CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 76001-23-33-000-2025-00673-01 (10708) Accionante: Rosa Icela Sinisterra Zuñiga Accionado: Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: trámite ejecutivo. Subtema 2: auto que niega mandamiento de pago. Subtema 3: subsidiariedad. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por la señora Rosa Icela Sinisterra Zuñiga contra la sentencia del 15 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
SÍNTESIS DEL CASO La señora Rosa Icela Sinisterra Zuñiga, por intermedio de su apoderado, presentó acción de tutela, con la pretensión de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, con ocasión del auto proferido el 19 de agosto de 2025, dentro del proceso ejecutivo identificado con el radicado núm. 76-109-33-33-001-2024-00174-00.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: Por sentencia proferida dentro del proceso de reparación directa de radicado número 76-109-33-31-001-2011-0115-01 del 12 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Antioquia, modificó la decisión de primera instancia del 17 de marzo de 2014 proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Buenaventura, Valle del Cauca y declaró administrativamente responsable al Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Natural y Cultural del Valle del Cauca (inciva), por los perjuicios derivados de la falta de vigilancia y seguridad en el muelle turístico de Buenaventura que posibilitó el hurto de una lancha de propiedad del señor Alfonso Flórez Valencia. Como consecuencia de la declaración de responsabilidad se reconocieron perjuicios morales en cuantía equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de: i) Luz Mariela Balanta Sinisterra y de sus hijos entonces menores de edad, Carlos Perea Balanta, Desidero Montaño Balanta y Anabel Montaño Balanta; y ii) Elisa Baltán Balán y Flower Sinisterra Hinestroza.
De igual manera se ordenó el pago de perjuicios materiales a título de lucro cesante por valor de $ 7.540.903,12 a favor del señor Flower Sinisterra Hinestroza. Y se condenó en abstracto a reconocer perjuicios al señor Alfonso Flórez Valencia. Por auto del 18 de junio de 2018, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, resolvió el incidente de liquidación de condena en abstracto y ordenó pagar al señor Alfonso Flórez Valencia la suma de $ 57.327.088.63 por daño emergente y le negó el reconocimiento de lucro cesante.
Esta decisión al ser recurrida fue confirmada por auto del 24 de julio de 2019 emitido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. El 2 de agosto de 2024, a través de un profesional del derecho, los beneficiarios de la condena presentaron ante el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura demanda ejecutiva en contra del Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Natural y Cultural del Valle del Cauca (inciva) para obtener el pago de las sumas reconocidas.
Mediante auto del 21 de enero de 2025, el juzgado declaró la caducidad de la acción ejecutiva respecto de la condena en concreto contenida en la sentencia del 12 de febrero de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia y libró mandamiento de pago a favor del señor Alfonso Flórez Valencia de conformidad con lo dispuesto en la sentencia y lo establecido por los autos del 18 de junio de 2018 y 24 de julio de 2019; decisión que al ser recurrida fue revocada, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante auto del 28 de marzo de 2025, en el que ordenó al Juzgado dar trámite al proceso ejecutivo incluyendo también la condena en concreto.
En cumplimiento a lo ordenado por el superior, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, por auto del 8 de abril de 2025, inadmitió la demanda para que esta fuere corregida en un término perentorio de cinco (5) días so pena de rechazo. Advirtió al apoderado de la parte ejecutante que si bien solicita mandamiento de pago a favor de la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga, en calidad de hija del extinto señor Flower Sinisterra Hinestroza «[f]rente a esta ejecutante, no se acredita la calidad de beneficiaria del causante, pues no se remitió la sentencia proferida dentro del proceso de sucesión que se adelantó en virtud del fallecimiento del referido señor.
Además, no se allegó los documentos relacionados con la solicitud de ejecución (Registro Civil de Defunción, registro civil de nacimiento y fotocopia de la cédula» [sic para toda la cita]. Presentado el respectivo escrito de subsanación, se observó que el apoderado de la parte ejecutante allegó el poder otorgado por la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga, su registro de nacimiento, fotocopia de documento de identidad y el registro de defunción del señor Flower Sinisterra Hinestroza, no obstante, manifiestó que «[…] el proceso de sucesión del extinto FLOWER SINISTERRA HINESTROZA hasta la fecha no se ha adelantado».
Por auto del 19 de agosto de 2025, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura procedió a librar el mandamiento de pago en contra del Instituto para la Investigación y la Preservación del Patrimonio Natural y Cultural del Valle del Cauca (inciva) por un valor de $ 4.140.580 en favor de la señora Luz Mariela Balanta Sinisterra y de cada uno de sus hijos, Carlos Perea Balanta, Desidero Montaño Balanta y Anabel Montaño Balanta, así como de la señora Elisa Baltán Balán. No obstante, negó el mandamiento de pago solicitado por la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga.
El juzgado consideró que en el memorial poder conferido por la señora Sinisterra Zúñiga a su apoderado «[…] no se hace ninguna referencia expresa a que actúa en su condición de heredera y reclama los derechos económicos para que integren la masa herencial, por el contrario, es claro, que se facultó al abogado para que en su nombre y representación inicie la acción ejecutiva y se libre mandamiento de pago a su favor», lo cual contradice las normas y la jurisprudencia que regulan el derecho de herencia, en los que se establece que el heredero no puede actuar en nombre propio o para sí, sino en representación de la comunidad hereditaria.
La mencionada providencia no fue recurrida por la parte ejecutante. Mediante auto del 23 de agosto de 2025, se decretó la respectiva medida cautelar de embargo y secuestro en contra de la entidad ejecutada. Por último, por escrito del 30 de septiembre de 2025, el apoderado de la parte ejecutante solicitó al juzgado, que aclare si el derecho económico reconocido en la sentencia del 12 de febrero de 2016 en favor del causante Flower Sinisterra Hinestroza queda en suspenso hasta tanto se acredite legamente que la señora Rosa Icela Sinisterra Hinestroza actúa como única heredera o se demuestre legalmente la existencia de otros herederos.
Asimismo, que indique si la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga puede subsanar el poder por ella otorgado para incluir otros familiares si llegaren a existir. Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora, solicitó en el escrito de tutela el amparo de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró fue vulnerado por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura al ser proferida dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 76-109-33-33-001-2024-00174-00, la providencia del 19 de agosto de 2025, en cuanto esta, negó librar la orden de pago que solicitó como heredera del señor Flower Sinisterra Hinestroza.
Argumentó que dicha negativa se basó en que, en el poder por ella otorgado al abogado Silvio Noviteño, no se precisó que actuaba como heredera del señor Sinisterra Hinestroza, ni acreditó la existencia o inexistencia de otros herederos, pese a que el juzgado debió requerirle la corrección del poder o verificar esta información de oficio. Manifestó que, con la acción de tutela presentada, se pretende evitar que el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura le niegue a la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga, el derecho de recibir los recursos que, por una sentencia proferida dentro de un proceso administrativo, tenía su padre. 2.3.
Intervenciones El Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura rindió informe en el que relacionó las actuaciones adelantadas al interior del mencionado proceso ejecutivo y sostuvo que estas se surtieron conforme a derecho, con observancia a los principios de legalidad, imparcialidad y debido proceso que rigen la función judicial.
Señaló que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y residual, al cual solo se acude en ausencia de medios judiciales ordinarios o cuando existen estos, no resultan idóneos para la protección efectiva de los derechos fundamentales invocados. Finalmente solicitó negar el amparo deprecado, para lo cual adujo que no se advierte afectación a ningún derecho y que además la parte actora contaba con el recurso de apelación previsto en la ley para debatir la decisión tomada por el despacho; más sin embargo no hizo uso del mismo. 2.4.
Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca mediante sentencia del 15 de octubre de 2025, negó por improcedente el amparo. Consideró que, en virtud del principio de subsidiaridad, primero se debe establecer si fueron agotados por la accionante frente a la decisión judicial cuestionada, todas las herramientas y recursos puestos a su disposición, dado que no se puede utilizar esta acción constitucional para proceder a revivir etapas procesales cuando no se hizo uso de los recursos respectivos en el proceso ordinario.
Señaló que revisado el expediente ejecutivo, si bien mediante auto del 19 de agosto de 2025, el juzgado accionado ordenó el mandamiento de pago a favor de otros ejecutantes, en cumplimiento de la orden proferida por el Tribunal, negó librarlo a favor de la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga, al considerar que ella carece de facultad para reclamar dicho pago en nombre propio y que debe hacerlo únicamente en representación de la respectiva comunidad hereditaria del señor Flower Sinisterra Hinestroza quien fuere su padre.
Frente a ello su apoderado no recurrió esta decisión. 2.5. Impugnación La parte actora impugnó la sentencia del 15 de octubre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Adujo que la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga presentó un poder especial con unas facultades consideradas legítimas para reclamar los derechos de su difunto padre, lo cual no fue objeto de cuestionamiento por el Juzgado.
Sostuvo que, aunque el juzgado manifiestó que la señora Rosa Icela Sinisterra Zúñiga carece de facultades para entrar a reclamar a nombre propio los mencionados valores herenciales de su padre y que, solo podía hacerlo en representación de la comunidad hereditaria, no carece de la facultad para reclamar la herencia, pues esta se la da la prueba de ser hija del causante.
Adujo que el juzgado no tiene facultades para negar los derechos reconocidos por sentencias judiciales; por lo tanto, no puede negar el derecho del señor Flower Sinisterra Hinestroza, que se encuentra legalmente reconocido en un proceso administrativo con sentencia a su favor, la cual se encuentra ejecutoriada; y en consecuencia, tampoco puede negarle el derecho a Rosa Icela Sinisterra Zúñiga como legítima reclamante que es, al ser beneficiaria en calidad de hija del causante de dicho derecho.
CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, la impugnación interpuesta en contra de la sentencia del 15 de octubre de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 3.2.
Cuestión preliminar La Sala advierte que con respecto al presente asunto se encuentra identificado en el sistema de gestión judicial - samai como parte accionante a «Alfonso Flórez Valencia y otro»; sin embargo, se constató que en realidad esta corresponde a la señora Rosa Icela Sinisterra Zuñiga, conforme al poder que obra en el índice 9 del del expediente radicado al número 76001-23-33-000-2025-00673-00.
En consecuencia, se ordenará que, por secretaria general, se proceda hacer su corrección en el respectivo sistema. 3.3. Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de la señora Rosa Icela Sinisterra Zuñiga surge con ocasión al hecho de que, mediante el auto proferido el 19 de agosto de 2025, dentro del proceso ejecutivo con radicado núm. 76-109-33-33-001-2024-00174-00, el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, resolvió negar el mandamiento de pago que fue por ella solicitado bajo el argumento de que actúa en este proceso en representación de su padre fallecido.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, debido a que es la autoridad que adelanta el trámite del mencionado proceso ejecutivo. 3.4. Problema jurídico La Sala en primer lugar procederá a analizar si ¿la tutela cumple el requisito de subsidiariedad y demás requisitos generales de procedencia? y, si a ello hay lugar, a establecer si ¿el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura vulneró el derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte accionante? 3.4.
Análisis del requisito de subsidiariedad La señora Rosa Icela Sinisterra Zuñiga cuestionó la providencia del 19 de agosto de 2025, proferida por el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, en cuanto negó librar a su favor mandamiento de pago, al considerar que en el poder otorgado para tal efecto no se hace referencia alguna a que actúa en calidad de heredera ni a que reclama los derechos económicos que pertenecían a su padre, para que estos pasen a integrar su masa herencial.
Como se precisó en el acápite de antecedentes de la presente providencia, es evidente que frente a esta decisión no se interpuso recurso alguno. Bajo ese contexto, es preciso tener en cuenta que el requisito de subsidiariedad exige en los términos del artículo 86 constitucional y 6° del Decreto 2591 de 1991, que el juez de tutela, por un lado, verifique que el accionante no cuente con otros mecanismos judiciales de protección de sus derechos fundamentales; y, por otro lado, que valore si dichos mecanismos resultan idóneos y eficaces para garantizar de forma oportuna el amparo solicitado, de acuerdo con las particularidades de cada caso.
Así pues, en el evento de que existan otros medios de defensa judicial pero que estos no sean idóneos o eficaces, procede la tutela como mecanismo de protección de derechos fundamentales, así como, en los eventos en que se configura un perjuicio irremediable, el cual debe ser inminente y grave, y sus medidas de protección impostergables. Pues bien, de la revisión de las pruebas aportadas al expediente de tutela, la Sala observa que, en efecto, el auto objeto de reparos del 19 de agosto de 2025, no fue recurrido en apelación pese a que fue debidamente notificado.
En ese orden, es preciso tener en cuenta que el numeral 1 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, dispone lo siguiente: Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1.El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. […] Parágrafo 2.
En los procesos e incidentes regulados por otros estatutos procesales y en el proceso ejecutivo, la apelación procederá y se tramitará conforme a las normas especiales que lo regulan. En estos casos el recurso siempre deberá sustentarse ante el juez de primera instancia dentro del término previsto para recurrir. Además, en concordancia con el parágrafo 2 de la anterior norma, el numeral 4 del artículo 321 del Código General del Proceso prevé lo que se cita a continuación: Artículo 321.
Procedencia. Son apelables las sentencias de primera instancia, salvo las que se dicten en equidad. También son apelables los siguientes autos proferidos en primera instancia: […] 4. El que niegue total o parcialmente el mandamiento de pago y el que rechace de plano las excepciones de mérito en el proceso ejecutivo. Así pues, de conformidad con lo expuesto, esta Sala encuentra que la accionante no hizo uso del mecanismo judicial correspondiente en el momento procesal oportuno, toda vez que, el auto del 19 de agosto de 2025 era susceptible de ser apelado, según lo establecen el numeral 1 del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 concordante con el numeral 4 artículo del artículo 321 del Código General del Proceso, no obstante, la parte accionante no presentó recurso en contra de dicha providencia. Por otra parte, la Sala observa que la actora no expuso en sus escritos de solicitud de amparo y del recurso de impugnación argumentos que justificaran la configuración de un perjuicio irremediable o que permitieran comprender la imposibilidad de ejercer el recurso de apelación en contra del auto objeto de reparos, de manera que no es posible flexibilizar la exigencia de procedibilidad de subsidiariedad.
En este punto, conviene reiterar que el requisito en mención exige que los conflictos jurídicos relacionados con los derechos fundamentales deben resolverse por las vías jurisdiccionales correspondientes, y solo ante la ausencia de dichas vías o cuando estas no sean idóneas para evitar un perjuicio irremediable, es admisible acudir a la acción de amparo constitucional.
Por lo anterior, la Sala considera que la acción de tutela interpuesta por la señora Rosa Isella Sinisterra Zúñiga resulta improcedente, en el entendido de que el agotamiento efectivo de los mecanismos de defensa judicial es un acto de diligencia exigible a los ciudadanos frente a sus propios asuntos procesales, y de que la naturaleza de este mecanismo constitucional no es la de suplantar las competencias de los jueces ordinarios.
Debido a lo expuesto, la Sala encuentra que la acción de tutela no cumple el requisito de subsidiariedad. CONCLUSIÓN La Sala confirmará la sentencia del 15 de octubre de 2025, proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que declaró improcedente la solicitud de amparo por no superar el requisito de subsidiariedad.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 15 de octubre de 2025, dictada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que rechazó por improcedente la acción de tutela que presentó la señora Rosa Icela Sinisterra Zuñiga contra el Juzgado Primero Administrativo Mixto de Buenaventura, conforme a lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: Por la secretaría general procédase a CORREGIR en el sistema de gestión judicial – samai el nombre que corresponde a la parte accionante, conforme a lo expuesto en esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.