Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: ÁNGELA MARÍA AGUDELO RODRÍGUEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad electoral contra acto de elección del gerente general de una empresa de servicios públicos. Defectos sustantivo y fáctico. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la demandante, quien actúa en nombre propio, contra la sentencia de 11 de agosto de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 11 de julio de 2025, la parte actora interpuso acción de tutela en la que solicitó al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de acceso a cargos públicos, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada.

En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Que se tutele a mi favor los derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a cargos públicos y al acceso a la administración de justicia. 2. Como consecuencia de lo anterior, solicito que se deje sin efectos la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en segunda instancia en el expediente radicado con los números 63001-23- 33-000-2024-00032-01 (PRINCIPAL) y 63001- 23-33-000-2024-00033- 01. 3.

Como consecuencia de lo anterior, solicito que se ordene a la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que profiera una nueva providencia que respete mis derechos fundamentales, conforme a los lineamientos de la sentencia que se dicte en el presente asunto”. 2. Hechos La accionante señaló que el 10 de enero de 2024, Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. publicó en su página web la convocatoria para la elección del gerente general.

En consecuencia, el 19 del mismo mes y año se dio a conocer la lista definitiva de los quince aspirantes habilitados para continuar en el proceso de selección. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Indicó que el 24 de enero de 2024, la Asamblea General de alcaldes conformó la terna de candidatos seleccionados para el cargo de gerente general de la mencionada empresa.

Manifestó que el gobernador del Quindío, en su calidad de integrante de la junta directiva de la empresa de servicios públicos, expresó su desacuerdo con el procedimiento seguido para la elección, al considerar que el organigrama de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. no contempla la existencia de un órgano denominado “Asamblea General de Alcaldes”.

Expuso que mediante el Acuerdo n.° 001 del 7 de febrero de 2024, la Junta Directiva de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. eligió al señor José Alejandro Guevara como gerente general, por un periodo de cuatro años contados a partir de su inscripción en el registro mercantil. Adujo que, en virtud de lo anterior, junto con el señor Alejandro Rodríguez Torres, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto de elección del gerente general, por considerar que se incurrió en una irregularidad en el procedimiento administrativo, al haberse elegido entre tres candidatos propuestos por la “Asamblea General de Alcaldes” que no existe en los estatutos de la empresa y no entre los quince aspirantes inicialmente habilitados, sumado a que a las recusaciones presentadas no se les dio el trámite correspondiente.

Precisó que el asunto fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo del Quindío, que mediante sentencia de 1° de agosto de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad del Acuerdo n.° 001 del 7 de febrero de 2024 y ordenó retrotraer la actuación al 24 de enero de 2024, fecha en la que la Procuraduría Regional del Quindío remitió las recusaciones para ser resueltas por la Asamblea General de Accionistas.

Indicó que dicha decisión fue apelada por el señor José Alejandro Guevara, quien argumentó que la demanda se dirigía contra el acto de elección y no contra los estatutos de la empresa, los cuales habían sido aprobados por la Asamblea General de Accionistas. Añadió que la elección debía realizarse por la Junta Directiva a partir de la terna conformada por la Asamblea General de Alcaldes conforme a lo decidido en la reunión extraordinaria de 7 de febrero de 2024.

Respecto al trámite de las recusaciones, sostuvo que no eran procedentes dada la naturaleza de libre nombramiento y remoción del cargo. Señaló que Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. también interpuso recurso de apelación, en el que alegó falta de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para analizar la legalidad del acto de elección. Asimismo, argumentó que se configuró un defecto sustantivo al aplicarse los artículos 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011, sin tener en cuenta que, según el artículo 2° de dicha norma, las recusaciones no proceden cuando se trata de cargos de libre nombramiento y remoción. Finalmente, mencionó que la Sección Quinta del Consejo de Estado resolvió los recursos de apelación mediante sentencia de 24 de abril de 2025, en la que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el procedimiento seguido para la elección del gerente general de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. se ajustó a la normatividad aplicable.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 3. Fundamentos de la acción La parte accionante mencionó que la decisión proferida el 24 de abril de 2025 por la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrió en los defectos sustantivo y fáctico, de la siguiente manera: La accionante consideró que la sentencia de segunda instancia incurrió en un defecto sustantivo, al validar la intervención de la denominada “Asamblea General de Alcaldes” en el procedimiento de elección del gerente general de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P., órgano que no está contemplado en los estatutos de la empresa como parte de su estructura orgánica ni como competente para participar en dicho proceso.

Sostuvo que el artículo 54 de los estatutos de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P., establece de manera clara y completa el procedimiento de elección, asignando exclusivamente a la Junta Directiva la elaboración de la lista de candidatos aptos y la elección del gerente general por mayoría, por lo que consideró que la inclusión de una terna conformada por la Asamblea General de Alcaldes contradice este procedimiento y vulnera el principio de legalidad, así como el derecho fundamental al debido proceso administrativo y el derecho de acceso a cargos públicos, al excluir injustificadamente a aspirantes aptos que participaron en la convocatoria.

Asimismo, la accionante señaló que la sentencia utilizó una interpretación sistemática y teleológica que, lejos de proteger derechos fundamentales, los restringió al incorporar un órgano sin existencia jurídica válida en la empresa. Interpretación que, según adujo, desnaturaliza el espíritu de los estatutos y genera una antinomia entre el artículo 45 -que regula funciones de la Junta Directiva-, y el artículo 54 -que establece el procedimiento de elección-, sin resolverla conforme a los principios constitucionales.

Advirtió que la autoridad judicial accionada consideró que la Junta Directiva era jerárquicamente superior a la Asamblea General de Alcaldes para resolver recusaciones, cuando esta última no tiene reconocimiento estatutario como órgano de dirección o administración ya que la competencia para resolver dichas recusaciones, conforme al artículo 20 de los estatutos, corresponde a la Asamblea General de Accionistas.

A su vez, señaló que la decisión objeto de reproche incurrió en defecto fáctico, al expresar que fue la Junta Directiva quien tramitó las recusaciones y encontró que no cumplieron con los requisitos legales, además de sostener que los impedimentos y recusaciones no son aplicables al ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción. Refirió que “para poder inferir que le correspondía a la junta directiva resolver las recusaciones, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en su sentencia tuvo por demostrado que, las recusaciones presentadas, incluidas las de la suscrita, fueron presentadas contra los integrantes de la asamblea de alcaldes, es decir, en contra de la evidencia probatoria, decidió separarse por completo de los hechos debidamente probados, como lo señala la Corte Constitucional en la sentencia SU – 399 de 2012”.

Ello por considerar que las recusaciones no fueron en contra de los alcaldes como miembros de la Asamblea General de alcaldes, sino como miembros de la Junta Directiva y de la Asamblea General de Accionistas, como se desprende de la demanda de nulidad. Mencionó que como la recusación se dio contra los miembros de la Junta Directiva el competente para resolver es el superior, de acuerdo con lo establecido en el Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 artículo 12 de la Ley 1437 de 2011, que para el caso es la Asamblea General de Accionistas y expuso que “el evidente y/o trascendente error por suposición de la prueba (la corporación accionada puso a la prueba a decir lo que no dice) Tiene incidencia directa en elección del gerente general porque de llegar a ser procedentes, la decisión sería adoptada por 4 de los 7 integrantes de la junta, razón por la cual bastaría con tres votos para ganar o con dos votos para que haya empate entre los participantes”. 4.

Oposición 4.1. Respuesta de la Sección Quinta del Consejo de Estado El titular del despacho judicial rindió informe en el que solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, por considerar que la misma se presenta como una inconformidad a la decisión adoptada, sin que se acredite la configuración de un defecto que amerite la intervención del juez constitucional.

Indicó que los argumentos del escrito de tutela denotan el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, ya que se pretende reabrir un debate que fue zanjado por el juez natural, al discutir el análisis jurídico que empleó la corporación para revocar la sentencia apelada y negar las pretensiones. Refirió que en el caso de la accionante no se configura el defecto sustantivo, en la medida en que no se presenta contradicción alguna entre el numeral 14 del artículo 45 y 54 de los estatutos, en relación con la regulación de la Asamblea General de alcaldes y la elección del gerente general por parte de la Junta Directiva.

Señaló que en la sentencia cuestionada se explicó que la Asamblea General de Alcaldes es un organismo transitorio que se agota una vez elabora la terna de candidatos inscritos que cumplieron requisitos legales para aspirar al cargo de gerente general, ello en virtud de la autonomía de la voluntad de los accionistas. Respecto al trámite de las recusaciones sostuvo que en la providencia se explicó que era procedente el rechazo de las presentadas contra los alcaldes de Quimbaya y Circasia, en tanto no cumplieron con el requisito legal, más no la formulada contra el alcalde de Montenegro, frente a la que se dijo que, si bien constituyó una irregularidad, no tuvo incidencia en el resultado de la elección al no afectar el cuórum para la integración de la terna.

Para finalizar, mencionó que la demandante no señaló las pruebas que en su sentir fueron indebidamente valoradas o sobre las que se omitió el estudio. 4.2. Respuesta del Tribunal Administrativo del Quindío El titular del despacho judicial mencionó que las pretensiones de la accionante no cuestionan la decisión proferida por el Tribunal, por lo que consideró que no era necesario emitir pronunciamiento sobre el caso en particular. 4.3.

Respuesta de Empresas Públicas del Quindío S.A E.S.P El apoderado judicial de la empresa se pronunció sobre los hechos que dieron origen a la acción de tutela y sostuvo que la misma se torna improcedente por presentarse a modo de tercera instancia y por tratarse de un debate meramente legal. 4.4. Los señores José Alejandro Guevara y Alejandro Rodríguez Torres, no rindieron informe.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 5. Sentencia de tutela impugnada La Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado en sentencia de 11 de agosto de 2025, resolvió: “1º) Declárase improcedente la acción de tutela por el incumplimiento del requisito de relevancia constitucional, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2°) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría”.

Expuso que la decisión reprochada concluyó que no se presentaron vicios en el procedimiento de elección, en la medida que la Asamblea General de Alcaldes como órgano de naturaleza temporal, estaba expresamente regulado en los estatutos y facultado para la conformación de la terna con los candidatos inscritos que cumplieron los requisitos legales para aspirar al cargo.

Indicó que la accionante pretende que se revise nuevamente el asunto con la intención de obtener una decisión favorable a sus intereses como si se tratara de una instancia adicional al proceso ordinario, por lo que consideró que la acción de tutela no reviste de relevancia constitucional porque el objeto de esta es reabrir un debate jurídico propio del juez natural, sobre el cual no puede inmiscuirse el juez constitucional ya que ello desborda su competencia. 6.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y solicitó su revocatoria, con el fin de que se conceda el amparo solicitado. Mencionó que el asunto supera el requisito de la relevancia constitucional debido a que en el escrito de la tutela se identificaron los defectos en que incurre la providencia reprochada, que inciden de manera directa en la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de acceso a cargos públicos.

Aludió que se transcribieron apartes de la sentencia proferida por la autoridad judicial accionada para concluir que se acude a la acción de tutela a modo de tercera instancia, sin analizar que se trata de yerros evidentes como dar por sentado que se aplicó en debida forma una norma que en realidad no regula el tema específico y que contraviene lo estipulado en los estatutos de la empresa.

Refirió que de haberse efectuado un estudio juicioso por parte de la autoridad judicial accionada se habría establecido que no es cierto que la Asamblea General de Alcaldes mencionada en el numeral 14 de los estatutos está regulada de manera integral, pues allí no se menciona el funcionamiento de la misma. Expresó que el fallo impugnado cometió el mismo error de la sentencia cuestionada al decir que la recusación fue sobre uno de los diez alcaldes, cuando se presentó contra el alcalde de Montenegro como miembro de la Junta Directiva y, en dicha Junta no participan los diez alcaldes sin haberse dado el trámite respectivo.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por último, insistió en que la Asamblea General de Alcaldes no está regulada en los estatutos y en ello radica la imposibilidad de elegir la terna para ocupar el cargo de gerente general, a lo que agregó que “lo que reclamo es que se me respete el derecho que tengo a ser tenida en cuenta por parte de la Junta Directiva de EPQ SA ESP, y que se me respete el derecho a elegir y ser elegida, el derecho al debido proceso y el derecho al acceso real y material a la administración de justicia, los cuales no se tuvieron en cuenta por el Juez de tutela en primera instancia”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si se debe revocar la sentencia del 11 de agosto de 2025 de la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional y, en su lugar, acceder al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de acceso a cargos públicos. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Contrario a lo sostenido por el a quo, el asunto bajo examen cumple el requisito de relevancia constitucional y los restantes generales de procedencia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 11 de agosto de 2025, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no cumplía con el requisito de relevancia constitucional, dado que fue 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.

Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 presentada como una tercera instancia con el propósito de controvertir los argumentos expuestos por la autoridad judicial accionada en la sentencia objeto de reproche, con los cuales se revocó la providencia que accedió a las pretensiones de la demanda y, en lugar, se negaron.

Contrario a lo sostenido por el juzgador de primera instancia, para la Sala la acción de tutela cumple el citado requisito, toda vez que la discusión propuesta gravita en determinar si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y de acceso a cargos públicos, con ocasión de la decisión adoptada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que por sentencia de 24 de abril de 2025 revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda de nulidad electoral.

Luego, no se observa que los argumentos planteados comporten una discusión legal o que se acuda a la vía constitucional como una instancia adicional, pues se advierte que la decisión dictada en primera instancia que fue favorable a los intereses de los demandantes se revocó por la autoridad judicial accionada, de ahí que la parte actora no haya tenido otra oportunidad de controvertir los argumentos en los que se sustentó el juez de segunda instancia del proceso ordinario para concluir que no accedía a las súplicas de la demanda de nulidad electoral.

En relación con los demás requisitos, se encuentran acreditados, toda vez que, ii) en el proceso de nulidad electoral se agotó el recurso de apelación, por lo que la parte demandante no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial ni el asunto se encuadra en alguna de las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión previstas en el artículo 250 del CPACA, ni del de unificación de jurisprudencia descritas en el artículo 257 de la misma normativa, iii) la solicitud de amparo se presentó dentro de los seis (6) meses 16 establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional17;

(iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y (v) la acción no es contra un fallo de la misma naturaleza. Así las cosas, la Sala revocará la sentencia que declaró la improcedencia de la acción de tutela y procederá a efectuar el estudio de fondo del asunto. 4.2. La autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados La parte accionante impugnó la decisión bajo el argumento de que la acción de tutela supera el requisito de relevancia constitucional, en tanto se señalaron los defectos en los que incurre la sentencia cuestionada -sustantivo y fáctico-, que consisten en la aplicación indebida de una norma que no regula específicamente el asunto debatido y que, además, contradice los estatutos de las Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. al existir una antinomia entre el artículo 45 -que regula funciones de la Junta Directiva-, y el artículo 54 -que establece el procedimiento de elección. Asimismo, sostuvo que no se realizó un análisis riguroso sobre la Asamblea General de Alcaldes que no se encuentra prevista en los estatutos, especialmente en lo relativo a su funcionamiento, lo cual tuvo incidencia directa en la conformación de la terna para la elección del gerente general.

Adicionalmente, indicó que se incurrió en un error al afirmar que la recusación se dirigió contra uno de los diez alcaldes, cuando en realidad fue presentada contra el alcalde de Montenegro, en su calidad de miembro de la Junta Directiva. 16 La providencia objetada se notificó el 7 de marzo de 2025 y la acción de tutela se instauró el 21 de agosto de 2025, es decir, dentro del plazo razonable de los seis (6) meses. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 En torno al defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse el defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución18, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 19.

Sobre el defecto sustantivo se tiene que se materializa cuando la decisión que adopta el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconoce, lo cual, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede darse en los siguientes casos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional.

(ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente. A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.

En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

(xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”20. Además de las anteriores circunstancias, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, 18 Sentencia T-781 de 2011.

M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 19 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-574 de 2019, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 dos hipótesis: “(i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable”21 (Negrillas y subrayas de la Sala).

Descendiendo al asunto bajo examen, la Sala anticipa que negará las pretensiones de la solicitud de amparo. Con el fin de respaldar esa determinación, se realizará un breve recuento de las actuaciones adelantadas en el proceso de nulidad electoral, así: De las pruebas documentales obrantes en el expediente, se establece que la accionante se postuló al cargo de gerente general de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P., convocado mediante publicación en la página web de la entidad el 10 de enero de 2024.

Según los estatutos de la empresa, la selección del gerente general debía realizarse a partir de una terna de candidatos conformada por la Asamblea General de Alcaldes. Mediante el Acuerdo n.° 001 de 7 de febrero de 2024, la Junta Directiva de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. eligió al señor José Alejandro Guevara como gerente general, para un periodo de cuatro años contados a partir de su inscripción en el registro mercantil.

En virtud de lo anterior, la accionante presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral con la pretensión de que se declarara la nulidad del acto de elección del gerente general, al considerar que se incurrió en una irregularidad en el procedimiento administrativo. Alegó que la elección se realizó a partir de una terna propuesta por una “Asamblea General de Alcaldes”, órgano inexistente en el organigrama y en los estatutos de la empresa, a lo que agregó que no se dio el trámite correspondiente a las recusaciones presentadas.

El asunto fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo del Quindío, que por sentencia de 1º de agosto de 2024 accedió a las pretensiones de la demanda. En consecuencia, declaró la nulidad del Acuerdo n.° 001 del 7 de febrero de 2024 y ordenó retrotraer la actuación al 24 de enero de 2024, fecha en la que la Procuraduría Regional del Quindío remitió las recusaciones para ser resueltas por la Asamblea General de Accionistas.

Contra dicha decisión, el señor José Alejandro Guevara y Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. interpusieron recursos de apelación, en los que sostuvieron que la elección se realizó conforme a lo decidido en la reunión extraordinaria de 7 de febrero de 2024. Además, alegaron la existencia de un defecto sustantivo, al haberse aplicado los artículos 11 y 12 de la Ley 1437 de 2011 sin considerar que, según el artículo 2º de la misma normativa, las recusaciones no proceden en casos de cargos de libre nombramiento y remoción. La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante sentencia de 24 de abril de 2025 revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que el procedimiento seguido para la elección del gerente general de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. se ajustó a la normatividad aplicable. 21 Ibíd. Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Para llegar a tal conclusión, la autoridad judicial accionada sostuvo que no se presentó contradicción entre el numeral 14 del artículo 45 y el artículo 54 de los estatutos de las Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P., en relación con la figura de la Asamblea General de alcaldes, debido a que dicha figura se contempló dentro de la organización con el propósito de elaborar la terna de los aspirantes aptos para ocupar el cargo de gerente general con fundamento en la cual la junta directiva iba a realizar la elección. En esa medida, sostuvo que “el significado de la existencia de una asamblea general de alcaldes debe determinarse según su entendimiento razonable y a partir del efecto útil de la norma, esto es, que se trata de un órgano de carácter transitorio creado con un propósito específico, que se agota una vez elaborada la terna de los candidatos inscritos que cumplieron los requisitos legales para aspirar al cargo de gerente general”.

Así las cosas, refirió que no se evidenció irregularidad o vicio alguno en el procedimiento de elección a partir de la elaboración de la terna por parte de la Asamblea General de Alcaldes, por cuanto ese órgano de naturaleza temporal se encontraba expresamente regulado en los estatutos como un componente de la fase previa a la designación del gerente, a cargo de la Junta Directiva, por lo cual expuso que no se requería el análisis de las hojas de vida de la totalidad de los aspirantes aptos, sino únicamente que la designación se limitara a los tres escogidos, por unanimidad, con base en la experiencia de cada de uno de los inscritos.

Respecto a la aplicación del régimen de recusaciones, la autoridad judicial accionada indicó que “aunque hubo una anomalía en el trámite de una de las recusaciones, ello no es suficiente para señalar que se constituye en una irregularidad de tal connotación que invalide el acto de elección demandado, como lo argumentó el Tribunal Administrativo del Quindío, dado que los escritos presentados respecto de dos de los recusados no cumplieron la totalidad de los requisitos para ser analizados de fondo.

Además, es importante tener en cuenta que los diez alcaldes que integraron la asamblea general escogieron por unanimidad la terna con los candidatos que posteriormente fueron presentados a la junta directiva para la elección del gerente general”. Descendiendo al asunto bajo examen, se observa que la parte actora en el escrito de tutela se refiere a una supuesta indebida valoración probatoria por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, para lo cual sostuvo que el fallo acusado se apartó de los hechos demostrados en el proceso, por cuanto las recusaciones se presentaron contra los alcaldes como miembros de la Junta Directiva y de la Asamblea General de Accionistas -los señores Gustavo Adolfo Pava Bush, Juan Manuel Rodríguez Brito y Julián Andrés peña Sierra-, luego el argumento expuesto en la sentencia de reproche encaminado a indicar que el trámite debía resolverse por la Junta Directa por ser el órgano jerárquicamente superior a la Asamblea General de Alcaldes, no es válido.

Sobre el particular, se tiene que la decisión objetada llegó a la conclusión de que existió una anomalía en el trámite de las recusaciones, sin que la misma fuera suficiente para señalar que se constituye una irregularidad de tal connotación que invalide el acto de elección. Para ello mencionó que hubo un indebido análisis en cuanto al conflicto de interés planteado en contra de Gustavo Adolfo Pava Bush - alcalde de Montenegro-, pero ello solo recayó sobre uno de los diez alcaldes que conforman la Asamblea General.

A su vez, precisó que las mismas fueron tramitadas por la Junta Directiva llegando a la conclusión de que no era una figura aplicable ante el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción. Así las cosas, explicó que aun cuando se dijo en la sentencia de primera instancia que el trámite de las recusaciones debía ser adelantado por la Asamblea General de Accionistas de conformidad con el artículo 20 de los estatutos, la empresa de servicios públicos tiene como órganos de dirección, además del mencionado, la Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Junta Directiva y la Gerencia General, por lo que consideró que en virtud de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1437 de 2011 las recusaciones presentadas debían ser absueltas por la Junta Directiva, toda vez que la norma no consagra que tal atribución corresponda al superior de máximo nivel de jerarquía. En esa medida, para la Sala la valoración realizada por la autoridad judicial accionada sobre el trámite de las recusaciones se ciñó entre otros, no solo a las pruebas documentales aportadas al proceso de nulidad electoral, en las que se encontró el escrito de recusación en contra de quienes fungían como alcaldes, sino, además, a la normatividad aplicable al caso en donde se indicaba quien debía conocer y absolver dicho trámite.

Por tanto, el argumento propuesto por la accionante denota su inconformidad con la conclusión a la cual arribó la Sección Quinta del Consejo de Estado, sin que hubiese demostrado la configuración del defecto fáctico alegado. Además, se debe precisar que no toda omisión en la valoración o de mención de una prueba deviene automáticamente en el defecto fáctico, pues se debe demostrar que el elemento de juicio era determinante y que generaba la incidencia suficiente de cambiar el sentido de la decisión, lo que no ocurrió en el presente asunto.

Ahora bien, en lo relacionado con el defecto sustantivo se encuentra que la parte actora lo sustenta en la aplicación indebida de una norma que no regula específicamente el asunto debatido y que, además, contradice los estatutos de las Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. al existir una antinomia entre el artículo 45 -que regula funciones de la Junta Directiva-, y el artículo 54 -que establece el procedimiento de elección. Al respecto, la Sala observa que la autoridad judicial accionada se pronunció al respecto y concluyó que no existió irregularidad o vicio alguno, toda vez que la figura de la Asamblea General de Alcaldes según los estatutos de la empresa, fue creada de manera transitoria con el propósito de elaborar la terna de los candidatos inscritos para aspirar al cargo de gerente general de la empresa de servicios públicos, luego se evidencia que la interpretación realizada por la autoridad judicial accionada se basó en los estatutos de la empresa, sin que la misma resulte irrazonable o arbitraria y, por el contrario, presenta el desacuerdo de la demandante con la validación de la Asamblea General de Alcaldes de manera eventual y exclusivamente para conformar la terna de los aspirantes al cargo de gerente general.

Así las cosas, para la Sala que no es posible acceder a lo solicitado por la parte actora en el escrito de tutela, pues la decisión objeto de reproche constitucional no incurrió en el defecto sustantivo, invocado por la accionante, por el contrario, analizó el caso a partir de lo establecido en los estatutos de Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P., encontrando que la misma Asamblea General de Accionistas creó la figura de la Asamblea General de Alcaldes con un propósito específico y transitorio.

En consecuencia, la parte accionante no demostró de manera fehaciente que la interpretación realizada por la autoridad judicial sobre los estatutos que regulan la organización Empresas Públicas del Quindío S.A. E.S.P. y el trámite sobre la recusación presentada fuera arbitraria, limitándose a manifestar su inconformidad con la decisión judicial.

Por las razones expuestas, la Sala revocará la sentencia proferida el 11 de agosto de 2025, por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la acción de tutela y, en su lugar, negará las pretensiones de la solicitud, al no configurarse los defectos sustantivo y fáctico Radicación: 11001-03-15-000-2025-04296-01 Demandante: Ángela María Agudelo Rodríguez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 alegados.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Revocar la sentencia de 11 de agosto de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.

Segundo.- Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Ángela María Agudelo Rodríguez, quien actúa en nombre propio, contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas. Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.