CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Referencia: Acción de tutela Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN TESIS: LA ACCIÓN DE TUTELA ES IMPROCEDENTE POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
EL ACTOR PRETENDE DEBATIR ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. DERECHO FUNDAMENTAL: DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el actor contra el el JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ1 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA2. 1 En adelante el Juzgado. 2 En adelante el Tribunal. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud El señor LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual estima vulnerado por el JUZGADO y el TRIBUNAL al haber proferido las providencias de 15 de marzo de 2021 y 29 de febrero de 2024, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 73001-33-33-006- 2020-00057-00.
I.2.- Hechos Indicó que prestó sus servicios como patrullero en la POLICÍA NACIONAL desde el 3 de septiembre de 2003 hasta el 18 de febrero de 2019, fecha en la que fue destituido de la institución, en cumplimiento de una sanción disciplinaria. Precisó que para el momento de su retiro, había laborado al servicio 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la institución 15 años, 5 meses y 23 días.
Aseveró que el 2 de marzo de 2019 solicitó a la CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR3- el reconocimiento de su asignación de retiro, petición que le fue negada a través de Oficio núm. 201921000195151- CASUR Id: 465016 de 29 de julio de esa anualidad, por cuanto no cumplió los 20 años de servicio que exigía el Decretó núm. 754 de 20194.
Anotó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra CASUR, con la finalidad de discutir la legalidad del acto administrativo aludido y obtener el reconocimiento de su asignación de retiro. Manifestó que el proceso mencionado fue identificado con el número único de radicación 73001-33-33-006-2020-00057-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO que, mediante sentencia de 15 de marzo de 2021, negó las pretensiones de la 3 En adelante Casur. 4 “Por el cual se fija el régimen de asignación de retiro de personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, que ingresó al escalafón por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004”. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demanda.
Afirmó que interpuso el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, mediante sentencia de 29 de febrero de 2024, confirmó la decisión del a quo, al estimar que no cumplió con el tiempo de servicios requerido para el reconocimiento de la asignación de retiro. I.3.- Fundamentos de la solicitud Afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto material o sustantivo, por cuanto la norma aplicada al caso concreto, es decir, el Decreto núm. 754 de 2019 riñe de manera flagrante con la Ley 923 de 20045.
Aseveró que la aplicación de dicha disposición normativa vulneró su derecho fundamental al debido proceso, ya que cuando fue retirado del servicio el Decreto núm. 754 de 2019 no había entrado en vigor y, por lo tanto, consideró que el régimen de asignación de retiro que 5 “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política”. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le era aplicable a su situación particular era el establecido en los decretos núms. 1212 de 19906 y 1213 de 19907, expedidos por el Gobierno Nacional conforme a la orden emitida por el legislador en la Ley 923 de 2004, las cuales disponen que si el miembro de la fuerza pública es retirado con 15 años de servicio por una causal diferente a la solicitud propia seria acreedor de la asignación de retiro Aseguró que, en su caso particular fue retirado del servicio con más de 15 años, por lo que para la fecha de retiro cumplió con los requisitos definidos en los Decretos núms. 1212 y 1213 de 1990 para ser acreedor de la asignación de retiro, circunstancias que no fueron advertidas por los falladores de primera y segunda instancia. Igualmente, recalcó que “[…] el contenido del artículo 754 de 2019, por un lado, de manera retroactiva y, por el otro, violando las disposiciones contenidas en la ley 923 de 2004 y las sentencias del honorable consejo de estado que aquí se han analizado, hechos que, sin lugar a dudas, se convierten en vía de hecho como defecto material o sustantivo […]” 6 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional”. 7 “Por el cual se reforma el Estatuto del Personal de Agentes de la Policía Nacional”. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] PRIMERA: Se tutele el derecho fundamental al debido proceso vulnerado por parte del Tribunal Administrativo del Tolima MP Dr. Ángel Ignacio Álvarez Silva y el Juzgado Sexto (6) Administrativo del Circuito de Ibagué Dra. Juanita del Pilar Matiz Cifuentes.
SEGUNDA: Ordenar al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Sexto (6) Administrativo del Circuito de Ibagué la modificación de las sentencias de segunda instancia de fecha veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) y de primera instancia de fecha quince (15) de marzo de dos mil veintiuno (2021), respectivamente, de acuerdo a los defectos que se destacarán más adelante y, en consecuencia, se dicten nuevas sentencias ajustadas a derecho […]”.
(Resaltado pertenece al texto). I.5.- Defensa I.5.1- El TRIBUNAL solicitó denegar el amparo deprecado, toda vez que no llevó a cabo actuaciones que vulneraran los derechos fundamentales del actor, en tanto se garantizaron los derechos de cada una de las partes en litigio. Igualmente, señaló que “[…] la tutela como instrumento de protección de los derechos fundamentales contra decisiones judiciales que pongan fin a un proceso, sólo es viable, si la conducta 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que vulnera o pueda vulnerar las garantías de las partes o de terceros dentro del proceso, tiene connotación de una vía de hecho, descontando lógicamente que jamás podrá presentarse cuando la actuación judicial es legítima […]” I.5.2.- El JUZGADO se limitó a remitir copia del expediente electrónico del proceso origen de la controversia, sin realizar pronunciamiento alguno frente al fondo del asunto.
I.5.3.- CASUR, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, por cuanto no se ha vulnerado el derecho fundamental invocado por el actor. Aseguró que la entidad “[…] ha cumplido con los ordenamientos normativos y jurisprudenciales, no ha vulnerado derecho fundamental alguno al accionante, igualmente ha venido dando trámite a las solicitudes impetradas y las ha resuelto de conformidad con las normas legales y dentro del marco de competencia de esta Caja […]”. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, el actor pretende que se dejen sin efecto las providencias de 15 de marzo de 2021 y 29 de febrero de 2024 proferidas por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 2020-00057-00.
La controversia tiene origen en un proceso ordinario promovido por el actor contra CASUR, en el que se denegó el reconocimiento de la asignación de retiro, por incumplimiento del tiempo de servicios. A las citadas providencias el actor le atribuye la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, habida cuenta que, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto material o sustantivo, por cuanto la norma aplicada al caso concreto, es decir, el Decreto núm. 754 de 2019 riñe de manera flagrante con la Ley 923 de 2004. 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aseguró que en su caso particular fue retirado del servicio con más de 15 años, por lo que para la fecha de retiro cumplió con los requisitos definidos en los Decretos núms. 1212 y 1213 de 1990 para ser acreedor de la asignación de retiro, circunstancias que no fueron advertidas por los falladores de primera y segunda instancia. Es del caso advertir que si bien en la acción de tutela se solicita dejar sin efectos tanto la providencia de 15 de marzo de 2021 proferida por el JUZGADO como la dictada el 29 de febrero de 2024 por el TRIBUNAL, la Sala realizará únicamente el análisis de la presunta vulneración del derecho fundamental invocado frente a la sentencia de segunda instancia proferida por el ad quem, máxime si ésta fue la que dio por terminado el proceso.
Por lo anterior, la Sala debe estudiar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró el derecho deprecado e incurrió en el defecto material o sustantivo al haber proferido la providencia de 29 de febrero de 2024. Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional». Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional8, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».9 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la 8 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sala Plena de esta Corporación10, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [11]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [12]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [13].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. [11] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [12] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [14].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso de que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [15].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido [14] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” [15] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [16]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [17]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”. (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: [16] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [17] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que: “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial [ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia que propone el actor respecto del defecto material o sustantivo implica la reapertura de un asunto que ya fue resuelto en sede ordinaria y del cual se pretende constituir una instancia adicional. En efecto, la divergencia surge del hecho según el cual la autoridad judicial accionada inaplicó los Decretos núms. 1212 y 1213 de 1990 expedidos por el Gobierno Nacional en cumplimiento de la Ley 923 de 2004, en las que se determinó el reconocimiento de la asignación de retiro en el evento que miembro de la fuerza pública es retirado con 15 años de servicio por una causal diferente a la solicitud propia.
Dicho aspecto, además de que carece de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución deriva de la 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretación que la parte actora pretende que se dé a las normas que, a su juicio, le son aplicables, fue resuelto de forma admisible por el TRIBUNAL en la sentencia acusada, así: “[…] TESIS DE LA SALA Se circunscribe a confirmar la decisión de instancia al verificar que no le asiste derecho al demandante como ex miembro del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional al reconocimiento y pago de la asignación de retiro dado que el demandante no cumple con el requisito del tiempo de servicio laborado y no es dable la aplicación de principios de favorabilidad laboral y de igualdad en la forma solicitada por la parte demandante.
FUNDAMENTO DE LA TESIS AL PROBLEMA JURÍDICO El Congreso de la República, en cumplimiento de la facultad conferida por el constituyente de 1991, promulgó la Ley 4ª de 1992, señalando en ella las normas, objetivos y criterios que debe observar el presidente de la República para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales. […] DE LA ASIGNACION DE RETIRO Respecto al Régimen de asignación de retiro a partir del Decreto 1212 de 1990 se reformó el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de la Policía Nacional, el cual estableció en el artículo 144, los requisitos para el reconocimiento de la asignación de retiro, así: […] Ahora bien, mediante el artículo 1º de la Ley 180 de 13 de enero de 1995, se modificó el artículo 6.º de la Ley 62 de 1993, consagrándose, por primera vez el nivel ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha Institución. Adicionalmente, en su artículo 7 le confirió facultades extraordinarias al presidente de la República con el objeto de regular aspectos como la asignación salarial, primas y prestaciones sociales del nivel ejecutivo, disponiendo en el parágrafo que tal creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresaran al 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nivel Ejecutivo.
DEL NIVEL EJECUTIVO Con fundamento en la ley 1809 de 1995, el Presidente de la República expidió el Decreto 132 de 1995, en el que desarrolló la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional habilitando, en sus artículos 12 y 13 a los suboficiales y agentes activos de la institución para ingresar a la escala del nivel ejecutivo, en los siguientes términos […] De lo anterior, se deduce que los agentes activos de la Policía Nacional podían ingresar a la escala de nivel ejecutivo, siempre y cuando lo solicitaran, y para tal efecto fijó las equivalencias de grados en los que se producía el ingreso, así como los requisitos necesarios para ello y para el ascenso dentro de ese nivel.
A su vez, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995, determinó que el personal que ingresara al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, se sometería al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional, no obstante, en su artículo 82 determinó que el ingreso al nivel ejecutivo de la Policía Nacional no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional.
Con posterioridad, en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, mediante el Decreto 1091 de 1995, se expidió el régimen de asignaciones y prestaciones del nivel Ejecutivo de la Policía Nacional; Específicamente, se refirió a la asignación de retiro en su artículo 51, que fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia del 14 de febrero de 2007, al considerar que el Gobierno Nacional no podía variar ni modificar el régimen prestacional de los miembros de la Fuerza Pública al tratarse de una materia que se hallaba reservada a la ley y porque, de otra parte, existía una clara protección especial para quienes se habían acogido a la carrera del nivel ejecutivo.
Como consecuencia de lo anterior, en ejercicio de las facultades constitucionales otorgadas al Congreso de la República, se profirió la Ley 923 de 2004, en la cual se señalaron las normas, objetivos y criterios que debía observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, la cual estableció que se tendrían en cuenta los principios de eficiencia, universalidad, igualdad, equidad, responsabilidad financiera, intangibilidad y solidaridad, así como los objetivos y criterios relacionados con el respeto de 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los derechos adquiridos.
Se destaca entonces que a los miembros que se encuentren en servicio activo a la entrada en vigencia de la Ley 923 de 2004: i no se les exigirá un tiempo de servicio superior al establecido en las disposiciones anteriores, sin que pueda ser superior a 20 años de servicios cuando el retiro se produzca a solicitud propia, ni inferior a los 15 años de servicios cuando el retiro se produzca por cualquier otra causal y ii se respetaron los tiempos mínimos y máximos previstos en el Decreto 1212 de 1990 para el reconocimiento de la asignación de retiro. […] Decreto 754 de 2019 Finalmente, el presidente de la República, en uso de las facultades legales contenidas en la Ley 923 de 2004, profirió el Decreto 754 de 30 de abril de 2019 «Por el cual se fija el régimen de asignación de retiro de personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, que ingresó al escalafón por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, en el cual estableció: […] De conformidad con la norma en mención, se estableció una diferenciación a la exigencia de tiempos de servicio para el reconocimiento de la asignación a los miembros del nivel ejecutivo incorporados de manera directa antes del 31 de diciembre de 2004 con base en las causales de retiro, de tal manera que la asignación de retiro para este personal se reconocerá así: i).
Para quienes sean retirados de la institución con quince (15) años o más de servicio por: a). Llamamiento a calificar servicios, b). Por voluntad del Director General de la Policía, o c). Por disminución de la capacidad psicofísica. ii). Los que se retiren después de veinte (20) años de servicio: a.) Por solicitud propia o b.) sean retirados o separados en forma absoluta o c.) sean destituidos CASO CONCRETO Se encuentra acreditado que en el sublite la demandada negó el reconocimiento y pago de la asignación de retiro de conformidad 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con la Ley el Decreto 4433 de 2004 en concordancia con el Decreto 1858 de 2012 y demás normas aplicables.
En el referido acto administrativo, se manifiesta la imposibilidad del reconocimiento, en tanto el demandante, no cumple con el requisito de tiempo de servicio y, por lo tanto, no es posible el reconocimiento de la prestación, atendiendo a la causal de retiro aplicada. A través del presente medio de control, la parte actora pretende el reconocimiento y pago de la asignación de retiro, atendiendo al principio de igualdad y por inaplicación de los Decretos 1858 de 2012 y 754 de 2019, para que en su lugar y en aplicación del principio de favorabilidad laboral se apliquen los Decretos 1212 y 1213 de 1990 pues, en su sentir, estas son las normas aplicables al caso del demandante.
Expuesto lo anterior, y analizadas las normas que regulan la forma de adquirir la asignación de retiro de los oficiales o suboficiales y las que regulan al demandante, integrante del nivel ejecutivo (incorporados de manera directa antes del 31 de diciembre de 2004), es posible identificar que existe un trato diferenciado, en lo que se refiere a los tiempos de servicio exigibles para el reconocimiento de la asignación de retiro, pues a esta última categoría de servidores se les reconoce la asignación de retiro en caso de destitución solo si aquella ocurre después de los 20 años de servicio. […] Así las cosas se tiene probado que, el demandante ingresó a la institución en calidad de alumno del Nivel Ejecutivo entre el el 3 de septiembre de 2003 hasta el 14 de julio de 2004 y que a partir del 15 de julio de 2004 ingresó al nivel ejecutivo en donde estuvo vinculado hasta el 18 de febrero de 2019, momento en el que fue separado del servicio de la Policía Nacional de manera absoluta por destitución en cumplimiento de una sanción disciplinaria a través de la Resolución No. 00430 de 12 de febrero de 2019, cumpliendo entonces un total de 15 años, 05 meses, 15 días, de tiempo de servicio.
Por tanto, como el demandante no acreditó la totalidad de años de servicio exigidos, es evidente que no reúne todos los supuestos de hecho que exige el Decreto 754 de 2019 para obtener el reconocimiento prestacional reclamado, como quiera que su causal de retiro exige un tiempo de servicios superior, razón por la cual, la Sala confirmará el fallo proferido por el Juzgado Sexto Administrativo de este Circuito Judicial, sin más consideraciones al respecto […]”.
(Destacado pertenece al texto). 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De los apartes transcritos de la sentencia cuestionada se extrae que el TRIBUNAL, elaboró un recuento del marco normativo y jurisprudencial relacionado con el régimen pensional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional y, a partir de dicho análisis, concluyó que para acceder a dicho beneficio prestacional miembros de la institución que pertenecieran al nivel ejecutivo incorporados de manera directa antes del 31 de diciembre de 2004 podrían acceder a la asignación de retiro de acuerdo a las causales de retiro, es decir: i) con 15 años o más de servicio si fueran retirados por llamamiento a calificar servicios, por voluntad del Director General de la Policía, o por disminución de la capacidad psicofísica y; ii) con 20 años de servicio si fueran retirados por solicitud propia, retirados o separados en forma absoluta o destituidos.
De otro lado, al realizar un análisis de las circunstancias fácticas logró determinar que el señor LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN se incorporó a la Policía Nacional como alumno del Nivel Ejecutivo el 3 de septiembre de 2003 y a partir del 15 de julio de 2004 ingresó al nivel ejecutivo en el que estuvo vinculado hasta el 18 de febrero de 2019, cuando fue destituido de la Policía Nacional en cumplimiento de una sanción disciplinaria. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese sentido, el TRIBUNAL advirtió que el actor cumplió 15 años, 05 meses, 15 días de tiempo de servicio, por lo tanto, no acreditó los 20 años de servicio exigidos en el Decreto 754 de 2019 para obtener el reconocimiento prestacional reclamado, comoquiera que la causal de retiro fue destitución. Asimismo, para el TRIBUNAL no resultó válido acceder al reconocimiento de la asignación de retiro por el incumplimiento del requisito del tiempo de servicio, asimismo, concluyó la imposibilidad de aplicar los Decretos núms. 1212 y 1213 de 1990, ya que el artículo 1° del Decreto 754 de 2019 otorgó efectos retrospectivos a las regulaciones relacionadas con el régimen de asignación de retiro para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que ingresó al escalafón por incorporación directa hasta el 31 de diciembre de 2004, razón por la que no era posible aplicar un régimen prestacional diferente.
Así las cosas, para la Sala ni el análisis, ni la decisión contenida en la providencia controvertida resultan caprichosos o arbitrarios, sino que fueron adoptados a partir del alcance dado a las pruebas aportadas al plenario y a un análisis de las particularidades fácticas del mismo. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Situación distinta es que la parte actora no comparta la tesis allí dispuesta, al ser adversa a sus intereses, lo cual no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, el TRIBUNAL decidió el asunto sometido a su consideración. En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la parte actora, sino una divergencia dirigida a cuestionar una decisión judicial como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, en relación con aspectos que fueron resueltos de forma admisible por la autoridad accionada, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario.
Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
Consecuente con lo anterior, la Sala declarará improcedente la solicitud de amparo de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2024-04694-00 Actor: LUIS EFRÉN BELTRÁN ROLDÁN Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 26 de septiembre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.