Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-01561-00 Demandante: Noemi Carreño Corpus Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Tema: Salvamento de voto.
Medidas cautelares innominadas. SALVAMENTO DE VOTO 1. Con el acostumbrado respeto, me permito manifestar las razones por las cuales no comparto la decisión tomada en la Sentencia de 14 de mayo de 2025, en la que la Sala Mayoritaria de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo presentada por Noemi Carreño Corpus contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 2.
Para contextualizar el asunto de la referencia es preciso indicar que la parte actora presentó una acción de tutela para proteger sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, mérito y trabajo, los cuales estimó vulnerados con el Auto de 25 de febrero de 2025, a través del cual se revocó el auto que decretó una medida cautelar innominada (autorización de inscripción, participación y calificación en las etapas subsiguientes de la Convocatoria No. 27 de la Rama Judicial) y, en su lugar, negó la misma.
Para la señora Carreño Corpus dicha providencia incurrió en los defectos procedimental y sustantivo porque (i) se revocaró la medida cautelar por el hecho de que debía solicitarse la suspensión provisional de los actos administrativos demandados y no la reincorporación al concurso; y (ii) indebida aplicación de los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), relativos a los requisitos formales y sustanciales para el decreto de esta clase de medidas. 3.
Bajo este contexto, expongo a continuación los argumentos que sustentan mi voto disidente: 4. Las medidas cautelares son instrumentos jurídico – procesales previstos en el ordenamiento jurídico para proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable a las pretensiones de la demanda, sin que el mismo, tal como lo dispone expresamente la ley, implique un prejuzgamiento del asunto a decidir de fondo1. 5.
Su régimen esta reglado en los artículos 229 y siguientes del CPACA2, normas a partir de las cuales puede destacarse que: (i) las medidas se clasifican en preventivas, conservativas, anticipativas y de suspensión3; (ii) puede adoptarse cualquier clase de cautela que garantice el objeto del proceso, incluso de carácter 1 Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 229. 2 Es preciso aclarar que, en materia electoral, el artículo 277 del CPACA prevé algunas reglas adicionales. 3 Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 230.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-01561-00 Demandante: Noemi Carreño Corpus 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co o naturaleza innominada4; (iii) existen varias oportunidades procesales para solicitar y, desde luego, decretar medidas cautelares. La oportunidad en la que se presente la solicitud determinará cauce procedimental a seguir, concretamente, en lo que respecta a la forma del traslado y la oportunidad para decidir5;
(iv) el solicitante deberá prestar caución ante la posible causación de perjuicios con ocasión de la cautela, salvo en los casos previstos en la ley (entre ellos, la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo)6; (v) existe un trámite de urgencia7; y (vi) la medida puede ser levantada, modificada o revocada8. 6. En lo que respecta a los requisitos exigidos para que proceda el decreto de una medida cautelar, es preciso señalar que varían según la naturaleza de esta.
En ese sentido, la primera del artículo 231 del CPACA establece los requisitos de la suspensión provisional de actos administrativos; mientras que la segunda parte, condensa los requerimientos que deben concurrir en el evento en el que se pretenda una medida cautelar diferente (preventiva, conservativa o anticipativa, según sea el caso). 7.
En el caso bajo estudio, sea lo primero indicar que lo solicitado por la parte demandante, a título de cautela en el proceso No. 11001-33-35-026-2023-00316- 02, fue una medida de carácter innominado y, en ese orden, correspondía a la parte actora la carga procesal de demostrar (i) que la demanda se encuentra razonadamente fundada en derecho;
(ii) la titularidad del derecho invocado (siquiera de forma sumaria); (iii) que resultaría más gravoso al interés público no decretar la medida cautelar; y (iv) que de no decretarse la medida cautelar (de forma disyuntiva) (a) se causaría un perjuicio irremediable o (b) los efectos de la sentencia serian nugatorios. 8. Así las cosas, estimo que el tribunal erró al haberle exigido a la señora Carreño Corpus que debía haber solidado de forma concomitante la suspensión provisional del acto administrativo demandado, pues ello, a la luz de los artículos 229 a 231 del CPACA, contrario a lo afirmado por la autoridad accionada, no constituía un requisito sin el cual no pudiera analizarse de forma autónoma y separada el contenido y alcance de la solicitud presentada por la parte.
Ello sumado a que expresamente el artículo 229 ídem establece que el juez puede decretar las medidas que estime necesarias para garantizar el objeto del proceso. 9. En segundo lugar, considero que si bien los concursos de mérito generan en principio meras expectativas (y posteriormente, expectativas legítimas) y no derechos adquiridos, ello no excluye la posibilidad de adoptar medidas de carácter preventivo cuando se alega un posible perjuicio irremediable, como en este caso, en el que la exclusión de la accionante de las fases subsiguientes del concurso podría comprometer el goce efectivo de sus derechos.
En consecuencia, se advierte que la accionante sí demostró sumariamente la titularidad del derecho. 4 Ídem. 5 Ídem. 6 Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 232. 7 Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 234. 8 Ley 1437 de 2011 (CPACA), artículo 235. Radicado: 11001-03-15-000-2024-01561-00 Demandante: Noemi Carreño Corpus 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10.
Por último, frente al argumento sobre la ponderación de intereses, logra observarse que la medida solicitada no buscó privilegiar a la accionante por encima de los demás concursantes, sino garantizar su participación provisional mientras se resuelve de fondo sobre la legalidad del acto administrativo que le negó el acceso a las etapas siguientes (calificaciones).
Razón por la cual existían motivos suficientes para concluir que la decisión enjuiciada no resolvió el fondo del litigio ni afectó los derechos de terceros, por lo que no se configuraría una afectación al interés general. 11. Por lo anterior, la medida cautelar cumplía su propósito de proteger y garantizar, de forma temporal, el objeto del proceso y la efectividad de la eventual sentencia favorable, en los términos de los artículos 229 y 230 del CPACA y, aunado a ello, satisfizo, siquiera en lo analizado por la autoridad accionada, los requerimientos previstos en el artículo 231 de la misma ley. 12.
En estos términos pongo de presente las razones por las que salvo mi voto. Atentamente, JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.