11001031500020240514200 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 25 Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D.C., once (11) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – No es una instancia adicional para debatir aspectos propios que fueron resueltos en el proceso inicial – No es un mecanismo procesal por medio del cual se puedan subsanar las omisiones de las partes en el litigio ordinario / FALTA DE MOTIVACIÓN DE LA SENTENCIA - Se presenta ante la carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión, o cuando los argumentos fundantes se basan en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o en actitudes dolosas / CONDENA EN COSTAS – Criterio objetivo / AGENCIAS EN DERECHO – Fijación de conformidad con las tarifas establecidas por el Consejo Superior de la Judicatura. 1.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Luz Marina Moreno de Torres contra la sentencia del 29 de junio de 2023, dictada por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se confirmó el fallo denegatorio de primera instancia. SÍNTESIS DEL CASO 2. La parte recurrente formuló recurso extraordinario de revisión contra la referida providencia, con fundamento en la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, dado que, en su criterio, en la segunda instancia del proceso ordinario el ad quem no analizó de forma suficiente lo relacionado con la calidad de docente, sino que centró su estudio en un aspecto diferente, lo cual denota que el respectivo proveído carece de motivación y no valoró el material probatorio de manera correcta, porque, de lo contrario, hubiese concluido que cumplía con los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

ANTECEDENTES Proceso en el que se profirió la sentencia objeto de revisión 3. El 26 de junio de 20151, la señora Luz Marina Moreno de Torres presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -en adelante, UGPP-, con el fin de que se declarara la nulidad de las siguientes resoluciones: (i) RDP 031592 del 17 de Octubre de 2014, por medio de la cual le fue negada la pensión gracia a la señora Moreno de Torres, y (ii) RDP 035984 y RDP 038365 del 27 de noviembre y 18 de diciembre de ese mismo año, mediante 1 Folios 10 a 36 del cuaderno digital 1 que obra en el índice 32 de SAMAI.

A título de restablecimiento del derecho, la parte actora pidió que se condenara a la UGPP a reconocer y pagar: (i) la pensión gracia, liquidada con el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, con aplicación del índice de precios al consumidor, y (ii) los respectivos intereses moratorios. 5. En la demanda se indicó que la señora Luz Marina Moreno de Torres cumplió 50 años el 1º. de mayo de 2006 y durante su vida laboral se desempeñó como docente del magisterio del departamento de Boyacá durante ocho mil seiscientos trece (8.613) días, los cuales fueron discriminados durante los siguientes períodos: 6.

Del 1º. de septiembre al 30 de octubre de 1976, se posesionó como docente interina, en remplazo de otra maestra a la que se le concedió licencia de maternidad, para un total de sesenta (60) días. 7. Del 1º. de septiembre al 30 de octubre de 1977, la nombraron docente interina en remplazo de una profesora, a quien se le concedió licencia de maternidad, por un total de sesenta (60) días. 8.

Del 21 de noviembre de 1991 al 23 de junio de 2015, fue posesionada como docente en propiedad por un total de ocho mil cuatrocientos noventa y tres (8.493) días. 9. El 13 de junio de 2014, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la UGPP, petición que fue resuelta de manera desfavorable mediante los actos administrativos censurados, debida a que no cumplía los requisitos pertinentes, en especial, los relativos al tiempo de servicio y su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 10.

La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se edificó bajo el cargo de falsa motivación, porque, en criterio de la accionante, la entidad demandada desconoció el marco normativo que regula la pensión gracia2, al considerar erróneamente que: (i) la actora no cumplía con el requisito de veinte (20) años de servicio como docente con vinculación nacionalizada, y (ii) que aquella no laboró con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, lo cual ocurrió porque la entidad accionada omitió computar todo el tiempo que fungió como maestra en el departamento de Boyacá. 11.

La demandante sostuvo que, aunque allegó a la UGPP copia del Decreto 760 de 1976, por medio del cual se le nombró como docente interina en reemplazo de otra maestra, la Administración no “se pronunció frente a la validez de dicho tiempo 2 En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho se invocaron las siguientes disposiciones normativas: (i) los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política;

(ii) los artículos 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; (iii) los artículos 3 y 6 de la Ley 116 de 1928; (iv) el Decreto 081 de 1976; (v) el artículo 3 del Decreto-Ley 2277 de 1979, y (vi) artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 3 de servicio”3 y no tuvo en cuenta que el mencionado acto administrativo fue expedido por el departamento de Boyacá “lo que permite colegir sin dubitación alguna, que dicho nombramiento ostenta el carácter de nacionalizado y por ende es tiempo válido para el reconocimiento y pago de la pensión solicitada”4. 12.

La UGPP contestó la demanda5, para lo cual argumentó que la señora Moreno de Torres no cumplió con los requisitos para beneficiarse de la prestación reclamada, porque: (i) no acreditó que hubiese estado vinculada al magisterio antes del 31 de diciembre de 1980 y, en todo caso, el tiempo que laboró como docente interina no era computable de cara a la pensión solicitada;

(ii) de acuerdo con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de Boyacá, su vinculación a partir del 21 de noviembre de 1991 fue de carácter nacional, y (iii) existían dudas si los salarios le fueron pagados con recursos de la citada entidad territorial o provenientes de la Nación. 13. Mediante sentencia del 9 de octubre de 20186, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda, para lo cual advirtió que, de acuerdo con el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, para que proceda el reconocimiento de la pensión gracia a favor de los maestros, es necesario que se acrediten los siguientes requisitos: (i) ser docente del orden territorial, es decir, “docente nacionalizado y territorial”;

(ii) demostrar que el vínculo laboral data de una fecha igual o anterior al 31 de diciembre de 1980; (iii) probar que el peticionario cumplió 50 años de edad, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de devengar lo necesario para su sostenimiento; (iv) justificar un tiempo de servicio por un término no menor de veinte (20) años, y (v) demostrar los demás parámetros que establecía el artículo 40 de la Ley 1147. 14.

El a quo explicó que, de conformidad con la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación, para efectos de acreditar el cuarto parámetro, se debe tener en cuenta el lapso durante el cual se ejercieron funciones como interino o temporal. Además, mediante sentencias C-084 de 19998 y C-489 del 20009, la Corte Constitucional precisó que: (i) dado que el proceso de nacionalización de la educación finalizó el 31 de diciembre de 1980, el 1° de enero de 1981 desaparecieron las diferencias en la remuneración de los docentes, tanto de educación primaria como de bachillerato, razón por la que los educadores vinculados después de esa última fecha perdieron el derecho a solicitar el reconocimiento de la mencionada prestación social, y (ii) para que a un docente se le reconociera la pensión gracia, debía cumplir con la totalidad de los requisitos exigidos por las normas que regulan la materia antes del 29 de diciembre de 1989. 3 Folio 10 de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Ibidem. 5 Folios 136 a 156 del cuaderno digital 1. 6 Providencia que obra en los folios 379 a 398 del cuaderno digital 1. 7 Tales como: conducirse con honradez y consagración en los cargos; carecer de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres; recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional, y observar buena conducta. 8 M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, exp: D-2174. 9 M.P.: Carlos Gaviria Díaz, exp: D-2637.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 4 15. Bajo esa línea argumentativa, el Tribunal consideró que, si bien la señora Luz Marina Moreno de Torres acreditó que, después de la entrada en vigor de la Ley 91 de 1989, laboró por más de veinte (20) años, lo cierto es que dicho tiempo de servicio no puede ser tenido en cuenta para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia, dado que ese requisito debía acreditarse con corte al 29 de diciembre de 1989, lo cual no ocurrió, toda vez que solo probó que fungió como docente antes de esa fecha por un período de sesenta (60) días. 16.

La parte actora apeló la anterior determinación10, para lo cual señaló que, de acuerdo con el material probatorio, la vinculación fue de carácter nacionalizado, por lo que la señora Moreno de Torres cumplió con los requisitos exigidos en la Ley 114 de 1913 para que se le reconociera la pensión gracia, dado que laboró como docente durante 28 años.

A su juicio, no fue acertado que el a quo considerara que el tiempo de servicio debió cumplirlo para cuando entró en vigor la Ley 91 de 1989, toda vez que esta Corporación ha precisado que es posible computar las funciones que se ejercieron después de dicha fecha, incluso tomando como referencia cargos que se asumieron de manera interrumpida. 17.

Mediante fallo del 29 de junio de 202311, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión de primer grado que negó las pretensiones de la demanda, pero por otras razones. 18. De manera preliminar, el ad quem explicó el marco normativo de la pensión gracia en favor de los maestros vinculados al magisterio, para lo cual indicó que, según las sentencias de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ- 030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 de la Sala Plena de la Sección Segunda, para que proceda el reconocimiento de dicha prestación se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se pruebe que la correspondiente vinculación se dio antes del 31 de diciembre de 1980 y se cumplan con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 19.

Aunado a ello, precisó que a la referida pensión también tienen derechos aquellos servidores que ejercieron la calidad de educadores territoriales y nacionalizados, aunque hubieran laborado en condición de interinos, siempre que cumplan con la edad de 50 años y el tiempo de servicios de 20 años. En consecuencia, el ad quem reiteró los siguientes parámetros para acceder a la mencionada prestación social: (i) tener 50 años o más;

(ii) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980; (iii) haber servido en el magisterio como docente oficial por un término no menor a veinte (20) años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado, y (iv) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta. 10 Folios 399 a 408 del cuaderno digital 1. 11 Decisión que consta en los folios 523 a 557 del cuaderno digital 1.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 5 20. Al resolver el caso concreto, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación concluyó que, si bien la señora Luz Marina Moreno de Torres probó tener 50 años para cuando elevó la solicitud de reconocimiento de pensión gracia, lo cierto es que no acreditó el tiempo de servicio durante el período comprendido entre el 1º de septiembre al 30 de octubre de 1976, debido a que en la resolución que allegó se mencionó a una docente diferente, por lo que no era posible tomar como referencia el citado lapso.

Además, en lo concerniente al 1º de septiembre al 30 de octubre de 1977, se advirtió que, aunque no existe duda que ella se desempeñó como maestra durante ese interregno, tal vinculación se dio directamente con el municipio de Cómbita (Boyacá), es decir, sin intervención alguna del correspondiente Departamento o del Gobierno Nacional. 21.

En ese sentido, aunque el respectivo vínculo laboral surgió después del proceso de nacionalización de la educación, lo cual en principio, llevaría a determinar que el nombramiento fue de carácter nacionalizado, lo cierto es que en dicho acto no intervino algún delegado del Ministerio de Educación o de un representante del Fondo Educativo Regional, por lo que “la naturaleza jurídica del vínculo de la actora corresponde a territorial”12, el cual podía computarse de cara a los requisitos que exige la pensión gracia. 22.

No obstante, en lo concerniente al tiempo de servicio que la señora Moreno de Torres prestó en el municipio de Ventaquemada (Boyacá) del 21 de noviembre de 1991 al 10 de febrero de 2017, fecha de la última certificación expedida por el departamento de Boyacá, fue del orden nacional, por lo que no resultaba válido para conceder el reconocimiento de la pensión gracia. En esa medida, si bien el Tribunal Administrativo de Boyacá erró al considerar que lo relativo al tiempo de servicio tenía que cumplirse antes del 29 de diciembre de 1989, no es menos cierto que la demandante no acreditó todos los requisitos que establece la ley para obtener la referida prestación social, por lo que se confirmó la providencia por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda.

Recurso extraordinario de revisión y su trámite 23. El 12 de septiembre de 202413, la señora Luz Marina Moreno de Torres interpuso recurso extraordinario de revisión contra el fallo de segunda instancia, para lo cual invocó la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 -nulidad originada en la sentencia-, porque, a su juicio, la providencia censurada le vulneró el debido proceso por falta de motivación, dado que no se analizó “con suficiencia”14 el argumento relacionado con su calidad de docente.

Por el contrario, la providencia se centró en estudiar la condición en la que el alcalde del municipio de Ventaquemada (Boyacá) la nombró en ese cargo. Además, las pruebas no fueron valoradas correctamente, en tanto que el ad quem consideró que 12 Folio 21 de la sentencia censurada. 13 Memorial radicado el 11 de septiembre de 2024, a las 5:03 p.m., por medio del aplicativo de la ventanilla virtual de Samai.

De conformidad con el inciso cuarto del artículo 109 del CGP, dicho escrito se entiende presentado al día hábil siguiente, es decir, el 12 de septiembre siguiente. Índices 2 y 3 de Samai. 14 Folio 17 del escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 6 ella no cumplía con los requisitos que la ley y la jurisprudencia han fijado para el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 24.

La UGPP15, en síntesis, señaló que el fallo objeto de revisión se fundó en la normativa y jurisprudencia aplicables a la materia, por lo que no carecía de motivación, distinto es que fue adversa a los intereses de la recurrente, lo cual no da lugar a que se configure la causal de revisión invocada. 25. El Ministerio Público rindió concepto en el sub lite16, en el que precisó que la sentencia controvertida fue suficientemente motivada para llegar a la conclusión de que la señora Moreno de Torres no cumplió con los requisitos para que se le reconociera la pensión gracia, dado que ocupó una plaza del orden nacional y no un cargo territorial o nacionalizado, por lo que en realidad lo que se pretende es promover una tercera instancia del litigio declarativo en la cual se accedan a las pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual desconoce el alcance y fin del recurso de revisión de la referencia. 26.

La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardó silencio. 27. Mediante proveído del 7 de mayo de 202517, se resolvió la solicitud probatoria formulada por la parte recurrente18, determinación que no fue recurrida19. CONSIDERACIONES Delimitación de los problemas jurídicos y metodología para adoptar esta decisión 28. La Sala resolverá el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la parte recurrente contra la sentencia de segunda instancia del 29 de junio de 2023, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en cuanto no se advierte la configuración de causal de nulidad alguna que invalide lo actuado, y se evidencia el cumplimiento de los presupuestos procesales de: competencia, oportunidad para recurrir y legitimación en la causa. 29.

Para lo anterior, se resolverán los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el fallo censurado está viciado de nulidad por falta de motivación al supuestamente no analizar con suficiencia lo relacionado con la calidad de docente de la recurrente?, y (ii) ¿en sede extraordinaria de revisión es posible examinar nuevamente lo concerniente a los requisitos para qué proceda el reconocimiento y pago de la pensión gracia? 15 Índice 21 de SAMAI. 16 Índice 19 de SAMAI. 17 Índice 17 de SAMAI. 18 Como consecuencia, se libró oficio para que el Tribunal a quo allegara copia del expediente ordinario, piezas procesales que fueron enviadas en formato físico el 27 de mayo de 2025 y digitalizadas por Secretaría General el 5 de junio siguiente.

Índices 31 y 32 de SAMAI. 19 El expediente ingresó al despacho del magistrado ponente para dictar sentencia el 17 de junio de 2025. Índice 36 de SAMAI. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 7 30.

Con el fin de resolver los problemas jurídicos planteados, se analizará la argumentación entorno a la cual se edificó la sentencia controvertida, para determinar si, de acuerdo con lo señalado por la jurisprudencia, dicha providencia carece de motivación. Después, se estudiará si es dable pronunciarse sobre el cumplimiento de los parámetros de la referida prestación social o, en cambio, ello denota la intención de la parte recurrente por promover una instancia adicional del litigio declarativo. 31.

De manera previa, se presentarán algunas consideraciones generales frente a la naturaleza del recurso extraordinario de revisión y el alcance de la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. Naturaleza del recurso formulado en el sub lite 32. El recurso extraordinario de revisión tiene por objeto permitir que las sentencias ejecutoriadas puedan ser analizadas nuevamente e invalidadas en aquellos casos en los que se han obtenido por medios irregulares o carecen de verdad, por razones no imputables a la parte afectada, conservando la finalidad de preservar el valor de la justicia y la seguridad jurídica que brinda la figura de la cosa juzgada20; por ende, dicho mecanismo no se trata de otra instancia del proceso ordinario21. 33.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha sostenido lo siguiente: “El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más (…).

En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada (…)”22 (se resalta). 34. En las condiciones analizadas, el recurso extraordinario de revisión no está instituido para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, sino que procede en determinadas y especiales circunstancias taxativamente consagradas en la ley, las cuales, en todo caso, no deben ser imputables al afectado con el fallo.

Así lo ha precisado la jurisprudencia23: 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 20 de febrero de 2020, exp: 56.976. 21 Ver, entre otros, los siguientes pronunciamientos de la Sección Tercera, Subsección A: (i) sentencia del 14 de junio de 2019, C.P. María Adriana Marín, exp: 50.330;

(ii) sentencia del 8 de mayo de 2019, C.P.: Marta nubia Velásquez Rico exp: 46.453, y (iii) sentencia del 5 de octubre de 2016, C.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 41.222. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia del 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, exp: 2013-02110. 23 Sentencia proferida por la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, el 13 de febrero de 1974, G.J. T. CXLVII, págs. 46 y 47.

Como no constituye una tercera instancia, que sería contraria al sistema procesal que rige en Colombia, el recurrente no puede mediante el recurso suplir las deficiencias de orden probatorio en que se incurrió en el proceso cuya sentencia quiere que sea revisada o en sus alegaciones jurídicas o remediar omisiones cometidas en defensa de los intereses de la parte que resultó desfavorecida.

La regla general, en el recurso de que se trata, es la posibilidad de desvirtuar la presunción de legalidad y acierto que ampara a las sentencias res iudicata pro veritate habetur, demostrando plenamente que esa sentencia estaba fundada en una realidad procesal contraria a la verdad, que fue demostrada con pruebas falsas o que tal verdad no pudo ser acreditada en el proceso no por descuido, omisión o negligencia de la parte interesada, sino por fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria, en cuya virtud las pruebas pertinentes no pudieron ser allegadas al proceso, y además en ambos casos, que de no haber mediado esas circunstancias imprevistas e irresistibles para el interesado, la decisión habría sido otra”. 35.

En suma, el carácter excepcional del recurso extraordinario de revisión supone que no puede utilizarse “para cuestionar la actividad interpretativa, ni la valoración probatoria del juez, ni para que el afectado con la sentencia proponga cuestiones que no alegó oportunamente en el proceso originario. Es un instrumento para discutir y ventilar ciertos hechos procesales externos a la labor funcional del juez, que pueden llegar a afectar el principio de justicia material”24.

Es fundamental que los hechos del caso se subsuman en la causal invocada sin recurrir a interpretaciones amplias que reabran la discusión como si fuera una nueva instancia judicial. Alcance de la causal de revisión establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 36. El Consejo de Estado ha establecido que, cuando se invoca la causal de revisión establecida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, el recurso extraordinario debe fundarse en la configuración de: (i) los eventos de nulidad procesal previstas taxativamente en el artículo 133 del Código General del Proceso, siempre que estas se prediquen de la sentencia25, o (ii) los supuestos, en los que, según la jurisprudencia, constituyen una violación del debido proceso26, así: a. Haberse dictado con sustento, únicamente, en una prueba obtenida con violación al debido proceso. b. Haberse dictado fallo condenatorio contra una persona que no fue vinculada al proceso. c. Proferir una sentencia sin motivarla. d. Dictar un fallo inhibitorio injustificado. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tercera Especial de Decisión, sentencia del 3 de agosto de 2022, C.P.: Julio Roberto Piza Rodríguez, exp: 2021-11463- 00 (REV). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Trece Especial de Revisión, sentencia del 7 de junio de 2016, C.P. Jorge Octavio Ramírez, exp. 2015-02493-01 (REV). 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 20 de febrero de 2020, C.P: María Adriana Marín, exp: 2019-03861-01 (AC).

Con todo, so pretexto de una aparente violación del debido proceso, no es posible plantear argumentos que tengan como propósito convertir el recurso extraordinario en una instancia adicional del proceso ordinario precedente, pues este mecanismo no tiene como finalidad que las partes insistan en las razones por las cuales consideran que las pretensiones iniciales tienen vocación de prosperidad.

Determinación respecto de la supuesta vulneración del debido proceso por falta de motivación de la sentencia frente a la calidad de docente de la recurrente e indebida valoración probatoria 39. La señora Luz Marian Moreno de Torres sostuvo que en la sentencia censurada no se analizó con suficiencia “el argumento medular de la discusión (calidad docente), sino que se descartan dichas consideraciones de fondo”29, de ahí que la decisión solo se edificó en examinar la calidad en la que fue nombrada maestra por el entonces alcalde de Ventaquemada (Boyacá) y la naturaleza jurídica de dicha vinculación. 40.

Aunado a ello, la señora Moreno de Torres señaló que el fallo cuestionado omitió que ella cumple los requisitos que la ley y la jurisprudencia han fijado para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por lo que, aunque en el expediente del proceso ordinario “obra el decreto de nombramiento realizado por el alcalde de Ventaquemada, el juzgador, decide interpretar las certificaciones aportadas por la entidad territorial, sin distinguir que por el período en el que mi mandante se vinculó, claramente el departamento de Boyacá, determinara que su nombramiento es Nacional”30, lo cual evidencia que el ad quem no valoró las pruebas de forma correcta y en igualdad de condiciones respecto de otros educadores, a quienes se les ha concedido la referida prestación social. 41.

En contraste, la UGPP señaló que en el fallo objeto de controversia se “examinó exhaustivamente los antecedentes del caso”31 para concluir que la señora Luz Marina Moreno de Torres no cumplía las condiciones para acceder a la referida pensión, de ahí que la decisión judicial controvertida se adoptó con base en los elementos de juicio que constaban en el expediente y el precedente jurisprudencial aplicable a la materia.

Por el contrario, “el análisis probatorio llevado a cabo en la 27 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 8 de mayo de 2018, C.P: Alberto Yepes Barreiro, exp: 1998-153-01(REV). 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veinticinco Especial de Decisión, sentencia del 28 de junio de 2021, exp. 2020-003697-00 (REV). 29 Folio 17 del escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. 30 Folio 15 del escrito contentivo del recurso extraordinario de revisión. 31 Folio 6 del escrito de oposición. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 10 sentencia fue riguroso y detallado”32, en cuanto cada una de las pruebas fueron valoradas acorde a las reglas aplicables, por lo que no existió omisión alguna “que pudiera justificar el recurso extraordinario de revisión”33. 42.

El Ministerio Público consideró que “del análisis de la sentencia recurrida se puede concluir que esta contó un nutrida argumentación o motivación”34, para lo cual el funcionario judicial adelantó el estudio del marco legal de la prestación social solicitada, distinto es que se estableció que el vínculo laboral de la docente era de carácter nacional y, por ende, sus pretensiones carecían de prosperidad.

Además, lo concerniente a la verificación de los requisitos para que se accediera al reconocimiento y pago de la pensión gracia fue un aspecto discutido tanto en sede administrativa como judicial, por lo que no era posible volver a analizarlo vía revisión extraordinaria. Decisión de los cargos de revisión 43. La Sala encuentra oportuno explicar que la motivación de las sentencias constituye un imperativo que surge del debido proceso, cuya finalidad consiste en brindar el derecho a las partes de asentir o disentir de la actividad intelectual desplegada por el juez natural frente al caso objeto de controversia, por lo que la función del operador judicial no se entiende cumplida con la simple decisión formal que resuelva el asunto sometido a su consideración. 44.

Lo anterior, por cuanto el funcionario judicial tiene un rol fundamental en la elaboración del fallo, el cual, como acto procesal que es, debe fundamentarse en el examen crítico de las pruebas y los razonamientos legales aplicables al caso concreto. 45. El artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 -normal procesal aplicable al litigio declarativo- se refiere al contenido de la sentencia en los siguientes términos: “Artículo 187.

Contenido de la sentencia. La sentencia tiene que ser motivada. En ella se hará un breve resumen de la demanda y de su contestación y un análisis crítico de las pruebas y de los razonamientos legales, de equidad y doctrinarios estrictamente necesarios para fundamentar las conclusiones, exponiéndolos con brevedad y precisión y citando los textos legales que se apliquen.

En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada El silencio del inferior no impedirá que el superior estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la no reformatio in pejus. Para restablecer el derecho particular, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo podrá estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas y modificar o reformar estas.

Las condenas al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero se ajustarán tomando como base el Índice de Precios al Consumidor” (se destaca). 32 Folio 7 del escrito de oposición. 33 Ibidem. 34 Folio 11 del correspondiente concepto. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 11 46.

Esta Corporación ha destacado que la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación se configura en los eventos de carencia absoluta de pronunciamiento sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas, por lo que dicho recurso extraordinario no es procedente para controvertir los motivos del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas hizo el juzgador35. 47.

Sobre la causal de nulidad por falta de motivación, la Sección Tercera ha señalado lo siguiente: “Es importante destacar que la ausencia total de la motivación de la sentencia, si bien hoy en día no se encuentra contenida en una norma de carácter constitucional como antes sí ocurría en el artículo 163 de la Constitución de 1886, lo cierto es que con la Carta Política de 1991 se incorporó un extenso catálogo de principios y garantías que aseguran la plena observancia del derecho fundamental del debido proceso, de manera tal que no puede pensarse que los jueces se encuentren facultados para no motivar sus decisiones.

Adicionalmente se tiene que el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo dispone que la sentencia debe ser motivada, esto es, que debe cumplir con las garantías y normas constitucionales y legales. De otro lado, si bien esta falta de motivación no se encuentra contemplada en las causales previstas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, que corresponden a aquéllas que, por regla general se tienen en cuenta para analizar la causal 6 de revisión contemplada en el artículo 188 Código Contencioso Administrativo, debe entenderse que con ella se viola el derecho fundamental al debido proceso contemplado en el artículo 29 de la Carta Política, pues motivar la sentencia implica que se justifique la decisión conforme a la ley existente para el momento de los hechos objeto de debate, por lo que no es de recibo que el juez, argumente o sustente su fallo empleando normas inexistentes o incluso, normas que estando en plena vigencia no sean aplicables al caso, sobre todo cuando se encuentran de por medio aspectos sustanciales y no procesales”36. 48.

Por su parte, la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia ha indicado que la irregularidad surgida por la falta de motivación está condicionada a la carencia radical, absoluta y total, por lo que contrario sensu, cuando la sentencia está motivada, así sea en medida mínima, lacónica, parca o confusa, el vicio in procedendo no se configura, por cuanto lo sancionable es el hecho de que el juez se haya sustraído rotundamente de dar las razones que expliquen o que permitan conocer, a ciencia cierta, el porqué de su decisión37. 49.

En conclusión, la causal de revisión establecida en el numeral 5 del artículo 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de noviembre de 2021, C.P: María Adriana Marín, exp: 64.827. 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 20 de octubre de 2014, C.P: Jaime Orlando Santofimio Gamboa, exp: 34.612.

Reiterada por la Subsección A en sentencia del 8 de junio de 2022, C.P: Marta Nubia Velásquez Rico, exp: 65.855. 37 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil, sentencia del 31 de marzo de 2014, M.P: Luis Armando Tolosa Villabona, exp: CSJ SC10223. Reiterada en las siguientes providencias dictadas por esa Corporación: (i) sentencia del 22 de abril de 2022, M.P: Francisco Ternera Barrios, exp: SC1075-2022 y (ii) sentencia del 19 de octubre de 2020, M.P: Luis Alonso Rico Puerta, exp: CSJ SC3892.

Lo anterior significa que las alegaciones relacionadas con aspectos sustanciales de la decisión censurada como su acierto, validez, lógica o armonía con el precedente, son ajenas al ámbito restringido del recurso extraordinario de revisión. 51. Al revisar la sentencia controvertida, se advierte que, de manera preliminar, el ad quem delimitó el problema jurídico a resolver en segundo grado, así: “¿La señora Luz Marina Moreno de Torres, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia?” (se destaca).

Con el fin de responder el interrogante planteado, la Subsección A de la Sección Segunda estableció la siguiente metodología: (i) precisó los presupuestos para acceder a la referida prestación social; (ii) definió lo relacionado con la vinculación a la docencia en interinidad, y (iii) resolvió el caso concreto. 52. Respecto del primer eje temático, en la providencia objeto de revisión se advirtió que la pensión gracia fue prevista en el artículo 1º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hubiesen servido en el magisterio por un término no menor de veinte años.

Posteriormente, por medio de la Ley 116 de 1928, se extendió dicha prestación social a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto con los inspectores de instrucción de pública, para lo cual se explicó que la ley autorizó la suma de servicios prestados en diversas épocas y en diferentes cargos, para cumplir con el tiempo exigido para acceder a la pensión. 53.

A su vez, indicó que la Ley 37 de 1933 extendió el referido beneficio a los maestros de escuela que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 1 distinguió entre los conceptos de docente “nacional” y “nacionalizado”, siendo los primeros de ellos los vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional, mientras que los segundos corresponden a aquellos nombrados por una entidad territorial antes del 1º de enero de 1976, según la Ley 43 de 1975.

A su vez, el artículo 15 de la última ley citada dispuso que la pensión gracia se le reconocería a los educadores que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que cumplan con los demás requisitos. 54. Del mismo modo, se indicó que, por medio de fallo S-699 del 26 de agosto de 1997, la Sala Plena de esta Corporación aseveró que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no se incluían a los docentes nacionales.

Lo anterior, llevó a que, a través de sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, la Sección Segunda determinara una serie de pautas, entre las que destacó que no era dable inferir que los maestros territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 13 interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo Fondo Educativo Regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal, o (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. 55.

En esa medida, se explicó que, de acuerdo con el criterio unificado, para probar la calidad de docente territorial se requiere: (i) copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza que se ocupó fue de aquellas que el legislador previó como territoriales, o (ii) en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encontró sometido el docente oficial es de carácter territorial.

Además, para efectos de acceder a la pensión gracia, el educador deberá demostrar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplir los demás requisitos para su reconocimiento, en los términos establecidos en la sentencia de unificación SUJ- 030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022. 56. Frente al segundo punto, el ad quem aclaró que, en lo relacionado con la vinculación docente por interinidad, tal figura no resulta incompatible con la pensión gracia, en cuanto lo determinante es que el peticionario demuestre que laboró por veinte años de servicio y cumpla los demás requisitos referidos.

En esa medida, al margen de la forma en la que se llevó a cabo el nombramiento, los educadores territoriales o nacionalizados tendrán derecho a dicha prestación social, siempre que cumplan la edad de 50 años y prueben el mencionado lapso de servicio. 57. Bajo ese contexto, en el fallo censurado se hizo un recuento de los trámites que la señora Luz Marina Moreno de Torres adelantó ante la UGPP, lo cual llevó a que dicha entidad expidiera los actos administrativos demandados en sede de nulidad y restablecimiento del derecho.

Luego, reiteró que para acceder a la pensión gracia, es necesario cumplir los siguientes requisitos: “Resulta necesario precisar que para acceder a la pensión gracia, la interesada debe cumplir la totalidad de los requisitos, a saber: (i) tener 50 años de edad o más; (ii) acreditar una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980;

(iii) haber servido en el magisterio como docente oficial un por un término no menor a veinte (20) años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado, y (iv) haberse desempeñado en los empleos con honra”38. 58. En lo concerniente a los dos primeros parámetros, la segunda instancia señaló que la señora Moreno de Torres aportó el correspondiente registro civil de nacimiento, según el cual, nació el 1º de mayo de 1956, por lo que el 1º de mayo de 2006 cumplió 50 años.

Aunado a ello, explicó que, de acuerdo con el material probatorio que obraba en el proceso declarativo, a pesar de que la hoy recurrente afirmó que laboró como docente interina del 1º de septiembre al 30 de octubre de 38 Folios 15 y 16 de la sentencia censurada. Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 14 1976, lo cierto es que el acto administrativo aportado en sede judicial solo permitía concluir que el respectivo nombramiento se efectuó en favor de la señora Ruth Marina Moreno Montaña y, por ende, dicho documento no era prueba del tiempo de servicio, ni tampoco permitía acreditar alguna vinculación antes del 31 de diciembre de 1980. 59.

No obstante, el juez de segundo grado consideró que la señora Luz Marina Moreno de Torres sí demostró que se desempeñó como docente entre el 1º de septiembre al 30 de octubre de 1977 en la escuela “San Martín” de Cómbita, vinculación que surgió directamente con el referido Municipio y sin intervención alguna del departamento de Boyacá o del Gobierno Nacional.

Como consecuencia, aunque la relación laboral se dio tras el proceso de nacionalización de la educación, ninguna autoridad del orden nacional intervino, por lo que la naturaleza jurídica de dicho nombramiento fue territorial, lo cual demostraba que fue maestra antes del 31 de diciembre de 1980 y el correspondiente lapso podía computarse para efectos de probar el tiempo de servicio. 60.

Respecto del vínculo laboral entre el 21 de noviembre de 1991 y el 10 de febrero de 2017, en el fallo censurado se indicó que, mediante Decreto 040 de 1991, la señora Moreno de Torres fue nombrada en propiedad por el alcalde del municipio de Ventaquemada, como maestra de la Concentración Escolar Nacionalizada Rural “San José de Gacal”.

En ese sentido, se advirtió que el referido burgomaestre invocó las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, lo cual no significaba per se que la correspondiente vinculación fuera nacional o nacionalizada “puesto que en virtud de esa disposición normativa se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados”39, pero sí permitía descartar que dicho nombramiento fue de carácter territorial. 61.

Por lo anterior, el ad quem explicó que, de acuerdo con la jurisprudencia reiterada de la Sección Segunda de esta Corporación, en aquellos casos en los que el alcalde ejerce las funciones de nombrar el personal docente con fundamento en las atribuciones conferidas por la Ley 29 de 1989, es necesario que el juez analice en su integridad el material probatorio que obra en el expediente, con el fin de establecer con certeza la naturaleza jurídica del vínculo laboral del educador.

Al respecto, en el fallo censurado se consideró lo siguiente: “En esta línea argumentativa, en el caso particular, también reviste de importancia que en el acto de nombramiento hubo intervención del delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER de Boyacá, quien certificó (i) existencia de disponibilidad presupuestal, y (ii) que la plaza a ocupar se encontraba vacante.

Lo anterior, coincide con el trámite previsto al en el artículo 10 del Decreto 1706 de 1989 para efectuar el nombramiento de los docentes nacionales y nacionalizados de que trata el artículo 9 de la Ley 29 de 1989. Sobre el particular se destaca del artículo 10 del referido Decreto 1706 de 1989 lo siguiente: 39 Folios 28 y 29 de la sentencia censurada.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 15 (…) De lo referido, se colige que los pagos de las prestaciones de la demandante se hicieron con cargo al Fondo Educativo Regional, cuya administración, conforme a la Ley 24 de 1989, estaba a cargo del representante legal de la entidad territorial y la financiación de los gastos que generaban los FER dependía de los recursos que la Nación y las entidades territoriales destinaban para el funcionamiento, dineros que debían manejarse de manera separada en los términos del inciso 2° del artículo 60 ejusdem.

(…) Lo anterior, no permite establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea nacional o nacionalizada, toda vez que como se advirtió las disposiciones legales invocadas (Ley 29 de 1989) y el origen de los recursos para el pago de salarios de la demandante (FER, situado fiscal, hoy sistema general de participaciones), no conduce a concluir la naturaleza jurídica del vínculo, por tanto, en casos como este, en los términos que se previó en la sentencia de unificación SUJ-11S2 del 21 de junio de 2018, cobra relevancia la certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca del tipo de vinculación al que se encuentra sometido la docente oficial.

En ese orden de ideas, de un análisis en conjunto del acto de nombramiento y de las certificaciones aportadas al proceso, así como de los argumentos objeto de discusión tanto en sede administrativa como judicial, se concluye que, si bien la designación de la actora fue procedente del alcalde municipal, lo cierto es que ocurrió en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1.989, y los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989, y en casos como el presente, aquel actuó en calidad de agente de la Nación y no en representación de la entidad territorial, pues para ese entonces tenía a su cargo la administración del personal docente nacional y nacionalizado, tal como se expuso en precedencia (…)”40 (se destaca). 62.

Bajo esa línea argumentativa, la Subsección A de la Sección Segunda concluyó que la señora Luz Marina Moreno de Torres no cumplió con la carga probatoria que le imponía el artículo 169 del CGP, dado que no demostró que el tiempo de servicio prestado entre el 21 de noviembre de 1991 y el 10 de febrero de 2017 fuera válido para concederle el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que dicha vinculación fue del orden nacional.

Como consecuencia, al no acreditarse que la recurrente se desempeñó como docente territorial o nacionalizada por veinte años, no se podía acceder a la referida prestación social y, por ende, la sentencia de primera instancia debía confirmarse. 63. En criterio de la Sala, contrario a lo afirmado por la parte recurrente, el ad quem sí tuvo en cuenta la calidad de educadora de la señora Moreno de Torres, distinto es que determinó que ella no cumplió con los requisitos que la ley y la jurisprudencia han establecido para el reconocimiento de la pensión gracia, en concreto, el relativo a “haber servido en el magisterio como docente oficial un por un término no menor a veinte (20) años con una naturaleza jurídica del vínculo territorial o nacionalizado”. 40 Folios 29 a 31 de la sentencia censurada.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 16 64. En esa medida, el fallo censurado, contrario a lo señalado por la recurrente, no carece de motivación, toda vez que lo relativo a la calidad de maestra de la demandante en el proceso ordinario no era razón suficiente para que se accediera a las pretensiones formuladas en el litigio declarativo, por el contrario, para tal fin era necesario verificar el cumplimiento de los requisitos que la ley y la jurisprudencia de esta Corporación han fijado frente a la pensión gracia, análisis en el cual, se insiste, el juez de segunda instancia determinó que la hoy recurrente no probó la totalidad de presupuestos necesarios para el reconocimiento y pago de dicha prestación. 65.

Bajo este contexto, no se advierte que la providencia objeto de controversia carezca de argumentos o que se configuren situaciones manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas por las cuales deba anularse el fallo; en cambio, se observa que la parte recurrente discrepa de la labor hermenéutica que adelantó la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación. 66.

En el sub lite, la Sala considera que la señora Luz Marina Moreno de Torres en realidad disiente de la valoración probatoria efectuada por el juez de segunda instancia porque, en su criterio, tales pruebas no se examinaron correctamente y, como consecuencia, le impidió obtener una decisión diferente en el sentido de tener por acreditados los requisitos que la ley y la jurisprudencia exigen para el reconocimiento de la pensión gracia, argumento que no abre paso a la revisión solicitada, por cuanto el recurso extraordinario de la referencia no tiene como finalidad que se concuerde con el razonamiento probatorio y/o jurídico propuesto por las partes. 67.

Resulta pertinente destacar que cuando se aducen yerros de facto en la valoración de los medios de convicción, la señora Moreno de Torres tiene la carga de individualizar la prueba sobre la cual supuestamente recae el error, así como indicar y demostrar cómo se generó la falencia alegada, esto con el fin de evidenciar que la óptica de valoración que propone la parte es la única plausible y apta en el caso concreto, porque, de lo contrario, aun si su argumento resultara válido, no dejaría de ser un mero alegato incapaz de destruir las bases probatorias respecto de las cuales se edificó la sentencia objeto de revisión41. 68.

Cabe recordar que en la valoración probatoria prima la autonomía e independencia de la autoridad judicial que la realiza, lo cual resulta apenas lógico, dado que, como director del proceso, el juez es el que está llamado a determinar la utilidad, pertinencia y procedencia del material probatorio, a través de criterios objetivos y razonables, de manera que pueda formar su convencimiento y sustentar la decisión final42. 69.

Así, pues, al revisar el expediente ordinario, se advierte que ninguna de las pruebas allegadas debía valorarse bajo el sistema de la tarifa legal o prueba tasada, 41 Criterio acogido por esta Sala mediante sentencia del 10 de julio de 2024, exp: 2023-05815-00 (RER). 42 Corte Constitucional, Sala Plena, SU-136 del 22 de febrero del 2002, M.P: Álvaro Tafur Galvis, exp: T-451147.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-05142-00 Recurrente: Luz Marina Moreno de Torres Opositor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Referencia: Recurso extraordinario de revisión (Ley 1437 de 2011) 17 de ahí que la sentencia censurada se edificó con base en el régimen de persuasión racional43, según el cual, el funcionario judicial está facultado para formar libremente su convencimiento sin estar sujeto a alguna prueba solemne o cualquier otra métrica probatoria distinta, sino simplemente a su libre apreciación, inspirándose en los principios que hacen parte de la sana crítica de los elementos de juicio, atendiendo las circunstancias relevantes del pleito y la conducta procesal de las partes, análisis en el cual podrá dar mayor credibilidad a unos elementos que a otros, sin que ello se traduzca en una vulneración a la garantía del debido proceso. 70.

Con todo, se insiste, que lo expuesto por la recurrente evidencia que lo que en realidad pretende es que el debate del litigio declarativo se adelante nuevamente, para que se llegue a la conclusión de que la señora Luz Marina Moreno de Torres cumplió con todos los parámetros que la ley exige para acceder a la pensión gracia y, por ende, la Administración proceda a reconocer y pagar dicha prestación social, es decir, su inconformidad versa sobre el alcance probatorio y la labor interpretativa del funcionario judicial que llevó a que la sentencia censurada fuera adversa a sus intereses, lo que no resulta de recibo para esta Sala. 71.

En suma, el desacuerdo de las partes con las conclusiones a las que llegó el juez ordinario no torna en procedente el recurso de revisión, porque este mecanismo extraordinario no es una tercera instancia de tales asuntos y, por ende, por su intermedio no es posible determinar cuál de las inferencias valorativas de los elementos fácticos es la más acertada o la más correcta. 72.

Como consecuencia, el cargo formulado por la parte recurrente no prospera, en cuanto, se insiste, la sentencia de segundo grado no adolece de falta de motivación alguna, distinto es que la señora Moreno de Torres no comparte el criterio jurídico y probatorio del operador judicial, argumentación que resulta incompatible con las finalidades del mecanismo de revisión. Costas 73.

De conformidad con lo previsto en el artículo 255 de la Ley 1437 de 201144, en concordancia con el artículo 365 del CGP, se condenará en costas cuando se declare infundado el recurso extraordinario de revisión, tal como ocurrió en este asunto. 74. En lo relacionado con las agencias en derecho como elemento integrante de las costas, la Sala advierte que el Consejo Superior de la Judicatura, en el numeral 9 del artículo 5 del Acuerdo No. PSAA16-10554 de 201645, fijó las tarifas frente a 43 La Corte Constitucional ha identificado 3 sistemas en materia de apreciación de las pruebas por parte del juez: i) el de íntima convicción o de conciencia o de libre convicción; ii) el de la tarifa legal o prueba tasada, y iii) el de la sana crítica o persuasión racional.

Al respecto, se puede consultar la sentencia C-202 del 8 de marzo de 2005, M.P: Jaime Araujo Rentería, exp: D-5336. 44 “Artículo 255. Sentencia. (Artículo modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021) Vencido el período probatorio se dictará sentencia. (…) Si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente” (se destaca). 45 El recurso de revisión se presentó el 12 de septiembre de 2024, fecha posterior a la entrada en vigor del Acuerdo 10554 de 2016.

En el sub lite la UGPP compareció ante esta Corporación en sede extraordinaria mediante su correspondiente apoderado judicial, quien tuvo a su cargo la vigilancia del proceso y desplegó actuaciones como las relacionadas con la oposición del recurso extraordinario de revisión, por lo que la fijación de agencias en derecho resulta procedente46. 76.

Así las cosas, a cargo de la parte recurrente, señora Luz Marina Moreno de Torres, se fijan las agencias en derecho en un (1) smlmv a la fecha de ejecutoria de esta providencia, suma que se reconocerá a favor de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. Devolución del expediente del litigio declarativo en el marco del cual se dictó la sentencia objeto de revisión 77.

Una vez en firme la presente providencia, la Secretaría General de esta Corporación devolverá al Tribunal Administrativo de Boyacá el expediente físico de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2015-00488- 01, el cual fue remitido en calidad de préstamo47. 78. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 25, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Luz Marina Moreno de Torres contra la sentencia dictada el 29 de junio de 2023, por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2015-00488-01.

SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente, señora Luz Marina Moreno de Torres, las cuales serán liquidadas por la Secretaría General del Consejo de Estado, teniendo en consideración las expensas demostradas en el proceso. Por concepto de agencias en derecho a cargo de la parte recurrente se fija el monto equivalente a un (1) smlmv a la fecha de ejecutoria de esta providencia, para la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. 46 Criterio que ha reiterado la Sala Veinticinco Especial de Decisión en las sentencias de 6 de marzo de 2018, exp: 201501542 (REV) y 201602187 (REV) y sentencia de 2 de julio de 2019, exp: 20160292900 (REV). 47 Índices 31 y 32 de SAMAI.

CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría General, DEVOLVER al Tribunal Administrativo de Boyacá el expediente físico de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 15001-23-33-000-2015-00488-01.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ ELIZABETH BECERRA CORNEJO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILSON RAMOS GIRÓN Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF