REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticuatro (2024). Magistrado Ponente: FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2024-03333-00 Demandante: BEATRIZ ELENA SALAZAR BOTERO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL QUE CONDENÓ EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA. INDEMNIZACIÓN MORATORIA PAGO TARDÍO DE LAS CESANTÍAS A LOS DOCENTES.

SE DECLARA IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA POR EL INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. Síntesis del caso: la demandante consideró que la providencia que la condenó en costas desconoció una sentencia que unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG.

La Sala declara improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional porque la discusión propuesta se centró en la interpretación en la interpretación y aplicación de normas procesales, no atañe a la vulneración de derechos fundamentales y la providencia cuestionada se profirió en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial.

La Sala decide la acción de tutela1 presentada por la señora Beatriz Elena Salazar Botero, por medio de apoderada judicial, en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, para la protección de sus derechos constitucionales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 29 y 229 de la Constitución Política, presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia del 29 de mayo de 2024 proferida por dicha autoridad judicial.

I.

ANTECEDENTES Los hechos de la demanda 1 Mediante escrito radicado el 28 de junio de 2024. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03333-00 Demandante: Beatriz Elena Salazar Botero Acción de tutela Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente: 1) Presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante Fomag) y el departamento de Antioquia, con el fin de que se le reconociera y pagara la sanción por mora y la indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. 2) Mediante sentencia del 26 de abril de 2023, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín2 negó las pretensiones de la demanda y por no encontrar elementos suficientes para acreditar la causación de costas en el expediente, decidió no imponerlas, postura que sustentó en una sentencia proferida el 7 de diciembre de 2016 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 3) La actora apeló la sentencia3 y en providencia del 29 de mayo de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó el fallo de primera instancia y condenó en costas a la demandante. 4) La autoridad judicial demandada fundamentó esa decisión en el artículo 188 del CPACA -adicionado por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021-, que establece la condena en costas cuando la demanda se presenta con manifiesta carencia de fundamento legal, adicionalmente mencionó que la remisión a las normas procesales vigentes, como el artículo 365 del Código General del Proceso introduce un criterio objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas y como la señora Beatriz Salazar Botero no logró acreditar los hechos que fundamentaban sus pretensiones debía imponerse la condena en costas.

Fundamentos de la vulneración 2 Proceso con radicación no. 050001-33-33-031-2022-00218-00/01. 3 La apelación argumentó que la sentencia de primera instancia no tuvo en cuenta que los docentes tienen un régimen especial, pero que este no puede ser menos favorable que el régimen general, citó la sentencia SU-098 de 2018 de la Corte Constitucional, que reconoce el derecho de los docentes a la sanción moratoria cuando no se consignan oportunamente las cesantías, criticó que no se consideró que los intereses sobre las cesantías deben ser pagados antes del 31 de enero de cada año y señaló que el régimen especial de los docentes debe complementarse con la normativa general en ausencia de regulaciones específicas. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03333-00 Demandante: Beatriz Elena Salazar Botero Acción de tutela La demandante señaló que la autoridad judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia con ocasión de la providencia proferida el 29 de mayo de 2024 que la condenó en costas, pues desconoció la sentencia del Consejo de Estado4 que unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los docentes afiliados al FOMAG porque allí, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos con base en el criterio acogido por la Sección Segunda de esta Corporación, según el cual, en los casos resueltos a través de una sentencia de unificación no hay lugar a la imposición de costas, amparándose en los principios de buena fe y confianza legítima.

Pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó que se acceda a la siguiente súplica: “Solicito que se protejan los derechos al DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA ADMINISTRACIÒN DE JUSTICIA, PRINICIPIO DE GRATUIDAD, y, conforme con esto se REVOQUE DE MANERA PARCIAL la sentencia emitida por el TRIBUNA[L] ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALA CUARTA MAGISTRADO PONENTE DANIEL MONTERO BETANCUR radicación no.: 050013333003120220021801 el numeral segundo donde no condena en costas en esta instancia.”.

(mayúsculas y negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI). Actuación procesal Mediante auto de 4 de julio de 2024, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación al presidente y a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Antioquia, al Juzgado Treinta y Uno Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, al director del FOMAG, a la ministra de Educación Nacional y al gobernador de Antioquia, con el fin de que allegaran un informe sobre los hechos que motivaron el ejercicio de la acción. Intervención de la autoridad judicial demandada 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia de unificación del 11 de octubre de 2023, radicación interna 5746-2022. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03333-00 Demandante: Beatriz Elena Salazar Botero Acción de tutela El magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Antioquia indicó que la acción de tutela es improcedente debido a que busca reabrir un debate legal resuelto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no es constitucionalmente relevante porque trata sobre un asunto meramente legal, no se presentó una actuación arbitraria o ilegítima por parte de las autoridades judiciales y la sentencia se ajustó a derecho y está amparada por los principios de autonomía e independencia judicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) el caso concreto. Finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este instrumento no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional al Tribunal Administrativo de Antioquia con el fin de que se protejan los derechos constitucionales fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia presuntamente vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 29 de mayo de 2024, pues condenó en costas a la parte actora y con ello desconoció la sentencia de 11 de octubre de 2023 proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado que unificó el tema relacionado con la indemnización moratoria por pago tardío de las cesantías de los 5 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03333-00 Demandante: Beatriz Elena Salazar Botero Acción de tutela docentes afiliados al FOMAG, y en la que, si bien se negaron las pretensiones de la demanda, la parte vencida no fue condenada al pago de esos gastos.

En los términos en que fue propuesta la controversia, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por no cumplirse con el requisito de relevancia constitucional con fundamento en lo siguiente: 1) Para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado consideró necesario examinar varios elementos, siendo uno de ellos que la acción de tutela debe versar sobre un asunto constitucional pero no meramente económico o legal y no se use para discutir la simple inconformidad o discrepancia que un actor tenga frente a una determinada decisión judicial. 2) En este caso, la señora Beatriz Elena Salazar Botero controvirtió la decisión proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Antioquia que, al denegarle las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió contra el FOMAG, le impuso condena en costas de ambas instancias con los siguientes argumentos: 5.- La condena en costas.

Sobre la condena en costas, el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo disponía lo siguiente: “Artículo 188. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

En razón a que el Código de Procedimiento Civil fue derogado por el Código General del Proceso, debe entenderse que la remisión que hace el C.P.A.C.A., es a la normativa procesal vigente de aplicación inmediata y que para el asunto que nos ocupa es el artículo 365, disposición que introdujo un criterio eminentemente objetivo para determinar la procedencia de la condena en costas.

Sin embargo, el artículo 188 del C.P.A.C.A. fue adicionado por el artículo 47 de la ley 2080 de 2021, en los siguientes términos: “En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal”. Lo anterior supone que se mantuvo el criterio objetivo que pregonaba la ley 1437 de 2011 para su imposición en procesos distintos a aquellos en lo que se ventile un interés público y previó un criterio subjetivo en relación con estos últimos para su condena. 6 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03333-00 Demandante: Beatriz Elena Salazar Botero Acción de tutela Por lo anterior se condenará a la parte vencida al pago de las costas de esta instancia.”.

(negrillas del original – archivo disponible en medio magnético en el aplicativo SAMAI) 3) En tal sentido, la controversia propuesta por la actora gira en torno a la forma como, a su juicio, la autoridad judicial debía interpretar y aplicar los artículos 188 del CPACA y 47 de la Ley 2080 de 2021, pues considera que el Tribunal estaba obligado a analizar su conducta procesal, para concluir que, como actuó de buena fe, no había lugar a la imposición de tal condena porque cuando presentó la demanda ordinaria no existía la postura jurisprudencial unificada que llevó a que se le denegaran las pretensiones. 4) Así entonces, si bien la demandante invocó la protección de sus derechos fundamentales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, lo cierto es que la discusión propuesta se circunscribe a aspectos de mera legalidad, sobre las normas que rigen la condena en costas y en definitiva atañe a repercusiones de contenido meramente económico, pues lo pretendido por la actora es ser exonerada de la obligación de pagar los gastos y expensas en los que incurrió el FOMAG y el departamento de Antioquia como partes demandadas en el proceso ordinario, discusiones que no trascienden al plano constitucional ni se relacionan con una afectación directa de derechos fundamentales en su núcleo esencial. 5) La decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia de imponer costas reflejó un claro ejercicio de la independencia y autonomía judicial, principios fundamentales del sistema judicial a partir del cual los jueces tienen la libertad de interpretar y aplicar las leyes de acuerdo con su criterio profesional y la evidencia presentada en un determinado caso y no se evidencia una actuación arbitraria o caprichosa que justifique la intervención del juez constitucional. 6) Es de destacar que la controversia propuesta por la señora Beatriz Salazar Botero relacionada con la imposición de costas a docentes que reclamaron la sanción moratoria por el pago tardío de cesantías vencidos en litigio y el alcance de la sentencia de unificación de 11 de octubre de 2023 sobre esa materia no ha sido ajena a esta Corporación en atención a que en anteriores oportunidades5 se han decidido acciones de 5 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, expediente no. 11001-03-15- 000-2024-02659-00, sentencia de 27 de junio de 2024, MP Oswaldo Giraldo López y Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 17 de mayo de 2024, expediente no. 11001-03-15-000-2024-02024-00, MP Jaime Enrique Rodríguez Navas, entre otras. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2024-03333-00 Demandante: Beatriz Elena Salazar Botero Acción de tutela tutela con argumentos muy similares a los propuestos por la actora para resolver que no implican una afectación directa de los derechos fundamentales, sino que tratan sobre interpretaciones y aplicaciones de normas procesales, lo cual llevó a declarar improcedentes las acciones de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, como en este caso. 7) Por consiguiente, en la medida que para el juez constitucional está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, se declarará improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, EN SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: 1º) Declárase improcedente la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (Firmado electrónicamente) MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (Firmado electrónicamente) Aclara voto ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.