CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: Instituto Financiero de Casanare –IFC– Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.

Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela – relevancia constitucional. Sentido del fallo de tutela: Se declara improcedente. La Sala decide la acción de tutela1 presentada, a través de apoderada judicial, por el Instituto Financiero de Casanare en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y del Juzgado 3º Administrativo de Yopal.

I.

ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela El 20 de febrero de 20252 el tutelante interpuso esta acción constitucional en procura de la protección de sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, los que considera vulnerados con las providencias proferidas el 31 de octubre de 2024 por el Juzgado 3º Administrativo de Yopal y el 30 de enero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Casanare, mediante las cuales se negó el mandamiento de pago solicitado en el proceso ejecutivo con radicado No. 85001333300320240013400/01. 2.- Hechos 2.1.- Afirma el IFC que, en el giro ordinario de sus negocios, realizó un préstamo monetario a Maira Alejandra Morales Cantor y a Patricia Cantor Leguizamón, el que fue garantizado con el pagaré No. 8000416 y la carta de instrucciones correspondiente3. 1 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1070DF70727DBA7A E33284C3DC9D9EDF D697444DA401100F 12727C2CDD478E48. 2 Obra acta de reparto en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 3, con certificado BF6389692EAC29B8 76FD4945A391FEA5 30EF7FA401A21C5E 6943878D01AD602C. 3 A folios 1-2 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 1070DF70727DBA7A E33284C3DC9D9EDF D697444DA401100F 12727C2CDD478E48. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 2.2.- En atención a que las deudoras no cumplieron con sus obligaciones, la entidad financiera, con base en el título valor aludido, presentó proceso ejecutivo con el fin de que se ordenara el pago de COP$18.024.720 más los intereses moratorios causados.

Después de haber sido rechazado en la jurisdicción ordinaria, el asunto le correspondió al Juzgado 3º Administrativo de Yopal bajo el radicado No. 850013333003202400134004. 2.3.- Mediante providencia del 22 de agosto de 2024 el a quo requirió al ejecutante para que aportara el contrato de mutuo, del cual se derivaba la obligación reclamada.

En respuesta, el IFC allegó varios documentos relacionados con el crédito, pero no aquel que había sido solicitado específicamente. En consecuencia, el despacho expidió auto del 31 de octubre de 2024, en el que negó el mandamiento de pago al considerar que, por tratarse de un título complejo, era necesario contar con el acuerdo originario5. 2.4.- Inconforme, la parte demandante interpuso recursos de reposición y apelación. El 29 de noviembre de 2024 el juzgado ratificó la decisión criticada, bajo el argumento de que la obligación solo podía ser cobrada por la vía ejecutiva con un contrato solemne, ya que se trata de una deuda cuya exigibilidad depende de varias piezas documentales, además, concedió la alzada6.

El 30 de enero de 20257 el Tribunal Administrativo de Casanare confirmó el proveído atacado, pues, en su criterio, el contrato de mutuo debía constar por escrito y, adicionalmente, este es un requisito sine qua non para librar el mandamiento de pago por tratarse de un título complejo. 3.- Fundamentos de la acción de tutela 3.1.- El instituto tutelante considera que se vulneraron sus derechos fundamentales, pues las autoridades accionadas incurrieron en una indebida valoración probatoria, un defecto sustancial, un exceso ritual manifiesto y un desconocimiento directo de la Constitución Política.

Para ello, aseveró que, para emitir la orden de pago se le exigió un requisito adicional e ilegal, ya que un pagaré es un título valor que contiene una obligación expresa, clara y exigible que se puede reclamar sin necesidad de 4 Ibidem. 5 A folios 35-36 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 3E1FF8D14FCE5255 F78BF6E15CE35BF5 D2AF62D9E144260B 8DB9EDA7D7011D03. 6 Ibidem, a folios 38-39. 7 Obra auto a folios 34-49 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 3E1FF8D14FCE5255 F78BF6E15CE35BF5 D2AF62D9E144260B 8DB9EDA7D7011D03. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia contrato subyacente, como ha ocurrido en otros casos adelantados ante la jurisdicción ordinaria y como lo estableció la Corte Constitucional en el auto No. 2014 de 2024. 3.2.- En ese orden, el IFC adujo que el documento base del proceso es autónomo y no requiere ningún complemento para ser exigible.

Cuestionó que se le haya menoscabado su mérito ejecutivo bajo el argumento de que el acuerdo de voluntades debía someterse a la Ley 80 de 1993, lo cual es incorrecto, ya que, en su calidad de empresa industrial y comercial del Estado, está regulada por el derecho privado conforme con la Ley 489 de 1998. Adicionalmente, señaló que el mutuo es de naturaleza civil, perfeccionado solo con la entrega del dinero y no con la formalidad de un contrato escrito.

La entidad argumentó que las decisiones judiciales vulneraron los artículos 621 y siguientes del Código de Comercio y el 297 del CPACA que reconocen la exigibilidad de los títulos valores. 3.3.- A su vez, el convocante explicó que el Consejo de Estado ha establecido que los títulos ejecutivos derivados de contratos estatales son, por regla general, complejos, pero también ha reconocido unas excepciones que fueron ignoradas por los convocados al preferir una interpretación restrictiva, exigir un contrato de préstamo escrito, cuando este es consensual y se perfecciona con la entrega del dinero.

Insistió en que el CGP y el CPACA establecen que los documentos provenientes del deudor y que contengan obligaciones claras y exigibles tienen mérito ejecutivo. 3.4.- Por otra parte, el instituto acotó que los accionados desconocieron el ordenamiento jurídico al imponer la exigencia de un mutuo solemne, cuando este es consensual. Destacó que esta interpretación cierra el acceso a la jurisdicción para la entidad y genera un riesgo de pérdida de muchas obligaciones en su favor.

Enfatizó que los jueces omitieron aplicar el principio de prevalencia del derecho sustancial. 3.5.- Por último, la entidad financiera insistió en los argumentos expuestos previamente para sustentar el defecto por violación directa de la Constitución Política. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.- Pretensiones de la acción En el escrito introductorio se solicitó (i) tutelar los derechos cuya omisión se denuncia;

(ii) dejar sin efectos las decisiones que negaron el mandamiento de pago; (iii) ordenar a las autoridades accionadas que libren el mandamiento de pago y decreten las medidas cautelares pedidas; y (iv) disponer que la nueva providencia tenga efectos inter comunis. 5.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia y fundamento de la oposición 5.1.- Mediante auto del 24 de febrero del 2025 el despacho ponente admitió la acción de tutela.

También dispuso la notificación a las partes. 5.2.- El tribunal censurado señaló que, al tratarse de una empresa comercial e industrial del Estado y de conformidad con el artículo 93 de la Ley 489 de 1998, los contratos que celebre el actor para el desarrollo de su objeto se sujetarán al estatuto general de contratación de las entidades públicas, por lo que deberán constar por escrito.

En consecuencia, se requiere prueba de la existencia de un acuerdo estatal por ser un asunto que se debate en la jurisdicción contencioso-administrativa. 5.3.- El juzgado convocado pidió que se declare improcedente el depreco por no cumplir los requisitos de procedibilidad. Argumentó que la tutela no es un mecanismo para reabrir instancias judiciales y que el IFC no demostró una vulneración a sus derechos fundamentales sino que pretende controvertir una decisión adversa, además, el auto de la Corte Constitucional citado por la parte convocante se limitó a resolver un conflicto de competencia. Sostuvo que la negativa del mandamiento de pago se debió a que el pagaré presentado carece de los requisitos de claridad, expresividad y exigibilidad, y que el instituto tenía otras vías legales, como el cobro coactivo, para hacer efectivo el pago.

Ultimó que la decisión adoptada se expidió según los principios de independencia y autonomía judicial. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela incoada por el Instituto Financiero de Casanare en contra del Tribunal Administrativo de Casanare y del Juzgado 3º Administrativo de Yopal de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 37 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos fundamentales alegados por la parte actora. Esta Sala limitará su análisis a la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, en tanto puso fin al trámite ejecutivo y resolvió las quejas elevadas en contra de la providencia que negó el mandamiento de pago. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en sentencia C-590 del 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento del requisito de relevancia constitucional en el caso concreto 4.1.- Sobre el requisito de relevancia constitucional la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen 8 De acuerdo con la sentencia C-590 del 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10.

En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos, a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa, justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

Por su parte, la Corte Constitucional en la SU-215 de 202212, frente al requisito de relevancia constitucional, señaló que es menester verificar: “(i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales”. 4.2.- En el caso concreto, el IFC cuestiona, en esencia, que el tribunal accionado (i) desconoció la naturaleza de los títulos valores al exigir un mutuo solemne, que en el caso de las empresas industriales y comerciales del Estado corresponde a un requisito adicional e ilegal por estar regidas bajo un régimen de contratación privado, por lo que el perfeccionamiento del contrato aludido solo necesita la entrega del dinero;

(ii) trasgredió los artículos 621 y siguientes del Código de Comercio y el 297 del CPACA; (iii) omitió las excepciones sobre los títulos complejos en la jurisdicción administrativa; y (iv) se basó en una interpretación restrictiva del ordenamiento jurídico y generó un riesgo sistemático al impedir el cobro de muchos créditos. 4.3.- Ab initio, para la Sala se torna evidente que los cargos referidos no satisfacen el requisito de relevancia constitucional, por cuanto, además de no estar debidamente justificados, se advierten como un medio dirigido a revivir el análisis jurídico efectuado por el juez natural, como si este mecanismo fuera una instancia adicional al proceso ordinario, según se explicará. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 12 Sentencia del 16 de junio de 2022.

M.P. Natalia Ángel Cabo. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.4.- Al verificar los argumentos contenidos en la providencia del 30 de enero de 2025 se dilucida el siguiente análisis textual: “Para resolver la apelación incoada, la Sala trae a colación el numeral 6° del artículo 104 del CPACA, en cuanto establece que la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer de los procesos ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliaciones aprobadas por esta jurisdicción, de laudos arbitrales en que hubiere sido parte una entidad pública y los originados en los contratos celebrados por esas entidades.

De conformidad con lo señalado en el numeral 3° del artículo 297 del CPACA prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías y si de ellos se desprende una obligación clara, expresa y exigible, conforme lo dispone el artículo 422 del CGP, que permita librar mandamiento de pago con fundamento en los mismos.

Así las cosas, Así las cosas, en el proceso ejecutivo originado en un contrato celebrado por entidad estatal, se debe verificar si los documentos aportados configuran título ejecutivo y en caso afirmativo, si este resulta simple o complejo. (…) Se precisa que siendo el contrato de mutuo un acuerdo de voluntades en el que deben quedar plasmadas las obligaciones tanto del mutuante como del mutuario y que teniendo la contratante la calidad de entidad pública, por disposición del artículo 75 de la Ley 80 de 1993, para librar el mandamiento de pago, se requiere el título ejecutivo integrado no solo por el pagaré sino por el contrato de mutuo en el que el Instituto Financiero de Casanare como administrador y operador del Fondo de Educación Superior, debe expresar su consentimiento en los términos del contrato; no obstante, en el pagaré aportado tan solo aparece suscrito por el deudor y el codeudor solidario.

Es del caso reiterar la naturaleza jurídica de la parte ejecutante, señalando que, el Instituto Financiero de Casanare es una empresa de Gestión Económica de carácter departamental, sometida al régimen jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado, contemplado en la Ley 489 de 1998; por ende, los contrato que celebre para el desarrollo de su objeto se sujetan a las disposiciones del Estatuto General de la Contratación de las entidades estatales, tal como lo preceptúa el artículo 93 ibidem, es decir, que los contratos deben constar por escrito en aplicación a dispuesto en el artículo 39 de la Ley 80 de 1993.

(…) En el presente caso si bien el pagaré respalda las obligaciones derivadas de un contrato celebrado por una entidad estatal, se debe verificar la existencia de este último para comprobar que las partes del pagaré sean las mismas del contrato de mutuo y que las excepciones sean oponibles en el proceso ejecutivo. En ese orden de ideas, para el presente trámite ejecutivo vía jurisdicción contenciosa administrativa, el contrato es un presupuesto sine qua non y, según lo informa el mismo apelante, no fue aportado.

Lo anterior constituye el argumento principal, por el cual se debe confirmar el auto de primera instancia; adicional a ello, el pagaré fue allegado en copia simple y tal como lo explica el Consejo de Estado en sentencia del 3 de abril de 2020 previamente transcrita, el título valor debe aportarse en original porque así lo dispone el artículo 694 del Código de Comercio; el órgano de cierre en la citada sentencia 5 de octubre de 2020, expone que para conformación del título ejecutivo complejo se requiere aportar todos los documentos que lo integran, entre ellos el respectivo contrato con el que se acredite las condiciones allí pactadas para recibir los pagos.

Corolario de ello, como en el sub examine no se cuenta con el contrato de mutuo no resulta posible determinar la constitución de aquel. En este punto se advierte que, si bien en la jurisdicción ordinaria el interesado puede acudir al proceso ejecutivo para obtener el pago de una obligación contenida en un pagaré, esto no ocurre en la jurisdicción contenciosa administrativa, pues se reitera, conoce de los procesos ejecutivos derivados de contratos en los que sea parte una entidad pública, los cuales por regla general corresponden a un título ejecutivo complejo, presupuesto que no se cumple en el sub examine y por ende los cargos de apelación carecen de vocación de prosperidad”13. 13 A folios 46-48 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 3E1FF8D14FCE5255 F78BF6E15CE35BF5 D2AF62D9E144260B 8DB9EDA7D7011D03. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.5.- En atención a lo anterior, se observa que el cuerpo colegiado citado analizó el artículo 297 del CPACA, el CGP, la Ley 80 de 1993 y la Ley 489 de 1998 y concluyó que, en el caso concreto, existía un título ejecutivo complejo y, por ende, se requería el contrato de mutuo con el propósito de verificar los términos del acuerdo de voluntades.

Además, aclaró que se debió aportar original del pagaré, no obstante, el ejecutante lo allegó en copia simple. 4.6.- Resulta claro, entonces, que el accionante pretende utilizar este mecanismo constitucional como si la tutela se tratara de una instancia adicional, pues, como se vio, los aspectos legales atinentes a la naturaleza del título ejecutivo fueron analizados por el juez natural de la causa, por lo cual resulta diáfano que las quejas elevadas por la parte convocante buscan reabrir el debate resuelto en el proceso No. 85001333300320240013400/01, con el fin de que prevalezca su interpretación sobre la prohijada por el Tribunal Administrativo de Casanare.

A su vez, el IFC argumentó que la decisión del tribunal no consideró las excepciones a la regla de los títulos complejos y alegó que esta ponía en riesgo el cobro de múltiples obligaciones. No obstante, estos reproches carecen de una debida justificación desde una perspectiva constitucional, ya que el interesado no presentó un fundamento legal claro que demostrara por qué el asunto encajaba en alguna de las excepciones referidas, en tanto el hecho de que se trate de un título valor no implica que automáticamente esté excluido de las reglas de la jurisdicción administrativa.

Además, el supuesto riesgo sistemático que menciona el accionante no se ajusta a ninguna de las causales específicas de procedencia. Ahora bien, el actor también denunció que se ignoró la providencia A-2014 de 2024 de la Corte Constitucional, pero, al igual que los reproches anteriores, este carece de un sustento adecuado, ya que dicha providencia se limitó a resolver un conflicto de competencia y no a desatar de fondo una discusión igual a la sub examine.

En este orden de ideas y en atención a la autonomía judicial y al carácter excepcionalísimo que reviste la tutela, se debe acotar que no basta con manifestar inconformidades respecto a las decisiones judiciales objeto de censura o alegar la configuración de los requisitos especiales de procedencia, ya que, de esa forma, la discusión queda restringida a asuntos de mera legalidad que no trascienden al plano constitucional. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-00967-00 Accionante: IFC Accionados: Tribunal Administrativo de Casanare y otro Asunto: Acción de tutela – Sentencia de primera instancia 4.7.- Al respecto, se insiste en que la procedencia de la acción de tutela en contra de decisiones judiciales es de carácter residual y no puede usarse para desconocer la autonomía e independencia judicial, ni los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica, en razón a lo cual es concebida como un “juicio de validez” y no como un “juicio de corrección” de la decisión cuestionada14, lo que se opone a que se use indebidamente como una nueva instancia para la discusión de los asuntos de índole probatoria o de interpretación del derecho que se resolvieron en el curso del proceso ordinario15. 5.- En consecuencia, se declararán improcedentes todos los cargos del amparo.

En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR improcedente el amparo constitucional de conformidad con las razones ut supra.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de su ejecutoria, conforme con lo dispuesto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, siempre que no sea objeto de impugnación. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Consejera de Estado Consejero de Estado 14 Corte Constitucional, sentencia T-310 de 2009. 15 Corte Constitucional, sentencia T-384 de 2018.