Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., veinte (20) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02788-01 (3656-2024) Demandante: Esperanza Laguado Bueno Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Asunto: Declara nulidad __________________________________________________________________ Sería del caso resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido en audiencia inicial del 31 de octubre de 2023 por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual declaró probada la excepción de cosa juzgada, si no fuera porque el despacho advierte que se debe declarar la nulidad de lo actuado a partir del proveído que convocó a la audiencia antes señalada. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1. El 14 de diciembre de 2018, Esperanza Laguado Bueno, en ejercicio del medio de control de que trata el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones RDP014625 del 6 de abril de 2017 y RDP 025165 del 15 de junio de 2017 por medio de la cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia de jubilación y se confirmó la decisión, respectivamente. 2.
A título de restablecimiento del derecho, pidió condenar a la Ugpp a pagar i) la pensión gracia de jubilación a partir del 9 de octubre de 2015, por cuantía de $2.489.048; y ii) el reajuste de la pensión conforme al artículo 14 de la Ley 100 de 1993. 1 En adelante Ugpp. 2 En adelante CPACA. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02788-01 (3656-2024) Demandante: Esperanza Laguado Bueno 1.2.
Trámite relevante del proceso 3. En auto del 29 de octubre de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar al director general de la Ugpp, al director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público. 4. La Ugpp se opuso a las pretensiones de la demanda y como excepciones propuso, en entre otras, la de cosa juzgada, al estimar que «hubo un pronunciamiento judicial anterior [proceso 25000-23-25-000-2010-01144-01 (3322-13)] que determinó que el tiempo laborado por la demandante había sido laborado en su mayor parte con vinculo nacional y que no había ejercido la docencia por más de 20 años en establecimientos docentes del orden territorial o nacionalizado» [sic]. 5.
El 24 de abril de 2023, la Secretaría del Tribunal Administrativo de Cundinamarca corrió traslado de las excepciones propuestas por la entidad demandada, de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 175 del CPACA. 6. La parte actora, en cuanto a la excepción de cosa juzgada, argumentó que en otro proceso anterior, la Caja Nacional de Previsión3 fue la demandante y Esperanza Laguado Bueno la demandada, mientras que en el proceso actual, es la demandante y la demandada es la Ugpp, sucesora procesal de Cajanal.
Además, los actos administrativos impugnados son diferentes: en el proceso anterior se demandó la nulidad de la Resolución 27828 del 6 de diciembre de 2004, que reconoció una pensión gracia; mientras que en el presente proceso se busca la nulidad de las Resoluciones RDP 014625 del 6 de abril de 2017, que negó el reconocimiento de la pensión gracia, y RDP 025165 del 15 de junio de 2017, que confirmó dicha negativa. 7.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en auto del 8 de septiembre de 2023, fijó el 31 de octubre de 2023, como la fecha para realizar la audiencia inicial. 1.3. Providencia recurrida 8. Mediante auto proferido en audiencia inicial del 31 de octubre de 2023, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de cosa juzgada, con fundamento en lo siguiente: 9.
Existe identidad de objeto, causa y partes en el presente proceso respecto al proceso anterior. 3 En adelante Cajanal. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02788-01 (3656-2024) Demandante: Esperanza Laguado Bueno 9.1. Ambos procesos tienen las mismas pretensiones, específicamente el reconocimiento de la pensión gracia, lo que implica que el derecho solicitado es idéntico.
La causa también coincide, ya que ambos casos se fundamentan en los mismos hechos que sustentan el derecho reclamado. Hay identidad de partes, pues en ambos procesos las partes involucradas son Esperanza Laguado Bueno y, en su momento, Cajanal, que ahora es la UGPP. 1.4. Recurso de apelación y su concesión 10. La demandante, en estrados, presentó recurso de apelación, en el cual solicitó revocar la decisión del 31 de octubre de 2023, en el que reiteró que en el presente asunto no existe identidad de partes, objeto o causa petendi con otro proceso anterior. 11.
En audiencia se concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación impetrado por la demandante. 2. Consideraciones 2. 1. Competencia 12. Este despacho es competente para declarar la nulidad que se encuentre acreditada en el proceso, de conformidad con el artículo 125 del CPACA. 2.2. Normativa aplicable 13. En atención a que el recurso de alzada fue interpuesto el 31 de octubre de 2023, esto es después de la expedición de la Ley 2080 de 2021, el asunto debe analizarse a la luz de esta norma. 14.
Adicionalmente, si bien la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se instauró el 14 de diciembre de 2018, es decir, con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 20214, en el presente asunto resultan aplicables las causales para dictar sentencia anticipada establecida en el artículo 182A del CPACA -con modificaciones-, de acuerdo con lo señalado en los incisos finales del artículo 86 de la referida reforma5. 4 Publicada el 25 de enero de 2021. 5 «De conformidad con el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 del Código General del Proceso, las reformas procesales introducidas en esta ley prevalecen sobre las anteriores normas de procedimiento desde el momento de su publicación y solo respecto de los procesos y trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011.
En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes 4 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02788-01 (3656-2024) Demandante: Esperanza Laguado Bueno 15.
Ello es así porque la reforma, al ser de naturaleza procesal, entra en vigor desde su publicación y comprende todas las acciones y procedimientos que se hayan iniciado bajo la Ley 1437 de 2011 y, además, porque el sub examine no involucra recursos o términos procesales en curso, como tampoco notificaciones pendientes ni audiencias convocadas. 2.2.
Excepción de cosa juzgada causal de sentencia anticipada 16. Con el fin de determinar el trámite aplicable a la excepción de cosa juzgada y a su vez establecer que se incurrió en nulidad por falta de competencia funcional, es preciso efectuar las siguientes precisiones normativas: 17. En primero lugar, el artículo 175 del CPACA establece que las excepciones previas se formularán y decidirán según lo regulado en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso6. 18.
En este sentido, el artículo 100 del CGP establece taxativamente las siguientes excepciones como previas: 1. Falta de jurisdicción o de competencia. 2. Compromiso o cláusula compromisoria. 3. Inexistencia del demandante o del demandado. 4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. 6.
No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. 7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. 8.
Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. 10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. 11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. 19. Y de acuerdo con el artículo 101 del CGP, las excepciones previas serán decididas de la siguiente manera i) el juez decidirá sobre las excepciones previas que no requieran práctica de prueba antes de la audiencia inicial; y ii) en casos donde sea necesaria la práctica de pruebas, el juez convocará a la audiencia inicial, durante la cual se llevarán a cabo dichas pruebas y se resolverán las excepciones.
En armonía con lo anterior, el numeral 6 del artículo 180 del CPACA señala «[e]l cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones». 6 En adelante: CGP 5 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02788-01 (3656-2024) Demandante: Esperanza Laguado Bueno juez o magistrado ponente practicará las pruebas decretadas en el auto de citación a audiencia y decidirá las excepciones previas pendientes de resolver». 20.
En segundo lugar, el artículo 175 del CPACA dispone que la excepción de cosa juzgada se declarará fundada mediante sentencia anticipada, en los términos previstos en el numeral tercero del artículo 182A. 21. En este sentido, el numeral 3 del artículo 182A del CPACA precisa que se podrá dictar sentencia anticipada «[…] 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva.
Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada. Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada.
En este caso continuará el trámite del proceso». 2.3. Caso concreto 22. En el asunto bajo estudio, el despacho observa que, en la contestación de la demanda, la Ugpp se opuso a las pretensiones de la demanda y como excepciones propuso, en entre otras, la de cosa juzgada. 23. Sin embargo, la decisión que declaró probada la excepción en cuestión fue dictada en audiencia inicial del 31 de octubre de 2023, por el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con lo cual contrarió lo dispuesto en los artículos 175 y 182A del CPACA.
Nótese de lo expuesto en precedencia que en la audiencia inicial solo se puede resolver las excepciones que se consideran como previas, según lo dispuesto en los artículos 100 del CGP y 180 del CPACA. 24. Asimismo, el numeral 2 del artículo 125 del CPACA dispone que «las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias […]: g) Las enunciadas en los numerales 1 a 3 y 6 del artículo 243 cuando se profieran en primera instancia o decidan el recurso de apelación contra estas».
Y a su vez el numeral 2 del precitado artículo 243 ibidem señala que «[e]l que por cualquier causa le ponga fin al proceso». En este sentido, la decisión que pone fin al proceso, como es el caso de la que declara probada la excepción de cosa juzgada, debe ser dicta por la sala correspondiente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 25.
Así las cosas, la decisión que declara probada la excepción de cosa juzgada no pueden ser dictada en auto de ponente en la audiencia inicial, sino que corresponde a una actuación que debe ser proferida en sentencia anticipada por la 6 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02788-01 (3656-2024) Demandante: Esperanza Laguado Bueno respectiva sala. 26.
En consecuencia, el despacho advierte que se configuró una causal de nulidad por falta de competencia funcional, la cual no solo se predica por el desconocimiento en las reglas previstas en la ley para juzgados o tribunales, es decir, la estructura vertical de la Jurisdicción de lo contencioso - administrativo, sino también cuando se desconocen los mandatos del CPACA frente a la expedición de providencias, esto es si es de sala o de ponente. 27.
Al efecto, en el asunto en concreto el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al declarar la excepción de cosa juzgada en la audiencia inicial, contrarió lo dispuesto en los artículos 125, 175, 182A y 243 del CPACA. 28. En efecto, en auto proferido el 12 de marzo de 20127, esta Corporación sostuvo que «la nulidad por falta de competencia funcional no solo se configura a partir del desconocimiento del Juez competente, conforme a la estructura vertical en que está distribuida la Jurisdicción, sino también cuando se contravienen las reglas que prescriben, para los Tribunales Administrativos y el Consejo de Estado, si es la sala de decisión o el magistrado ponente a quien le está atribuida la facultad de proferir determinadas decisiones». 29.
Más recientemente, en auto del 27 de septiembre de 2018, se explicó que hace parte del debido proceso el derecho al juez natural o funcionario competente y que «[d]e la norma aplicable para determinar la competencia de la decisión se estima además como más acorde con la Constitución y con el cuidado por respetar las formas propias de cada juicio». 30.
Es así porque el artículo 16 del CGP prevé que la jurisdicción y la competencia por los factores subjetivo y funcional son improrrogables y, cuando no se atiende este parámetro, su consecuencia no es otra que la declaratoria de nulidad de la sentencia de primera instancia cuando ya se ha proferido. Y es que, incluso, el artículo 36 del CGP, regula que esta es la consecuencia cuando a las audiencias y diligencias que realicen los jueces colegiados no concurran todos los magistrados que integran la sala. 31.
Tan trascendente es la competencia funcional para adoptar una decisión que, en caso de que se profiera una providencia sin tenerla, se afectan las etapas procesales subsiguientes como en el caso bajo examen. 32. Así las cosas, como el artículo 207 del CPACA, en consonancia con el artículo 132 del CGP, ordena que, en cada etapa procesal, el juez ejercerá el control de 7 Sección Tercera, Subsección C, radicación 54001-23-31-000-2009-00309-01 (42247). 7 Radicación: 25000-23-42-000-2018-02788-01 (3656-2024) Demandante: Esperanza Laguado Bueno legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, se declarará la nulidad de lo actuado desde el auto que negó parcialmente el mandamiento de pago, con el fin de que el Tribunal adopte la decisión conforme con las reglas de competencia previstas en los artículos 175 y 182A del CPACA. 33.
Finalmente, es menester precisar que el artículo 138 del CGP estableció que «la nulidad solo comprenderá la actuación posterior al motivo que la produjo y que resulte afectada por este»; asimismo, que «la prueba practicada dentro de dicha actuación conservará su validez y tendrá eficacia respecto de quienes tuvieron oportunidad de controvertirla, y se mantendrán las medidas cautelares practicadas».
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Declarar la nulidad de todo lo actuado desde el auto proferido el 8 de septiembre de 2023, por medio del cual se convocó a audiencia inicial, inclusive, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Tercero. Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen para lo de su competencia, previamente las anotaciones de rigor en el aplicativo Samai.
JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. APP