Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 - 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá, D.C, once (11) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: CÉSAR AUGUSTO CASTILLO CABALLERO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLÁNTICO, SECCIÓN C Y OTRO Temas: Tutela contra providencia judicial.
Proceso ejecutivo, auto que rechazó mandamiento de pago. Requisito de procedibilidad. Conciliación. Defecto sustantivo. Requisito de la relevancia constitucional SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por el señor César Augusto Castillo Caballero 1, quien actúa en nombre propio, contra la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 29 de abril de 2026, la parte actora pidió al juez constitucional la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia que considera vulnerados por las autoridades judiciales accionadas. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERA.
Conceder esta acción de tutela. SEGUNDA. Ampararle al señor César Augusto Castillo Caballero, sus derechos fundamentales del debido proceso y de acceso a la administración de justicia. TERCERA. Dejar sin efectos la providencia del 23 de febrero de 2026, proferida por la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico, dentro del proceso ejecutivo contractual promovido por el señor César Augusto Castillo Caballero contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, correspondiente al radicado No. 08001-33- 33-002-2021-00115-02.
CUARTA. Ordenarle a la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico, en sustitución de la providencia relativa a la pretensión anterior, que emita una nueva, en la que tenga en cuenta que, en aquellos procesos ejecutivos contractuales que se adelanten contra los distritos, la ley no exige la celebración previa de la audiencia de conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. 1 Quien actúa en calidad de cesionario conforme contrato de cesión de derechos y obligaciones firmado con la sociedad Servijudicial Ltda, visible a folio 24 del archivo 02ANEXOS del cuaderno principal de primera instancia del proceso ejecutivo.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2. Hechos El demandante relató que el 2 de noviembre de 2006, entre el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla y la sociedad Servijudicial Ltda, se celebró un contrato estatal de prestación de servicios de apoyo a la gestión del distrito en materia jurídica ante despachos judiciales, por un valor de ochocientos cincuenta millones de pesos ($850.000.000).
Sostuvo que las partes contratantes decidieron modificar el contrato inicial mediante la celebración de un otrosí, el 8 de noviembre de 2006, en el cual se dispuso una modificación al contrato principal, de lo cual surgieron dos obligaciones mutuas y distintas entre sí para los contratantes, una por un valor de seiscientos millones de pesos ($600.000.000) y otra por valor de doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000).
Afirmó que las obligaciones a cargo del contratista Servijudicial Ltda., fueron cumplidas a cabalidad, según certificación de la entidad territorial contratante. Señaló que el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla pagó al contratista Servijudicial Ltda. la suma de seiscientos millones de pesos ($600.000.000), por concepto de las obligaciones contenidas en el contrato principal, pero no pagó a la sociedad ni a su cesionario la suma doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000), por concepto de las obligaciones contenidas en el otrosí al contrato principal, del 8 de noviembre de 2006.
Afirmó que el 24 de septiembre de 2007, firmó con la sociedad Servijudicial Ltda, un contrato de cesión de derechos y obligaciones en la que ésta última le transfirió “los derechos y obligaciones en toda su extensión que corresponda o puedan corresponder con el contrato de prestación de servicios de apoyo a la gestión del distrito en materia jurídica ante despachos judiciales del 2 de noviembre de 2006”.
Señaló que conforme a los lineamientos de la Ley 550 de 1999, en el período comprendido entre el 12 de febrero de 2001 y el 31 de julio de 2018, el distrito de Barranquilla estuvo acogido a un proceso de reestructuración de pasivos, lo que por ley prohibía adelantar procesos ejecutivos en contra de la entidad territorial para perseguir el pago de la suma de doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000) correspondiente a las obligaciones contenidas en el otrosí. Expuso que el 10 de junio de 2021, instauró en contra del distrito de Barranquilla demanda ejecutiva con la finalidad de obtener mandamiento de pago judicial por valor de doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000) más los intereses causados y derivados del contrato estatal suscrito.
Informó que la demanda correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla, despacho que por auto de 8 de noviembre de 2021 decidió rechazar la solicitud al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad. Añadió que en oportunidad interpuso el recurso de apelación. Indicó que por auto de 19 de diciembre de 2024, la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico revocó la decisión de 8 de noviembre de 2021, al constatar que no operó la caducidad de la acción ejecutiva, por lo tanto, ordenó Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 devolver el expediente para que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla, se pronunciara de fondo.
Manifestó que por auto de 9 de junio de 2025, el citado Juzgado negó el mandamiento de pago al considerar que no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial previsto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y tampoco se integró debidamente el título complejo. La decisión fue objeto de recurso de apelación. Aseveró que el 23 de febrero de 2026, la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió el recurso de apelación, para lo cual, encontró que, contrario a lo analizado por el juez de primera instancia, con la demanda sí se habían aportado suficientes pruebas que permitían integrar el título ejecutivo para con ellas ordenar el mandamiento de pago por valor de doscientos cincuenta millones de pesos ($250.000.000), no obstante, confirmó la decisión al concluir que no se agotó el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora aseguró que la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia, pues i) agotó los recursos ordinarios disponibles y el recurso extraordinario de revisión no resulta procedente en el presente asunto, ii) el asunto goza de relevancia constitucional, en tanto se vulneraron los derechos fundamentales invocados, iii) la acción de tutela se presentó en un término razonable y iv) se identificaron los hechos que generaron la vulneración alegada.
De otro lado, afirmó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en el defecto sustantivo, al considerar que las autoridades judiciales accionadas fundamentaron sus decisiones en una norma que no resultaba aplicable al caso concreto y omitieron aplicar las disposiciones especiales que regulaban los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales.
Para el efecto, señaló que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla y la Sección C del Tribunal Administrativo del Atlántico exigieron el agotamiento de la conciliación extrajudicial prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, pese a que esa disposición regula los procesos ejecutivos promovidos contra municipios en asuntos ordinarios y no aquellos originados en controversias derivadas de contratos estatales.
En criterio del accionante, las autoridades judiciales extendieron indebidamente el alcance de una norma general a un supuesto sometido a un régimen especial. Manifestó que el asunto se encontraba regulado por disposiciones especiales que prevalecían sobre las reglas generales aplicables a municipios y entidades territoriales. Expuso que el artículo 75 de la Ley 80 de 1993 asignó a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias y procesos de ejecución derivados de contratos estatales y que tanto el artículo 2 del Decreto 1716 de 2009 como el artículo 90 de la Ley 2220 de 2022 excluyeron expresamente de la conciliación extrajudicial los procesos ejecutivos relacionados con contratos estatales.
Consideró que el Tribunal y el Juzgado desconocieron esas disposiciones especiales y realizaron una interpretación aislada y asistemática del ordenamiento jurídico. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Afirmó que las autoridades accionadas se equivocaron al exigir la conciliación como requisito de procedibilidad porque, al tratarse de un proceso ejecutivo contractual promovido contra un distrito, debían aplicar el régimen especial que gobernaba la contratación estatal y no las reglas generales previstas para municipios.
Sostuvo que dicha interpretación condujo a negar el mandamiento de pago con fundamento en un requisito que la ley no exigía para esa clase de procesos y que esa actuación afectó los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, pues impuso una carga procesal inexistente y restringió injustificadamente el acceso del ejecutante a una decisión de fondo. 4.
Trámite procesal Por auto de 5 de mayo de 2026, el magistrado sustanciador admitió la demanda y ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas. De igual modo, vinculó al distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla, como tercero con interés en las resultas del proceso. Igualmente, se notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.
La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios correspondientes el 7 de mayo de 2026, conforme consta en los índices 00007 y 00008 de Samai. 5. Oposición 5.1. Respuesta del Tribunal Administrativo del Atlántico El magistrado ponente solicitó declarar improcedente la acción de tutela al considerar que el accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como una tercera instancia para reabrir una controversia que ya fue examinada y decidida dentro del proceso ejecutivo.
Señaló que los argumentos expuestos en la tutela reprodujeron los mismos cuestionamientos formulados en el recurso de apelación respecto de la exigencia de la conciliación extrajudicial y que tal asunto ya había sido objeto de valoración por el juez natural dentro del trámite judicial. En consecuencia, sostuvo que no se acreditó una cuestión de relevancia constitucional sino una inconformidad frente a la interpretación y aplicación jurídica efectuada por las autoridades judiciales.
Asimismo, manifestó que la acción de tutela no superó los requisitos generales de procedencia exigidos para cuestionar providencias judiciales, debido a que las decisiones controvertidas se adoptaron con fundamento en el análisis de los hechos, las pruebas y las normas aplicables al caso. Indicó que no se configuró defecto alguno en las providencias cuestionadas y estimó que el actor únicamente expresó un desacuerdo con la valoración jurídica realizada por los jueces ordinarios, situación que, en su criterio, resulta insuficiente para activar el amparo constitucional. 5.2.
Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla El titular del despacho solicitó declarar improcedente la acción de tutela bajo el argumento de que no existe vulneración alguna de los derechos fundamentales al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia, puesto que las razones Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 jurídicas que sustentaron la negativa del mandamiento de pago se desarrollaron con claridad en la providencia del 9 de junio de 2025, particularmente en lo relativo a la exigencia del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial cuando se demandan entidades territoriales.
Sostuvo que la tutela se dirigió contra una decisión judicial sin satisfacer los requisitos generales ni especiales de procedencia establecidos por la jurisprudencia constitucional para controvertir providencias judiciales y afirmó que no se configuró ninguno de los defectos que excepcionalmente habilitan el amparo contra decisiones en firme. 5.3.
Respuesta del distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla A través de apoderado judicial, el distrito sostuvo que no existió vulneración de los derechos fundamentales invocados por el accionante, puesto que la negativa de librar mandamiento de pago obedeció al incumplimiento del requisito de procedibilidad previsto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012.
Asimismo, citó diversos antecedentes judiciales y doctrinales para respaldar su postura. Hizo referencia a la providencia del Consejo de Estado dentro del proceso con radicado No. 68001-23-33-000-2013-00412-01, promovido por Consorcio SAYP 2011 – Sistema de Administración y Pagos contra Caja de Compensación Familiar de Barrancabermeja – CAFABA, en la que se precisó que la conciliación prejudicial debía agotarse antes de la presentación de la demanda.
También invocó la audiencia celebrada el 7 de mayo de 2024 dentro del proceso ejecutivo con radicado No. 08001333300120180004100, promovido por Ruth María Vásquez Racedo contra el distrito de Barranquilla – Secretaría de Control Urbano y Espacio Público, así como la providencia emitida el 2 de mayo de 2025 dentro del proceso con radicado No. 08-001-33-33-002-2016-00259-00, en los que, según indicó, se reconoció la obligatoriedad del agotamiento de dicho requisito en procesos ejecutivos adelantados contra entidades territoriales.
Finalmente, sostuvo que tampoco se configuró un perjuicio irremediable que habilitara el amparo constitucional. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.
Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si es procedente la acción de tutela de conformidad con los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial y, en caso afirmativo, si las autoridades judiciales accionadas, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de la parte demandante con ocasión de la decisión adoptada el 23 de febrero de Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2026, que confirmó el auto de 9 de junio de 2025, que negó el mandamiento de pago.
La Sala precisa que, si bien la parte actora dirigió sus cuestionamientos tanto contra las decisiones proferidas por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla como por el Tribunal Administrativo del Atlántico, el análisis constitucional se circunscribirá a la providencia de 23 de febrero de 2026, emitida por este último, en tanto constituyó la decisión definitiva adoptada dentro de la demanda ejecutiva y fue la que puso fin al debate procesal planteado por el accionante. 4.
El presupuesto de la relevancia constitucional Esta condición de procedencia precisada en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el marco de las acciones de tutela contra providencias judiciales, tiene por finalidad “(i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones2.
Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido un conjunto de reglas dirigidas a definir cuándo un asunto presenta relevancia constitucional, partiendo del hecho que de la actuación objeto de reproche constitucional se advierta una posible vulneración a los derechos y deberes constitucionales. Así, por ejemplo, en la sentencia T-310 de 20053, la Corte indicó que cuando se acuda al mecanismo de amparo constitucional para cuestionar la legalidad de un acto administrativo, sin que se encuentre de por medio la violación de derechos fundamentales se estaría frente a un asunto que carece de relevancia constitucional que conlleva la improcedencia de la tutela.
En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado partiendo de los lineamientos fijados por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 sobre la procedencia excepcional de la tutela contra decisiones judiciales, fijó las condiciones que corresponde verificar al juez de tutela para determinar si la acción de tutela cumple o no con el requisito de relevancia constitucional4.
Al respecto, estableció que este requisito tiene una doble connotación, como criterio de selección en sede de revisión de la Corte Constitucional y como requisito de procedencia de la acción de tutela que busca evitar que el trámite de la acción de amparo se convierta en una instancia adicional. Esta Sala5, de conformidad con lo anterior ha precisado que este requisito de procedencia exige la verificación de los siguientes elementos: i. Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.
En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. 2 Sección Cuarta, sentencia del 8 de febrero de 2018. Expediente 2017-01745-01 M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional M.P. Jaime Córdoba Triviño. Reiterada en sentencia T-136 de 2015 M.P. María Victoria Calle Correa. 4 Sala Plena del Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014.
Expediente 2012-02201-01. 5 Expediente 2020-05131-00, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 ii. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.
Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. iii.
Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. iv.
Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. v. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.
Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.
Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Los referidos parámetros, se constituyen en una guía orientadora para verificar si en cada caso concreto se cumple esta condición de aplicación, condiciones que, en últimas, buscan preservar el valor de la cosa juzgada, la seguridad jurídica y la autonomía judicial. 5.
Estudio y solución del caso concreto La parte actora presentó acción de tutela con el fin de que se le protegieran sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la Sección C Tribunal Administrativo del Atlántico y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, con ocasión de las providencias proferidas el 23 de febrero de 2026 y el 9 de junio de 2025, respectivamente, mediante las cuales se negó librar mandamiento de pago dentro del proceso ejecutivo contractual promovido por César Augusto Castillo Caballero, en calidad de cesionario de los derechos derivados del contrato estatal celebrado entre la sociedad Servijudicial Ltda. y el distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla.
En síntesis, la parte actora sostuvo que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en un defecto sustantivo porque fundamentaron sus decisiones en normas que consideró inaplicables al asunto concreto y omitieron aplicar disposiciones especiales que regulaban los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales. Señaló que las autoridades judiciales exigieron el agotamiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, bajo el entendimiento de que dicha disposición resultaba aplicable a los distritos por remisión del artículo 2 de la Ley 1617 de 2013, pese a que el proceso ejecutivo objeto de controversia derivaba de un contrato estatal y, en su criterio, estaba sometido a un régimen jurídico especial que excluía tal exigencia. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Afirmó que las providencias accionadas desconocieron el régimen especial aplicable a los distritos y omitieron integrar sistemáticamente otras disposiciones legales, particularmente los artículos 613 del Código General del Proceso, 34 de la Ley 2080 de 2021 y 90 de la Ley 2220 de 2022, que, según expuso, excluían la necesidad de agotar la conciliación extrajudicial en procesos ejecutivos derivados de contratos estatales o en aquellos en los que se solicitaran medidas cautelares de carácter patrimonial.
En su criterio, las decisiones cuestionadas impusieron una carga procesal no prevista por el ordenamiento jurídico, restringieron injustificadamente el acceso a la administración de justicia y condujeron a una interpretación aislada y asistemática del marco normativo aplicable al caso concreto. En ese contexto, de la revisión de los argumentos expuestos en la solicitud de tutela, la Sala advierte que coinciden con los propuestos en el recurso de apelación, por lo que se anticipa que se declarará improcedente la acción de tutela por no superar el requisito de relevancia constitucional, como pasa a explicarse: Teniendo en consideración la demanda ejecutiva interpuesta por el ahora accionante, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Barranquilla se abstuvo de librar mandamiento de pago porque consideró que la demanda ejecutiva no cumplió con los presupuestos necesarios para la conformación del título ejecutivo ni acreditó el agotamiento del requisito de procedibilidad exigido para demandar a una entidad territorial.
Señaló, por una parte, que el Otrosí No. 1 no podía ser entendido como un instrumento autónomo respecto del contrato principal, pues constituía un documento accesorio que debía interpretarse de manera conjunta con este y, por tanto, no podía servir por sí solo como fundamento independiente de una nueva ejecución judicial. Asimismo, concluyó que la parte ejecutante no aportó todos los documentos necesarios para integrar adecuadamente el título ejecutivo complejo.
Adicionalmente, sostuvo que el ejecutante no acreditó el agotamiento de la conciliación extrajudicial prevista en el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, requisito que consideró obligatorio para los procesos ejecutivos promovidos contra entidades territoriales, incluidos los distritos. Indicó que dicha exigencia constituía un presupuesto procesal de orden público que no podía ser renunciado por las partes y cuya ausencia podía declararse oficiosamente, razón por la cual concluyó que no existía fundamento jurídico para librar el mandamiento de pago solicitado.
En este punto, la Sala precisa que no realizará pronunciamiento respecto de la decisión relativa a la indebida conformación del título ejecutivo, debido a que dicho aspecto si bien fue objeto de apelación, fue resuelto favorablemente para la parte actora al decidirse el respectivo recurso, de ahí que no constituye materia de controversia dentro de la presente acción de tutela.
En consecuencia, para lo que interesa a este proceso de tutela, esto es, lo relativo a la exigencia de la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad, la parte interesada presentó recurso de apelación en el que sostuvo que el Juzgado incurrió en una interpretación errónea al exigir el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad, debido a que aplicó el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, sin atender a la naturaleza especial del ente demandado.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Señaló que dicha disposición se encontraba dirigida a los municipios y no a los distritos, y afirmó que el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla se regía por un régimen jurídico especial previsto en la Ley 1617 de 2013, razón por la cual no resultaba jurídicamente admisible extender automáticamente a los distritos una regulación diseñada para los municipios.
Afirmó que el despacho judicial realizó una interpretación amplia y extensiva de una norma de carácter excepcional y desconoció el régimen normativo especial aplicable a esa clase de entidades territoriales. Asimismo, argumentó que el juez omitió aplicar disposiciones especiales posteriores que regulaban específicamente la conciliación extrajudicial en la jurisdicción contencioso administrativa.
En ese sentido, sostuvo que el artículo 34 de la Ley 2080 de 2021, mediante el cual se modificó el artículo 161 del CPACA, estableció expresamente que la conciliación extrajudicial era facultativa en procesos ejecutivos distintos de los regulados por la Ley 1551 de 2012 y cuando se solicitaran medidas cautelares patrimoniales, tal como acontecía en el caso.
Igualmente, expuso que el juez desconoció las reglas especiales previstas en la Ley 2220 de 2022 sobre conciliación. Manifestó que el artículo 90 de esa normativa excluyó de manera expresa los procesos ejecutivos derivados de contratos estatales del ámbito de asuntos conciliables, motivo por el cual consideró que resultaba jurídicamente contradictorio exigir el agotamiento de un trámite previo respecto de asuntos que el propio legislador había excluido de conciliación. Añadió que, al derivarse la obligación perseguida de un contrato estatal y de un otrosí incorporado a este, el proceso ejecutivo adelantado no se encontraba sometido a la exigencia de conciliación previa.
Concluyó que el Juzgado realizó una interpretación asistemática del ordenamiento jurídico, puesto que examinó de manera aislada el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y omitió armonizarlo con normas especiales y posteriores que regulaban el asunto. Señaló que ello condujo a imponer una carga procesal inexistente y a negar injustificadamente el acceso a la jurisdicción mediante una exigencia que, en su criterio, no resultaba aplicable al caso concreto.
Como se vio, para la Sala los argumentos desarrollados por la parte actora en el recurso de apelación guardaron una similitud sustancial con los posteriormente expuestos en la acción de tutela, en la medida en que reprodujeron esencialmente los mismos cuestionamientos relacionados con la exigibilidad del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, la supuesta inaplicabilidad del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 a los distritos y la prevalencia de normas especiales que, en criterio del accionante, excluían dicha carga procesal.
Tales planteamientos fueron objeto de análisis y pronunciamiento expreso por parte del Tribunal Administrativo del Atlántico, el cual resolvió dichas inconformidades en los siguientes términos: “Por ende, se aclara, que la Ley 1551 de 2012, establece, que la conciliación extrajudicial, será requisito de procedibilidad, en los procesos ejecutivos que se promuevan en contra de los Municipios y se tramitará, siguiendo el procedimiento y los requisitos, establecidos, para los asuntos contencioso administrativos.
Por lo anterior, en principio, podría concluirse, tal como lo hace el apelante, que como la entidad demandada, es el DEIP DE BARRANQUILLA y este es un Distrito Especial, Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 cuya estructura, organización y funcionamiento, se encuentran regulados, a través de la Ley 1617 de 2013 6, no resultan aplicables, las disposiciones de la Ley 1551 de 2012.
Sin embargo, es de señalar, que el artículo 2° de la Ley 1617 de 2013, prevé: “[…] RÉGIMEN APLICABLE. Los distritos son entidades territoriales organizadas de conformidad con lo previsto en la Constitución Política, que se encuentran sujetos a un régimen especial, en virtud del cual sus órganos y autoridades gozan de facultades especiales diferentes a las contempladas dentro del régimen ordinario aplicable a los demás municipios del país, así como del que rige para las otras entidades territoriales establecidas dentro de la estructura político administrativa del Estado colombiano. En todo caso las disposiciones de carácter especial prevalecerán sobre las de carácter general que integran el régimen ordinario de los municipios y/o de los otros entes territoriales; pero en aquellos eventos no regulados por las normas especiales, o que no se hubieren remitido expresamente a las disposiciones aplicables a alguno de los otros tipos de entidades territoriales, previstas en la Constitución Política, la ley, ni a las que está sujeto el Distrito Capital de Bogotá, estos se sujetarán a las disposiciones previstas para los municipios.
PARÁGRAFO. Las disposiciones contenidas en la presente ley, son aplicables a todos los distritos creados y que se creen, a excepción del Distrito Capital de Bogotá” (Resaltado y subrayado fuera del texto). Por lo tanto, si bien es cierto, la Ley 1617 de 2013, no regula, lo relacionado con el trámite de conciliación prejudicial, como requisito de procedibilidad, para la interposición de procesos ejecutivos, en contra de los Distritos Especial, dicho vacío, debe ser subsanado, con la Ley 1551 de 2012, teniendo en cuenta, lo citado en la norma anterior, que sí exige, el agotamiento previo, del aludido mecanismo alternativo de solución de conflictos, para la presentación de demandas ejecutivas.
Motivo por el cual, sí era preciso, que el Juez de primera instancia, le exigiera, a la parte ejecutante, el agotamiento del mecanismo de conciliación extrajudicial, previo a la presentación de la demanda ejecutiva, en virtud de la Ley 1551 de 2012, por lo que al no haberse acreditado, dicha circunstancia, resultaba pertinente, negar la solicitud de mandamiento de pago.
Vale decir, que en el sub - lite, no resultan aplicables, los preceptos contenidos en las Leyes 2220 de 2022 y 2080 de 2021 ni el artículo 613 del Código General del Proceso, toda vez, que la demanda ejecutiva, fue radicada el 10 de junio de 2021 (Archivo 03ActaReparto 08001333300220210011500), es decir, antes de la entrada en vigor, del Estatuto de Conciliación y de la implementación, de la reforma del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Igualmente, si bien es cierto, que el artículo 613 del Código General del Proceso, establece, que no es necesario, agotar, el trámite de conciliación, en los procesos, en los que se soliciten, medidas cautelares, de carácter patrimonial, también lo es, que en este caso, la parte ejecutante, no formuló alguna medida cautelar. Por lo tanto, contrario a lo aseverado por el apelante, sí era necesario, el agotamiento, del trámite de conciliación extrajudicial, previo a la presentación de la demanda, motivo por el cual, al no haberse acreditado, dicha circunstancia, resultaba preciso, tal como lo hizo el Juez de primera instancia, negar la solicitud de mandamiento de pago, por lo que se confirmará la decisión apelada”.
Así las cosas, se evidencia que la vulneración que la parte actora pretende alegar por la vía constitucional no se enmarca en una verdadera afectación de derechos fundamentales atribuible a la providencia judicial objeto de reproche, sino en su insistencia por controvertir nuevamente la exigencia de la conciliación prejudicial como requisito de procedencia de la acción ejecutiva, lo cual ya fue examinado por 6 Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.
Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 los jueces naturales quienes conforme la remisión normativa concluyeron que el requisito prejudicial de conciliación era exigible para el caso concreto, máxime cuando se evidenció que no pidió medidas cautelares, de manera que el acto está trasladando al juez de tutela su inconformidad con el contenido y sentido de la decisión adoptada por el juez ejecutivo.
En ese orden de ideas, al existir similitudes en los reproches que se desarrollaron en el trámite judicial de ejecución y los argumentos que se plantean en el escrito de tutela la Sala concluye que no se supera el requisito de relevancia constitucional. Sobre el particular, la Corte Constitucional en sentencia SU-573 de 20197, estableció que la relevancia constitucional tiene tres finalidades, a saber: “(i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces”8. (negrilla por fuera del texto original) En la sentencia SU-215 de 2022 9, recordó que el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional requiere “involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico”, a lo que agregó que “la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica”.
De allí que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección de los derechos efectiva de los derechos fundamentales y no a problemas de carácter legal”.
A su vez, en sentencia SU-451 de 2024 10, la Corte Constitucional enfatizó que la “tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la parte actora acudió a la acción de tutela con el fin de solicitar el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, en este caso, a la manera de una tercera instancia e insistiendo en un debate legal de aplicación de normas que ya fue resuelto por el juez natural.
Por las razones expuestas la Sala declarará improcedente la acción de tutela, por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. 7 M.P.: Carlos Bernal Pulido. 8 Postura reiterada en sentencia SU-128 de 2021, M.P: Cristina Pardo Schlesinger. 9 M.P. Natalia Ángel Cabo. 10 M.P. Jorge Enrique Ibañéz Najar. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03311-00 Accionante: César Augusto Castillo Caballero Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Declarar improcedente la acción de tutela presentada por el señor César Augusto Castillo Caballero, quien actúa en nombre propio, por las consideraciones expuestas en esta providencia. Segundo.- Reconocer personería al abogado Giovanni Francisco Pardo Cortina como apoderado del distrito especial, industrial y portuario de Barranquilla conforme al poder allegado con la contestación a la tutela y en virtud de los artículos 74 y siguientes del Código General del Proceso.
Tercero.- Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad de este documento puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx.