CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERA PONENTE: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Bogotá D.C., 14 de septiembre de 2022 Acción: Acción de revisión. Radicación: 11001032500020180111000. No. Interno: 3983-2018. Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz.
Asunto: Ingreso base de liquidación de persona beneficiaria del régimen de transición. Decisión: Se declara infundada la acción de revisión. I. Asunto. 1. La Sala procede a dictar sentencia1 dentro de la acción de revisión interpuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca de fecha 14 de julio de 20173 que modificó el numeral segundo de la sentencia No. 179 de 25 de agosto de 2016 proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán4 y confirmó la sentencia en lo demás. En dicho fallo se declaró la nulidad de los siguientes actos administrativos: Resolución 60451 del 12 de diciembre de 2008, Resolución PAP 9824 de 20 de abril de 2011, Resolución RDP 041721 y RDP 045345 de septiembre de 2013 y ordenó al ente previsional «[…] la reliquidación de la pensión de vejez de la señora María Rubelia Ortiz en cuantía del 75% del salario promedio del último año de servicios como son: (i) asignación básica, (ii) auxilio de alimentación, (iii) bonificación por servicios prestados, (iv) prima de servicios y prima de navidad, y (v) prima de vacaciones, destacando que las primas 1 El proceso ingresó al despacho con nota secretarial de fecha 31 de mayo de 2021, folio 270. 2 En adelante UGPP 3 Folios 177 a 181 Vto. 4 Ver fallo dictado en audiencia inicial del 25 de agosto de 2016 a índice 23 del aplicativo SAMAI.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 2 enunciadas que constituyen factor salarial solo deben incluirse en 1/12 parte, valores que se reliquidarán a partir del 15 de abril de 2005. […] »5, dentro del radicado 2014-00124-01. De la acción de revisión6. 2.
La UGGP invocó como causal de revisión la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que al tenor literal señala lo siguiente: «[…] b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables». 3. Como sustento de la causal invocada sostuvo que el fallo controvertido dispuso la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todo lo devengado en el último año de servicio, siendo que debía atenerse a lo establecido en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, considerando solo la lista de los factores contemplados en el Decreto 1158 de 1994, al tenor de lo expresado por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013 y SU -230 de 2015. 4.
Adujo igualmente, que debe tenerse en cuenta que efectivamente la señora María Rubelia Ortiz es beneficiaria del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y tal como se encuentra acreditado en el expediente prestacional la accionada nació el 15 de abril de 19507, por lo que al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía más de 35 años de edad, razón por la cual es válido afirmar que es beneficiaria del régimen de transición contemplado en dicho estatuto, aspecto sobre el cual no existe discusión. 5.
Agrega que en el expediente se halló probada la vinculación de la demandada al servicio oficial por más de 20 años, siendo su último cargo el de Auxiliar de Enfermería del hospital María de Caloto – Cauca y el status pensional se consolidó con el cumplimiento de la edad el 15 de abril de 2005, en vigencia del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones. 5 Transcripción literal que obra a índice 23 del aplicativo SAMAI. 6 Folios 202 a 230 del expediente. 7 Ver folio 114 del expediente Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 3 6.
Sostiene que debe tenerse en cuenta lo dispuesto en el inciso 2º de la norma ya varias veces citada en cuanto a que las personas que queden cobijadas les asiste el derecho a que se les aplique el régimen anterior al cual se encuentran afiliados en lo que tiene que ver con la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio y el monto de la prestación y el ingreso base de liquidación rige por las disposiciones contenidas en la Ley 100 de 1993.
Concluyendo que en virtud del régimen de transición se rige por la Ley 33 de 1985, en lo que refiere a edad, tiempo de servicio y monto de la pensión; no obstante, en cuanto al ingreso base de liquidación se rige por la Ley 100 de 1993. Respuesta a la acción extraordinaria de revisión. 8. El apoderado de la señora María Rubelia Ortiz8 se opuso a las pretensiones de la demanda señalando que los fallos del Juzgado Cuarto Administrativo de Popayán y del Tribunal Administrativo del Cauca, cuya ejecutoria acaeció el 24 de julio de 2017, de manera objetiva y acertadamente ampararon los derechos que reclamaba la señora Ortiz y, la demandante UGPP, pretende desconocer jurisprudencias importantes que versan en la materia y son soporte para las decisiones de lo contencioso administrativo, aunado a que en la sentencia 25000- 23-25-000-2010-00031-01 (089-11), del 14 de septiembre de 2011, se aduce que en cuanto al monto y base de liquidación debe aplicarse la normatividad especial en su integridad.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA. De la competencia. 9. La presente acción de revisión que ocupa la atención de la Sala fue interpuesta en vigencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual, esta Corporación es competente para conocer de ella en aplicación de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 249 ibídem9 en 8 Folios 258 a 259. 9 «Artículo 249.
Competencia. (…) De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por los Tribunales Administrativos conocerán las secciones y subsecciones del Consejo de Estado según la materia. Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 4 concordancia con lo previsto en el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 55 de 200310 y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201911.
Problema jurídico. 10. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia del Tribunal Administrativo de Cauca de fecha 14 de julio de 2017, se encuentra inmersa en la causal de revisión consagrada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si a la demandada en su calidad de beneficiaria del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, le resultaba aplicable o no para efecto de la reliquidación pensional la inclusión de la totalidad de factores salariales devengados durante su último año de servicio y si la UGPP demuestra que con la orden de reliquidación emitida en la sentencia que se revisa, la señora María Rubelia Ortíz, percibe un mayor valor en su mesada de la que por ley le corresponde y que afecta la sostenibilidad del sistema financiero pensional.
Del caso en concreto. 11. La UGPP interpone acción de revisión con el fin que se revoque la sentencia proferida el 14 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cauca que ordenó reliquidar la pensión de la señora María Rubelia Ortiz, en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores percibidos en el último año de servicios, al considerar que dicha orden causa una erogación sin justa causa al patrimonio De los recursos de revisión contra las sentencias ejecutoriadas proferidas por tos jueces administrativos conocerán los Tribunales Administrativos.» (Resalta la Sala). 10 «Artículo 1.
Distribución de negocios entre las secciones. El artículo 13 del Acuerdo No. 58 de 1999, por el cual se expidió el reglamento del Consejo de Estado, quedará así: Artículo 13.- Distribución de los negocios entre las secciones. Para efectos de repartimiento, los negocios de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Segunda: (…) 3-.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección». 11 <ARTÍCULO 13.- DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) 3.
El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de única instancia dictadas por los tribunales administrativos, en asuntos relacionados con la competencia de esta sección.>> Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 5 público, desconociéndose la interpretación que de acuerdo a las providencias de la Corte Constitucional se le debe dar al artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 12.
En consecuencia, solicita se ordene la reliquidación de la pensión de la accionada conforme las reglas del inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 que prevé que el ingreso base para liquidar la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición previsto en esta norma que les faltare menos de 10 años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si fuere superior, actualizado anualmente con base en el índice de precios al consumidor. 13.
Al revisar la Sala el fallo proferido por el juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Popayán, se observa que en el mismo se dejó consignado que al encontrarse la señora María Rubelia Ortiz cobijada por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y en consecuencia, regirse por la Ley 33 de 1985, en la liquidación de la pensión se deberán incluir todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio.
Al respecto, la providencia de primera instancia señaló12: «No obstante, respecto de los factores salariales que deben constituir el ingreso base de liquidación pensional el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 2010, radicación 200675090112-09 Ponente Hernando Alvarado precisó que la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicio.
En esta misma sentencia se unifica el criterio de la inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicios afirmando que en torno a la cuantía de las pensiones e los servidores públicos es válido tener en cuenta todos los factores que constituyen salario es decir aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica como contraprestación directa de sus servicios independientemente de la denominación que se les dé, de esta manera la normatividad aplicable en este caso para efectos de determinar los requisitos de edad, tiempo de servicio y especialmente la cuantía de la pensión de jubilación de la demandantes la Ley 33 de 1985». 14.
Lo expuesto constituye el fundamento de lo dispuesto en el numeral segundo, de la sentencia del 25 de agosto de 2016, que a su tenor consagró13: 12 Ver folio 197 del expediente. 13 Ver folios 198 Vto y 199 del expediente. Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 6 «[…]
SEGUNDO. Declarase la nulidad parcial de las Resoluciones 22755 del 12 de mayo de 2006 y la nulidad de los siguientes actos administrativos, resolución 60451 del 12 de diciembre de 2008; PAP 49824 del 20 de abril de 2011; RDP 41721 y 45345 de septiembre del 2013, de acuerdo con la parte considerativa de esta providencia. En consecuencia a título de restablecimiento el derecho, condenar a la UGPP por intermedio de su representante legal o quien lo represente a reliquidar la pensión de vejez de la señora María Rubelia Ortiz, con cédula de ciudadanía No. 25.363.134 liquidación que debe hacerse teniendo como base el 75% del salario promedio del último año de servicios y los factores salariales igualmente devengados por aquella durante el último año de servicio como son, asignación básica, auxilio de alimentación, bonificación por servicios prestados, prima de servicios y prima de navidad, prima de vacaciones, vacaciones, bonificación por recreación, se destaca que de las primas enunciadas que constituyan factor de salario sólo deben incluirse una doceava parte, valores que se reliquidarán a partir del 15 de abril de 2005; pagar la diferencia que resulte entre las sumas reliquidadas de la pensión vitalicia de jubilación de la parte actora y las sumas canceladas por el mismo concepto aplicando los reajustes legales y las indexaciones conforme a lo establecido en la parte emotiva de esta sentencia desde el 25 de marzo de 2011 en adelante por cuanto las anteriores a esta fecha prescribieron. […]» 15.
La anterior decisión fue apelada por las partes y confirmada con modificación del numeral segundo por el Tribunal Administrativo del Cauca en sentencia de 14 de julio de 2017, al considerar que: «[…]como respuesta al problema jurídico tenemos que el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación de la accionante debe liquidarse con fundamento en la Ley 33 de 1985 y está conformada por todos los factores de salario que devengó durante el último año del servicio que constituyen contraprestación directa al servicio […].
La bonificación por recreación no debe tenerse en cuenta en la reliquidación pensional, por no constituir contraprestación al servicio de conformidad con el criterio zanjado por el H. Consejo de Estado. Por lo anterior, erró el a quo en ordenar su inclusión en la reliquidación de la pensión de la actora, por lo que, con fundamento en el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y en respeto al precedente jurisprudencial decantado por el Máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, la sentencia de instancia será modificada en dicho sentido […]». 16.
Ahora bien, revisado el expediente, no encuentra la Sala documental tendiente a acreditar que la entidad previsional haya dado cumplimiento a la sentencia enjuiciada, pues por parte del ente previsional UGPP, no se enuncia ni aporta la resolución que da cumplimiento a la reliquidación ordenada por el Tribunal Administrativo del Cauca; circunstancia que tampoco es relacionada en el acápite de los hechos contentivos de la demanda, ya que únicamente obra a Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 7 folio 283 del expediente como anexo de la demanda una tabla en la que se reflejan los siguientes datos: FECHA DE NACIMIENTO 15/04/1950 GENERO MUJER EDAD 68 MESADAS 2018 6 VIDA MEDIA COMPLETA 20,2 MESADAS FUTURAS 288,8 VALOR TOTAL PAGADO EN EXCESO INDEXADO $8.913.140 VALOR ACTUAL MESADA PENSIÓN A DEMANDAR $1.451.157 VALOR ACTUAL MESADA PENSIÓN CORRECTA $1.350.257 DIFERENCIA MESADAS 2018 $100.000 PROYECCIÓN PAGOS FUTUROS EN PESOS DE 2018 $29.139.963 PROYECCIÓN PAGOS FUTUROS INDEXADOS $38.979.956 17.
De lo anterior, se concluye por parte de la Sala en gracia de discusión que, al tener en cuenta la tabla de valores presentada por el ente previsional y de la cual se hizo transcripción literaria en el párrafo precedente, la diferencia real entre la pensión reconocida en sede administrativa y el valor que debería aplicarse en cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo del Cauca es de $100.000.00, lo cual no resulta desproporcionado, ni afecta gravemente la sostenibilidad del sistema pensional; pues, si bien es cierto la pensión se debió liquidar teniendo en cuenta la edad, tiempo y monto de la Ley 33 de 1985 y en cuanto el IBL lo consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, con los factores previstos en el Decreto 1158 de 1994, sustentos normativos con los cuales la UGPP se encontraba facultada para ejercer el presente mecanismo extraordinario, en el caso bajo estudio no existe certeza que la orden impartida por el juez haya derivado en un incremento desproporcionado e injustificado de la mesada pensional reliquidada a la señora María Rubelia Ortíz, máxime si no se sabe con exactitud cuáles fueron los factores salariales que se tienen en cuenta actualmente para efectos de liquidar el IBL. 18.
Encontramos entonces que una de las principales cargas procesales cuando se acude a la administración de justicia, es la concerniente a la prueba de los hechos que se alegan. La carga de la prueba es un elemento característico de los sistemas procesales de tendencia dispositiva. Se conoce como principio “onus probandi”, el cual indica que por regla general corresponde a cada parte acreditar Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 8 los hechos que invoca, tanto los que sirven de base para la demanda como los que sustentan las excepciones, de tal manera que deben asumir las consecuencias negativas en caso de no hacerlo14. 19.
De acuerdo con lo manifestado en las líneas anteriores y descendiendo al caso bajo estudio, encuentra la Sala que si bien la UGPP discute la interpretación que se le dio al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en la sentencia controvertida, la cual en su sentir, influye en los reconocimientos de las mesadas pensionales, tales argumentos no constituyen per se prueba alguna que acredite que su aplicación conforme a la posición adoptada por la sentencia del 4 de agosto de 2010 o del 28 de agosto de 2018, ambas proferidas por el máximo órgano contencioso administrativo en su facultad unificadora, comporten o no necesariamente para el caso particular y concreto un reconocimiento con abuso del derecho que conlleve a la afectación de la sostenibilidad financiera del sistema general de pensional, máxime cuando no existe un criterio objetivo en el presente caso a partir del cual se pueda establecer de manera inequívoca la transgresión de dicho principio. 20 En ese entendido, se tiene que si bien la UGPP se encuentra facultada a través de la acción de revisión para solicitar la revisión de mesadas pensionales o sumas de dinero reconocidas en cuantía que excede lo debido por la ley y para ello, debe explicar los razonamientos que fundamentan la causal invocada, de suerte que, el mero reconocimiento del derecho pensional por vía judicial con argumentos que a juicio del ente previsional desconocen la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, por sí solo no conllevan a la prosperidad de la acción extraordinaria bajo estudio, pues la causal alegada debe ser probada y en ese sentido, la entidad previsional no solo tiene la carga procesal15 de acreditar que el reconocimiento pensional en los términos ordenados en la sentencia 14 “Luego de una prolongada evolución, las reglas de la carga de la prueba en materia civil han decantado hasta el punto que es posible resumir su doctrina en tres principios jurídicos fundamentales: ‘onus probandi incumbit actori’, al demandante le corresponde probar los hechos en que funda su acción; ‘reus, in excipiendo, fit actor’, el demandado, cuando excepciona, funge de actor y debe probar los hechos en que funda su defensa; y, ‘actore non probante, reus absolvitur’, según el cual el demandado debe ser absuelto de los cargos si el demandante no logra probar los hechos fundamento de su acción”.
Corte Constitucional, Sentencia C-070 de 1993. 15 <<[…] las cargas procesales son aquellas situaciones instituidas por la ley que comportan o demandan una conducta de realización facultativa, normalmente establecida en interés del propio sujeto y cuya omisión trae aparejadas para él consecuencias desfavorables, como la preclusión de una oportunidad o un derecho procesal e inclusive hasta la pérdida del derecho sustancial debatido en el proceso[…]>> Ver sentencias de la Corte Constitucional tales como C-1512 de 2000, C-1104 de 2001, C-662 de 2004, C-275 de 2006, C-227 de 2009 y C-279 de 2013, entre otras.
Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 9 controvertida afectan la sostenibilidad del sistema financiero por tratarse de un reconocimiento excesivo, sino también probar que el mismo lo obtuvo la parte demandada con abuso del derecho. 21.
En consecuencia, al no encontrarse acreditado el supuesto de hecho de la causal que se invoca por parte de la UGPP a quien le correspondía probar que la reliquidación de la pensión en los términos ordenados por la sentencia de 14 de julio de 2017, comportó una transgresión inequívoca al sistema financiero de la Ley 100 de 1993 y que el reconocimiento pensional se haya realizado con abuso del derecho, considera la Sala que dicho mecanismo extraordinario no está llamado a prosperar, razón por la cual se declarará infundada. 22.
Finalmente, en el caso bajo estudio no se observa una justificación que implique el reconocimiento de la condena en costas, si se tiene en cuenta que la UGPP utilizó su derecho desde un punto de vista jurídico y serio atendiendo la pluralidad de interpretaciones existentes sobre la materia, aunado a no encontrarse acreditada la causación de expensas dentro del proceso, requisito indispensable para su imposición conforme lo dispone el numeral 8 del artículo 365 del Código General Proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADA la acción de revisión presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social contra el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cauca, de fecha 14 de julio de 2017.
SEGUNDO. - No condenar en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO. - Por secretaría, dejar las anotaciones en el sistema de gestión judicial y archivar el expediente. Acción: Acción de Revisión Radicación: 1100103250002018011100 Interno: 3983-2018 Actor: UGPP Demandado: María Rubelia Ortiz 10 Notifíquese y cúmplase. Firma Electrónica SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ Firma Electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS En comisión de servicios CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http:/relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Visitas/documentos/evalidador.