CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintidós (2022) Acción: Tutela (impugnación) Expediente: 11001-03-15-000-2022-04860-011 Actora: Dora Stella Vélez Pérez Demandados: Magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia Tema: Derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad social y salud Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la actora contra la sentencia de 6 de octubre de 2022, emitida por el Consejo de Estado (sección quinta), que negó al amparo deprecado.
I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Dora Stella Vélez Pérez, en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad social y salud, presuntamente quebrantados por los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a las autoridades accionadas «[…] emitir sentencia de forma expedita, pronta y oportuna […]» en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) [expediente 05001-33-33-004- 2014-01788-00]. 1.2 Hechos2.
Relata la actora que el 1º de diciembre de 2014 incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP (expediente 05001-33-33-004-2014-01788-00), encaminado a obtener la anulación de los 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada Samai. 2 Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 2 actos administrativos3 por cuyo conducto se le negó el reajuste pensional que solicitó, por ser beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de Ley 100 de 1993, con la inclusión de «[…] todos los factores de salario [que devengó] y los cuales no fueron tenidos en cuenta, además que dicha liquidación sea efectuada con un IBL[4] del 80%».
Que del anterior asunto conoció el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Medellín, que el 12 de diciembre de 2018 accedió a las pretensiones, en el sentido de anular los actos administrativos acusados y ordenar la reliquidación deprecada, al estimar que «[…] le asiste el derecho a acceder a una mesada pensional equivalente al máximo legal, es decir el 80% del ingreso base de liquidación […]», en los términos del artículo 34 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que ella constituyó su derecho prestacional con posterioridad al 2005.
Dice que inconforme con la mencionada determinación, la UGPP interpuso recurso de apelación5, por lo que el 7 de marzo de 2019 se remitieron las diligencias ordinarias al Tribunal Administrativo de Antioquia para surtir el trámite de segunda instancia, que el 8 de mayo de ese año admitió la alzada, el 10 de julio siguiente corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y el 23 de septiembre de 2020 ingresó al despacho para fallo, sin que hasta la fecha en que promovió esta acción de tutela se haya emitido decisión alguna.
Que ha trascurrido «[…] más de un año y medio sin que se […]» desate de manera definitiva el referido proceso ordinario, lo que quebranta sus garantías superiores, habida cuenta de que no le ha sido posible disfrutar de la reliquidación pensional ordenada en su favor, pese a ser sujeto de especial protección constitucional, por cuanto en la actualidad tiene más de 69 años y «[…] se encuentra postrada en la cama en razón a la enfermedad que se denomina Enfermedad pulmonar obstructiva crónica Gold III y Osteoporosis y que es de carácter crónico e irreversible». 3 Contenidos en las Resoluciones «51258 de 2012, RDP 013078 […] y RDP 020529 de 2014». 4 Ingreso base de liquidación. 5 Con fundamento en que «[…] los actos administrativos anulados se fundan en las normas superiores que consagran los derechos sustanciales pretendidos» y el régimen pensional que cobija a la actora, por lo que no había lugara acceder a las pretensiones de la demanda.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 3 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del titular del despacho 010 de esa Corporación, que tiene a su cargo el trámite en segunda instancia de las diligencias ordinarias, piden se niegue la presente acción constitucional, puesto que en el asunto sub judice no se evidencia el quebranto de las garantías superiores invocadas, dado que si bien es cierto que el respectivo expediente se encuentra al despacho para fallo desde el 23 de septiembre de 2020, también lo es que «[…] existen con precedencia en el inventario un número determinado de procesos a espera de proferir sentencia en primera y segunda instancia de diversos temas tales como laborales, tributarios, contractuales, no laborales, nulidades simples, lesividades, reparaciones directas, entre otros, que en consecuencia, deben ser resueltos con anticipación hasta llegar al turno que por sucesión temporal le corresponde […]», Además, indica que a la fecha se proyectan los que ingresaron para esa misma actuación en el 2018.
Que para esta época tiene a su cargo más de 900 procesos, por lo que la mora que aduce la actora no «[…] obedece a un actuar caprichoso e injustificado […], sino al alto volumen […] que se tramita no solo de primera, sino de segunda y única instancia», y, en todo caso, no se advierte de los documentos allegados con el escrito de tutela que ella se halle en la «[…] situación de vulnerabilidad que alega». 1.3.2 El señor Ministro de Salud y Protección Social6, a través de apoderada general, pide se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, «[…] por cuanto esta Cartera no ha violado, viola o amenaza violar los derechos invocados por la accionante», y «[…] tampoco puede intervenir en las funciones administrativas otorgadas por la ley a cada institución, puntualmente para el caso concreto, frente a las actuaciones de las diferentes ramas del poder público». 1.3.3 El señor presidente de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S. A. (Fiduagraria S. A.), por conducto de apoderada general, depreca se declare la improcedencia de la presente acción, al no colmar los requisitos especiales de procedencia, y sostiene que «[…] NO ha incurrido en conductas de las cuales se 6 Autoridad vinculada en auto admisorio de 23 de septiembre de 2022, junto con los señores presidente de la Fiduagraria S. A. y directora general de la UGPP, en condición de terceros con interés en sus resultas.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 4 infiera la vulneración de […]» las prerrogativas superiores que invoca la tutelante. 1.3.4 La señora directora general de la UGPP, a través del señor subdirector de defensa judicial pensional, dice que ese ente carece de legitimación en la causa por pasiva para atender las súplicas de la actora, en razón a que en el sub lite los hechos en los que funda el supuesto quebranto de derechos fundamentales atañen a cuestionar un retraso en el trámite judicial que está a cargo de los señores magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, en el que no tiene injerencia alguna. 1.4 Providencia impugnada.
Con sentencia de 6 de octubre de 2022, el Consejo de Estado (sección quinta) negó el amparo deprecado, al considerar que la actora no acreditó ser objeto de especial protección constitucional y «[…] la tardanza [para emitir la decisión judicial que ella reclama] no es imputable al actuar negligente del juez, [puesto que] el origen de la mora judicial subyace a un problema estructural de la administración de justicia, como lo es la carga laboral y la congestión judicial».
Asimismo, sostiene que «[…] dado que existen alrededor de 900 procesos en el despacho demandado que se encuentran en situación similar al trámite de la [tutelante], cualquier orden que [se] imparta […] relativa a que se profiera fallo de segunda instancia […] implicaría una perturbación del derecho a la igualdad de los demás usuarios de la administración de justicia que también están a la espera de que su litigio se resuelva». 1.5 Impugnación. Inconforme con la determinación adoptada, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito indica que «[…] actualmente t[iene] 69 años de edad, [s]e encuentr[a] postrada en cama porque t[iene] un diagnóstico de Enfermedad pulmonar obstructiva crónica Gold III y Osteoporosis, [y] dada [su] edad y […] condición de salud no es posible esperar a que cumpla 80 años para poder acudir al amparo constitucional para que sean protegidos [sus] derechos».
Además, en el evento de acceder al amparo de sus derechos no se quebrantaría la garantía superior a la igualdad de las demás personas que esperan decisiones judiciales a cargo de la autoridad accionada, puesto que todos están en la posibilidad, al igual que ella lo hizo, de instaurar acción de tutela para proteger sus prerrogativas superiores.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 5 II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 327 del Decreto ley 2591 de 19918 y 259 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201910 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, el amparo inmediato de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la presunta omisión de los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia de decidir de manera definitiva, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP (expediente 05001-33-33-004-2014-01788-00). 2.4 Mora judicial.
El derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia comporta la facultad de toda persona de acudir ante los jueces de la República, en aras de resolver las controversias que vulneran o amenazan sus prerrogativas. Dicha atribución constitucional no solo hace referencia a la posibilidad de poner 7 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 8 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 9 «ASUNTOS RELACIONADOS CON LAS ACCIONES DE TUTELA, DE CUMPLIMIENTO, POPULARES Y DE GRUPO. […] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto […]». 10 «Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 6 en funcionamiento el aparato jurisdiccional del Estado, sino también a la de recibir una pronta solución al conflicto, para lo cual las autoridades cuentan con la facultad de adoptar las medidas coercitivas previstas en el sistema normativo.
Ahora bien, cuando los funcionarios judiciales no actúan dentro los términos fijados en las normas procesales, se configura la mora judicial, que constituye un «[…] fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, pero que muchas veces una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos […]»11.
No obstante, el mero retraso en las actuaciones judiciales no vulnera el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia (entre otros), por cuanto debe mediar una tardanza injustificada por parte de los funcionarios para quebrantar esa garantía, caso en el cual será susceptible de protección a través de la solicitud de amparo.
Resulta oportuno advertir que la jurisprudencia de la Corte Constitucional12 ha indicado que, como regla general, el juez de tutela no debe inmiscuirse en el trámite de los procesos judiciales puesto que podría desconocer el principio de autonomía judicial, sin embargo, cuando se evidencia que la tardanza no corresponde a cuestiones relacionadas con carga de trabajo, problemas estructurales o complejidad de los asuntos, la acción de tutela es adecuada para proteger la garantía superior de acceso a la administración de justicia. Por tanto, para establecer la prosperidad de la acción de tutela en los casos de mora judicial, se debe analizar las particularidades de cada caso concreto con el fin de determinar si el retardo es justificado o no. En el caso sub examine la tutelante pide se ordene a las autoridades accionadas que decidan de manera pronta, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP (expediente 05001- 33-33-004-2014-01788-00), puesto que para la época de presentación de la tutela había trascurrido más de un año y medio desde cuando ingresaron esas diligencias al despacho para fallo, lo que desconoce su avanzada edad (69 años) y el crítico estado de salud en el que se encuentra, dado que, según indica, está 11 Corte Constitucional, sentencia T-945 de 1998, M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 12 Sentencia T-258 de 2004, M. P. Clara Inés Vargas Hernández.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 7 postrada en cama en razón a los quebrantos de salud que padece (enfermedad pulmonar obstructiva crónica gold III y osteoporosis), máxime cuando en primera instancia se le concedió la reliquidación pensional reclamada. Por su parte, las autoridades accionadas sostienen que en este asunto no se configura la vulneración de las garantías superiores invocadas por la actora, habida cuenta de que la omisión de emitir la sentencia de segunda instancia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por ella contra la UGPP no implica negligencia alguna de su parte, sino que corresponde a la alta congestión de procesos que conoce esa Corporación, y, además, debe tenerse en cuenta que es imperativo respetar el turno en el que esos asuntos ingresan para fallo, pues en este momento se proyectan las respectivas decisiones de los que ingresaron en el 2018.
Ahora bien, verificada la página electrónica de la Rama Judicial (http://procesos.ramajudicial.gov.co/consultaprocesos) y revisadas las actuaciones adelantadas en el proceso ordinario de interés de la tutelante, se evidencia que el 7 de marzo de 2019 fue asignado por reparto al despacho 010 del Tribunal Administrativo de Antioquia, el 8 de mayo siguiente fue admitida la apelación interpuesta por la UGPP, el 10 de julio de esa anualidad se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión, lo cual hicieron la parte actora y la entidad demandada, los días 19 y 23 de los mismos mes y año, en su orden; y el 23 de septiembre de 2020 ingresó al despacho para fallo, de lo que se advierte que las actuaciones procesales que dieron impulso al trámite de la alzada se surtieron en términos prudenciales, distinto es que para dictar la respectiva sentencia y una vez ingresan los asuntos al despacho se encuentran sometidos a un turno, lo que permite garantizar el derecho a la igualdad de todos los usuarios del servicio de administración de justicia. De acuerdo con las precisiones fácticas precedentes, la Sala no evidencia inactividad injustificada de los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Administrativo de Antioquia que comporte mora judicial, pues si bien ha trascurrido un lapso importante desde cuando el expediente ingresó al despacho de conocimiento para fallo (23 de septiembre de 2020), debe advertirse que el aparato jurisdiccional colombiano padece de problemas estructurales, como consecuencia, en gran medida, de un excesivo volumen de trabajo que dificulta que los litigios de su conocimiento se adelanten en estricto Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 8 acatamiento de los plazos previstos en las normas legales13, como ocurre en el presente caso, puesto que la aludida Corporación tiene asignados varios asuntos, como acciones de tutela y procesos ordinarios de diferente naturaleza, a los que también debe darles impulso procesal.
Además, al consultar las estadísticas publicadas por el Consejo Superior de la Judicatura14, se constata que en el 2020 entraron al Tribunal Administrativo de Antioquia 7.188 procesos, de los cuales 501 correspondieron por reparto al despacho del magistrado que tiene a su cargo el expediente de la tutelante, carga laboral significativa que impide decidirlos prontamente, máxime cuando hay asuntos que tienen un trámite prevalente, como las acciones de tutela y según informa aquel en la contestación de la acción a la fecha tiene 900 procesos activos.
En ese orden de ideas, no se observa trasgresión de las garantías superiores de la actora, en cuanto a la presunta tardanza de los señores magistrados de la sala cuarta del Tribunal Adiministrativo de Antioquia en desatar, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra la UGPP (expediente 05001-33-33-004-2014-01788-00).
Así las cosas y comoquiera que la mora judicial materia de controversia no es injustificada, por cuanto el retardo en la actuación reclamada por la accionante no involucra negligencia, requisito necesario para que prospere el amparo constitucional en eventos en que se discute incumplimiento de los términos procesales por parte de las autoridades jurisdiccionales, no se observa quebranto de los derechos fundamentales invocados, situación que impone confirmar la decisión de la sección quinta de esta Corporación de negar la protección constitucional deprecada.
Por último, cabe anotar que la tutelante afirma que es adulto mayor y padece quebrantos de salud, tales como «[e]nfermedad pulmonar obstructiva crónica Gold III y [o]steoporosis […]», por lo que debe emitirse de manera pronta la decisión judicial definitiva dentro de la controversia por ella suscitada, no obstante, para la Sala esas aseveraciones no involucran una amenaza o vulneración inminente de sus garantías superiores que impongan adoptar medidas urgentes en esta instancia constitucional, porque si bien es cierto que tiene 69 años de edad, por tanto, ya ha adquirido la condición de adulto mayor 13 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 14 https://www.ramajudicial.gov.co/web/estadisticas-judiciales/.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 9 (la cual se alcanza con 60 años, conforme al artículo 7º [letra b15] de la Ley 1276 de 200916), también lo es que la falta de la decisión judicial que expone en estas diligencias no le impide acceder a los servicios médicos que requiere para tratar sus patologías, dado que puede recibirlos por estar afiliada y ser cotizante de la E. P. S. Salud Total, según lo verificado en la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres)17 y, en todo caso, tal situación no ha sido planteada ante el juez natural de la controversia para que la evalúe. Por último, a guisa de pedagogía judicial, si la accionante pretende una alteración de turno para proferir sentencia de segunda instancia, en atención a las razones expuestas en párrafos precedentes, puede, si a bien lo tiene, formular solicitud de prelación, tal como lo autoriza el artículo 1818 de la Ley 446 de 199819, trámite que le permite al juez de conocimiento adoptar las medidas pertinentes para decidir con prontitud, de manera excepcional, un asunto a su cargo en atención a situaciones particulares y concretas de quien así lo depreca.
A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que no se observa quebranto de las garantías superiores de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad social y salud invocadas por la accionante, se impone confirmar la decisión de primera instancia, que negó el amparo deprecado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, 15 «Para fines de la presente ley, se adoptan las siguientes definiciones: […] b).
Adulto Mayor. Es aquella persona que cuenta con sesenta (60) años de edad o más […]». 16 «A través de la cual se modifica la Ley 687 del 15 de agosto de 2001 y se establecen nuevos criterios de atención integral del adulto mayor en los centros vida». 17 https://servicios.adres.gov.co/BDUA/Consulta-Afiliados-BDUA 18 «[…] Orden para proferir sentencias.
Es obligatorio para los Jueces dictar las sentencias exactamente en el mismo orden en que hayan pasado los expedientes al despacho para tal fin sin que dicho orden pueda alterarse, salvo en los casos de sentencia anticipada o de prelación legal. Con todo, en los procesos de conocimiento de la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tal orden también podrá modificarse en atención a la naturaleza de los asuntos o a solicitud del agente del Ministerio Público en atención a su importancia jurídica y trascendencia social». 19i«Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia».
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-04860-01 Actora: Dora Stella Vélez Pérez 10 FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 6 de octubre de 2022, a través de la cual el Consejo de Estado (sección quinta) negó al amparo de los derechos constitucionales fundamentales de acceso a la administración de justicia, igualdad, seguridad social y salud invocados por la señora Dora Stella Vélez Pérez, conforme a lo indicado en la motivación. 2º.
Notifíquese este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese la presente decisión a la sección quinta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS