Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de marzo de dos mil veintitrés (2023). Radicado número: 11001-03-15-000-2023-00784-00. Accionante: Adiela Torres Silva. Accionados: Tribunal Administrativo del Quindío. Referencia: Acción de tutela. Tema: acción de tutela. Subtema 1: procedibilidad de la acción de tutela.
Subtema 2: relevancia Constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Adiela Torres Silva en contra del Tribunal Administrativo del Quindío.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela La señora Adiela Torres Silva, presentó escrito en uso del mecanismo de protección de tutela en el que solicitó el amparo de sus derechos al debido proceso, a la seguridad social, a la situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al principio constitucional de la perpetuatio jurisdictionis, y a la seguridad jurídica, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Quindío al haber confirmado la sentencia que profirió el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia el 29 de junio de 2022, en la que dicha autoridad negó la pretensiones de la demanda instaurada por la accionante en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número de radicado 63001-33-33-006-2022-00065-00/01/02. 1.2.
Hechos Adiela Torres Silva, promovió demanda en contra de la Nación - Ministerio de Educación - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y el municipio de Armenia - Secretaría de Educación, con la pretensión de nulidad del acto ficto producto del silencio frente a la petición que radicó el 13 de julio de 2021 en la que reclamó el reconocimiento y pago de la sanción por mora conforme al artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por el pago tardío de sus cesantías; y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías conforme lo establecido en el artículo 1 de la Ley 52 de 1975, la Ley 50 de 1990 y el Decreto 1176 de 1991, equivalente al valor cancelado de los intereses causados durante el año 2020.
Al asunto se le asignó el número de radicación 63001-33-33-006-2022-00065-00 y por reparto, le correspondió conocerlo al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, autoridad que, en providencia del 29 de julio de 2022 negó las pretensiones de la demanda. Consideró que el régimen aplicable era el especial previsto en la Ley 91 de 1989, y que implica que la Secretaría de Educación Territorial a la que se encuentra vinculada la docente, realice anualmente el reporte de liquidación de las cesantías y los intereses a estas, para lo cual tiene como plazo el 5 de febrero de 2021.
Corresponde a la Fiduprevisora como vocera del FOMAG, depositar los intereses a las cesantías en el mes de marzo de cada año siguiente, conforme lo previsto por el Acuerdo 39 de 1998. Adujo que, en el presente asunto la Secretaría de Educación realizó el reporte de cesantías e intereses a las cesantías antes del 5 de febrero de 2021, y la Fiduprevisora realizó el pago de los intereses a las cesantías el 31 de marzo de 2021.
La hoy accionante presentó recurso de apelación en contra de la anterior decisión, manifestando que, respecto de la aplicación del contenido del artículo 99 de la Ley 50 de 1990 al régimen especial de docentes, la Corte Constitucional en la sentencia SU-098 de 2018, así como el Consejo de Estado en múltiples providencias, se han pronunciado de manera afirmativa reconociendo la protección de los derechos prestacionales que durante mucho tiempo fueron vulnerados por las entidades públicas a los que se encuentran adscritos.
Afirmó que el régimen especial no puede imponer condiciones menos favorables que aquellas reconocidas en el régimen general para los trabajadores, pues el carácter especial supone una condición más benéfica para quienes están bajo su reglamentación. También adujo que, si el régimen especial no regula algún asunto, este debe ser tramitado de conformidad con lo que disponga sobre el particular el régimen común, tal y como lo precisó la Corte Constitucional en las sentencias C-741 de 2012 y C-486 de 2016.
Argumentó que dar una interpretación restrictiva de la aplicación de la sanción moratoria atentaría contra el derecho a la igualdad de los docentes respecto de aquellos trabajadores del Estado a los que si les resultaría aplicable tal disposición. El Tribunal Administrativo del Quindío, en sentencia proferida el 2 de febrero de 2023, confirmó la providencia dictada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia.
Para llegar a esa decisión, realizó un análisis normativo e histórico respecto de los regímenes referentes a las cesantías de los empleados públicos y en especial, al de docentes del sector público, así como un completo análisis jurisprudencial respecto del ámbito de aplicación normativa del sector docente, centrándose en la Ley 50 de 1990.
Destacó que, específicamente en el sector docente en el año 1989, la Ley 91 creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para atender el pago de las prestaciones sociales de los nacionales y nacionalizados que se encontraran vinculados a la fecha de la promulgación de la ley. Citó y transcribió como fundamento, lo previsto en el artículo 15 la Ley 91 de 1989 y concluyó que el numeral tercero de dicho artículo estableció una distinción entre los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, para quienes el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio “pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado”; y los docentes que se vinculen a partir del 1º de enero de 1990 y los nacionales vinculados desde antes, respecto de quienes el Fondo” pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin retroactividad (…)”.
Continuó relatando que mediante la Ley 50 de 1990 se introdujeron reformas al Código Sustantivo del Trabajo, dentro de las cuales se enunció la manera en la que se deben liquidar las cesantías. Enunció cómo por medio de la Ley 244 de 1995 se estableció el plazo para la expedición de la resolución de liquidación de las cesantías, así como el término para la cancelación de las cesantías definitivas y la sanción por la mora en el pago de dicha prestación. Explicó cómo con la expedición de la Ley 344 de 1996 se hicieron extensivas a los servidores públicos las disposiciones de la Ley 50 de 1990, concernientes a las cesantías.
Expuso cómo el artículo 5 de la Ley 432 de 1998 permitió que el personal vinculado al sector territorial pudiera afiliarse a este Fondo para que administrara sus cesantías, reconociera los intereses y protegiera dicha prestación contra la pérdida de valor adquisitivo. Describió cómo a través del Decreto 1582 de 1998 el régimen anualizado de liquidación de cesantías se extendió a los empleados del nivel territorial ya que en su artículo primero remitió a las normas pertinentes sobre el auxilio anualizado previsto en la Ley 50 de 1990.
Citó el Decreto 1252 de 2000, por el que se otorgó a los empleados públicos el derecho al pago de las cesantías en los términos de las Leyes 50 de 1990, 334 de 1996 y 432 de 1998, esto para aquellos que se hubiesen vinculado al servicio a partir de la vigencia de la Ley. Enunció que el Decreto 1919 de 27 de agosto de 2002 extendió el régimen de prestaciones sociales de los servidores del orden nacional o los empleados territoriales, ya que en el artículo 3º se previó que: “Los empleados públicos a quienes se les esté aplicando el régimen de retroactividad de cesantías continuarán disfrutando del mismo, en los términos previstos en la Ley 344 de 1996 y el Decreto 1252 de 2000”.
Por último, describió cómo la Ley 1071 de 2006, se expidió con el objeto de reglamentar el reconocimiento de las cesantías definitivas o parciales de los trabajadores y servidores del Estado, así como su oportuna cancelación. Una vez descrito al anterior marco normativo, realizó un análisis jurisprudencial respecto del ámbito de aplicación normativa del sector docente así: en primera instancia, se refirió a la sentencia emitida por el Consejo de Estado Sección Segunda el 30 de noviembre de 2017, radicado 70001-23-33-000-2014-00290-01 (4992-15), en la que la Corporación enunció, respecto del régimen docente: “i). los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989 mantendrían el régimen prestacional previsto en la normativa vigente de la entidad territorial, es decir, el sistema de retroactividad y ii) a los docentes nacionales y a los vinculados a partir del 1.º de enero de 1990 «lo que según la definición contenida en los artículos 1.º y 2.º, corresponde a los nacionales o territoriales que por cualquier causa se lleguen a vincular en tal calidad, sin hacer distinción entre nacionales y territoriales», se les aplicarán las disposiciones vigentes para los empleados públicos del orden nacional, es decir, un sistema anualizado de cesantías, sin retroactividad y sujeto al reconocimiento de intereses”.
En ese mismo sentido, cito la sentencia emitida por el Consejo de Estado Sección Segunda el 31 de mayo de 2018, radicado 20001-23-33-000-2014-00111-01 (4331-15), en la que se estableció que a todos los docentes vinculados desde el 1º de enero de 1990 les era aplicable el sistema anualizado de cesantías. Y respecto de la aplicación de las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006 al sector docente, describió el contenido de la sentencia de unificación del Consejo de Estado CE-SUJ-SII-012-2018 (SUJ-012-S2) de 18 de julio de 2018.
Apoyó su argumento en diferentes sentencias emitidas por las subsecciones de la Sección Segunda. Refirió que la Corte Constitucional en sentencia SU-098 de 2018 indicó que el ámbito de aplicación de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 se extiende a todos los empleados públicos, incluidos los docentes, tal como lo establece el Decreto 1252 de 2000, esto en razón al principio de favorabilidad en materia laboral.
Destacó el tribunal que, al dar aplicación a lo ordenado por la Corte Constitucional, la Sección Segundo del Consejo del Consejo reparó en lo que sigue: (1) La sanción moratoria establecida en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, tiene como finalidad regular la situación prestacional de los empleados del sector privado, condicionada a la escogencia libre del fondo para la administración de las cesantías.
(2) La interpretación de la Ley 344 de 1996 y los Decretos Nos. 1582 de 1998 y 1252 de 2000, no estableció de manera univoca la aplicación de la Ley 50 de 1990 a los docentes regulados por la Ley 91 de 1989, por lo que, no existe norma que haya extendido la sanción moratoria prevista en la ley 50 de 1990 a los docentes regulados por el régimen especial contenido en la Ley 91 de 1989.
(3) Es equivocó invocar el principio de favorabilidad para aplicar la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes, toda vez que no hay conflictos de disposiciones aplicables o una dualidad de interpretaciones de una misma disposición, toda vez que el legislador creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio con la finalidad de unificar el sistema prestaciones de los docentes del sector público, y la Ley 50 de 1990 tuvo como finalidad establecer un sistema de cesantías anualizado y eliminar la retroactividad de las mismas en el sector privado, por lo tanto, los dos sistemas son disimiles, con características distintas y fondos de administración de esas prestaciones diferentes, uno público y otros privados.
(4) Aplicar la Ley 50 de 1990 al sector docente, conforme lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 344 de 1996 y el Decreto No. 1252 de 2000, conlleva al desconocimiento de la naturaleza especial del régimen prestacional docente, creando una nueva regla para aquellos maestros vinculados a partir de los años 1996 o 2000, vulnerándose el principio de inescindibilidad normativa.
(5) De lo dispuesto en las Leyes 91 de 1989 y 50 de 1990, existen las siguientes diferencias: (i) Se puede extraer que para los docentes se estableció una regulación especial administrada por el fondo público obligatorio, y conforme con lo consagrado (sic) en la Ley 50 de 1990, se puede escoger libremente el fondo de cesantías que mejor rentabilidad pueda generar.
(ii) La liquidación y manejo de las cesantías tratándose de la Ley 50 de 1990 se previó una liquidación definitiva al 31 de diciembre, debiéndose consignar las cesantías antes del 15 de febrero en una cuenta individual a su nombre, en cambio, en el sector docente el FOMAG se financia de manera distinta, ya que este se costea con los recursos que provienen del Sistema General de Participaciones para educación, y de conformidad con el Acuerdo No. 39, se debe remitir a la Oficina Regional del Fondo las liquidaciones anuales de las cesantías de los docentes a su cargo, lo anterior en los formatos diseñados por el Ministerio de Educación Nacional.
(iii) Los valores que se giran por el Ministerio de Hacienda para financiar el FOMAG son manejados bajo el concepto de unidad de caja, sin que proceda la consignación individual de que trata la Ley 50, ya que los recursos que financian el FOMAG son destinados para cubrir las prestaciones, cuando estas sean exigibles, y adquieren dicha exigibilidad cuando se reclama la cesantía parcial o se tenga derecho a la cesantía definitiva.
(iv) El legislador no consagró (sic) la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías anualizadas a favor de los docentes afiliados al FOMAG, toda vez que estableció otros beneficios, como es el reconocimiento de intereses a las cesantías sobre el monto de la cesantía consolidada. (6) Para los docentes se establecieron las sanciones moratorias por el pago tardío de las cesantías parciales o definitivas, de conformidad con lo señalado en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, tal como se dijo en la sentencia de unificación CE-SUJ-SII-012-2018.
Refrió el tribunal que la Corte en la sentencia SU-573 de 2019, al definir acciones de tutela dirigidas contra la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado, en el marco de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de la Ley 50 de 1990 a los docentes, se expuso que dicho asunto no tiene relevancia constitucional, por ser una controversia meramente legal que busca reabrir el debate concluido por el juez ordinario.
Indicó el tribunal que tampoco resulta aplicable la sentencia de unificación SU- 098 de 2018, para situaciones con las siguientes características fácticas: (i) Docentes inscritos en el escalafón docente de carrera en propiedad. (ii) Que estén vinculados con la entidad territorial y que su vínculo laboral se mantenga vigente. (iii) Demandantes que solicitaron el pago de la sanción moratoria por la no consignación oportuna de las cesantías, mas no solicitaron el pago efectivo de las cesantías.
(iv) Docentes que estuvieran afiliados al FOMAG. Refirió que la sentencia SU-332 de 2019, tampoco es aplicable al sector docente, toda vez que los docentes oficiales tienen derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria por pago tardío de las cesantías prevista por la Ley 244 de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, y en las decisiones que se revisaron, en sede de tutela, se solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías prevista por la Ley 50 de 1990.
En consideración a todo lo anterior, el Tribunal Administrativo del Quindío concluyó que no hay una posición unificada en la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 al sector docente, y en ese orden, negó las pretensiones. 1.3. Pretensiones y argumentos del escrito de tutela La accionante solicitó al juez constitucional a través de apoderado: “Se declare que el Tribunal Administrativo del Quindío en la sentencia proferida el día 02 de febrero de 2023, en el expediente rad.
No. 63001-3333-006-2022-00065-02, transgredió los derechos fundamentales: Al Debido Proceso, derecho a la Seguridad Social, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho, garantía a la Seguridad Social, a la Igualdad, Acceso a la Administración de Justicia, principio constitucional de la Perpetuatio Jurisdictionis, Seguridad Jurídica, al Desconocimiento de Precedente judicial vertical, de la accionante, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a los postulados de la ley y a la abundante jurisprudencia constitucional y de este órgano de cierre en la jurisdicción contencioso administrativo, por lo que se encuentra vulnerando los derechos fundamentales de la accionada.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo del Quindío; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva”. Como argumento de su petición adujo que: una vez se dictó por parte de la Corte Constitucional la sentencia SU 098 de 17 de octubre de 2018, el Consejo de Estado consolidó, mediante diferentes decisiones, una posición en la que termina ordenando el reconocimiento y pago de la sanción por mora “como fue solicitada en la demanda”.
Las decisiones a las que hace referencia el accionante son las siguientes 08001-23-33-000-2013-00666-01 (0833-16) Sección Segunda, 76001-23-31-000-2009-00867-01 (4854-2014) Sección Segunda, 11001-0315- 000-2018- 03499-01 Sección Tercera Subsección C, 08001-23-33-000-2014-00173-01 (1688-16) Sección Segunda, 08001-23-33-000-2014-00208-01 Sección Segunda, 08001-23-31-000-2014-00254-01 (4960-2017) Sección Segunda, 08001-23-33-000-2014-00132-01 Sección Segunda, 08001 23-31-000-2014-00815-01 (4979–2017) Sección Segunda, 08001-23-33-000-2015-00331-01 Sección Segunda, 08001-23-33-000-2014-01127-01 (1002-2021) Sección Segunda, 40001-23-40-000-2017-00134-01 (2208-2020) Sección Segunda, 080001-23-40-000-2015-90008-01 (2387-2020) Sección Segunda, 080001-23-40-000-2014-90022-01 (5154-2016) Sección Segunda, 080001-23-33-000-2017-00931-01 (1001-2021) Sección Segunda, 080001-23-33-000-2015-00075-01 (2660-2020) Sección Segunda, 76001-23-33-000-2013-00756-01 (2224-2020) Sección Segunda, 080001-23-40-000-2017-00795-01 (2659-2020) Sección Segunda, 47-001-23-33-000-2019-00376-01 (4462-2021) Sección Segunda, 08001-23-33-000-2015-00509-01 (2140-2020) Sección Segunda, 08001-23-33-000-2015-90124-01 (2394-2020).
Afirmó que “es claro que existían dos (2) posiciones, pero después del estudio de la Corte Constitucional de 17 de octubre de 2018, en la expedición de la sentencia SU-098 de 2018, es que el Consejo de Estado se ha acogido a la interpretación favorable, en el sentido de indicar que sí le resulta aplicable la Ley 50 de 1990 a los docentes oficiales.
Que sigan manifestando las entidades demandadas que la SU-098 estudia otra situación jurídica, por otra situación fáctica, no resulta cierto, pues es necesario dejar claro que la Ley 50 de 1990 castiga la falta de consignación de las cesantías en el fondo donde esté afiliado el trabajador, no la falta de afiliación a un fondo, es por esto que a los maestros deben tratarse en igualdad de condiciones, que al resto de empleados públicos del país, no es por capricho de este apoderado, es basado en el principio de igualdad, de legalidad y de favorabilidad, que, como iteradamente he manifestado, proviene de la historia y de evolución normativa y jurisprudencial”. 1.4.
Trámite de tutela en primera instancia e intervenciones El Despacho del magistrado ponente, con auto del 16 de febrero de 2023, admitió la acción de tutela, y ordenó comunicar Nación – Ministerio de Educación Nacional el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Armenia como tercero con interés, para que se pronuncien sobre los hechos en que se sustentó la solicitud, así mismo, al Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia, al ser la autoridad judicial que conoció del asunto en primera instancia. Enviadas las notificaciones correspondientes, se pronunció el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia el Ministerio de Educación Nacional y el apoderado del accionante en dos ocasiones.
El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia solicitó el rechazo o la negación por improcedente del amparo, tal como lo consideró la Corte Constitucional en asunto similar en sentencia de unificación SU-573 de 2019, y el Consejo de Estado en sede de tutela en providencias de la Sección Quinta del 9 de julio de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2019-05205-01 y del 28 de mayo de 2020, radicado: 11001-03-15-000-2020-01384-00, en las que se aplicó la sentencia SU antes mencionada.
Afirmó que el hecho de que la parte accionante no comparta los argumentos del juez natural y su superior, no quiere decir que la decisión no esté debidamente fundamentada en derecho. Expuso que la decisión cuestionada se adoptó con sustento en los medios de prueba allegados por las partes y con las normas y pronunciamientos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado vigentes y vinculantes.
El Ministerio de Educación Nacional argumentó que la decisión atacada debe ser respetada pues se dictó bajo el marco de la autonomía e independencia que las autoridades judiciales ostentan al decidir respecto de los asuntos a su cargo. Además, solicitó la desvinculación del Ministerio pues no es la entidad llamada a garantizar los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.
El accionante se pronunció en dos oportunidades adicionales, la primera, para oponerse a lo expresado por las autoridades en las intervenciones, y la segunda para referir algunos pronunciamientos de la Subsección en los que, con similares características al presente, se accede al amparo constitucional, concretamente, las sentencias del 17 de junio de 2019 y del 29 de julio de 2019, dentro del radicado 11001-0315-000-2018-03499-01, así como la sentencia dictada por la Sección Segunda-Subsección A, del 19 de enero de 2023.
CONSIDERACIONES Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. Procedibilidad de la acción de tutela En relación con las solicitudes de tutela frente a providencia judicial, la doctrina constitucional ha indicado que el juez de tutela debe, en forma preliminar, realizar un examen de procedibilidad general de la acción; pues, solo una vez verificada la observancia de los requisitos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor plantea en función de los defectos que reprocha a la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 2.2.1.
Legitimación en la causa. Adiela Torres Silva se encuentra legitimada en la causa por activa, toda vez que actúa directamente para deprecar el amparo del derecho fundamental del que es titular, este último que consideró conculcado por la autoridad judicial accionada. Ahora bien, esta Subsección también encuentra legitimada por pasiva al Tribunal Administrativo del Quindío al ser la autoridad a quien se le atribuyó la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, el acceso a la administración de justicia, la igualdad y el derecho a la seguridad social. 2.2.2.
Relevancia constitucional. En virtud del requisito de relevancia constitucional, la solicitud de protección de los derechos fundamentales que pueden resultar afectados por la actuación de las autoridades judiciales al dictar sus providencias exige una mayor carga argumentativa por parte del sujeto que pretende el amparo constitucional, toda vez que es necesario hacer una ponderación entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental, y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.
La carga argumentativa implica un ejercicio de concreción que, se cumple a partir de que la parte actora presente con suficiencia y claridad el reparo que endilga a la providencia atacada, lo que se traduce en explicar cuál conducta del juez considera vulneró sus derechos fundamentales. Luego, este reparo debe trascender de la discusión litigiosa propia del trámite ordinario, a un asunto que, por referirse a una posible amenaza o vulneración iusfundamental, haga procedente la intervención del juez de tutela, la cual debe ser subsidiaria y excepcional, pues, en todo caso, las providencias son proferidas en un proceso judicial que cuenta con los mecanismos de defensa de los derechos fundamentales, y que, una vez en firme, goza de presunción de constitucionalidad y de legalidad.
Para definir lo que es o no relevante en el plano constitucional, la Corte ha establecido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. Así pues, la solicitud de amparo debe estar acompañada de la exposición de razones por las cuales la providencia adolece de alguno de los defectos en los términos en que el máximo Tribunal Constitucional ha establecido que estos se configuran y los supuestos en que cada uno de ellos se manifiesta.
Por tanto, el requisito de relevancia constitucional exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, en clave de los defectos como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este, toda vez que “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”.
En el presente asunto, los argumentos que presenta la señora Adiela Torres Silva para considerar que la providencia que dictó el Tribunal Administrativo del Quindío vulneró sus derechos, son los mismos que expuso en el proceso ordinario como fundamento de sus pretensiones. Lo anterior porque la demandante ha sido consistente en sus argumentos respecto del derecho de los docentes afiliados al FOMAG al reconocimiento de la sanción moratoria prevista en el artículo 99 de la Ley 50 de 1990.
Como sustento de la afirmación, desde la demanda del proceso ordinario adujo que su pretensión se encuentra respaldada en el pronunciamiento de la Corte Constitucional SU098 de 2018 y en las decisiones que, a partir de su divulgación, efectuó el Consejo de Estado. Sobre el punto la autoridad Judicial, aqui cuestionada, al definir el derecho laboral reclamado, consideró que no hay una posición unificada en la jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria prevista en la Ley 50 de 1990 al sector docente.
Esto porque, la Sección Segunda del Consejo de Estado, al dar cumplimiento a la sentencia de unificación citada, formuló reparos a la misma, y, a que existen otros pronunciamientos posteriores de la Sección Segunda y de la Corte Constitucional que se apartan de la decisión unificadora. Desde el momento en que inició el proceso ordinario, en el curso del mismo y en el escrito de tutela, la discusión giró entorno a determinar si la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, prevista en el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, es aplicable a los docentes nacionales por disposición de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998, circunstancia que, frente al caso concreto, definió el Juez ordinario en la sentencia que hoy es objeto de tutela y cuyo reestudio propone el accionante argumentando afectación de su derecho fundamental a la igualdad.
Sin embargo, al resolver el asunto, el Tribunal del Quindío afirmo que, el régimen de cesantías docente es especial y en él se determina específicamente cómo se reconoce, liquida y paga dicho auxilio y sus intereses, lo anterior, como se expresó, teniendo unas características propias que hacen que el pago de las sanciones solicitadas sea incompatible.
Lo anterior deja claro que la accionante acudió a este mecanismo constitucional residual con el objeto de reabrir un debate ya superado y sobre el que la autoridad accionada ya realizó el respectivo pronunciamiento, sin que advierta la Sala que las decisiones hayan sido expedidas por fuera de los límites legales de manera arbitraria, caprichosa o irrazonable.
A lo anterior es importante agregar que la Corte Constitucional en Sentencia SU-573 de 2019, se pronunció respecto de algunas decisiones del Consejo de Estado, en las que se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías, y en las que se adujo afectación de los derechos fundamentales a la seguridad social, igualdad, “seguridad jurídica” y al debido proceso, en los siguientes términos: “53.
En el sub-lite, el debate se restringe a determinar “cuál es la interpretación más adecuada que puede darse a la normatividad” que regula el reconocimiento y pago de una penalidad económica -sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías- en el régimen prestacional de los docentes oficiales. Lo anterior da cuenta de que, en realidad, la presunta vulneración a los derechos fundamentales de los accionantes versa sobre una cuestión de interpretación meramente legal, que no impacta la garantía de derechos fundamentales sino patrimoniales. 54.
El presente asunto comporta, de un lado, un debate legal orientado a determinar si la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías, prevista por el numeral 3º del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, es aplicable a los docentes nacionales o nacionalizados por virtud de la Ley 344 de 1996, reglamentada por el Decreto 1582 de 1998 -argumento de los accionantes-, o si, por el contrario, “a los educadores del sector público no le es aplicable los artículos 99, 102, y 104 de la Ley 50 de 1990, que contemplaron el plazo para la liquidación del valor liquidado anualmente con anterioridad al 15 de febrero y la sanción moratoria para el empleador que incumpla esta obligación, pues estas normas fueron extendidas por disposición del artículo 1 del Decreto 1582 de 1998, únicamente a los servidores públicos del nivel territorial y vinculados a partir del 31 de diciembre de 1996 que se afilien a los fondos privados de cesantías” -argumento del Consejo de Estado-. 55.
De otro lado, la sanción moratoria por no consignación oportuna de las cesantías no es un derecho fundamental ni está ligada a la satisfacción de una garantía de naturaleza constitucional. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido el carácter irrenunciable de las cesantías, como una prestación patronal de rango legal cuya finalidad es “auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin trabajo”.
Por tanto, solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador. En consecuencia, cualquier pago adicional que no corresponda a la finalidad misma de las cesantías, sino a una penalidad para el empleador que no las consigna al fondo o las paga al trabajador en los términos solicitados, es un reconocimiento de fuente legal con carácter netamente patrimonial, que no amerita la intervención del juez de tutela.
Además, según se deriva de los antecedentes de los casos acumulados, no es prima facie admisible considerar que la falta de reconocimiento de aquella pretensión económica pueda comprometer su mínimo vital, en la medida en que los tres accionantes mantienen vigente su vínculo laboral con el Departamento del Atlántico –como se refiere, igualmente, en el apartado que sigue–“.
(Subrayas fuera de texto) Dicho razonamiento no solo es compartido, por la Sala de Subsección, sino que reafirma las consideraciones precedentes, pues las pretensiones en esta acción van dirigidas a lograr el reconocimiento y pago de una sanción cuya suerte ya definió el juez de legalidad del acto administrativo y sin que se advierta afectación al mínimo vital o la existencia de un perjuicio irremediable que amerite la intervención del juez de tutela.
Finalmente, y respecto a la existencia de sentencias que en sede de tutela accedieron a las pretensiones en asuntos similares al que hoy define esta Sala, es importante precisar a la accionante que, para el momento en que se definieron dichos asuntos, aún no se había expedido la sentencia SU-573/19 que varía sustancialmente la posición y deja en claro que el reclamo en sede de tutela no es más que una pretensión de índole económico que no trasciende la esfera constitucional en la medida en que se trata de la interpretación que el juez hace de la norma para un caso concreto y que considera es la adecuada para resolver la controversia.
Lo hasta aquí planteado permite colegir a esta Sala de tutela, que la decisión estuvo debidamente sustentada, razonada y que fue expedida respetando los derechos fundamentales de quien acudió al juez de legalidad del acto administrativo. Aunado a lo anterior es importante referir tal y como la Corte Constitucional lo ha consignado en distintos pronunciamientos, que el juicio que realiza el juez de tutela cuando revisa una providencia judicial, es de validez y no de corrección de la misma, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación normativa, que dieron origen a la controversia, de manera tal que prime la interpretación que el accionante le da a su derecho, desconociendo la estructura de la administración de justicia y los principios de independencia y autonomía judicial.
Por lo anterior, la Sala de Subsección C considera que el presente asunto no supera el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, se declarará improcedente la acción. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo de tutela deprecado por la señora Adiela Torres Silva por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 CFIV