Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., trece (13) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Número único de radicación: 15001233300020230013601 Demandante: PSR 4 S.A.S. Demandada: Corporación Autónoma Regional de Boyacá1 Asunto: Resuelve sobre el recurso de apelación contra un auto AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la decisión adoptada en el auto de 31 de octubre de 2024 proferido por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES 1. PSR 4 S.A.S. presentó demanda2 contra la Corporación Autónoma Regional de Boyacá, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de la Resolución núm. 1931 de 27 de septiembre de 2022, por la cual “se niega una Licencia Ambiental y se toman otras determinaciones, dentro del expediente No. OOLA-00005-19”, expedida por el Director General de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá. 2.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la parte demandada a reintegrar la totalidad de las sumas de dinero que fueron canceladas en 1 Cfr. Índice núm. 2 de SAMAI, archivo, expediente digital, archivo “[…] ACTA_REPARTO […]”. 2 Mediante apoderada. 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 Núm. único de radicación: 15001233300020230013601 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento a las sanciones impuestas en los actos acusados y el pago de los gastos y las costas procesales. 3.
La parte demandante presentó, entre otras, una solicitud probatoria testimonial4. Actuación en primera instancia 4. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante auto de 1.º de diciembre de 20235, admitió la demanda y ordenó, entre otros, notificar a la parte demandada y esta, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá el 16 de febrero de 20246, la contestó, propuso excepciones7 y allegó el expediente que contiene los antecedentes administrativos. 6.
La parte demandante, mediante escrito recibido en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Boyacá el 23 de febrero de 2024, se pronunció sobre las excepciones propuestas y presentó una solicitud probatoria de dictamen pericial. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 7. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante decisión adoptada en el auto de 31 de octubre de 20248, resolvió negar la solicitud probatoria del testimonio indicado supra, considerando que: “[…] El despacho decide NEGAR el DECRETO Y PRACTICA de dicho testimonio comoquiera que el objeto que pretende con la prueba el demandante se logra acreditar con las documentales que integren el expediente administrativo del Acto Administrativo demandado, así como con las consideraciones y motivos que allí se expusieron.
En tal sentido, existe dentro del expediente otros medios de pruebas que tienen mejor aptitud para demostrar y/o ilustrar el hecho que el demandante pretende acreditar con esta prueba […]”. 8. Asimismo, resolvió negar la solicitud probatoria del dictamen pericial, por considerar que: “[…] los dictámenes respecto de la apreciación de las normas no son procedentes.
Por lo que el DESPACHO NIEGA el decreto de la prueba solicitada pues está referida a la interpretación de normas procedimentales y sustantivas y el artículo 226 del CPACA establece que la prueba pericial es procedente para verificar hechos que interesen al 4 Cfr. Índice núm. 3 SAMAI, expediente digital de primera instancia, archivo “[…] DEMANDA […]”.
Pág. 71. 5 Cfr. Índice núm. 12 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 6 Cfr. Índice núm. 19 SAMAI, expediente digital de primera instancia. 7 Cfr. Índice núm. 19 de SAMAI, expediente digital de primera instancia, la parte demandada en el escrito de contestación de la demanda propuso las siguientes excepciones: “legalidad de los actos administrativos objeto de nulidad, suficiencia en la motivación fáctica y jurídica del acto demandado, ausencia de causal de nulidad que invalide el acto demandando y excepción genérica”. 8 Cfr. Índice núm. 39 de SAMAI, expediente digital de primera instancia, grabación de la audiencia inicial de 31 de octubre de 2024, en el minuto 49´:11´´. 3 Núm. único de radicación: 15001233300020230013601 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y requieran especiales conocimientos técnicos, científicos o artísticos.
Si lo que se busca es hacer una interpretación de la Ley, el dictamen debe ser negado […]”. Recursos de reposición y, en subsidio, de apelación y sus fundamentos 8. La parte demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación9 contra la decisión de negar la solicitud probatoria testimonial y de dictamen pericial proferidas en el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos: Solicitud probatoria de testimonio “[…] uno de los fundamentos es precisamente el de falta de motivación, tal como se encuentra contenido de los hechos de la demanda, la negativa de la licencia ambiental obedeció no solamente a los hechos que constan en el acto administrativo cuya nulidad se solicita, sino también a otras circunstancias que no se encuentran dentro de ese acto administrativo y que influenciaron la decisión de la demandada.
Por tal motivo, la única persona que puede dar cuenta de los hechos que realmente dieron lugar a la negativa de la licencia ambiental es el funcionario de la Corporación Autónoma Regional de Boyacá [ ]. En ese sentido, motivamos ese recurso, el recurso de reposición y en subsidio de apelación en lo que respecta a la negativa del testimonio del doctor [ ]”.
Solicitud probatoria de dictamen pericial “[…] Me permito igualmente leer en muy pocos renglones que, el objeto de la prueba [ ], dictamen que fue elaborado abordando los siguientes puntos: 1. Relación de los documentos y hechos más importantes y de su contenido 2. El análisis del trámite para la obtención de la licencia ambiental llevado a cabo para el caso en concreto 3.
Los páramos como área protegida 4. La respuesta concreta a las preguntas formuladas por la Sociedad PSR 4 S.A.S. [ ]. El objeto del dictamen no se ciñe única y exclusivamente a las preguntas que fueron estrictamente formuladas por la apoderada, porque para responderlas el dictamen y los expertos ya nos avizoran y nos dicen que van a analizar aspectos que desbordan completamente el marco legal, cuando uno hace el análisis de las disposiciones a las que se hace referencia, es ineludible acudir al Decreto 1076 de 2015, pero no por ello significa que las valoraciones que estén allí corresponden con análisis legales, cuando el Despacho pueda si así finalmente lo decide, revisar el contenido del dictamen y los requisitos de cada uno que se enlistan en el Decreto 1076 para la obtención de la licencia ambiental, podrá ver que la satisfacción de cada uno de ellos es de naturaleza técnica […]”.
Trámite de los recursos 11. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá corrió traslado de los recursos, la parte demandada se pronunció10 y el Despacho resolvió no reponer la decisión indicada supra, por considerar que: “[…] Respecto de la solicitud de revocar decisión de negar recepción testimonio [ ] hay documentos que son suficientemente idóneos para determinar la legalidad o ilegalidad 9 Cfr. Índice núm. 39 de SAMAI, expediente digital de primera instancia, grabación de la audiencia inicial de 31 de octubre de 2024, en el minuto 53´:30´´. 10 Cfr. Índice núm. 39 de SAMAI, expediente digital de primera instancia, grabación de la audiencia inicial de 31 de octubre de 2024, en el minuto 1:12´:15´´. 4 Núm. único de radicación: 15001233300020230013601 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del procedimiento de solicitud de licencia ambiental y en consecuencia se estima que no es una prueba que no aporta nada al proceso pues la prueba documental que obra en el expediente aporta los elementos necesarios para tomar decisión respecto de la legalidad o no de negar la licencia ambiental solicitada por la Empresa demandante […]”11.
La prueba de Dictamen pericial no es fundamento de las excepciones presentadas por la parte demandada y en consecuencia dicha solicitud de prueba – dictamen pericial- no fue presentada oportunamente por lo que no se repone la providencia que negó el decreto de la prueba pericial […]”12. 12. El Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá concedió el recurso de apelación, en efecto devolutivo, ante esta Corporación. II.
CONSIDERACIONES 15. El Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad de los recursos de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el régimen probatorio; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la prueba testimonial; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la prueba de dictamen pericial; vii) el análisis del caso concreto, y viii) las conclusiones.
Competencia 16. Vistos los artículos: i) 12513 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114, sobre la expedición de providencias; ii) 15015 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 24316 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; y iv) 24417 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se considera que este Despacho es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
Procedencia y oportunidad de los recursos de apelación 17. Vistos los artículos 24318 de la Ley 1437, sobre apelación, en especial, el numeral 7.º, y 24419 ibidem, sobre trámite del recurso de apelación contra autos, en especial, el 11 Cfr. Índice núm. 39 de SAMAI, expediente digital de primera instancia, grabación de la audiencia inicial, en el minuto 1:31´:45´´. 12 Cfr. Índice núm. 39 de SAMAI, expediente digital de primera instancia, grabación de la audiencia inicial, en el minuto 1:27´:27´´. 13 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, “[…] por medio del cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 14 “[…] Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 15 Modificado por el artículo 25 de la Ley 2080. 16 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 17 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 18 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 19 Modificado por el artículo 64 de la Ley 2080. 5 Núm. único de radicación: 15001233300020230013601 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co numeral 2.º; y atendiendo a que: i) mediante decisión adoptada en el auto de 31 de octubre de 2024 se resolvió negar unas solicitudes probatorias presentadas por la parte demandante; ii) el auto objeto del recurso se notificó en estrados; y iii) la parte demandante interpuso el recurso de apelación contra la decisión adoptada en el auto indicado supra. 18.
Este Despacho considera que: i) el recurso de apelación es procedente, comoquiera que se interpuso contra la decisión de negar unas solicitudes probatorias presentadas por la parte demandante, de conformidad con lo previsto en el numeral 7.º del artículo 24320 de la Ley 1437, sobre apelación, y ii) se presentó dentro de la oportunidad legal.
Problema jurídico 19. Le corresponde a este Despacho determinar, en el caso sub examine, si es procedente o no decretar las solicitudes probatorias presentadas por la parte demandante y, en consecuencia, si se debe confirmar, modificar o revocar la decisión adoptada en el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el régimen probatorio 21.
Vistos los artículos: i) 211 y 21221 de la Ley 1437, sobre oportunidades probatorias; y ii) los artículos 165, 167, 168, 173, 176 de la Ley 1564, sobre medios de prueba, carga de la prueba, rechazo de plano, oportunidades probatorias, apreciación de las pruebas, respectivamente. 22. En esta Sección ha considerado, sobre los requisitos de las pruebas, que deben cumplir con la pertinencia, conducencia, utilidad y licitud, so pena de ser rechazadas de plano, así: “[…] Conforme al criterio jurisprudencial de esta Corporación[22], […] para verificar: i) la pertinencia de una prueba se debe revisar que la prueba guarde relación con los hechos que se pretenden demostrar; ii) la conducencia de una prueba se debe revisar que el medio probatorio propuesto sea adecuado para demostrar el hecho; para lo cual: a) debe estar autorizado y no prohibido expresa o tácitamente por la ley; y b) el medio probatorio no debe estar prohibido en particular para el hecho que con este se pretende probar[23]; iii) la utilidad de una prueba se debe revisar que no sea manifiestamente superflua, es decir, que no tenga razón de ser, porque ya están probados los hechos o porque el hecho 20 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 21 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, providencia de 7 de febrero de 2013, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, número único de radicación 25000232700020100016201. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 23 de julio de 2009, C.P.: doctora Bertha Lucía Ramírez de Páez, número único de radicación 25000232500020070046002. 6 Núm. único de radicación: 15001233300020230013601 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co está exento de prueba; y iv) la licitud de la prueba se debe revisar que no haya sido obtenida con violación de derechos fundamentales […]”24.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la prueba testimonial 23. Vistos los artículos 208, 209, 212 y 213 de la Ley 1564, sobre el deber de testimoniar, las excepciones al deber de testimoniar, la petición de la prueba y la limitación de los testimonios y el decreto de la prueba. 24. En esta Sección25 se ha considerado, sobre la prueba testimonial, que: “[…] [E]l testimonio es un medio de prueba que tiene como finalidad obtener la versión de una persona que resulta ajena a la controversia acerca de los hechos que sirven de sustento a las pretensiones de la demanda […]”.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la prueba de dictamen pericial 26. Vistos los artículos: i) 175 de la Ley 1437, en especial, el parágrafo 2.°26, sobre contestación de la demanda; ii) 21227 de la Ley 1437, sobre oportunidades probatorias; iii) 21828 ibidem, sobre prueba pericial; y iv) 226 de la Ley 1564, sobre procedencia. 27.
En esta Sección29 se ha considerado, sobre la oportunidad y procedencia del dictamen pericial, que: “[…] reitera en su posición consistente señalar que30: […] “ii) El dictamen pericial es un medio de prueba a través del cual se busca verificar hechos que interesan al proceso y frente a los cuales se requiere de especiales conocimientos científicos, técnicos y artísticos”.
Sobre el particular también es menester señalar que, en atención al principio de igualdad de armas procesales que rige a todas las actuaciones judiciales, es obligación del juez hacer efectiva la igualdad de las partes dentro del proceso […]”. 28. Esta Sección31 ha considerado, sobre la oportunidad procesal para la presentación de dictamen pericial, que: 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;
C.P. Hernando Sánchez Sánchez: auto de 26 de septiembre de 2019; número único de radicación: 11001032400020150012900. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; auto de 12 de noviembre de 2021; número único de radicación: 25000232400020100033901. 26 Modificado por el artículo 38 de la Ley 2080. 27 Modificado por el artículo 62 de la Ley 2080. 28 Modificado por el artículo 54 de la Ley 2080. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 24 de noviembre de 2021;
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020130040400. 30 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 25 de enero de 2019; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020130052000. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto de 31 de agosto de 2017;
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; número único de radicación 11001032400020130029500. 7 Núm. único de radicación: 15001233300020230013601 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] El artículo 219 del CPACA prevé la posibilidad de que las partes aporten dictámenes periciales al proceso, (…) De la lectura de la norma en cita se colige que la parte que pretenda allegar al proceso un peritaje lo deberá aportar en las oportunidades procesales pertinentes, esto es, en aquellas en que de conformidad con la ley se puedan incorporar pruebas, las cuales en virtud de lo dispuesto en los artículos 162 y 175 del CPACA, corresponden a la demanda o su contestación […].
Análisis del caso concreto 29. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que, en el caso sub examine: i) la parte demandante solicitó el decreto como prueba de un testimonio, en la demanda, y de un dictamen pericial, en el traslado de las excepciones propuestas; ii) el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante decisión adoptada en el auto de 31 de octubre de 2024, resolvió negar las solicitudes probatorias del testimonio y del dictamen pericial; y iii) la parte demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, de apelación contra la decisión indicada supra; este Despacho considera que: Solicitud de prueba testimonial 30.
La solicitud probatoria del testimonio de un funcionario de la parte demandada es inútil, comoquiera que el expediente que contiene los antecedentes administrativos de los actos acusados, el cual ya fue aportado al proceso de la referencia, obra el procedimiento administrativo de la solicitud de licencia ambiental y los motivos que tuvo la entidad para negarla y, de la revisión del acto acusado, se advierte que este contiene un acápite de considerandos en el que se desarrollan los motivos para su expedición. Solicitud probatoria de dictamen pericial 31.
La solicitud probatoria del dictamen pericial es inconducente, comoquiera que su objeto es controvertir puntos de derecho contenidos en las excepciones propuestas por la parte demandada, según lo previsto en el inciso tercero del artículo 226 de la Ley 1564. 33. Asimismo, este Despacho precisa que el recurso de apelación contra el auto de pruebas no constituye una nueva oportunidad para presentar argumentos que debían ser planteados en las oportunidades procesales correspondientes y, en consecuencia, no es procedente, en este momento procesal, el estudio del argumento según el cual “[ ] el objeto del dictamen no se ciñe única y exclusivamente a las preguntas que fueron estrictamente formuladas por la apoderada [ ]”. 8 Núm. único de radicación: 15001233300020230013601 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión 45.
Este Despacho confirmará la decisión de negar las solicitudes probatorias de testimonio y de dictamen pericial presentadas por la parte demandante, proferida por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá en el auto de 31 de octubre de 2024. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de negar las solicitudes probatorias de testimonio y de dictamen pericial presentadas por la parte demandante, proferida por el Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá en el auto de 31 de octubre de 2024, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación REMITIR el expediente del proceso de la referencia al Despacho Sustanciador del Tribunal Administrativo de Boyacá, para lo de su competencia, dejando las correspondientes anotaciones de ley.