Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., cuatro (04) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242).
Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro. Demandado: Nación-Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Referencia: Acción de reparación directa. Tema: Responsabilidad del Estado por actuación de la administración de justicia / error jurisdiccional. Subtema 1: presupuestos para estudio del error jurisdiccional - superados.
Subtema 2: daño antijurídico – no acreditado. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a desatar el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 10 de agosto de 2017 que profirió el Tribunal Administrativo de Boyacá, denegatoria de las pretensiones. I. SÍNTESIS Henry Rafael Ayala Joya y José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento presentaron demanda de reparación directa para reclamar los perjuicios ocasionados por los errores jurisdiccionales en que, aducen, incurrieron el Juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá al dictar las providencias del 3 de julio de 2008 y del 14 de julio de 2010 proferidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento mediante el cual, el primero de los nombrados, pretendía la declaratoria de nulidad de las decisiones que suprimieron su cargo en la Gobernación de Boyacá y su consecuente reintegro.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda1 Henry Rafael Ayala Joya y José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial por una serie de errores jurisdiccionales contenidos en las providencias que decidieron el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 150013133014200201499, en el que participaron, respectivamente, como demandante y como apoderado.
Como yerros refirieron2: (i) inhibición en el estudio de fondo de la legalidad del Oficio del 21 de diciembre de 2001; (ii) no tener como indicio grave la falta de contestación de la demanda; (iii) tener por probada la expedición de los actos de incorporación; (iv) indebida valoración probatoria del estudio técnico; (v) inobservancia del principio meritocrático y límites de la discrecionalidad;
(vi) falta de participación en el proceso de reorganización administrativa; (vii) omisión absoluta en analizar el fuero circunstancial y la readaptación laboral; e (viii) inconstitucionalidad del proceso de restructuración. 2.2. Trámite procesal relevante de primera instancia 1 Demanda. Folios 55 a 87, C. 2. 2 Esta Sala ampliará las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 2 El Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda el 11 de septiembre de 20133, decisión que se notificó en debida forma4, y frente a la que la Nación-Rama Judicial contestó en oposición a las pretensiones, pues consideró que no se acreditó el daño antijurídico.
Planteó como excepciones (i) la falta de causa para demandar; (ii) culpa exclusiva de la víctima; y (iii) “la innominada”. El proceso se abrió a pruebas el 12 de marzo de 20145 y el 6 de abril de 20166 se declaró precluida dicha etapa y se corrió traslado para alegar de conclusión7, providencia que la parte actora recurrió8 con fundamento en que, habiéndose publicado en la página web de la Rama Judicial que los oficios se habían elaborado y retirado, se atuvieron a que así había sido, no obstante, al percatarse que no se habían retirado procedió a hacerlo y, junto con el recurso allegó copia de los oficios radicados.
El Tribunal en auto del 1 de junio de 20169 dejó en firme el traslado para alegar, sin embargo, tuvo como pruebas los documentos allegados en cumplimiento de los oficios. De la oportunidad de alegaciones conclusivas hizo uso la parte demandante10 mientras que la demandada y el Ministerio Público guardaron silencio11. Los actores hicieron referencia, primordialmente, a que el acto particular y concreto que desvinculó al señor Ayala Joya fue el Oficio sobre el que se dictó una decisión inhibitoria por los juzgadores, por lo que el mismo era ilegal e inconstitucional, y trajeron a colación múltiples decisiones que tildaron de precedentes proferidas, entre otras, por el Consejo de Estado, por la Corte Constitucional y por el Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.3.
La sentencia apelada12 El Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia el 10 de agosto de 2017, en la que negó las pretensiones de la demanda por falta de prueba de las decisiones judiciales acusadas de error jurisdiccional, lo que le impedía estudiar los cargos de la demanda, pues el oficio en el que se solicitó el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho no se expidió y la parte no desplegó actividad alguna tendiente a su recaudo, ya que no impugnó el auto que declaró precluida la etapa probatoria en lo atinente a esa prueba, ni acometió los esfuerzos pertinentes para su obtención, pues fue tan incipiente su carga probatoria que, solo hasta el 6 de abril de 2016 retiró los oficios que se habían elaborado para la consecución del resto de las pruebas solicitadas, esto es, un cúmulo de sentencias de otros procesos que consideró homólogos al suyo, pero, no realizó ningún impulso en procura de que se recaudara el acervo indispensable, es decir, las sentencias a las que les endilgó el supuesto de error13. 3 Auto admisorio de la demanda.
Folio 119, C.2. 4 Diligencia de notificación personal. Folio 124, C.2. 5 Auto que abrió el proceso a pruebas. Folios 138 a 139, C.2. Este auto fue objeto del recurso de reposición que se resolvió en la providencia del 5 de mayo de 2015. Folios 150 a 151, C.2. 6 Auto que declaró precluida la etapa probatoria y corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Folios 162 a 163, C.2. 7 Auto que fue recurrido por la demandante (folio 164, c. 2) y, confirmado por auto del 1 de junio de 2016.
(folios 277 a 278, C.2.) 8 Recurso de reposición de la parte demandante. Folio 164, C.2. 9 Auto que resolvió recurso de reposición. Folios 277 a 278, C.2. 10 Alegatos de conclusión de la parte demandante. Folios 279 a 292, C.2. 11 Informe secretarial del 5 de julio de 2016. Folio 293, C.2. 12 Sentencia de primera instancia. Folios 294 a 303, C. Principal. 13 Así se indicó en la sentencia: “revisado el plenario se constata que la parte actora en el acápite de pruebas de la demanda solicito oficiar "5.1.1 Al Juzgado 14 Administrativo de Tunja para que remita copia auténtica de todo lo actuado en la NYRD radicada bajo el No. 2002-01499 de Henry Rafael Ayala Joya contra el Departamento de Boyacá (…), sobre esta petición, (…) mediante providencia del 12 de marzo de 2014 dispuso su decreto en los siguientes términos ‘OFICIAR según petición consignada en el numeral 5.1.1 vista a folio 81 del expediente’ (fl. 138).
Si bien en el expediente no reposa prueba de la expedición del respectivo oficio de esta prueba, también lo es que la parte actora no desplegó ninguna actividad tendiente a su recaudo, pues no advirtió en la no expedición del respectivo oficio remisorio, así como tampoco impugnó en lo pertinente el auto que declaró precluida la etapa probatoria y que corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión (fl. 162-163).
Aunado a esto, se advierte que el proceso se abrió a pruebas mediante proveído del 12 de marzo de 2014, - término dentro del cual la parte interesada debía desplegar totalmente su actividad para la consecución de los elementos probatorios que dieran certeza sobre sus afirmaciones – período que se extendió por espacio de 2 años, en los que la parte actora ni siquiera había retirado los oficios que se habían elaborado para el recaudo de las demás pruebas, sino que fue hasta que el Despacho cerró la etapa probatoria (6 de abril de 2016), en que aquella procedió a gestionar su recaudo.
Así el acervo probatorio con que se cuenta en este momento, alude a una serie de sentencias proferidas (…) con las cuales el demandante pretendía demostrar la supuesta denegación de justicia de que acusa a la demandada, sin embargo, no aportó las providencia que cuestiona como contentivas del presunto error judicial, las cuales resultaban esenciales (…)”.
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 3 2.4. El recurso14 La parte demandante interpuso recurso de apelación el 30 de agosto de 2017 en el que solicitó la revocación de la decisión de primera instancia, para, en su lugar: (i) acceder a las pretensiones previo decreto de pruebas en segunda instancia y/o (ii) devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Boyacá para que desatara de fondo la litis como una garantía del principio de la doble instancia y en atención al deber oficioso de decreto de pruebas.
Invocó los siguientes reparos: 2.4.1. El Tribunal se negó a hacer un estudio de fondo del asunto propuesto, toda vez que no se habían allegado al expediente las sentencias de ambas instancias dictadas en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante, ello obedeció a que no se libró el respectivo oficio.
Por consiguiente, el traslado para alegar fue ilegal, pues la omisión es atribuible al Tribunal al no expedir el oficio y, además, al no conjurar, de oficio, las pruebas necesarias para la verificación de los hechos. La falta de libramiento del oficio por parte del Tribunal constituyó un error judicial que afectó el debido proceso y el acceso material a la justicia, pues fue el eje central sobre el que se fundó la decisión denegatoria de las pretensiones.
En consecuencia, las aludidas pruebas deberán decretarse por la segunda instancia. 2.4.2. En el proceso se configuró la nulidad que disponen los artículos 208 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 133.5 del CGP por falta de práctica de una prueba, nulidad que deberá resolver el juez de la apelación y, de considerarse que aquella debe tramitarse por incidente, que valga la apelación como escrito de nulidad. 2.4.3.
La sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Boyacá es, en sí misma, una decisión inhibitoria, ilegal e inconstitucional, proscrita por la jurisprudencia del Consejo de Estado por ser violatoria de los derechos, pues desconoció el contenido de los artículos 4 y 37.4 del Código de Procedimiento Civil (CPC), 229 de la Constitución Política, y, en general, de los precedentes constitucionales15 que ratifican los errores jurisdiccionales por una decisión inhibitoria. 2.4.4.
Como la decisión del ad-quo se limitó a negar las pretensiones por falta de una prueba y se inhibió de estudiar los errores judiciales, se remitía a lo expuesto en la primera instancia que debía integrarse como parte del recurso de apelación16. 2.5. Trámite procesal en segunda instancia El magistrado sustanciador de esta Corporación admitió el recurso de apelación en auto del 1 de noviembre de 201717, y, posteriormente, el 12 de diciembre siguiente18 ofició al Juzgado 14 Administrativo de Tunja para que remitiera copia auténtica del proceso radicado al número 2002-01499, tuvo como prueba los documentos allegados con el recurso y corrió traslado a las partes para garantizar la contradicción. Así mismo, allegados los cuadernos y anexos provenientes del Tribunal Administrativo de Boyacá, esta Corporación corrió el traslado correspondiente19-20.
Seguidamente, se corrió traslado para alegaciones conclusivas21, etapa en la que se pronunció la parte actora22 quien reiteró sus 14 Recurso de apelación. Folios 307 a 311, C. Principal. 15 Sentencias T-446 de 2013, T-146 de 2014, T-137 de 2014, T-153 de 2015, T-464 de 2015, T-228 de 2016 y T-580 de 2016. Además, trajo a colación la sentencia del 4 de noviembre de 2010 del Consejo de Estado que fue el soporte de las primeras y del 10 de diciembre de 2015.
Todos estos que determinan que sobre los oficios no hay lugar a proferir una decisión inhibitoria. También citó las sentencias del 6 de marzo de 2013 de la Sección Tercera del Consejo de Estado y del 30 de abril de 2014, que consideró aplicables al asunto de la inhibición. 16 Concretamente lo expuesto en la demanda y en los alegatos de instancia. 17 Auto admisorio del recurso de apelación. Folio 357, C. Principal. 18 Auto que decretó pruebas en segunda instancia. Folios 360 a 362, C. Principal. 19 Auto del 15 de mayo de 2018 que corrió traslado de las pruebas decretadas y allegadas en segunda instancia. Folio 408, C. Principal. 20 Constancia secretarial del 13 de junio de 2018.
Folio 409, C. Principal. 21 Auto del 15 de junio de 2018 que corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Folio 410, C. Principal. 22 Alegatos de conclusión parte demandante. Folios 411 a 413, C. Principal. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 4 argumentos defensivos expuestos con antelación sobre el desconocimiento del precedente constitucional y de la jurisprudencia del Consejo de Estado.
La Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado emitió concepto23 en el que pidió confirmar la sentencia, pues afirmó que hubo pasividad del demandante, lo que legitimó la sustentación dada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, sumado a que no era la oportunidad procesal pertinente para pedir la nulidad de un trámite que se surtió en debida forma y, por lo demás, en materia de la responsabilidad, precisó que la Administración no estaba llamada a responder ya que las providencias dictadas en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho merecieron una sustentación razonable.
El Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales manifestó impedimento24 para conocer del asunto por haber emitido el precitado concepto, que aceptó el magistrado ponente en auto del 9 de julio de 201925, en el que además avocó su conocimiento. III. PROBLEMAS JURÍDICOS De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) —aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 1887— relativo a los fines de la apelación dispone que el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”26-27.
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. Cuestión distinta a lo que ocurre “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso”, pues en esos casos “el superior resolverá sin limitaciones”.
De acuerdo con los argumentos de la apelación, el recurrente depreca, por un lado, la revocación de la sentencia y, por otro, una declaratoria de nulidad. Como esta última solicitud, de llegar a comprobarse, impediría el análisis de fondo, la Sala estima necesario estudiarla de forma antelada. Así las cosas, la Sala resolverá los siguientes problemas jurídicos: ¿Incurrió la primera instancia en causal de nulidad por, supuestamente, haber omitido la oportunidad para practicar la prueba concerniente al recaudo de las sentencias acusadas de error jurisdiccional? De llegar a establecerse que no se configuró la nulidad alegada por la demandante, deberá, el juez de la apelación, dar respuesta a este otro interrogante: ¿Incurrieron el Juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá en un error jurisdiccional al dictar, respectivamente, las providencias del 3 de julio del 2008 y del 14 de julio de 2010 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 201499/0001? IV.
HECHOS PROBADOS 23 Concepto número 164/2018 del 26 de julio de 2018 de la Procuraduría Primera Delegada ante el Consejo de Estado. Folios 415 a 428, C. Principal. 24 Impedimento del Consejero de Estado Nicolás Yepes Corrales. Folio 430, C. Principal. 25 Auto del 9 de julio de 2019 que declaró fundado el impedimento y avocó el conocimiento del asunto.
Folios 432 a 433, C. Principal. 26 “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.
(…)”. (subrayado fuera del texto original). 27 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, exp. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ). Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 5 Al proceso se allegó copia del expediente contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho28.
La Sala procederá a valorar las pruebas que en copia simple fueron allegadas al expediente, en la medida que estos documentos han obrado a lo largo del proceso y fueron susceptibles de contradicción por las partes sin que las tacharan de falsas29. Con fundamento en dichas pruebas se encuentran demostrados los siguientes hechos relevantes: 5.1.
Mediante el Decreto 1623 del 24 de noviembre de 1999 Henry Rafael Ayala Joya se incorporó como Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 5 en el Departamento de Boyacá. El 21 de diciembre de 200130 se expidió el Decreto 1844 con el cual la entidad territorial ordenó la supresión de cargos y, en razón de esta, con oficio del 27 de diciembre de 200131 se le comunicó la desvinculación, la cual se hizo efectiva el 1 de marzo de 200232. 5.2 El señor Ayala Joya en abril de 2002 presentó demanda33 de nulidad y restablecimiento del derecho34 en contra del Departamento de Boyacá, en la que solicitó anular el Decreto 1844 del 21 de diciembre de 2001, así como las decisiones administrativas contenidas en el memorando del diciembre 27 de 2001 -modificado por escritos del 31 de diciembre de 2001 y del 28 de febrero de 2002- expedidos por el Director de Talento Humano. Y, en consecuencia, solicitó el reintegro a un cargo de igual o superior categoría, y el pago de una indemnización, del suelo, de las prestaciones sociales, de una sanción moratoria y, de los perjuicios causados35.
Fundamentó su demanda en que: (i) El Decreto 1844 se expidió sin observancia del debido proceso y careció de motivación en las necesidades del servicio, al fundarse formalmente en los Decretos 1572 y 2504 de 1998 que reglamentaron la Ley 443 de 1998, sin que los mismos fueran acatados materialmente. Careció de garantías de justificación, participación y publicidad, y estuvo desprovisto de una selección con base en el mérito.
(ii) Los memorandos del Director de Talento Humano no pueden decidir sobre la situación laboral por lo que resultan anulables, toda vez que la desvinculación debe provenir de un acto administrativo a través de un procedimiento objetivo y técnico, en el que se realice el examen médico de retiro. De esta forma, se desconoció el contenido de los artículos 30 y ss. de la Ley 443 de 1998.
No se llevó a cabo el estudio técnico previsto y no se garantizó la participación de la Comisión de Personal de la gobernación departamental, con lo que se vulneró el contenido de los artículos 60 y 61 de la Ley 443 de 1998. (iii) Los actos demandados están viciados de nulidad por desviación de poder, en la medida en que se inobservó el contenido del artículo 41 de la Ley 443 de 1998 y los fines de mejoramiento del servicio. 5.3.
El Tribunal Administrativo de Boyacá admitió la demanda en proveído del 24 de julio de 200236; no obstante, el 25 de octubre de 2006 el Juzgado 15 Administrativo de Tunja avocó su conocimiento37 que posteriormente asumió el Juzgado 14 Administrativo de Tunja, autoridad que profirió sentencia el 3 de julio de 200838 en la que negó las pretensiones de la demanda39, dado que no se acreditaron ninguno 28 De conformidad con el artículo 253 del CPC los documentos se allegarán al proceso en original o en copia. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera.
Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2013, expediente rad. núm.: 05001-23-31-000-1996-00659-01(25022). 30 Por el cual se establece la planta de personal de la Administración Central del Departamento de Boyacá y se dictan otras disposiciones”. Decreto 1844 del 21 diciembre de 2001. Folios 2 a 8, C.1. 31 Oficio del 27 de diciembre de 2001.
Folio 54, C. Anexo 1 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 32 Según certificado de tiempos de servicios. Folio 57, C. Anexo 1 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho. 33 Demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Folios 15 a 49, C.1. 34 Por conducto de quien se constituyó como su apoderado, José Guillermo Roa Sarmiento. 35 Entre estos el pago de las costas del proceso, incluidas las agencias en derecho. 36 Auto del 24 de julio de 2002.
Folio 52, C.1. 37 Auto del 25 de octubre de 2006 en el que se avocó conocimiento del asunto en primera instancia. Folios 168, C.1. 38 Sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Folios 351 a 378, C.2. 39 Consideró que el Decreto 1844 como acto general, en principio, no sería demandable por el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, no obstante, lo es ya que produce efectos de contenido particular, de manera que la pretensión formulada no deberá ir encaminada a la nulidad sino a la inaplicación del acto Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 6 de los cargos de la demanda, pues, (i) la reforma administrativa constituye una excepción a la estabilidad predicable de la carrera,, se pagó la indemnización pertinente y no se probó vulneración alguna al debido proceso por cuanto se cumplieron los pasos de la misma ante la existencia del contrato número 042 de 2001 sobre el “Programa de readaptación laboral para el Departamento de Boyacá” y, en todo caso, los derechos laborales no tienen el carácter de absolutos cuando se presentan los supuestos regulados por la Ley 443 de 199840. 5.4.
Notificada la decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación el 14 de julio siguiente41 con fundamento en que: (i) El Oficio no es un acto de ejecución o de comunicación, es un acto administrativo que extinguió la relación laboral del actor y, por tanto, le generó una lesión, lo que no le pudo ocasionar el Decreto 1844 al tener el carácter de general, abstracto e innominado;
(ii) el Oficio está viciado por falta de competencia y por desviación del poder, toda vez que la terminación del nombramiento no podía ser ordenada por el Director de Talento Humano y constituía una carga para la demandada probar la objetividad de las designaciones en la nueva planta; (iii) el Juzgado analizó la vigencia de las ordenanzas departamentales, pero ignoró que conforme al artículo 83 del Código de Régimen Departamental, cuando el Gobernador expidió el Decreto 1844 estas últimas no estaban vigentes, pues solo adquieren tal connotación vencido el plazo de 30 días hábiles desde la publicación;
(iv) el estudio técnico solo se analizó formalmente, pero sin observancia de los requerimientos legales exigidos por el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 ni fue realizado por profesionales acreditados como lo exigían los artículos 41 de la Ley 443 de 1998 y 150 del Decreto 1572, ni se realizaron con la participación de dos empleados de la entidad;(v) el a-quo no le confirió consecuencia alguna la falta de contestación de la demandada ni como prueba indiciaria, con lo que se transgredió el contenido de los artículos 228 y 230 de la Constitución Política;
(vi) el a-quo guardó silencio en relación con: (a) el fuero circunstancial toda vez que aun cuando a los empleados públicos les están prohibido negociar colectivamente, existió una convención suscrita entre el sindicato y el Departamento de Boyacá que se depositó ante el Ministerio de la Protección Social y que está llamada a producir efectos;
(b) la necesidad de garantizar la participación de los servidores en la restructuración administrativa; y (c) el plan de readaptación laboral que de manera alguna puede ser posterior al despido. 5.5. El Tribunal Administrativo de Boyacá en providencia del 14 de julio de 201042 confirmó la decisión de primera instancia al puntualizar que las pruebas eran insuficientes para sustentar que la desvinculación del demandante de su cargo obedeció a intereses ajenos al mejoramiento del servicio.
Concretó sus razones así: (i) Es procedente la solicitud, en sede de nulidad, tanto del Decreto 1844 como del Oficio, pues el primero suprimió el cargo que ostentó el actor, y el segundo le comunicó dicha decisión, lo que lo habilitaba bien para solicitar la indemnización procedente o para pedir su reincorporación en un cargo equivalente en la nueva planta;
(ii) cuando se expidió el Decreto 1844 el Gobernador sí tenía competencia, respecto de la persona a quien se le causó un perjuicio. Empero, precisó que estudiaría su legalidad como una garantía de prevalencia del derecho sustancial sobre el formal. 40 Indicó que, quedó probado que se otorgaron facultades por parte de la Asamblea del Departamento, mediante ordenanzas que se encontraban debidamente sancionadas y promulgadas y que la supresión se realizó con base en un estudio técnico por personal idóneo demostrativo de la necesidad urgente de reajustar la estructura de la administración, y se cumplió con lo ordenado en la Ley 617 del 2000, sobre reajuste fiscal y económico del Departamento y obedeció a la búsqueda de una profesionalización, la racionalización del gasto público y sin que se avizorara un componente de subjetividad en la desvinculación o de desviación de poder.
Los demás cuestionamientos de la demanda se redujeron a apreciaciones subjetivas, pues no se probó si el estudio técnico careció de un análisis en detalle de las cargas ocupacionales o de un estudio de las hojas de vida. En lo que atañe a la falta de competencia del Director de Talento Humano esgrimió que dicha comunicación, no es más que un acto de ejecución que se soportó en el contenido del Decreto 1844 -este último que desvinculó al actor-, de manera que no tiene la entidad de “crear o modificar situaciones jurídicas, pues su única funcionalidad es la de comunicar y dar efectividad a la decisión adoptada.
En cuanto a la protección del fuero circunstancial precisó que el actor no era beneficiario del mismo puesto que únicamente era predicable de los trabajadores oficiales quienes están legalmente investidos de la facultad para radicar pliegos de condiciones y efectuar negociaciones colectiva -artículo 25 del Decreto 2351 del 4 de septiembre de 1965-. 41 Recurso de apelación de Henry Rafael Ayala Joya en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Folio 381, C.2. 42 Sentencia de segunda instancia del 14 de julio de 2010 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Folios 417 a 427, C.2. Esta providencia se notificó a las partes por edicto que se fijó el 27 de julio de 2010 y se desfijó el 29 del mismo mes y año a las 5:00pm. El Juzgado 14 Administrativo de Tunja dictó auto de obedézcase y cúmplase el 18 de agosto de 2010.
Folio 432, C.2. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 7 pues la ordenanza número 0039 lo facultaba, interpretada a la luz del contenido del artículo 83 de la Ley 1222 de 1986 que habilitaba a las Asambleas Departamentales para reglamentar la fecha en que estas entran a regir; (iii) el Oficio que le comunicó al actor sobre la supresión de su cargo está ajustado al contenido del artículo 44 del Decreto 1568 de 1998 que dispone que el Jefe de la Unidad de Personal o su equivalente comunicará al empleado tal situación poniéndole de presente las alternativas de las que puede hacer uso, de manera que el Director de Talento Humano no suplantó la voluntad del Gobernador del Departamento sino que se limitó a hacerla cumplir, lo que está ajustado al contenido del artículo 39 de la Ley 443 de 1998;
(iv) el estudio técnico fue debidamente valorado y se ajustó a los artículos 41 de la Ley 443 de 1998, y 148 y 154 del Decreto 1572 de 1998, ya que se analizaron las funciones desempeñadas por las dependencias y los actos adscritos a las mismas con determinación del número de empleos por reducir; y, en cuanto a la elaboración por profesionales acreditados no se probó la falta de idoneidad en cambio “en el acta de liquidación del contrato número 0037 de 2001 se encuentra la hoja de vida del señor Enrique Tobo Uscátegui, quien acredita el título de economista y especialista en finanzas privadas así como otros estudios relacionados con su profesión, que permiten verificar su capacidad en la realización del estudio técnico para la restructuración de la planta central del Departamento de Boyacá”;
(v) sobre el fuero circunstancial puso de presente que los empleados públicos tienen derecho de asociación sindical - artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo (C.S.T)-, empero, su facultad de negociación colectiva es limitada, por lo que las Convenciones Colectivas propias de un contrato laboral no se les pueden aplicar in extenso, lo que desnaturaliza que el demandante tenga el fuero invocado.
Además, el actor tenía a su disposición la acción de fuero sindical que podía ejercer ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral, en la que podía hacer valer sus derechos de tal naturaleza; (vi) en lo atinente a la participación de los funcionarios o del sindicato en el proceso de restructuración administrativa, observó que, conforme a la previsión contenida en el artículo 60 de la Ley 443 de 1998 quien debe participar es el representante de la persona -llamado a propender por garantizar la legalidad de las decisiones-, situación que no se predica respecto todos los empleados y el sindicato quienes no están llamados a ejercer una intervención directa; y (vii) en cuanto a la readaptación laboral y tomando en consideración el artículo 77 de la Ley 617 del 2000, es perceptible que los procesos se lleven a cabo después de que ocurrió la desvinculación, pues antes de dicha modificación no es factible que se conozca el personal que será retirado.
En el caso concreto el Comité de Readaptación Laboral para la Administración invitó al demandante a participar en el taller de sensibilización para la creación de empresas, lo que realizó a través del Oficio del 1 de abril de 2002 y, en todo caso, la omisión en el deber de readaptación no tiene la potencialidad de incidir en la nulidad de los actos demandados, ya que el mecanismo previsto para exigir el cumplimiento del requisito es la acción de cumplimiento.
V. CONSIDERACIONES 5.1. Presupuestos de la sentencia de mérito 5.1.1. La Sala es competente para conocer del presente asunto iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa, pues el proceso tiene vocación de segunda instancia como lo disponen los artículos 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA) y 73 de la Ley 270 de 1996 sin atención a la cuantía43. 5.1.2.
En cuando al cómputo del término de caducidad derivado del error jurisdiccional, la jurisprudencia de la Sección Tercera de esta Corporación ha sostenido, de manera reiterada, que se empieza a contar a partir del día siguiente al de la ejecutoria de la providencia que contiene el error44; momento en el que se 43 Interpretación conforme con la sentencia de la Sala Plena del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2008, que dispuso que los referidos procesos iniciados por invocación de los títulos de imputación previstos en la Ley Estatutaria correspondían, en primera instancia, a los Tribunales Administrativos, incluso cuando su cuantía fuera inferior a 500 SMLMV. 44 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 24 de mayo de 2018, exp. 58628;
Sentencia de la Subsección A del 1° de febrero de 2018, exp. 40625; y, Sentencia de la Subsección C del 21 de noviembre de 2017, exp. 37382. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 8 materializa el daño cuya reparación es pretendida y la víctima tiene conocimiento del mismo45. Aplicado lo anterior al caso sub judice, como las providencias judiciales a las que la parte actora les acachó el error fueron las sentencias del 3 de julio de 2008 y del 14 de julio de 2010 dictadas en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Sala precisa que la primera de estas fue objeto del recurso de apelación que presentó el apoderado judicial del actor, de manera que la alzada solo se desató hasta cuando se dictó la decisión del 14 de julio de 2010 que quedó ejecutoriada vencido el término de (3) días desde su notificación, esto es, el 3 de agosto de 201046.
Así pues, el cómputo del término de caducidad empezó a regir a partir del 4 de agosto de 2010, por lo que los actores tenían desde dicho momento y hasta el 4 de agosto de 2012 para acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa en ejercicio del medio de control. Pues bien, como los demandantes presentaron su demanda de responsabilidad extracontractual el 30 de marzo de 201147,y radicaron solicitud de conciliación prejudicial ante la Procuraduría 46 Judicial II para Asuntos Administrativos el 9 de diciembre de 2010 que se declaró fallida en diligencia del 7 de marzo de 201148, resulta claro que el ejercicio del derecho de acción fue oportuno, esto es, dentro de los dos (2) años posteriores al día siguiente en que ocurrió el hecho dañoso49. 5.1.3.
Finalmente, esta Subsección encuentra que Henry Rafael Ayala es la persona sobre la que recae el interés jurídico debatido en el proceso de manera que está legitimado en la causa por activa, ya que fue demandante dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en cuyo curso de dictaron las providencias. Ahora, respecto de José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, aun cuando también acudió al proceso en calidad de parte demandante, lo hizo por haber sido apoderado de Henry Rafael Ayala en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En sustento, precisó que su interés concreto para accionar consistía en que por los errores judiciales perdió su trabajo -pérdida de la expectativa legítima de un ingreso futuro- y tuvo que dejar de recibir los recursos que tenía previsto obtener por concepto de remuneración -pactados en cuota litis por el 50% de las condenas obtenidas y con inclusión del reintegro-.
Revisada la actuación surtida en el proceso de nulidad y restablecimiento, esta Sala constató que el señor Roa Sarmiento fue, en efecto, el apoderado de Henry Rafael Ayala Joya50 en dicho trámite, no obstante, esa sola constatación no es suficiente para legitimarlo en la causa por activa en el presente proceso judicial, porque si así fuera, todos los abogados, por el hecho de prohijar un asunto estarían legitimados para reclamar daños, entonces, se requería de pruebas encaminadas a demostrar el interés legítimo que aduce y las mismas no fueron allegadas.
Por consiguiente, esta Sala declarará su falta de legitimación en la causa por activa. Por su parte, la Nación-Rama Judicial-Dirección Ejecutiva de Administración Judicial está legitimada en la causa por pasiva toda vez que el Juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá fueron las autoridades que profirieron las decisiones judiciales a las que se acusa de error jurisdiccional y son órganos que hacen parte de la estructura de la Rama Judicial. 5.2.
Primer problema jurídico: solicitud de nulidad por omisión en la práctica de prueba En el escrito de apelación la parte actora invocó la existencia de una nulidad, con fundamento en la causal 5ª del artículo 133 del CGP, que prevé que el proceso será 45 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, radicado: 25000-23-23-000-2008-00468-01(41495). 46 Tomando en consideración que la sentencia del 14 de julio de 2010 se notificó por edicto que se fijó en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá el 27 de julio de 2010, y se desfijó el 29 de julio siguiente.
Por lo que, en aplicación del artículo 323 del CPC “la notificación se entenderá surtida al vencimiento del término de fijación del edicto”. 47 Fecha que se extrae del contenido del acta de reparto. Folio 88, C.2. 48 Certificación número 029 del 7 de marzo de 2011. Folios 50 a 52, C.2. 49 El numeral 8° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo dispone que el término para formular pretensiones en sede de reparación directa es de dos años que se cuentan a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa que originó el daño reclamado. 50 Henry Rafael Ayala Joya le otorgó poder a Jose Guillermo T. Roa Sarmiento para actuar en su nombre en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Fl. 1, C.1. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 9 nulo en todo o en parte cuando “se omiten las oportunidades para solicitar, decretar o practicar pruebas, o cuando se omite la práctica de una prueba que de acuerdo con la ley sea obligatoria”, y lo preceptuado en el artículo 208 del CPACA51.
Al punto, la Sala precisa que como el presente trámite inició en vigencia del CCA debe discurrir y culminar de conformidad el régimen jurídico anterior52, cuestión distinta a lo que ocurre con la aplicación del CGP53, toda vez que como en este asunto el recurso de apelación se interpuso en vigencia de dicha codificación, el mismo se regirá por las disposiciones en este contenidas, particularmente en lo relativo a la materia de las nulidades.
De acuerdo con el artículo 166 del CCA54 únicamente se tramitarán como incidente aquellas cuestiones para las que expresamente se haya previsto tal trámite, lo que implica que las demás podrán decidirse de plano; esto posibilita que la Sala, en esta oportunidad, resuelva la solicitud de nulidad propuesta al prever expresamente el artículo 165 ibídem55 que las nulidades se propondrán y decidirán como lo dispone el Código de Procedimiento Civil (CPC), sin que la norma especial -CCA- haya previsto acudir al trámite incidental.
Así mismo, el artículo 242-A del CCA dispuso que en el trámite de la segunda instancia no podrán proponerse “hechos constitutivos de nulidad que debieron haber sido alegados en la primera instancia, salvo la falta de competencia funcional y la indebida notificación del auto admisorio de la demanda al demandado o a su representante”. De manera que, si bien la recurrente invocó en la alzada que se configuró la causal prevista en el numeral 5 del artículo 133 del CGP, relativa a la omisión en la práctica probatoria, la alegación de tal vicio no procedería en este momento procesal, toda vez que la incursión en tal defecto, de acontecer, tuvo lugar en el curso de la primera instancia antes de que se dictara sentencia, por lo que únicamente podía alegarse antes de que esta se hubiere proferido.
Por el contrario, y como ocurrió en el presente asunto, la parte demandante no impugnó el auto que declaró precluida la etapa probatoria en lo pertinente a la falta de práctica o recaudo de la prueba atinente a las providencias que tildó de estar incursas en error, cuestión que incluso convalidó en el traslado para alegar de conclusión en primera instancia, pues hizo uso de tal oportunidad sin que allí haya hecho expresa mención a la nulidad propuesta.
Así las cosas, de acuerdo con el CGP “no podrá alegar la nulidad quien después de ocurrida la causal haya actuado en el proceso sin proponerla”, esto por cuanto las nulidades se entienden saneadas, entre otras, cuando “la parte que podía alegarla no lo hizo oportunamente o actuó sin proponerla” (Arts. 135 y 136 del CGP). En todo caso la Sala aclara que la solicitud de reposición que elevó el demandante contra el auto de clausura de la etapa probatoria, lo fue en función de las otras pruebas solicitadas y distintas a las sentencias constitutivas del supuesto error.
De igual modo, se advierte que la prueba concerniente a las providencias achacadas de incurrir en error, fue decretada oportuna y debidamente por el Tribunal Administrativo de Boyacá y, si bien al momento de librar los sendos oficios probatorios el Tribunal omitió proferir el correspondiente a esta prueba en específico, lo cierto es que la parte interesada no hizo el más mínimo esfuerzo para procurar su recaudo, a sabiendas que a ella correspondía tal impulso, máxime que se trataba de las providencias que, inclusive, en muestra de acuciosidad debió 51 “Serán causales de nulidad en todos los procesos las señaladas en el Código de Procedimiento Civil y se tramitarán como incidente”. 52 Art. 308 del CPACA estableció que: “El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012.Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. 53 El numeral 5 del artículo 625 del CGP dispuso que: “los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 54 Artículo 166 del CCA: “se tramitarán como incidente las cuestiones accesorias que se presenten dentro del proceso y que este código expresamente ordene tramitar en esta forma.
Las demás se decidirán de plano”. 55 Artículo 165 del CCA: “serán causales de nulidad en todos los procesos, las señaladas en los artículos 152 y 153 del Código de Procedimiento Civil, y se propondrán y decidirán como lo previenen los artículos 154 y siguientes de dicho estatuto”. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 10 aportar junto con la demanda y no lo hizo, pues, se itera, se trataba de las decisiones a las que les achacaba el supuesto error jurisdiccional.
En todo caso, la Sala advierte que en el curso de esta segunda instancia se decretó la prueba que se echó menos, con lo que, de haber existido un vicio que, en estricto sentido no existió, el mismo habría quedado conjurado con el decreto probatorio en esta instancia procesal, pues las nulidades también quedarán saneadas a la luz del CGP cuando “a pesar del vicio el acto procesal cumplió su finalidad y no se violó el acto de defensa”.
Esto último, que resulta palmario en el presente trámite toda vez que de las pruebas incorporadas en segunda instancia se corrió el respectivo traslado a la parte demandada para que ejerciera su contradicción, y, si lo consideraba procedente, efectuara su tacha de falsedad, quien guardó silencio en la oportunidad prevista, de lo que se interpreta que asintió frente a su incorporación al proceso.
En línea, esta Subsección considera conveniente precisar que la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá se fundamentó en la pasividad probatoria de la parte demandante, razón más para considerar que no prospera la nulidad, así como tampoco la necesidad de regresar el expediente al Tribunal de origen, porque allí, al margen de que por falta de pruebas no se hubiera podido estudiar los cargos de error jurisdiccional propuestos, lo cierto es que se le dio trámite en debida forma y se surtió y agotó plenamente la instancia. En definitiva, no se vulneró el derecho a la segunda instancia, porque la razón para que la primera instancia no se hubiera podido ocupar del fondo del asunto, obedeció a la incuria de la demandante.
Finalmente, por las razones ya expuestas, la Sala no acoge el pedido de nulidad y, a la vez, no atenderá la solicitud relacionada con un supuesto error contenido en la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, cuya hipótesis está fundamentada sobre los mismos cargos que utilizó para invocar la nulidad, aunado a que no es cierto, como indica el demandante, que la mencionada sentencia haya tenido carácter inhibitorio, dado que se trató de un pronunciamiento de fondo cuya base de sustentación está dada, precisamente, por el incumplimiento de un deber procesal que le permitió al Tribunal afirmar que no se acreditó el daño antijurídico.
Al punto, la Corte Constitucional ha precisado que el fallo inhibitorio es aquel que “deja en suspenso la resolución del asunto correspondiente”56 y, por tanto, se abstiene de decidir de mérito a partir de la inclusión de tal postulado inhibitorio en su parte resolutiva57. Puntualmente, la Corte Constitucional definió la providencia inhibitoria como aquella “en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, "resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial.
La indefinición subsiste”58. Visto lo anterior, para la Sala es claro que el Tribunal Administrativo de Boyacá no profirió una providencia inhibitoria, pues el a-quo en la parte resolutiva de la sentencia de primera instancia expresamente dispuso negar las pretensiones, con fundamento en un estudio sobre la falta de prueba que demostrara el daño antijurídico esgrimido y, en consecuencia, impidiera estudiar los demás presupuestos de la responsabilidad.
Por lo expuesto, la respuesta al primer problema jurídico planteado será en sentido negativo. 5.3. Segundo problema jurídico: análisis del supuesto de error jurisdiccional invocado por la parte actora El error jurisdiccional, como factor de imputación, está previsto como una de las posibilidades en que se configura la responsabilidad del Estado-juez.
Así, el artículo 66 de la Ley 270 de 1996 definió el error jurisdiccional como “aquel cometido por una autoridad investida de facultad jurisdiccional, en su carácter de tal, en el curso de un proceso, a través de una providencia contraria a la ley”; a su vez, el artículo 56 Corte Constitucional. Sentencia T-577 de 2017. 57 Corte Constitucional.
Sentencia T-031 de 2018. Allí la Corte Constitucional expresamente mencionó que “los jueces deben buscar distintas alternativas para evitar emitir una providencia con dicho resolutivo”. (Negritas de la Sala). 58 Corte Constitucional. Sentencia C-666 de 1996. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 11 67 consideró que su procedencia se sujetará a los siguientes presupuestos: (i) la interposición de los recursos de ley, excepto en los casos de privación de la libertad;
(ii) la “providencia contentiva de error deberá estar en firme”, lo que implica que la persona que pretenda ser indemnizada por un error jurisdiccional deberá haber presentado de forma oportuna los recursos ordinarios59 de tal manera que la decisión a la que se la achaca el error sea inmodificable60. Además, conforme a lo dicho por la Corte Constitucional en la sentencia C -037 de 1996, el error jurisdiccional debe ser analizado dentro de los parámetros de la autonomía funcional del juez y, demostrarse, que la providencia judicial es fruto de una actuación arbitraria y flagrantemente violatoria del debido proceso61, que implique un craso e indubitado error, que, por su envergadura, sea palmario y manifiesto.
A partir de lo expuesto, la providencia que se acusa puede estar incursa, bien en un error de derecho o también llamado sustantivo, o de hecho (fáctico). Respecto del primero la jurisprudencia ha sostenido que existen eventos en los que la norma jurídica aplicable permite varias hipótesis de interpretación62, razón por la cual, el juez podrá escoger una de ellas en virtud de la autonomía e independencia, siempre que cumpla con la carga argumentativa suficiente para exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican la decisión. Así, el error de derecho se estructura cuando el juez desborda los principios de autonomía e independencia y procede a tomar decisiones: (i) sin sustento legal;
(ii) con soporte en una norma que era inaplicable al caso concreto o dejando de aplicar la que lo era; (iii) empleó una norma inexistente o derogada; y (iv) realizó interpretaciones que contravienen los postulados constitucionales o que conducen a resultados desproporcionados. Por su parte, el error de hecho se configura por acción o por omisión del funcionario judicial en la apreciación y decreto de las pruebas, esto es, (i) cuando realiza una valoración caprichosa, arbitraria o por completo equivocada de las pruebas presentadas con total desconocimiento de las reglas de la sana crítica, entre las que se cuentan la lógica y la experiencia, (ii) cuando no valora en su integridad el material probatorio con lo que tuvo por no probado un hecho que era determinante para la decisión de fondo o, iii) cuando no decreta las pruebas conducentes y necesarias para la verificación de los hechos o el esclarecimiento de la verdad.
En lo que atañe al régimen de responsabilidad aplicable a los casos de error jurisdiccional, que es el que reclama la atención de esta Sala, es dable aclarar que este es un título de atribución de responsabilidad de carácter subjetivo que impone la carga a la parte demandante de demostrar, además del error jurisdiccional, el daño y la imputación fáctica y jurídica frente al Estado.
En conclusión, el daño antijurídico, en los eventos de error jurisdiccional, ya sea por error de derecho o, de hecho, se configura cuando se presenta una lesión a un interés jurídicamente tutelado a una persona, cometido por una autoridad investida de una facultad jurisdiccional en el curso de un proceso y materializado a través de una providencia contraria a la ley que se encuentre en firme y que la víctima no está en el deber de soportar.
Expuesto lo precedente, no habrá error jurisdiccional cuando el cuestionamiento no vaya dirigido a demostrar la forma en que la providencia contrarió el ordenamiento jurídico, sino a convertirse en una instancia adicional del proceso63, lo que llevará al juez a tener que determinar si la decisión supuestamente incursa en el error estuvo motivada y sustentada en las pruebas legalmente aportadas al proceso, de manera que, solo así, proceda con el estudio de los demás elementos de la 59 En sentencia del 28 de septiembre de 2015, Rad.: 33.733, la Sección Tercera de esta Corporación manifestó que debía entenderse que los recursos de ley que menciona el artículo 67 de la Ley 270 de 1996 son los medios ordinarios de impugnación y no los recursos extraordinarios. 60 Artículo 70, Ley 270 de 1996. 61 Énfasis añadido. 62 Consejo de Estado, Sección Tercera.
Sentencias de 26 de julio de 2012, expediente 22581 y de 27 de abril de 2006, expediente 14837. 63 Cfr. Tolivar Alas. Leopoldo. La responsabilidad patrimonial del Estado – juez. Tomás Quintana López [Director]. La responsabilidad patrimonial de la administración pública. Estudio general y ámbitos sectoriales. Valencia: Tirant lo Blanch. 2009.
P.524. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 12 responsabilidad a la luz de lo preceptuado en el artículo 90 Constitucional, con el fin de determinar la obligación que recaería en el Estado de resarcir el daño antijurídico padecido. Análisis que no puede ser ajeno a la valoración de la finalidad de la parte, quien no podrá utilizar el título de atribución de error jurisdiccional para precaver que la decisión cobre firmeza y haga tránsito al instituto procesal de la cosa juzgada, ni tampoco para desdibujar su naturaleza y propender por una decisión a su juicio más acertada, como si la verificación del error jurisdiccional implicara para el juez una valoración, no de validez sino de corrección de la providencia dictada por el competente de la causa.
En el caso concreto se cumplen los presupuestos para estudiar la eventual configuración de un error jurisdiccional predicable de las providencias judiciales del 3 de julio de 2008 y del 14 de julio de 2010, pues ambas se encuentran en firme en tanto se mantuvo incólume la decisión denegatoria de las pretensiones con lo que se clausuró el debate inicialmente propuesto, y advertido que, frente a la decisión del 3 de julio de 2008 por ser de primera instancia el señor Ayala Joya interpuso recurso de apelación el 14 de julio siguiente, mientras que en relación con la del 14 de julio de 2010 no procedían recursos ordinarios por tratarse de una sentencia de segunda instancia. Verificado lo anterior, pasa la Sala a estudiar cada uno de los ocho errores esgrimidos por el apelante. 5.3.1.
La supuesta omisión al no emitir pronunciamiento frente a legalidad del Oficio del 21 de diciembre de 2001 Aduce el apelante que, tanto el Juez como el Tribunal, omitieron pronunciarse sobre la legalidad del mencionado oficio por considerarlo como de mera comunicación o ejecución, siendo que aquél revestía el carácter de acto administrativo particular y concreto y, había sido proferido sin motivación y por quien no tenía competencia ─Director de Talento Humano─, omisión que conllevó un desconocimiento del precedente64.
Al respecto, observa la Sala que el Juzgado, en sede de primera instancia, se abstuvo de realizar un estudio de fondo del Oficio al considerar que el mismo no creó situación jurídica alguna para el demandante al no ser otra cosa que un acto de ejecución y limitó el estudio de legalidad al Decreto 1844. Por lo que, tal asunto fue materia de pronunciamiento por la parte demandante en su recurso de alzada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en virtud de lo cual, el Tribunal de segunda instancia se pronunció sobre el reparo al ponerle de presente al actor que era procedente el estudio tanto del Decreto como del Oficio, pues el primero suprimió como tal el cargo y el segundo le comunicó la supresión al demandante, lo que se acompasa con la jurisprudencia del Consejo de Estado que ha sostenido que cuando se controvierte un acto de supresión por falta de motivación, debe cuestionarse el acto general, lo que implicaría solicitar su nulidad parcial o inaplicación por inconstitucionalidad o ilegalidad, y el acto particular que modifica la situación jurídica del reclamante y lo desvincula de forma definitiva, pues solo así se garantiza un juicio de control integral.
Por este motivo, adentrado en el estudio de legalidad del Oficio, el Tribunal consideró que aquel se ajustó al contenido del artículo 44 del Decreto 1568 de 1998 que permitía que el Director de Talento Humano comunicara la decisión sin que ello trastornara por completo la competencia del Gobernador del Departamento, lo que se ajustó al artículo 39 de la Ley 443 de 1998.
Expuesto lo precedente, una vez el Gobernador de Boyacá incorporó a la nueva planta de personal a los Auxiliares Administrativos, Código 550, Grado 5 como lo definió el Decreto 1844, correspondía al Director de Talento Humano informar tal novedad como ocurrió en el precitado Oficio, de acuerdo con el artículo 4465 del 64 Invocaron para tal fin, entre otras, i) la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá del 25 de noviembre de 2009 y del 18 de diciembre de 2009 donde se declaró inhibido para estudiar la legalidad del Decreto 1844 de 2001, por ser un acto general; y ii) decisiones del 17 de julio de 2008, del 9 de noviembre de 2008 (del Consejo de Estado), del 19 de junio de 1998 y del 25 de enero de 2001. 65 “suprimido un empleo de carrera administrativa, el Jefe de la Unidad de Personal o de la dependencia que haga sus veces deberá comunicar tal circunstancia a su titular, poniéndolo, además, en conocimiento del derecho que le asiste de optar entre percibir la indemnización que para el efecto señale el Gobierno Nacional o Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 13 Decreto 1568 de 199866, vigente para la época de los hechos.
Consideración que es respetuosa de la jurisprudencia del Consejo de Estado67 que al estudiar un recurso de apelación contra una decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá delimitó que en los procesos de restructuración de entidades públicas en los que tenga lugar la supresión de empleos, se expiden actos administrativos generales y particulares, por lo que, el general dispone sobre la reducción numérica y la supresión del empleo, mientras que el particular le informa dicha situación al servidor.
Adicionalmente, en cuanto a las providencias que se invocaron como apoyo probatorio del error, las mismas fueron dictadas, en su mayoría, por el mismo Tribunal Administrativo de Boyacá, por lo que no tendrían la connotación de precedente, al punto que, en lo relativo a las que dictó el Consejo de Estado, la parte omitió especificar cuál fue la regla concreta que allí se desarrolló y los supuestos fácticos que la harían aplicable al presente asunto.
Por lo tanto, carece de razón el apelante, pues no solamente se trató de un asunto tratado en la segunda instancia del proceso de nulidad y restablecimiento, sino que el análisis efectuado por dicha colegiatura, es coherente con las normas que rigen la materia y con lo dicho por la jurisprudencia de la época. Por lo tanto, ese supuesto de error jurisdiccional se contrae una réplica del cargo de la apelación que desató el ad-quem, y que a juicio de esta Subsección hace las veces de una respuesta motivada y suficiente.
Además, queda reducido a una interpretación propia de la parte sobre el entendimiento que los jueces de los actos le dieron a su naturaleza, y a qué la inhibición, a juicio del recurrente, es equivalente a que necesariamente no se haya estudiado el Oficio como un acto particular y concreto aislado del Decreto 1844, esto es, a que se haya accedido al pedimento de nulidad. 6.2.1.2.
No tener como indicio grave en contra de la demandada la falta de contestación de la demanda La apelante delimitó este error jurisdiccional como un desconocimiento del artículo 95 del CPC68, no obstante, esta Sala advierte que la consecuencia prevista en la normativa civil relativa a la apreciación como indicio grave sobre los hechos y las pretensiones de la demanda fue invocada por la demandante extemporáneamente en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto esperó hasta el recurso de alzada para manifestarlo, cuando ello debió efectuarlo tan pronto venció el término de fijación en lista y constató que la parte demandada efectivamente omitió contestar la demanda, si es que quería que los juzgadores analizaran las consecuencias de esa omisión de la demandada.
Más aún, en la oportunidad de alegaciones conclusivas tampoco hizo referencia al punto, por lo que el Juez no estaba conminado a pronunciarse sobre este aspecto en la sentencia de primera instancia, ni mucho menos el Tribunal al desatar el recurso de apelación, a pesar de que hubiera sido un cargo invocado en este último, precisamente, bajo el amparo de que las oportunidades procesales son perentorias y preclusivas y no pueden utilizarse momentos procesales ulteriores para revivir los ya zanjados, y porque ello atentaría de forma directa contra el principio de congruencia. Adicionalmente, la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado69 definió expresamente que cuando la entidad demandada desatiende contestar oportunamente la demanda, ello “desde luego comporta la desatención de un deber procesal, sin embargo, en materia Contenciosa Administrativa, dicha omisión no constituye un indicio grave en contra de la entidad demandada, (…) toda vez que la regla contenida en el artículo 95 del Código de Procedimiento Civil para los procesos civiles entre particulares, no es de aplicación extensiva a la jurisdicción contenciosa de tener tratamiento preferencial para ser incorporado a un empleo equivalente conforme con las reglas establecidas en el artículo 39 de la Ley 443 de 1998”. 66 “Por el cual se dicta el régimen procedimental especial de las actuaciones administrativas que deben surtirse ante y por los organismos y autoridades que conforman el Sistema Nacional de Carrera Administrativa y de la Función Pública”. 67 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de septiembre de 2011, exp. 0853-09. 68 “La falta de contestación de la demanda o de pronunciamiento expreso sobre los hechos y pretensiones de ella, o las afirmaciones o negaciones contrarias a la realidad, serán apreciadas por el juez como indicio grave en contra del demandado, salvo que la ley le atribuya otro efecto”. 69 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 22 de marzo de 2012, exp. 2020-09.
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 14 administrativa ya que siendo una norma de carácter sancionador, su interpretación debe ser restrictiva a los casos a los que expresamente se refiere”. Aunado a que “aceptar la procedencia del indicio grave previsto en el artículo 95 del C.P.C., en materia contenciosa, implica sacrificar la presunción de legalidad que acompaña a los actos administrativos, de acuerdo con la cual, quien pretenda desvirtuarla, tiene la carga de probar los vicios de nulidad que afectan el acto.
También, porque al tenor del artículo 199 del Código de Procedimiento Civil, es prohibida la confesión de representantes legales de entidades públicas y siendo ello así, con mayor razón no resulta viable, interpretar el silencio de la administración frente a la demanda, como una aceptación de responsabilidad sobre los hechos y pretensiones relacionados en ella”.
Finalmente, la Sección Segunda en la precitada sentencia hizo énfasis en que el artículo 144 del CCA70, como norma especial, no lo preveía, por lo que no podía aceptarse como indicio grave la falta de contestación de la demandada en contra de los actos demandados, como previamente ya se había pronunciado esta Corporación. De manera que, no existió error jurisdiccional predicable de las decisiones en cuanto a la falta de contestación de la demanda, en tanto ello respetó el principio de congruencia y se acompasa con la interpretación armónica que sobre tal efecto ha previsto la ley, y la jurisprudencia. 6.2.1.3.
Tener por probado, implícitamente o explícitamente, sin que ello fuera así, que el Departamento de Boyacá expidió los actos de incorporación e inadvertir que el Decreto 1844 de 2001 no determinó los funcionarios a quienes les suprimió el cargo Los demandantes alegaron que, tanto el Juzgado como el Tribunal, desconocieron el “orden necesario y pertinente” que devenía de la expedición de los actos de incorporación, de manera que no solo se trastornó la exigencia del Consejo de Estado71 sino el artículo 5 del Decreto 1844, norma que desconoció el Departamento de Boyacá y con la que violó los derechos al debido proceso y a la defensa.
De modo que, los actores estructuraron el error jurisdiccional predicable del Tribunal en las siguientes premisas a las que les atribuyen vicios de falsedad: (i) el Decreto 1844 – acto general - suprimió el cargo del actor; (ii) el despido se concretó en el Oficio; (iii) el Decreto 1844 produce efectos de contenido particular;; (iv) el Decreto 1844 determinó los funcionarios a quienes les suprimió el cargo;
(v) la demandada no tenía facultad discrecional para retirar a los funcionarios, pues ello debía responder a los méritos -artículos 125 de la Carta Superior y 1 de la Ley 443 de 1998-; (vi) el retiro y la incorporación no pueden ser arbitrarias; y (vii) quien tenía el deber de demostrar los criterios de retiro del servicio era la demandada y no la parte actora.
Aunado a ello, afirmaron que para los juzgadores el Decreto 1844 incluyó tanto los actos de incorporación como los de desvinculación, a partir de un desconocimiento de las pruebas, lo que los llevó a precisar que “su no existencia en nada afecta la legalidad de la supresión del empleo que ocupaba el demandante, cuando es abierta la violación del orden necesario y pertinente que exigía el Consejo de Estado y se convirtió en una lesión de los derechos fundamentales”.
También mencionaron que como el Gobernador no expidió los actos de incorporación desacató el artículo 5 del Decreto 1844. Frente al asunto, esta Sala denota que la parte demandante en su escrito inicial reconoció, al demandar la nulidad del Decreto 1844, que este suprimió de la planta de personal todos los cargos o empleos, entre estos el de Auxiliar Administrativo, Código 550, Código 5 que demandó junto con el Oficio, este último que consideró ilegal por no mediar un acto administrativo que diera por terminada la vinculación, lo que conllevó a que, a su juicio, fuera el Director de Talento Humano el que dispusiera sobre el retiro definitivo y no el Gobernador en su calidad de nominador.
No obstante, no hizo referencia a que el Departamento de Boyacá haya desconocido el artículo 5 del Decreto 1844, esto último que a juicio de esta Sala sería contradictorio, pues no podría invocarse dentro del concepto de violación el contenido mismo del acto cuya nulidad se solicitó. 70 Relativo a la contestación de la demanda en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. 71 En sentencia del 20 de noviembre de 2003 del Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, exp.5645.
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 15 En línea, en el recurso de apelación la parte demandante sustentó un intento de corrección de la demanda al pretender encausarla únicamente hacia la declaratoria de nulidad del Oficio, al definir que el Decreto no causó efecto particular y concreto para el actor y que la entidad demandada no allegó ni aportó otro acto que materializara la voluntad administrativa de desvinculación, por lo que debía examinarse solo el Oficio como el acto génesis del retiro, y no otro.
Al punto, el Juzgado y el Tribunal no manifestaron que existiera prueba en torno a la expedición de algún acto de incorporación, calificativo sobre el que no hicieron mención, en tanto, se limitaron a analizar los cargos de legalidad de cara a los dos actos demandados con sus particulares connotaciones que ya fueron expuestas al analizar el primer error jurisdiccional72.
Así las cosas, no es plausible que la parte utilice la acción de reparación directa para darle alcance al acatamiento del “orden justo y necesario” que echó de menos en el curso del proceso de restructuración administrativa a partir del desconocimiento del artículo 5 del mismo Decreto 1844, pues ello respondería más a un juicio -o reparo- de cumplimiento, que a un asunto de nulidad, por tanto, escapó de las normas invocadas en su demanda e impedía que el juzgador se pronunciara en los términos en que ahora pretende73.
A ello convendría agregar que los demandantes pretendieron justificar la existencia de un error jurisdiccional al considerar que se interpretó el Decreto 1844 como el acto que desvinculó al servidor y, a su vez, incorporó a los nuevos a la planta, partiendo de una premisa falsa, como lo es que los juzgadores indicaron que “su no existencia en nada afecta la legalidad de la supresión del empleo que ocupaba el demandante”, cuando tal razonamiento no se advierte integrado a alguna de las decisiones judiciales y sin justificar cómo fue que se llegó a una conclusión de tal naturaleza, por lo que no tendría asidero el estudio del error por indebida valoración probatoria, que a todas luces se estructuró sobre la base interpretativa del alcance y los efectos de los actos demandados.
De modo que, la parte demandante pretendió hacer ver en este proceso de reparación directa que como el Decreto y el Oficio eran actos independientes, este último, auténticamente, fue el que retiró al servidor al no existir otro que lo hiciera, pero, simultáneamente, evoca una indebida valoración probatoria de un acto cuya existencia no reconoció (los de incorporación), y, por tanto, no demandó en sede de nulidad.
Mientras que, revisado por la Sala el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho resulta palmario que los juzgadores en manera alguna convalidaron la existencia de un acto de incorporación, en cambio, el Tribunal Administrativo de Boyacá, particularmente, se decantó por estudiar de forma mancomunada la legalidad tanto del Decreto como del Oficio, que como actos demandados consideró eran interdependientes.
Las anteriores razones dejan para esta Subsección al descubierto que la parte demandante está inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo de Boyacá y con ello pretende desvirtuar y encausar la forma de analizar el proceso de restructuración administrativa, con fundamento, por un lado, en un artículo del mismo Decreto 1844 que no demandó y que no fue materia de la causa petendi por 72 La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se pronunció en sentencia del 7 de junio de 2012 y analizó un caso similar, pues se trató también de la desvinculación de una servidora que ostentó el cargo de Auxiliar Administrativo, Código 550, Grado 5.
Puntualmente, a partir de una clasificación de los tipos de actos administrativos, determinó que en los procesos se supresión existen actos integradores conformados por el acto general que la ordena y el particular que la ejecuta, este último que sigue la suerte del principal, por lo que “dada la naturaleza de los procesos de supresión y/o restructuración de cargos, para determinar los actos administrativos demandables, el juez debe analizar las circunstancias puntuales de cada caso concreto sin que sea posible establecer reglas generales que podrían conducir a decisiones injustas o contradictorias, en futuros casos con supuestos fácticos distintos.
Si bien existen criterios jurisprudenciales que se han venido decantando y que constituyen parámetros para resolver casos similares, su aplicación debe estar antecedida de un juicioso análisis de la controversia, de lo que pretende el demandante y de las pruebas allegadas legal y oportunamente al proceso. Así mismo, el estudio de la legalidad de los actos que se profieren con ocasión a dichos procesos de supresión y/o restructuración, debe efectuarse detenidamente, dentro del marco de lo planteado en la demanda y en su contestación, y en el caso de la segunda instancia, dentro de los límites dados por lo que consideró el a-quo y los argumentos expuestos por el apelante”.
Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, sentencia del 7 de junio de 2012, exp. 1717-09. 73 En la sentencia ibídem, el Consejo de Estado determinó que, a pesar de que en dicho caso se aportaron los actos de incorporación de los nuevos servidores a la planta de personal en el mismo cargo que ostentó el aquí demandante, de estos surgiría la supresión del cargo.
Empero, la allí accionante omitió demandarlos y solo solicitó la declaratoria de nulidad del Decreto 1844 y del Oficio, por lo que la Corporación consideró que eran estos frente a los que debía estudiar su legalidad. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 16 ser mas de cumplimiento que de legalidad; y, por otro, al plantear vicios de ilegalidad en el Decreto 1844 que no son otra cosa que una reiteración de los fundamentos que hicieron parte de su estrategia desglosada en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del Derecho.
Trayendo a colación, entre otras, la sentencia del 20 de noviembre de 2003 del Consejo de Estado que trató un asunto disímil al aquí resuelto74. Así, aflora su finalidad de convertir el proceso de reparación directa en una tercera instancia judicial por divergencia interpretativa en torno a cuál fue el acto puntual que desvinculó al señor Amaya Joya, y en cuanto el control integral que efectuó el Tribunal de los dos actos demandados.
Cargos que, en últimas, quedan reducidos y confluyen con la necesidad que planteó el demandante de que se le estudiara la legalidad del Oficio, lo que se hizo conforme fue expuesto al examinar el primer supuesto de error jurisdiccional; cuestión distinta es que de la valoración no haya resultado favorecida su pretensión de nulidad75. 6.2.1.4.
Indebida valoración – por superflua – del estudio técnico Los demandantes precisaron que existió una indebida valoración de los estudios técnicos por ser esta solo formal e inadvertir que no reunían los requisitos previstos por Ley de acuerdo a como lo definió la Sección Segunda del Consejo de Estado en precedente76, que aplica para el caso en concreto y, de acuerdo con la cual, la demandada tenía la carga de probar la legalidad del estudio.
Por lo que este último no se analizó conforme a la sana crítica. Para darle alcance a lo anterior, pusieron de presente que los jueces desconocieron que el estudio no fue elaborado por profesionales acreditados como lo exigía el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 al haber sido suscrito por un experto en finanzas privadas y no en administración pública -artículo 150 del Decreto 1572 de 1998-, cuestión frente a la que se pronunció el señor Tobo Uscategui, quien elaboró el documento, e indicó, al interior de otro proceso, que se limitó al análisis financiero y económico y no se extendió a los procesos de desvinculación e incorporación del personal, análisis de las cargas de trabajo, estudios de hojas de vida y técnicos internos, de plantas de personal y relativos a otras situaciones laborales.
Para soportar el cargo, trajeron a colación una sentencia del Juzgado 5 Administrativo de Tunja77 y, como segundo punto, indicaron que los juzgadores solo valoraron de fondo el tema de los estudios en cuanto al proceso de restructuración que ocurrió en el 2003, no siendo así para el del 2001, como se constató en múltiples decisiones78.
Pues bien, en la demanda del proceso originario la parte actora sustentó que no se llevó a cabo el estudio técnico previsto como lo exigía el artículo 41 de la Ley 443 de 1998 por no haberse dado a conocer o publicitar -contar con la debida participación-, al punto de que en relación con el Decreto 1572 únicamente aludió al desconocimiento del artículo 147 relativo al retiro de los empleados de carrera con fuero sindical, sin invocar el artículo 150 del precitado.
En tal sentido, el Juzgado 14 Administrativo de Tunja argumentó que, de cara al artículo 41 de la Ley 443 de 1998, los estudios técnicos expusieron las razones que llevaron a la supresión de los cargos y la alteración de la planta con lo que se acató la Ley 617 del 2000, aunado a que las pruebas eran insuficientes para establecer si el elemento técnico contuvo o no un análisis detallado de las cargas ocupacionales, el estudio de las hojas de vida, la supresión o el mantenimiento de los empleos.
Y, 74 Se demandó la legalidad de otros actos al interior de un proceso de supresión distinto. 75 En gracia de discusión, la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver un caso similar al presente constató que la decisión del retiro del servicio emanó del gobernador, pues “los actos de incorporación de los funcionarios que ocuparían los 17 cargos de Auxiliar Administrativo 550-05, fueron proferidos por la primera autoridad Departamental”.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de junio de 2012, exp. 1717-09. 76 Cuando determinó que el proceso de estructuración del Departamento de Boyacá del 2001 no se soportó en un real estudio técnico. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de marzo de 2010, exp. 2595- 07. Radicación número: 05001-23-31-000-2002-01691-01.
Esta última, en la que se citaron múltiples decisiones. Refirió también la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 25 de mayo de 2006, exp. 4886- 2004, no obstante, solo como sustento para indicar que el incumplimiento del estudio técnico conlleva a una expedición irregular y a una falsa motivación del acto administrativo. 77 En una sentencia del 5 de octubre de 2009, al interior del proceso con número de radicado 201292-00. 78 Conocidos por el Juzgado 12 Administrativo de Tunja y confirmados por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 17 le precisó a la parte, que no acreditó que hubiera sido elaborado con un carácter puramente formal, cuando lo que se constató fue lo contrario, que lo hizo personal idóneo y capaz, al haberse aportado al expediente los documentos pertinentes.
En la apelación la parte demandante insistió en que no se reunieron las exigencias previstas en el Decreto 443 de 1998, pero, además, le añadió el contenido del artículo 150 del Decreto 1572, frente al que aludió a un desconocimiento de las cargas de trabajo y la participación de integrantes de la entidad, y ahora, en la demanda de reparación directa, le agregó un alcance mayor, pues consideró con mayor especificidad que los estudios debían ser elaborados por un experto en finanzas públicas y no privadas, con lo que pretendió desacreditar la valoración de los juzgadores.
Así las cosas, el Tribunal Administrativo de Boyacá expuso en su sentencia que la elaboración de los estudios se ajustó a la normativa presuntamente alegada como infringida, toda vez que en este se analizaron las funciones llevabas a cabo por las dependencias y no se logró probar la falta de idoneidad de quien los elaboró, al punto de que en el expediente estaba contenida la hoja de vida de Enrique Tobo Uscátegui quien acreditó el título de economista, que convalidó que el mismo estaba apto para proferirlo.
Visto lo anterior, esta Sala concluye que la parte demandante pretendió estructurar un error jurisdiccional con fundamento en una indebida valoración de los estudios técnicos, ampliando las causas y fundamentos por los que consideró que el Decreto 1844 era ilegal, y calificando la propia valoración que realizaron los jueces y que estuvo soportada en las razones que esgrimieron de cara al derecho aplicable.
En todo caso, tomando en consideración que la desacreditación del estudio al tener como base la experiencia en finanzas privadas es un punto nuevo de la litis que solo enrostra un desacuerdo con la decisión judicial del Tribunal en segunda instancia, y, en términos generales, al considerar esta Subsección que los cargos de la parte actora no dejan entrever que se llevó a cabo una valoración por completo arbitraria o caprichosa, o que aconteció una omisión de hecho de tal naturaleza que incidiría necesariamente en las resultas del proceso, pues, en cambio, la parte insiste en la falta de acreditación de requisitos que hizo parte del concepto de violación en sede de legalidad, sin enrostrar o poner de presente cómo los juzgadores, en concreto, le dieron un alcance contraevidente que de la prueba no podía extraerse.
En línea, y como la parte invocó como sustento del error el desconocimiento del precedente judicial fijado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 11 de marzo de 2010, esta Sala está llamada a pronunciarse sobre el asunto y manifestarle que tal decisión no es un precedente aplicable al asunto objeto de reproche, comoquiera que si bien los hechos pueden llegar a tener alguna semejanza al tratar el asunto de la restructuración de una nueva planta de personal a partir de la supresión de los cargos y las exigencias que debe reunir el restudio técnico79, la sentencia invocada estudió fue la nulidad de los Decretos 1984 del 10 de octubre de 2001 que suprimió la planta de personal del Departamento de Antioquia, y 2320 del 6 de diciembre de 2001 que desvinculó del servicio una persona, en el cargo que desempeñó como Técnico, Código 401-3-3 en la Secretaría de Educación y Cultura del Departamento de Antioquia.
De manera que, advertida la divergencia entre los actos demandados y los fundamentos fácticos aludidos, queda descartado que exista un planteamiento de un punto de derecho en común que haga meritoria su aplicación al caso en concreto80. Ahora bien, cuestión distinta ocurre con respecto al desconocimiento que planteó la parte de las decisiones que emitieron, entre otros, el Juzgado 5 Administrativo de Tunja el 5 de octubre de 2010 y el Juzgado 11 Administrativo de la misma municipalidad el 2 de agosto de 2004 al interior del que, según la recurrente, quien 79 En la sentencia del 11 de marzo de 2010 la Sección Segunda del Consejo de Estado dispuso que unificaba jurisprudencia en torno a la inexistencia de estudio técnico en el proceso de supresión objeto de análisis, que fue distinto al que ocurrió en el Departamento de Boyacá. 80 Al punto, convendría poner de presente que la Corte Constitucional, en la sentencia SU-449 de 2016 definió las características que se deben observar para considerar que una decisión es precedente obligatorio, al considerar que: i) la ratio decidendi debe contener una regla jurídica relacionada con el caso que se resuelve posteriormente; ii) debe tratarse de un problema jurídico semejante; y iii) los hechos o las normas deben fundarse en un punto de derecho igualmente semejante.
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 18 elaboró el estudio técnico lo desacreditó; pues se trata de decisiones que, por un lado -la del 5 de octubre de 2010- es posterior a la controversia que se estudia, y, en relación con la segunda no tiene el carácter de precedente obligatorio por tratarse de un antecedente de un cuerpo de menor jerarquía – de cara al Tribual- y de igual respecto del Juzgado, por lo que no existiría parámetro para considerar que la forma en que allí se resolvió o los criterios que allí se fijaron debían ser necesariamente replicados el asunto sub judice, y que, de no hacerlo, se estaría profiriendo una decisión contraria a derecho.
Al punto que, solo podrían tenerse como criterios orientadores a la hora de fallar81, más no conllevan a que el juez no pueda exponer de forma suficiente las razones que lo llevaron a adoptar su decisión bajo un análisis puntual del caso en concreto, conforme quedó expuesto. En consecuencia, dirá la Sala que el Juzgado 14 Administrativo de Tunja y el Tribunal Administrativo de Boyacá no desconocieron precedente judicial alguno, y, en cambio, legitimaron su decisión en el acatamiento de las normas presentadas como concepto de violación y en las pruebas incorporadas al proceso, con lo que se encuentra que sus decisiones están ajustadas al ordenamiento jurídico, sin que esta Sala esté llamada a reabrir el debate al punto de valorar bajo su criterio el lleno de los requisitos legales y su acreditación en el documento contentivo de los estudios técnicos, pues, con ello, se entrometería infundadamente en la competencia y autonomía judicial propia del juez de la causa, sin que la parte haya dejado al descubierto una valoración manifiestamente contraria a la Ley, que lo amerite. 6.2.1.5.
La permanencia y el retiro deben obedecer al principio meritocrático y no a la discrecionalidad, con lo que se inobservaron los artículos 125 de la Constitución Política y 1 de la Ley 443 de 1998 Frente a este supuesto de error jurisdiccional que no mereció mayor sustentación por la parte, el Juzgado consideró que la reforma administrativa constituía una excepción a la estabilidad predicable de los funcionarios vinculados al régimen de carrera quienes no tenían un derecho absoluto de cara a la Ley 443 de 1993, pues el proceso cumplió con las formalidades exigidas y estos no tienen manifiesta inmunidad.
Al punto de que, esta Sala evidencia que el cargo de la actora, además de carecer de una debida fundamentación distinta del estudio de fondo propio de la legalidad que abordó el proceso de nulidad y restablecimiento materia de análisis82, está soportado o confluye con la constatación de la existencia formal del estudio técnico, aspecto que ya se abordó al examinar la hipótesis del error jurisdiccional precedente.
De lo que se pone en evidencia, que la parte no enrostra verdaderamente un error de hecho o de derecho susceptible de ser encontrado en las decisiones, sino que insiste en hacer valer su postura de inconformidad con las razones que motivaron su retiro y en cómo ello constituyó un cargo de ilegalidad con fundamento en los artículos citados, lo que es no propio del título de atribución de un error jurisdiccional, y en tales términos, no merecerá un estudio más detallado por parte de esta Sala, al no tener vocación de prosperar. 6.2.1.6.
Indebido análisis de la participación en el proceso de restructuración administrativa Los actores alegaron como error jurisdiccional que las decisiones judiciales atacadas no analizaron la garantía constitucional de los trabajadores de ser partícipes, por conducto de la asociación sindical, en las decisiones que los afectaron, derecho regulado por los artículos 1, 2 y 78 de la Constitución y su Preámbulo y 14 y 28 del CCA que fueron violados por los actos demandados, cuyo análisis mereció un estudio superficial por los juzgadores al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
En concreto, los demandantes ampliaron que las decisiones no analizaron con suficiencia si se permitió la designación de un empleado, si al representante se le permitió integrar la Comisión del Personal o si, en su proceso de selección, se 81 La Corte Constitucional en la sentencia T-830 de 2012 hizo referencia a la diferencia entre precedente y antecedente. 82 Invocó que como lo ha decidido el Juzgado 5 Administrativo de Tunja y lo avaló el Consejo de Estado, el estudio técnico debe demostrar los factores utilizados para incorporar a los nuevos servidores a la planta.
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 19 vulneró o no el debido proceso, por lo que consideraron que los juzgadores erraron en asumir que “se garantizó la legalidad de las decisiones” y que no era necesaria la participación directa de los empleados, lo que dio lugar a la inaplicación del artículo 39 de la Constitución Política y a conjurar la falta de una garantía real de participación. Pues, a su juicio y conforme dieron cuenta las pruebas, no se convocó al sindicato ni se realizaron capacitaciones ni seguimientos posteriores al proceso de readaptación laboral.
Invocaron como soporte la jurisprudencia del Consejo de Estado83 que ha concebido la participación como una garantía constitucional, y consideraron, que el Tribunal Administrativo de Boyacá se equivocó al suponer que la Ley 617 del 2000 no definió una participación directa, por lo que la tuvo únicamente como garantía electoral y no laboral.
Trajeron a colación, además, jurisprudencia de la Corte Constitucional que, entre otras, en las sentencias C-180 de 1995, C-934 de 2004, T-1178 de 2004 y C-150 de 2003 en las que se ha tratado el tema de la participación de los trabajadores y su incidencia en las relaciones laborales, la garantía de la asociación sindical y los elementos que garantizan una participación efectiva, entre estas: i) la recepción de información oportuna; ii) la presentación de propuestas; iii) la consideración de las mismas por los funcionarios competentes; y iv) la respuesta motivada por parte de estas últimas.
Expuesto lo anterior, esta Sala considera que la parte demandante en su escrito inicial mencionó que no se les garantizó ni se les informó del proceso y que ello debía ocurrir por conducto de la Comisión de Personal de que tratan los artículos 60 y 61 de la Ley 443 de 1998, por lo que se mantuvo oculta de la Asociación sindical SINTRAGOBERNACIONES y de la clase trabajadora, y se omitió propender por una participación individualizada.
De forma consecuente, en su alzada, precisaron que el a-quo guardó silencio sobre la transgresión del derecho constitucional con lo que se dejó de analizar la garantía de participación de los servidores en la restructuración administrativa. Esto último que llevó a que el Tribunal Administrativo de Boyacá considerara que, conforme el artículo 60 de la Ley 443 de 1998, la participación se garantizó con la comparecencia del representante quien velaba por la legalidad de las decisiones, y no con todos los empleados y el sindicato, al punto que las decisiones de los juzgadores fueron respetuosas del cargo al concretar que la participación que debía garantizarse no era la individual sino a través del representante, con lo que se tenía por cumplido el requisito del artículo 60 de la Ley 443 de 1998.
Por lo que, si bien las providencias no abordaron expresamente los artículos 14 y 28 del CCA, era evidente que las normas vigentes para la época de los hechos -artículo 60 de la Ley 443 de 1998 y 5 y 153 del Decreto 1572 del mismo año- solo exigían que la iniciación del proceso de restructuración le fuera notificado a la Comisión Departamental o Distrital del Servicio Civil.
De manera que, resulta palmario que los actores utilizan la demanda de reparación directa como una oportunidad para discernir sobre la postura de los juzgadores y descalificar su análisis, con una carga argumentativa mucho más extensa a la que fundó su demanda, al partir, incluso, de criterios sobre la garantía constitucional que pretendieron fueran aplicados a su asunto, al considerar, verbigracia, el contenido de la sentencia C-150 de 2003 que abordó un tema distinto al estudiado84 así como decisiones del Consejo de Estado que trataron asuntos disímiles sin ahondar en su aplicación necesaria para el caso85.
Adicionalmente, con lo que pasaron por alto que la causa petendi de su demanda no se estructuró en determinar si se aseguró una escogencia en procura del debido proceso o si la participación del representante 83 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 18 de febrero de 2010, exp. 1584-2008 y Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 29 de julio de 2010, exp. 0032-07. 84 Sobre el cargo esta Sala considera que, si bien las sentencias de la Corte Constitucional en sede de constitucionalidad son precedentes que deben respetar los juzgadores, sus reglas deben enmarcarse a los supuestos de hecho y de derecho de los casos que se examinan, por lo que no pueden trastornar la naturaleza del proceso examinado como si se tratara de la examinación de cualquier otra relación laboral, y debieron haber quedado comprendidas, de ser anteriores a la demanda, en los cargos contenidos en esta, de cara a explicar cómo se afectó el elemento de la participación. 85 La providencia que invocaron del Consejo de Estado del 29 de julio de 2010, fue posterior a su asunto, mientras que la del 18 de febrero de 2010 sí fue anterior, pero trató sobre la reincorporación a un cargo en la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR).
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 20 afianzó la legalidad de las decisiones, en contrariedad, de cara a una intervención formalista. Por lo que, a todas luces, no puede utilizarse el error jurisdiccional para adicionar la demanda originaria o trastornar la causa petendi, pues para que este título prospere debe aflorar de forma palmaria de la misma providencia, cuestión que en el presente asunto no ocurrió. 6.2.1.7.
Omisión absoluta del análisis del: a) fuero circunstancial y del b) incumplimiento de los artículos 68 y 77 de la Ley 617 del 2000 y Convenio 159 de la Organización Internacional del Trabajo -OIT- sobre readaptación laboral. Los demandantes consideraron que, en lo relativo al fuero circunstancial, no se tuvo en cuenta que existió una Convención Colectiva de Trabajo registrada y depositada ante el Ministerio de la Protección Social lo que hacía imperioso darle a ésta plenos efectos legales y constitucionales, con lo que se desconoció la sentencia C-1234 de 2005 de la Corte Constitucional86 en línea con, entre otras87, la C-377 de 1997.
De manera que, aun cuando reconoció que los empleados públicos no podían celebrar convenciones por expresa proscripción, no podía desconocerse la sentencia C-201 de 2002 en la que el máximo órgano de la jurisdicción constitucional les otorgó vigencia y validez de acuerdo con los Convenios de la OIT. Por su parte, en lo que atañe a la readaptación laboral, precisaron que se guardó absoluto silencio, y que esta no podía ser posterior al despido sino previo a este, cuestión distinta del seguimiento que por ser distinto sí era una consecuencia predicable del despido.
En relación con el fuero circunstancial, en el escrito inicial el actor manifestó que era beneficiario del mismo lo que impedía que fuera despedido sin una justa causa, pero, como fue así, se transgredieron los artículos 25 del Decreto 2351 de 1965, 147 del Decreto 1572 de 1998 y 118 de la Constitución Política. Frente a ello, el Juzgado 14 Administrativo de Tunja le indicó que el fuero únicamente era predicable respecto de los trabajadores oficiales que estaban investidos de la facultad para radicar pliegos de condiciones.
Inconforme con lo anterior, el demandante apeló e indicó que se guardó silencio en relación con la existencia de la Convención Colectiva, lo que dio lugar a que el Tribunal Administrativo de Boyacá le pusiera de presente que de acuerdo al artículo 416 del C.S.T los empleados públicos sí tienen derecho de asociación sindical pero las Convenciones Colectivas no les son aplicables in extenso.
Agregó que si tenía algún reparo en relación con su derecho de asociación sindical podía acudir a la acción de fuero sindical ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral. Por su parte, sobre la readaptación laboral, la demanda refirió el incumplimiento de los artículos 68 y 77 de la Ley 617 del 2000, frente a lo que el Juzgado puso de presente que se suscribió el contrato número 042 de 2001 sobre el “Programa de readaptación laboral para el Departamento de Boyacá” y la parte, al apelar, afirmó que se guardó silencio y agregó que este no podía ser posterior al despido como lo entendió la sentencia de primera instancia. En razón a ello, el Tribunal se pronunció expresamente sobre la readaptación laboral y precisó que era necesaria su ocurrencia después de la desvinculación, pues antes no era factible conocer el personal retirado.
Y, consideró que, el Comité para la Readaptación Laboral de la Administración Central de la Gobernación de Boyacá invitó al demandante a participar en un taller de sensibilización para la creación de empresas. En gracia de discusión, determinó que ello no incidía en la nulidad de los actos demandados. De acuerdo con lo anterior, esta Sala concluye que no existió una omisión de los juzgadores en pronunciarse sobre el fuero circunstancial y la readaptación laboral pues tales asuntos fueron tratados expresamente en las decisiones, puntualmente, en la de segunda instancia por parte del Tribunal Administrativo de Boyacá quien fue explícito en abordar un acápite para cada uno de los cargos de la apelación, por lo que la parte demandante está inconforme con que no se le otorgara plena validez a la Convención Colectiva e insiste en la mentada readaptación, lo que da lugar a 86 Sobre el derecho a la negociación colectiva de los empleados públicos. 87 Hizo referencia a múltiples sentencias en las que se armonizó la posibilidad que tienen las autoridades de fijar unilateralmente las condiciones de trabajo de los empleados públicos, lo cual, si bien no excluía que existieran procesos de consulta, les confería a las autoridades la facultad de obrar autónomamente.
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 21 considerar por esta Subsección que el Tribunal le respondió suficientemente los cargos de su alzada, sin que pueda predicarse al punto error jurisdiccional alguno. Ahora, en relación con las sentencias de constitucionalidad que la parte invocó, entre otras, emitidas por la Corte Constitucional, la parte actora pretendió darle un alcance contraevidente a su contenido, pues los juzgadores en ambas instancias del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no desconocieron en sus afirmaciones la existencia de una garantía de asociación sindical predicable de los empleados públicos, empero, enfatizaron en que existían limitaciones que no permitían aplicarles de forma extensiva las Convenciones Colectivas como si fueran trabajadores oficiales, lo que legitimaba que el servidor podía ser despedido sin requerirse autorización alguna.
Al margen de que, la parte demandante solo extrajo de las sentencias que invocó las reglas jurídicas que consideró aplicables para soportar sus cargos, sin que con ello haya dejado en evidencia de forma suficientemente argumentada que allí se estudió también el asunto de la participación de los servidores al interior de un proceso de restructuración administrativa (supuestos fácticos equivalentes), y que las exigencias allí previstas debían necesariamente quedar comprendidas dentro de un asunto de tal naturaleza y del análisis llevado a cabo por los juzgadores.
En línea, convendría añadir que si bien la parte actora hizo referencia a múltiples interrogantes que a su juicio no fueron respondidos por los juzgadores, atinentes, entre otras, a rebatir la validez de la Convención, sus efectos y la aplicación de sentencias de constitucionalidad que replicó de su recurso de apelación88, esta Sala encuentra que si bien, en efecto, no fueron resueltos con tal nivel de detalle por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el cargo quedó comprendido en el estudio de la inexistencia del fuero circunstancial, que evidentemente si trató la decisión, lo que imposibilitó que ello afectara la nulidad de los actos demandados, y así, mucho menos, la legalidad de las providencias. 6.2.1.8.
El proceso de restructuración era inconstitucional por falta de competencia del Gobernador para expedir los actos administrativos El error jurisdiccional se estructuró sobre la base de que el Gobernador no tenía competencia para expedir el Decreto 1679 del 30 de noviembre de 2001 que inició la restructuración administrativa, por cuanto la ordenanza 0018 que lo facultaba se promulgó el 7 del mismo mes y año, y no había transcurrido el término de 30 días previsto en el artículo 83 del Decreto 1222 de 1986 para su vigencia, lo que tampoco ocurrió para cuando se expidió el Decreto 184489.
Frente a este cargo, esta Sala da cuenta de que el supuesto de la incompetencia para expedir el Decreto 1679 de 2011 no fue expuesto en el escrito de demanda lo que habilitaba a que ni el juez ni el Tribunal lo analizaran por ser un nuevo cargo que adicionaría la acción de nulidad y con ello vulneraría el principio de congruencia, por lo que no podría ser considerado como susceptible de error jurisdiccional en esta sede de reparación directa, en la que se pretende, ahora, utilizarlo como sustento de la inconstitucionalidad de los actos demandados.
Por su parte, en lo que respecta a la competencia del Gobernador para expedir el Decreto 1844, en tanto, ello sí hizo parte integral de la demanda originaria, el Juzgado 14 Administrativo de Tunja expuso que estaba dada toda vez que las ordenanzas 0018 y 0039 adquirieron vigencia desde el día siguiente de su publicación, según lo regula el artículo 83 del Decreto 1222 de 1986, lo que dio lugar a que el demandante en su apelación reiterara que estas, por el contrario, solo adquirían vigencia vencido el plazo de 30 días hábiles.
Ante esto, el Tribunal explicó que el Gobernador tenía competencia, pues la ordenanza 0039 así lo facultaba, que debía ser interpretada a la luz del contenido del artículo 83 del citado Decreto 1222, que habilitaba a las Asambleas Departamentales para reglamentar la fecha en que 88 Recurso de apelación del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Folios 400 y 401, C.2. 89 Indicó que las normas rigen desde su promulgación y no desde su sanción como lo dispone la sentencia C- 932 de 2006. Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 22 estas entraban a regir, lo cual, si se revisa la norma, se acompasa con su contenido90. En tal sentido, la Sala observa que el interés del demandante es reabrir un debate legalmente decantado en las instancias pertinentes. 6.2.1.9.
En relación con las providencias que se allegaron al proceso expedidas en otros trámites distintos, pero la misma naturaleza, no habría lugar a emitir un mayor pronunciamiento de fondo que aquel ya que ha quedado expuesto para desatar los cargos del recurso, pues la parte no ahondó en dónde radicaba su semejanza con este caso lo que permitiría tenerlas como precedente91, y solo extrajo de estas una regla jurídica que le sirvió para soportar ciertos reparos aislados, aunado a que son decisiones del mismo Tribunal de Boyacá y de Juzgados de Tunja, por lo que más que constituir un precedente son un antecedente que no fija una única manera de fallar.
La parte, en lo que le concierne, tampoco estructuró como error autónomo el desconocimiento del precedente, sino que lo ligó a los demás cargos que estuvieron contenidos en las propias providencias, y sobre los que ya esta Sala emitió pronunciamiento. 6.2.1.10. A modo de conclusión, esta Subsección encuentra demostrado que los dos actos demandados se estudiaron de fondo, tanto el Decreto 1844 como el Oficio de diciembre de 2001, que se expidieron respectivamente por el Gobernador del Departamento de Boyacá y por el Director de Talento Humano; se determinó que la entidad territorial actuó conforme a las competencias previstas por Ley; que la falta de contestación fue un cargo extemporáneo y que no tenía incidencia en el estudio de la legalidad por ser una consecuencia inaplicable a los procesos contencioso- administrativos; que no se tuvo por probada la expedición del acto de incorporación cuya inexistencia consintió la parte desde su demanda, y bajo tal parámetro, se estudió la legalidad de los actos.
Además, no quedó demostrada una indebida valoración del estudio técnico92 y se analizaron los temas relativos a los derechos de carrera administrativa, la participación en el proceso de restructuración, el fuero circunstancial y la readaptación laboral. Adicionalmente, se puso al descubierto que la parte pretendió utilizar la demanda de reparación directa como una tercera instancia para adicionar y dar alcance a los cargos inicialmente propuestos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con lo que denota su renuencia a que las decisiones cobren ejecutoria y hagan tránsito a cosa juzgada, por haber sido adversas a sus intereses.
Con fundamento en todas las razones expuestas, esta Sala confirmará la sentencia del 10 de agosto de 2017 del Tribunal Administrativo de Boyacá que negó las pretensiones de la demanda. VII. COSTAS Esta Colegiatura considera que no hay lugar a la imposición de costas, debido a que no se evidenció en el caso concreto actuación temeraria de las partes, condición exigida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 para que se proceda de esta forma. 90 Artículo 83 del Decreto 1222 de 1986: “Las ordenanzas rigen en todo el territorio del Departamento, treinta (30) días después de su publicación en el periódico oficial.
Sin embargo, las asambleas pueden reglamentar este punto como a bien lo tengan; pero en todo caso ninguna ordenanza podrá ser obligatoria antes de su promulgación”. 91 El Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 10 de noviembre de 2021 indicó que “para exigir la aplicación del precedente el interesado debía demostrar que existe una semejanza entre los hechos relevantes de los casos y que la decisión adoptada en el caso anterior resulta adecuada y razonable para el nuevo caso”.
Al punto de que cuando no se ha “adoptado tampoco un criterio de unificación por parte de las altas cortes que genere para la sociedad actora alguna expectativa legítima que permita inferir la aplicación preferente de un determinado precedente” ello puede tratarse de una modificación o variación del criterio jurisprudencial. Tribunal Administrativo de Boyacá, sentencia del 10 de noviembre de 2021, exp. 15001-33-33-013-2016-00107-01. 92 En sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 7 de junio de 2012 se determinó que: “el estudio técnico aducido como soporte para la restructuración del Departamento de Boyacá, se ajusta a la normatividad que gobierna la materia, y de su contenido se concluye que la profesionalización, la tercerización de servicios y la racionalización del gasto, fueron los ejes de la modificación de la planta de personal del Departamento de Boyacá, en el marco del ajuste final introducido por la Ley 617 de 2000, y que además fue elaborado por un profesional en la materia que acreditó su formación relacionada con los procesos técnico-misionales de la entidad, y contiene, además, por lo menos alguno de los aspectos relacionados con el artículo 154 del Decreto 1572 de 1998 (análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo)”.
Radicado: 15-001-23-31-000-2011-00136-01 (60242) Demandante: Henry Rafael Ayala Joya y otro 23 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLÁRESE la falta de legitimación en la causa por activa de José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: DENIÉGASE la nulidad deprecada.
TERCERO: CONFÍRMASE la sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá del 10 de agosto de 2017 que negó las pretensiones de la demanda.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO: En firme esta providencia, enviar el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE VF VMP JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente WILLIAM BARRERA MUÑOZ Magistrado Firmado electrónicamente