Radicado: 25000-23-42-000-2020-00584-01 (0817-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2020-00584-01 (0817-2025) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones Demandado: Luz Emilia Córdoba de Lombana como sucesora procesal de Leonardo Lombana Henríquez y Fondo de Previsión Social del Congreso de la República - FONPRECON Temas: Resuelve apelación de auto que negó medida cautelar - Confirma AUTO INTERLOCUTORIO 1.
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante, contra la decisión del 7 de noviembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de las Resoluciones 007213 del 26 de marzo de 2004, 025643 del 27 de agosto de 2004 y 010686 del 14 de abril de 2005, previos los siguientes: I.
ANTECEDENTES 2. La demandante por intermedio de apoderada judicial presentó demanda en la cual solicitó la nulidad de las Resoluciones 007213 del 26 de marzo de 2004, 025643 del 27 de agosto de 2004 y 010686 del 14 de abril de 2005, expedidas por el Instituto de Seguros Sociales, y a título de restablecimiento del derecho se ordene devolver las sumas percibidas por concepto de mesadas pagadas, el retroactivo y aportes a salud con ocasión del reconocimiento y reliquidación de la pensión de vejez, de forma indexada y con los intereses a que haya lugar. 3.
Señaló que al demandado le fue reconocida una pensión por parte de FONPRECON, dado que, con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, está expresamente prohibida la doble percepción de mesada pensional cuando cubre la misma contingencia o riesgo, como es el caso de la vejez; no era posible ser afiliado y pensionado simultáneamente en el sistema de seguridad social integral. 4.
Refirió que para el reconocimiento de la pensión de vejez, el Instituto de Seguros Radicado: 25000-23-42-000-2020-00584-01 (0817-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sociales (ISS) utilizó los mismos aportes que FONPRECON, lo que genera incompatibilidad y constituye una violación a la normativa pensional, en particular a la Ley 549 de 1999. 5.
Por lo tanto, sostuvo que el demandado no tiene derecho a la pensión de vejez otorgada, ya que recibirla implicaría una doble asignación del Tesoro Público, dado que ambas pensiones tienen el mismo origen y cubren el mismo riesgo. Trámite de primera instancia y providencia recurrida1 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 29 de octubre de 2021, admitió la demanda y ordenó su notificación. 7.
Mediante auto del 7 de noviembre de 2024, negó la medida cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante. 8. El a quo argumentó que, en el caso concreto, COLPENSIONES alegó que los mismos periodos laborales fueron utilizados tanto por FONPRECON como por el ISS para reconocer pensiones al señor Lombana Henríquez, generando doble asignación incompatible.
El periodo del 15 de mayo de 1981 al 15 de octubre de 1982 fue identificado como incluido en ambas pensiones, lo que prima facie demostraría la incompatibilidad. 9. No obstante, la Ley 2381 de 2024 establece un término de caducidad de cinco años para ejercer acciones contencioso-administrativas sobre pensiones ya reconocidas, lo que podría dar lugar a la aplicación de dicha norma.
Por esas razones, en esa etapa procesal no resultaba viable decretar la medida cautelar solicitada. Recurso de apelación2 10. Argumentó la demandante en su recurso que en el proceso se estableció que la pensión reconocida al señor Leonardo Henríquez Lombana por COLPENSIONES resulta incompatible con la previamente otorgada por FONPRECON, debido a que ambos actos administrativos consideraron los mismos periodos laborales.
Esta situación vulnera el principio constitucional y legal que impide recibir más de una asignación proveniente del tesoro público por los mismos conceptos, generando un acto contrario al ordenamiento jurídico. 11. Indicó que la caducidad prevista en la Ley 2381 de 2024 no puede aplicarse de manera retroactiva, ya que su vigencia iniciará a partir de su entrada en vigor el 1° de julio de 2025, y no desde la fecha de promulgación. Por lo tanto, cualquier decisión que estime caducada la acción antes de esa fecha carecería de fundamento legal y vulneraría el derecho al debido proceso, así como el principio 1 Archivo 00070 de SAMAI. 2 Archivo 00075 de SAMAI.
Radicado: 25000-23-42-000-2020-00584-01 (0817-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. 12. Asimismo, sostuvo que las normas procesales deben garantizar los derechos sustanciales y respetar situaciones jurídicas consolidadas, sin que la interpretación de la caducidad afecte derechos adquiridos.
La solicitud de la medida cautelar se fundamenta en la necesidad de proteger el interés público y la estabilidad financiera del sistema pensional, evitando pagos indebidos que comprometan el régimen de Prima Media con Prestación Definida. 13. En consecuencia, solicita se revoque la decisión, y se decrete la medida cautelar solicitada, garantizando así la legalidad, la protección de los derechos sustanciales y la sostenibilidad del sistema pensional.
II. CONSIDERACIONES Procedencia, competencia y oportunidad 14. El auto que decreta niega o modifica una medida cautelar es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 5° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011 – modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 15. El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 16.
Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el literal h del artículo 125 del CPACA – modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. 17. De acuerdo con lo establecido en el numeral 3° del artículo 244 del CPACA, el recurso de apelación deberá interponerse y sustentarse dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se interpuso el 18 de noviembre de 2024, esto es en término, dado que la notificación por estado del auto recurrido se efectuó el 13 de noviembre de 2024.
Problema jurídico 18. Le corresponde a la Sala establecer conforme a los argumentos esgrimidos en la alzada, si hay lugar a revocar la decisión tomada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 007213 del 26 de marzo de 2004, 025643 del 27 de agosto de 2004 y 010686 del 14 de abril de 2005.
De las medidas cautelares en la Ley 1437 de 2011 19. De conformidad con el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, el juez o magistrado ponente podrá decretar, mediante providencia motivada, las medidas cautelares Radicado: 25000-23-42-000-2020-00584-01 (0817-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que considere indispensables para proteger transitoriamente el objeto del proceso y asegurar la efectividad de la sentencia. Esta facultad puede ejercerse a petición de parte debidamente sustentada, en todos los procesos declarativos que se tramiten ante esta jurisdicción, ya sea antes de la notificación del auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso. 20.
La norma señala expresamente que la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento. Además, el artículo 230 de la misma ley establece que las medidas cautelares pueden ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deben guardar una relación directa y necesaria con las pretensiones formuladas en la demanda. 21.
Dentro del catálogo de medidas cautelares previstas, el juez o magistrado puede: i) ordenar el mantenimiento o restablecimiento de la situación existente antes de la conducta vulneradora o amenazante; ii) suspender procedimientos o actuaciones administrativas, incluso de carácter contractual, cuando no exista otro medio para conjurar la situación, indicando —si es posible— las condiciones para reanudarlas; iii) suspender provisionalmente los efectos de actos administrativos; iv) ordenar la adopción de decisiones administrativas o la realización o demolición de obras para evitar perjuicios o la agravación de sus efectos; y v) impartir órdenes u obligaciones de hacer o no hacer a cualquiera de las partes del proceso. 22.
Por su parte, el artículo 231 establece los requisitos para decretar medidas cautelares. En el caso de la suspensión provisional de un acto administrativo, procede cuando se pretenda su nulidad por violación de disposiciones invocadas en la demanda o en escrito separado, siempre que dicha vulneración se evidencie del análisis del acto y su confrontación con normas superiores o de las pruebas allegadas con la solicitud.
Si se reclama además el restablecimiento del derecho o indemnización de perjuicios, deberá demostrarse sumariamente la existencia de estos. 23. En cuanto a las demás medidas cautelares distintas de la suspensión provisional, su procedencia está supeditada a los siguientes requisitos: que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; que el demandante demuestre, al menos sumariamente, la titularidad del derecho invocado; que aporte documentos, argumentos y justificaciones suficientes que permitan concluir, mediante juicio de ponderación, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida que concederla; y que, adicionalmente, se acredite que la negativa causaría un perjuicio irremediable, o que existen serios motivos para considerar que la eficacia de la sentencia quedaría anulada si no se otorga la medida.
Caso concreto 24. Como se expuso en el recurso, la parte demandante sostuvo que la pensión reconocida al señor Leonardo Henríquez Lombana por COLPENSIONES resulta incompatible con la previamente otorgada por FONPRECON, debido a que ambos Radicado: 25000-23-42-000-2020-00584-01 (0817-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actos administrativos consideraron los mismos periodos laborales.
Esta situación vulnera el principio constitucional y legal que impide recibir más de una asignación proveniente del tesoro público por los mismos conceptos, generando un acto contrario al ordenamiento jurídico. 25. En ese sentido, la entidad apelante alegó que la situación denunciada vulnera el principio de estabilidad financiera del sistema pensional, consagrado en el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual impone al Estado la obligación de garantizar el manejo eficiente y sostenible de los recursos del sistema, procurando el acceso equitativo de la población a la seguridad social. 26.
Si bien los procesos de lesividad tienen como finalidad principal la defensa del orden jurídico y del interés general, en esta etapa preliminar del proceso -orientada únicamente a definir la procedencia de la medida cautelar- resulta necesario ponderar dichos intereses con la garantía del derecho fundamental al mínimo vital del pensionado, máxime cuando lo pretendido es la suspensión de una prestación económica de la cual depende su subsistencia. 27.
Para la Sala, en casos como el que se analiza, es esencial priorizar la protección del pensionado frente a posibles inconsistencias de tipo operativo o administrativo en la gestión de los antecedentes laborales. En tales eventos, corresponde a la entidad administradora asumir de manera transitoria los efectos de esos errores, a fin de evitar trasladar al afiliado o pensionado las consecuencias negativas de situaciones que escapan a su control.
Esta postura se sustenta en el principio de confianza legítima y en el deber del Estado de proteger el mínimo vital de las personas mayores. 28. En consecuencia, en este estado incipiente del proceso no se encuentra acreditado que la continuidad en el pago de la mesada pensional reliquidada ocasione un perjuicio real, inminente e irreparable, tal como exige el artículo 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) para la procedencia de medidas cautelares. 29.
De igual forma, en lo que respecta al argumento expuesto en el recurso sobre la inaplicabilidad retroactiva de la Ley 2381 de 2024, se precisa que este aspecto corresponde ser definido en la sentencia. 30. Tampoco se satisface el requisito de necesidad de la medida cautelar exigido en el artículo 229 del CPACA, pues no se demostró que su adopción fuera imprescindible para evitar la frustración del fallo o la afectación del derecho que se pretende proteger. 31.
Cualquier consideración adicional requeriría un análisis profundo sobre la legalidad de la liquidación pensional y la procedencia o no de la prestación, lo cual resulta improcedente en esta etapa cautelar y deberá resolverse en la sentencia definitiva, previa valoración del acervo probatorio que se recaude en el proceso. Radicado: 25000-23-42-000-2020-00584-01 (0817-2025) Demandante: COLPENSIONES Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32.
Por todo lo anterior, la Sala procederá a confirmar el auto apelado, mediante el cual se negó la suspensión provisional de los efectos de las Resoluciones 007213 del 26 de marzo de 2004, 025643 del 27 de agosto de 2004 y 010686 del 14 de abril de 2005, al no encontrarse acreditados los presupuestos exigidos por el artículo 231 del CPACA para su procedencia. 33.
No obstante, cabe recordar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, la decisión adoptada en esta etapa procesal no implica prejuzgamiento. 34. En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado,
RESUELVE
Primero: Confirmar el auto del 7 de noviembre de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la medida cautelar solicitada. Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala celebrada en la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.