanto se resolviera si el señor Germán Castrillón Arias tenía derecho al otro 50% de la sustitución pensional, como compañero permanente.
Se indicó que, Valentina Cardona Mosquera, hija de la causante, nació el 2 de abril de 1985 y siendo menor de 25 años cursó estudios en el programa profesional de Instrumentación Quirúrgica, razón por la cual presentó solicitud el 18 de junio de 2010 para obtener el reconocimiento de la sustitución pensional. 2. La sentencia de primera instancia[1] El Juzgado Cuarto Administrativo de Descongestión de Manizales, mediante sentencia dictada el 27 de noviembre de 2012 en audiencia, decidió: (i) declarar la existencia de silencio ficto o presunto negativo, por el cual se niega el reconocimiento y pago de la sustitución pensional a favor de Valentina Cardona Mosquera;
(ii) denegar las pretensiones de la demanda promovida por Valentina Cardona Mosquera, al considerar que no se acreditó del proceso la dependencia económica de la demandante con su progenitora, Stella Mosquera, al momento de su fallecimiento. 3. Recurso de apelación contra el fallo de primera instancia[2] La parte demandante interpuso en la misma audiencia recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. 4.
La sentencia objeto de revisión[3] El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia del 30 de octubre de 2013, decidió: (i) inaplicar la Resolución UGM 027189 de 18 de enero de 2012; (ii) revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar la nulidad del acto ficto presunto que negó la solicitud de sustitución pensional a favor de Valentina Cardona Mosquera y, a título de restablecimiento del derecho, ordenar a Cajanal reconocer y pagar la pensión sustitutiva a Valentina Cardona Mosquera, en un 50%, durante los periodos que la joven cursó sus estudios, esto es, el periodo comprendido entre febrero de 2009 y junio de 2010, sumas que serán ajustadas.
Consideró que, de acuerdo con el régimen jurisprudencial y normativo expuesto, a la joven Valentina Cardona Mosquera le asiste derecho a la sustitución de la pensión, durante los periodos comprendidos ente febrero de 2009 y junio de 2010, toda vez que demostró lo siguiente: - Que dependía económicamente de la causante, según las declaraciones extrajuicio y la autodeclaración que así lo señalan. - Que cursó entre febrero de 2009 y junio de 2010 programa profesional en Instrumentación quirúrgica en la Corporación Universitaria de la Costa. - Que para dicha fecha la demandante tenía 24 años de edad.
En virtud de lo anterior, consideró que el acto acusado infringió las disposiciones del Decreto 1160 de 1989, toda vez que la actora era beneficiaria de la sustitución de la pensión, por ser hija mayor de 18 años que se encontraba estudiando. 5. El recurso extraordinario de revisión[4] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 30 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
Como pretensiones del recurso, solicitó que se revoque la sentencia proferida el 30 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas; y que se declare que a la señora Valentina Cardona Mosquera no le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión de sobrevivientes. Señaló que mediante la Resolución 46539 de 30 de diciembre de 2005 la Caja Nacional de Previsión Social le reconoció a la señora Stella Mosquera Mosquera una pensión gracia, en cuantía de $1.312.314,76, efectiva a partir del 1 de enero de 2005.
Que la señora Stella Mosquera Mosquera falleció el 20 de noviembre de 2006, por lo que a través de la Resolución 745 de 20 de enero de 2009 se sustituyó la pensión a favor de Francisco Javier Cardona Mosquera, hijo de la causante, en razón a su “incapacidad por razones de estudio”, en un 50%, toda vez que el otro 50% se encontraba en discusión por solicitud de una persona que decía ser el compañero permanente de la pensionada.
Que Valentina Cardona Mosquera, hija de Stella Mosquera Mosquera, mediante escrito del 5 de agosto de 2010 solicitó el reconocimiento de la sustitución de la pensión en su favor, en su calidad de hija mayor de 18 años que se encontraba estudiando. Dicha petición fue negada a través de la Resolución UGM 027189 de 18 de enero de 2012[5]. La interesada presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto producto del silencio administrativo negativo frente a la petición del 5 de agosto de 2010.
Mediante sentencia del 27 de noviembre de 2012, el Juzgado Cuarto Administrativo de Manizales negó las pretensiones de la demanda. Posteriormente, a través de fallo del 30 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Caldas revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes por el periodo comprendido entre febrero de 2009 y junio de 2010, en calidad de hija mayor de edad “incapacitada por razón de estudios”.
Que a mediante la Resolución RDP 018090 de 9 de junio de 2014 la UGPP dio cumplimiento a lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Caldas. Consideró que resulta procedente el recurso extraordinario de revisión, toda vez que en la sentencia recurrida se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en favor de la señora Valentina Cardona Mosquera, pese a que no cumple con los requisitos legales para el otorgamiento de la prestación. Señaló que en el expediente se encuentra probado que, para la fecha del fallecimiento de la señora Stella Mosquera Mosquera (20 de noviembre de 2006), su hija Valentina Cardona Mosquera no ostentaba la calidad de hija mayor de edad incapacitada por razón de estudios, pues estos se cursaron en el año 2009, es decir, tiempo después del deceso de su progenitora.
Afirmó que, por la naturaleza de la pensión gracia que percibía la señora Stella Mosquera, se debe analizar si la peticionaria cumplía los requisitos establecidos en la Ley 71 de 1988 y del Decreto Reglamentario 1160 de 1989, para ser beneficiaria de la sustitución pensional. Advirtió que el cumplimiento de los requisitos de la norma se debe verificar al momento en que surgiría el derecho, es decir, cuando falleció la causante de la prestación. Que cuando falleció la señora Stella Mosquera Mosquera, su hija Valentina Cardona Mosquera tenía 21 años de edad (nación 2 de abril de 1985), razón por la cual le correspondía demostrar su calidad de estudiante y la dependencia económica con la causante, sin embargo, indicó que al revisar la sentencia recurrida se evidencia que el Tribunal no consideró el estudio de los requisitos para el otorgamiento de una pensión de sobrevivientes, ni que aquellos se deben verificar al momento del fallecimiento.
Advirtió que, por el contrario, el Tribunal estableció que Valentina Cardona Mosquera era beneficiaria de la sustitución pensional porque adelantó estudios universitarios entre febrero de 2009 y junio de 2010, pese a que dichos estudios se cursaron mucho tiempo después del fallecimiento de la causante de la pensión, lo cual resulta contrario a la norma e implica una destinación de recursos públicos para financiar una pensión en términos no acordes a derecho. 6.
Trámite en el recurso extraordinario de revisión Mediante auto del 7 de marzo de 2016 el Despacho sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión[6]. A través de providencia del 5 de diciembre de 2019 se requirió a la UGPP para que dé cumplimiento a la notificación ordenada en la decisión anterior[7]. En auto del 20 de mayo de 2021 se evidenció que la UGPP allegó constancia de edicto emplazatorio, sin embargo, se advirtió que la información de la persona que se pretende emplazar y de la identificación de la misma es incorrecta, por lo que se requirió a la parte recurrente para que subsanara la falencia[8].
Mediante providencia del 3 de febrero de 2022 se ordenó la inclusión en la base de datos del Registro Nacional de Personas Emplazadas[9]. A través de providencia de 7 de julio de 2022 se designó curador ad- litem[10], quien se posesionó el 2 de septiembre de 2022[11]. Posteriormente, en auto del 26 de enero de 2023 se prescindió de la etapa probatoria[12]. 7.
Oposición al recurso extraordinario de revisión[13] La señora Valentina Cardona Mosquera, a través de curador ad-litem, se opuso a la prosperidad del recurso extraordinario de revisión, al considerar que no puede revocarse una sentencia que fue proferida bajo el rigor de las garantías institucionales y legales. Advirtió que la señora Valentina Cardona Mosquera acreditó su condición como beneficiaria de la pensión de sobreviviente de su progenitora Stella Mosquera Mosquera. 7.
Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no conceptuó de fondo en el presente asunto. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 30 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.
Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 6 de agosto de 2015[14], pues la sentencia recurrida se dictó el 30 de octubre de 2013, y conforme con la sentencia de la Corte Constitucional SU- 114 de 2018, en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años.
Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.
A su vez, se observa que el numeral 6 del artículo 6 del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.
Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.
Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 30 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas que revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, accedió a las pretensiones de la demanda. Por consiguiente, la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 30 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas, se configuran las causales de revisión previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, en la medida en que se condenó a la UGPP pese a que la señora Valentina Cardona Mosquera, no cumplía con los requisitos para ello.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[15].
Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.
En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO
20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. jjhjyg a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.
La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[16] y sus causales generales[17] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[18], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[19]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[20].
Ciertamente, debido a las causales que son procedentes en este recurso extraordinario de revisión, concretamente, en cuanto a la cuantía del derecho reconocido, permite que el juez extraordinario, de alguna manera, analice aspectos de fondo, como, por ejemplo, frente a los factores que se tienen en cuenta para la cuantificación del derecho[21].
Así mismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender la nulidad de la sentencia que ha reconocido el derecho a una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.
Alcance de las causales invocadas por la entidad recurrente La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso”. Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal. […] Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.
Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem”[22].
La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, la demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.
La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.
La Sala Especial de Decisión 4, en sentencia del 1 de agosto de 2017, efectuó las siguientes consideraciones sobre el objeto y finalidad del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, así: “[…] esta disposición tuvo respaldo en la exposición de motivos del proyecto de Ley 56 de 2002 - Senado, que indicó: “Artículos 20 y 21. Revisión y revocatoria de pensiones.
Estos artículos contemplan la posibilidad de revisar las decisiones judiciales, las conciliaciones o las transacciones que han reconocido pensiones irregularmente o por montos que no corresponden a la ley. Así mismo, se contempla la posibilidad de revocar las pensiones irregularmente otorgadas. De esta manera, se permite afrontar los graves casos de corrupción en esta materia y evitar los grandes perjuicios que pueda sufrir la Nación[23].” Con fundamento en esa teleología, el legislador dotó a las entidades públicas pagadoras de pensiones y a los entes de control, de una herramienta judicial para solicitar la corrección de los reconocimientos pensionales que se encuadren en dichas causales, las que se insiste, se establecieron con el propósito de fortalecer el principio de moralidad de que debe estar precedida esta actividad de reconocimiento pensional y como se lee en el aparte pretranscrito de la exposición de motivos, para enfrentar y afrontar el estado del arte actual en el tema de la corrupción que tanto perjudica las finanzas públicas, en tanto, el pago de las pensiones se nutre de los recursos del erario, ya de por sí limitados, y que imponen un examen exigente y riguroso frente a los montos que se autorizan, pues un exceso en tales sumas que no correspondan con lo dispuesto legalmente, afecta la liquidez y solvencia del sistema.
Es claro que el ejercicio de esta clase de recursos entra en colisión con la institución de la cosa juzgada y la seguridad jurídica, pero precisamente, este mecanismo se instituyó como una excepción que debe ceder ante un fin legítimo, el cual es determinar si el reconocimiento se hizo con violación al debido proceso o si como aquí se invoca, la cuantía reconocida excede lo ordenado por la Ley.
Y es que no tiene asidero jurídico ni social sostener una prestación periódica, cuando es evidente que no era viable su reconocimiento o cuando su monto difiere en exceso, en tanto ello atentaría contra el interés de carácter general y el principio de universalidad que gobiernan el sistema de seguridad social, bajo el amparo de dar prevalencia a un interés particular, pero que es ficticio, en cuanto a que es ilegitimo, lo que en últimas representa un detrimento de los recursos sociales.
Ese equilibrio entre la prestación y la legalidad de la misma, es la que debe buscar el juez extraordinario cuando en virtud de su examen, analice si lo pedido en el recurso extraordinario de revisión recae en pensión irregularmente otorgada o en monto que no corresponde, o constituye una mera discrepancia que en última aconteció por ausencia de reclamo o defensa en las instancias ordinarias a efectos de plantear discusiones de orden interpretativo que no resulten de evidente disparidad con lo previsto u ordenado por la ley.
Todo ello hay que entenderlo dirigido al deber de moralizar la inversión pública y los dineros estatales, y que su propósito no es otro que orientar y potencializar la sostenibilidad del sistema, pues tales disposiciones buscan mantener y prolongar su viabilidad, ya que continuar solventando prestaciones que no atienden a esa legalidad, debilitan y ponen en riesgo de colapso la capacidad de abastecimiento y pago que tiene el Estado a su cargo, generando un potencial déficit por la asunción de coberturas no contempladas o que previstas, exceden el monto legal, lo que implicaría la devastación del erario.
En ese sentido, está visto que la eficiencia del sistema la representa el que sea una prioridad y un objetivo que la asignación de los recursos obedezca a una legal asignación a efectos de lograr una cobertura universal y equitativa para todos quienes tienen un derecho a pensión”[24]. De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha reconocido una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.
Caso concreto La entidad recurrente considera que se configuran las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, bajo el argumento que en la sentencia cuya revisión se pretende se ordenó la sustitución a la pensión a la señora Valentina Cardona Mosquera, pese a que no cumplía los requisitos para obtener dicho reconocimiento, pues cuando falleció la causante de la pensión (20 de noviembre de 2006) su hija era mayor de 18 años y no estaba estudiando, pues según lo certificó, ingresó a estudiar entre febrero de 2009 y junio de 2010.
De acuerdo con lo anterior, la Sala advierte que lo pretendido por la entidad recurrente es debatir en sede de revisión la aptitud legal de la señora Valentina Cardona Mosquera para ser acreedora de la sustitución de la pensión reconocida en la sentencia proferida el 30 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Caldas. En cuanto a la causal prevista en el literal a), la Sala considera que no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco a la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior que, el recurrente no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la providencia bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales se analizan también en la segunda causal invocada, en la cual se controvierten directamente las normas aplicadas que dieron origen al reconocimiento del derecho pensional en una cuantía superior a la que corresponde.
Así las cosas, la Sala no advierte la vulneración del derecho al debido proceso, pues Cajanal, hoy UGPP tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro de dicho asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. Ahora bien, en cuanto a la causal b) de revisión, se advierte que, por un lado, parte del supuesto que la persona beneficiaria de la prestación o de la pensión reconocida reúne los requisitos exigidos para ser acreedor del derecho; y, por otro lado, busca verificar si existe o no un exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho que ha sido otorgado en sentencia judicial.
En síntesis, bajo esta causal no es posible controvertir la aptitud legal de la demandada para adquirir el derecho pensional, como ahora lo pretende la UGPP. Esta Corporación, mediante sentencia del 6 de mayo de 2021, en un caso análogo al presente, señaló lo siguiente[25]: “27. En ese sentido, considera la Sala, que los supuestos fácticos y jurídicos invocados por el ente previsional no se encuadran dentro de la causal invocada, referida al reconocimiento en una cuantía que excede lo debido de acuerdo con la ley, pues como se expuso en precedencia, el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 no tiene por objeto discutir el derecho del interesado de recibir la prestación periódica reconocida, sino la liquidación de esta un monto superior al que por disposición legal, realmente corresponde. 28.
En efecto, la causal b) parte del supuesto que el beneficiario reúne los requisitos necesarios para acceder a la prestación periódica o pensión reconocida, pues lo que sustenta su imposición, no es la ausencia de las exigencias legales, sino el exceso en la cuantía reconocida frente a ese derecho. Es menester precisar, que para el supuesto de hecho explicado por la UGPP, en el que pretende revisar el reconocimiento de una prestación periódica a quine no tiene los requisitos para acreditar la aptitud legal, el legislador consagró la causal séptima del artículo 250 del CPACA, que sobre el particular, previó lo siguiente: “ARTÍCULO 250.
CAUSALES DE REVISIÓN. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: (…) 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida”.
En virtud de lo anterior, como la UGPP no alegó la causal prevista en el artículo 250 del CPACA, numeral 7 y, como los argumentos expuestos en el recurso extraordinario de revisión no encuadran en las causales previstas en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala declarará infundado el presente recurso. Sobre la condena en costas Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.
Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente. III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y no condenará en costas a la entidad recurrente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia de 30 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: No condenar en costas a la UGPP. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Folios 138-142 reverso. [2] Folios 77- reverso. [3] Folios 143-161 reverso. [4] Folios 164-175. [5] La respuesta negativa de la entidad fue expedida después de la interposición de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto ficto producto del silencio de la administración. [6] Folios 180-182. [7] Folio 215. [8] Folios 226-reverso. [9] Folio 230. [10] Folios 233-reverso. [11] Folio 238. [12] Folio 246. [13] Folios 239-244. [14] Folio 176 reverso. [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [16] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.
Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [17] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [18] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.
Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [19] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.
Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [20] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [21] De acuerdo con la exposición de motivos del proyecto de ley 56 de 2002, que culminó con la promulgación de la Ley 797 de 2003, la intención del legislador con la consagración de la acción especial estuvo centrada en la revisión de los montos de las pensiones reconocidas irregularmente o en contra de lo establecido por la ley, en orden a salvaguardar el equilibrio entre la prestación y su legalidad, así como también proteger los recursos limitados del tesoro público, la liquidez, solvencia y sostenibilidad del sistema de seguridad social y el principio de universalidad que lo gobierna.
Ver: Sala de lo Contencioso Administrativo. Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022- 00(REV)]. MP. Sandra Lisset Ibarra Vélez; Sección Segunda. Subsección A. Sentencias de 21 de junio de 2018 [Rads. 11001-03-25-000-2014-00845-00(2572- 14) y 11001-03-25-000-2014-00845-00(2743-13)], 12 de julio de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2013-00036-00(0091-13)] y 9 de agosto de 2018 [Rad. 11001- 03-25-000-2017-00216-00(1223-17)].
MP. Rafael Francisco Suárez Vargas. [22] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [23] Ver en http://www.imprenta.gov.co/gacetap/gaceta.mostrar_documento?p_tipo=05&p_nume ro=56&p_consec=4821 [24] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 4. Exp. 2016-02022-00 M.P. Dra. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [25] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, radicado núm. 11001032500020180074800 (2720-2018) con ponencia de la magistrada Sandra Lisset Ibarra Vélez.