CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veinticinco (2025) RADICADO: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) ACTOR: MARÍA RUTH SOTO BOTELLO DEMANDADO: DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL- DPS- REFERENCIA: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - Las causales de revisión son taxativas y restrictivas / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –CPACA- Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación / NULIDAD DE LA SENTENCIA - FALTA DE CONGRUENCIA - La congruencia interna se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la congruencia externa se relaciona con la coherencia entre la parte resolutiva y la demanda, su contestación o el recurso interpuesto.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Ruth Soto Botello contra la sentencia proferida el 9 de junio de 2022, por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 41001-23-33-000-2015-00841-01(2173-2019), a través de la cual se modificó el fallo de primera instancia que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO La parte recurrente asegura que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación reformó declaraciones contenidas en la sentencia de primera instancia que no fueron objeto del recurso de apelación. Además, argumenta que no se tomó en cuenta lo establecido en los contratos y el otrosí aportados al proceso.
II.
ANTECEDENTES El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1 1. El 28 de septiembre de 2015, la señora María Ruth Soto Botello, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Departamento para la Prosperidad Social- DPS, con el fin de que se accediera a las siguientes pretensiones: 1 Los antecedentes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, se encuentran en formato digital, en el índice 25 de SAMAI.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 2 - «Declarar la nulidad del oficio de fecha 09 de marzo de 2015, suscrito por la Subdirectora de Contratación del DPS, que negó el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente reconocimiento y pago por concepto de prestaciones sociales, y reconocer que existió contrato realidad por haber prestado sus servicios en forma personal y subordinada a órdenes de dicha Entidad, desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012». - Declarar la nulidad del oficio de 28 de abril de 2015, mediante el cual la subdirectora de contratación del DPS estimó improcedente el recurso de apelación, interpuesto el 6 de abril de 2015, contra la decisión que negó la relación laboral. - Declarar que, entre la señora María Ruth Soto Botello y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (antes Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional, y Red de Solidaridad Social), existió una relación de carácter laboral, y no contractual. - Declarar que la señora María Ruth Soto Botello, en virtud de su relación laboral con el DPS, tiene derecho a que se le reconozcan, liquiden y paguen las prestaciones sociales y demás derechos laborales derivados de la relación laboral y que, al momento de la terminación del vínculo -31 de marzo de 2012- no fueron cancelados. - Pagar la diferencia salarial entre el valor mensual percibido y el que realmente correspondía, conforme a la asignación efectuada por el DPS, para el empleo de profesional especializado que desempeña en la actualidad, y los derechos prestacionales como primas, bonificación, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por recreación, cesantías e intereses a las cesantías. - Ordenar al DPS reconocer, liquidar y pagar aportes con destino al Sistema Nacional de Seguridad en Pensiones y girarlos a la entidad que corresponda, con la finalidad de que cuando la demandante cumpla con la edad, pueda acceder a su pensión mensual de jubilación o vejez, según el caso. - Ordenar al DPS reintegrar los dineros que hubiesen sido descontados del salario devengado por la demandante por concepto de retención en la fuente. - Ordenar al DPS pagar la indexación o corrección monetaria sobre las sumas de dinero dejadas de percibir, hasta el momento en el que se verifique el pago total de dichas obligaciones. 2.
Como sustento de las pretensiones indicó que prestó sus servicios para la entidad pública Red de Solidaridad Social, la cual posteriormente se transformó en la Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 3 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social-, actualmente Departamento Administrativo para la Prosperidad Social – DPS-, de manera continua e ininterrumpida, desde el 24 de junio de 2002, hasta el 31 de marzo de 2012, a través de «contratos de prestación de servicios» y «por esos 9 años, 9 meses y 7 días, cumplió las mismas labores y subordinada permanentemente a las instrucciones de dicha Entidad, con una retribución y su forma de pago fue mensual».
Agregó que desde el 1º de noviembre hasta el 31 de diciembre de 2002 continuó prestando los servicios, sin interrupción y sin contrato de prestación de servicios, y recibió la respectiva remuneración, cada mes. 3. Señaló que el 20 de febrero de 2015 presentó una petición ante el DPS -radicada con el n.º 20151280026572-, en la que le solicitó reconocer la existencia de un contrato realidad, en virtud de la relación laboral que sostuvo con esa entidad.
Además, pidió reconocer, liquidar y pagar las prestaciones sociales, indemnizaciones, sanciones y demás acreencias derivadas de la relación laboral. 4. La autoridad demandada, en respuesta otorgada el 9 de marzo de 2015, argumentó que en el caso de la accionante resultaban aplicables las normas de la relación contractual en la modalidad de prestación de servicios, la cual no genera vinculación laboral y como, consecuencia, no da derecho al reconocimiento y pago de prestaciones sociales. 5.
Contra la anterior decisión, la demandante interpuso recurso de apelación; sin embargo, el DPS, mediante oficio de 28 de abril de 2015, manifestó que de acuerdo con el concepto 2014190023281, proferido por la oficina jurídica, no era procedente el recurso de apelación, en atención a lo estipulado en los artículos 29 y 31 de la Constitución Política y al artículo 77 de la Ley 80 de 1993. 6.
El 21 de septiembre de 2015, ante la Procuraduría 153 Judicial II para asuntos administrativos, se llevó a cabo audiencia de conciliación prejudicial entre las partes, la cual se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio de la parte convocada. 7. El 13 de diciembre de 2018, el Tribunal Administrativo del Huila profirió sentencia de primera instancia, en la que declaró la nulidad de los oficios 20156100228961 del 9 de marzo de 2015 y 20156100410871 del 28 de abril de la misma anualidad, y estableció que entre la accionante y el DPS existió una relación de naturaleza laboral, entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012. 8.
A título de restablecimiento del derecho, ordenó al DPS reconocer y pagar a la señora María Ruth Soto Botello las prestaciones sociales causadas durante la relación Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 4 laboral, con base en el salario que percibía una asesora jurídica de la entidad, siempre que tal remuneración no fuera inferior a los honorarios percibidos.
Dispuso que las sumas tenían que ser debidamente reajustadas e indexadas. Declaró que, para efectos pensionales, el DPS debía cancelar los aportes patronales correspondientes al fondo de pensiones de la accionante, por el período comprendido entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012. Por lo demás, negó las pretensiones adicionales de la demanda y condenó en costas al DPS. 9.
Como sustento de la decisión, señaló que el denominado contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueba la presencia de los tres elementos constitutivos de una relación laboral; esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, tal como lo dispone el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo.
Al abordar el caso concreto evidenció que: Las diferentes piezas documentales dan cuenta que la señora María Ruth Soto Botello suscribió 15 contratos de prestación de servicios, discriminados así: 7 con la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura; 1 con la Organización Internacional para las Migraciones; 6 con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional – Acción Social -, y 1 con el Departamento para la Prosperidad Social “DPS”.
En desarrollo de las labores de asesora jurídica, la demandante cumplía un horario de trabajo (por órdenes impartidas desde Bogotá y difundidas mediante circulares); como lo indica la circular denominada “Control preventivo Acción Social No. 11-08 cumplimiento horario de trabajo y atención al público”. De igual manera, recibía y acataba las órdenes que le impartían la coordinadora de la Unidad Territorial de Acción Social (Matilde Bonilla) y el jefe de la oficina asesora jurídica en Bogotá de esa misma institución (Lucy Edrey Acevedo Meneses).
Finalmente, está acreditado que coadyuvó a desarrollar su componente misional durante un prolongado lapso, teniendo en cuenta los objetivos estratégicos de la entidad y las funciones que tenía la demandante en la ejecución de los contratos. 10. En ese sentido, como se lograron demostrar los tres elementos de la relación laboral, concluyó que la accionante tenía derecho a obtener el pago de prestaciones sociales y a que se consignaran en su favor los respectivos aportes pensionales, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales. 11.
Contra esa decisión, el DPS interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia de 9 de junio de 2022. Se modificó el fallo de primera instancia, en el siguiente sentido: Primero: Modificar el ordinal primero de la sentencia del 13 de diciembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió́ parcialmente a las pretensiones de la demanda que, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso la señora María Ruth Soto Botello, así: «PRIMERO.- Declarar la nulidad de los oficios 20156100228961 del 9 de marzo de 2015 y 20156100410871 del 28 de abril de la misma anualidad (suscritos por la Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 5 subdirectora de contratación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social); a través de los cuales, le negaron a la demandante la existencia de la relación laboral que se gestó entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012, y se resolvió un recurso de apelación respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, declarar que entre María Ruth Soto Botello y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social existió una relación de naturaleza laboral entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012». Segundo: Modificar el ordinal segundo de la providencia apelada, en los siguientes términos: «SEGUNDO.- A título de restablecimiento del derecho, ordenar al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, reconocer y pagar a la señora María Ruth Soto Botello las prestaciones sociales causadas entre el 16 de febrero de 2011 y el 31 de marzo de 2012, para lo cual se tomará como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos de prestación de servicios.
Se precisa que las prestaciones a que haya lugar a pagar, solo deberán ser reconocidas por los tiempos efectivamente laborados, de acuerdo con los contratos de prestación de servicios, esto es, sin lugar a incluir los lapsos en los que entre estos, hubo interrupciones. Las sumas resultantes, se reajustarán e indexarán aplicando la fórmula indicada en la parte motiva de esta sentencia».
Tercero: Modificar el ordinal tercero del referido pronunciamiento al siguiente tenor: «TERCERO. - Declarar que para efectos pensionales, se debe computar el período comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012, para lo cual deberá observar el lapso efectivamente ejecutado de los contratos y las determinaciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Para tales efectos, deberán tomar el ingreso base de cotización o IBC pensional de la demandante, dentro de los períodos laborados por prestación de servicios, excepto sobre los períodos sobre los cuales no se acreditó la relación laboral, incluidos aquellos sobre los cuales se declaró́ la prescripción, mes a mes, y si existe diferencia entre los aportes realizados por la señora Soto Botello como contratista y los que se debieron efectuar, cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, solo en el porcentaje que les correspondía como empleadores.
Para efectos de la respectiva condena, deberá tomarse como base de liquidación el valor pactado por honorarios en los respectivos contratos. En ese sentido, la demandante deberá acreditar las cotizaciones que realizó al Sistema General de Seguridad Social en pensiones durante el tiempo que duraron los referidos vínculos contractuales, y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá́ la carga de cancelar o completar, según el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajador.
Cuarto: Adicionar un ordinal a la sentencia de primera instancia como a continuación se sigue: «NOVENO. - Declarar probada parcialmente la excepción de prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de la señora María Ruth Soto Botello, por el periodo comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010».
Quinto: Confirmar en lo demás la sentencia recurrida. Sexto: No condenar en costas de segunda de conformidad con lo expuesto en precedencia. 12. Para arribar a esa decisión, el Tribunal tuvo en cuenta las certificaciones expedidas por la Organización de Estados Iberoamericanos -OEI- y la Organización Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 6 Internacional para las Migraciones -OIM-; así como los documentos aportados para acreditar las condiciones contractuales de la vinculación de la demandante, de lo cual concluyó que la señora María Ruth Soto Botello prestó sus servicios de manera directa a tales entidades, y no a la Red de Solidaridad Social, RSS. 13.
Sostuvo que entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012, la señora María Ruth Soto Botello prestó sus servicios profesionales de manera directa a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social -, Fondo de Inversión para la Paz, y al Departamento para la Prosperidad Social, mediante contratos de prestación de servicios, con apenas algunas interrupciones en términos de días. 14.
Agregó que el elemento de la remuneración se podía inferir razonablemente de los pagos periódicos, mes a mes, que recibía la señora María Ruth Soto Botello, a título de honorarios, por los diferentes contratos de prestación de servicios que suscribió, en los que se estipuló: (i) el valor de los contratos, y (ii) la forma de pago en montos mensuales. 15.
Dedujo que las pruebas aportadas al proceso daban cuenta de un contrato de trabajo encubierto o subyacente. 16. Manifestó que en los diferentes contratos de prestación de servicios se verificaron interregnos superiores a 30 días hábiles de interrupción, por lo que en esos lapsos existió solución de continuidad, en atención a lo dispuesto en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Claro lo anterior, sostuvo que la accionante mantuvo una vinculación contractual directa con Acción Social y, posteriormente, con el Departamento para la Prosperidad Social, en los siguientes períodos: 1er. período Del 14/09/06 al 31/12/10 2do. período Del 16/02/11 al 31/03/12 17. Señaló que, por tratarse de una vinculación interrumpida en el servicio público, el término de la prescripción extintiva debía contarse a partir de la finalización de cada uno de los períodos laborados, sin que ese entendimiento pudiera extenderse a los aportes pensionales, de acuerdo con la sentencia de unificación del 26 de agosto de 2016. 18.
De conformidad con los razonamientos precedentes, consideró que a la señora María Ruth Soto Botello se le extinguió el derecho -por prescripción- a los emolumentos Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 7 prestacionales como cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas, entre otros, que se hubieran causado entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010, excepto en lo relacionado con los aportes a pensión. 19.
Aclaró que el parámetro económico para la liquidación de la indemnización por concepto de prestaciones sociales era el estipulado en los contratos de prestación de servicios, lo que implicaba una modificación en el fallo impugnado, toda vez que no se demostró que en el período comprendido entre septiembre de 2006 y diciembre de 2011 (fecha de publicación del Decreto 4966), hubiera existido en la planta de personal de Acción Social, actualmente DPS, el cargo de Asesora Jurídica.
El recurso extraordinario de revisión 20. El 25 de julio de 2023, la señora María Ruth Soto Botello, en su calidad de abogada, presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de 9 de junio de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado 41001-23-33-000- 2015-00841-01(2173-2019).
Formuló las siguientes pretensiones: Admitir y dar trámite al presente recurso extraordinario de revisión. Declarar que la sentencia de segunda instancia proferida el 09 de junio de 2022, por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Consejero Ponente Dr. William Hernández Gómez, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con Radicación No.41001-23-33- 000-2015-00841-01 (2173-2019), desconoció los artículos 320 y 328 del C.G.P. y con esto, los principios procesales de congruencia de las sentencias (contradicción y defensa), non reformatio in pejus, seguridad jurídica y doble instancia. Como consecuencia de lo anterior, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 09 de junio de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente doctor William Hernández Gómez, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación No. 41001-23-33-000-2015-00841-01 (2173-2019), siendo demandante María Ruth Soto Botello y demandado el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social-DPS.
En consecuencia, ordenar a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado que: 3.1 Rehaga la sentencia de segunda instancia dentro del medio de control y nulidad y restablecimiento del derecho con radiación No. 41001-23-33-000-2015-00841-01 (2173-2019), teniendo en cuenta las pretensiones y hechos de la demanda, el alcance y valor probatorio de las evidencias que obran en el proceso y los precedentes jurisprudenciales. 3.2 Respetar el contenido de los artículos 320 y 328 del CGP y en consecuencia no reformar la sentencia de primera instancia en ninguno de los puntos que no fueron objeto de apelación, en especial, el tiempo que laboré con las ONG´S Internacionales OEI y OIM, si tenemos en cuenta que fui contratada por ellas, para trabajar a la Red de Solidaridad Social-RSS, luego ACCION SOCIAL, hoy Departamento para la Prosperidad Social- DPS, previos Convenios suscritos entre dichas entidades y no conmigo; y no reformar la sentencia de primera instancia en Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 8 lo concerniente al tiempo realmente laborado con el DPS (Contrato Realidad), es decir, del 24 de junio de 2002 al 31 de marzo de 2012, máxime que nada de esto fue solicitado, alegado o desvirtuado en el escrito de apelación, ni en la contestación de la demanda. 3.3 No dar aplicación a la prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de la demandante, por el periodo comprendido entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de diciembre de 2010, pues tal decisión se basó en un error existente en la certificación expedida por el mismo DPS. 3.4 Que se declare que entre María Ruth Soto Botello y el Departamento para la Prosperidad Social -DPS, existió una relación de naturaleza laboral entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012. 3.5 En consecuencia se ordene al Departamento para la Prosperidad Social - DPS, a título de restablecimiento del derecho, reconocer y pagar a MARIA RUTH SOTO BOTELLO las prestaciones sociales causadas entre el 24 de junio de 2002 y el 16 de febrero de 2011, teniendo en cuenta que ya se reconoció y pagó el período del 16 de febrero de 2011 al 31 de marzo de 2012.
Que se me amparen los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social, el principio de primacía de la realidad sobre la formalidad, de acceso a la administración de justicia, al salario y, en general, a una vida digna. 3. Finalmente, llegado el caso que no se reforme a mi favor la sentencia de segunda instancia, con muchísimo respeto les ruego a los Honorables Magistrados, no condenarme en costas, ya que desde que salí de trabajar del DPS, no logré vincularme laboralmente y actualmente a mis 60 años de edad, estoy dedicada a las labores del hogar.
Considero importante informar, que si bien es cierto, desde enero del 2022, estoy recibiendo una pensión ínfima de $1.278.000,oo, después de los descuentos, también lo es que, es para una subsistencia mínima, máxime que tengo una niña de 17 años ad portas de querer empezar estudios superiores; y desafortunadamente el dinero que consignó el DPS en COLPENSIONES en cumplimiento al fallo de segunda instancia del H. Consejo de Estado, dentro del presente proceso, no ha sido tenido en cuenta, pues desde octubre del 2022 solicité la reliquidación de mi pensión y me fue negada con Resolución No.SUB 54985 del 28 de febrero de 2023, ya que no se realizó la consignación en debida forma, es decir, solicitando primero el DPS a COLPENSIONES el cálculo actuarial y es la hora que no se me ha definido nada. 21.
Propuso la causal quinta de revisión, relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. En concreto, adujo que (i) el ad-quem extralimitó su competencia funcional al decidir sobre aspectos que no fueron materia de apelación, y (ii) no existe congruencia entre la apelación y la sentencia de segunda instancia. 22.
Explicó que el DPS, como apelante único, no manifestó inconformidad frente a la vinculación contractual durante los años 2002, 2003, 2005 y 2006, sino únicamente respecto a los años 2001 y 2004. En su criterio, ese yerro llevó a excluir la pretensión de reconocimiento de la relación laboral existente con el DPS, entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de agosto de 2006, por cuenta de las órdenes de prestación de servicios Nos. 0413-02, Adición OPS No. 0413-02, OPS No. 0183-03, CPS No. 0375-03, C-1036- 03, PS-483-05, Prórroga No. 1 PS-483 (1 de septiembre de 2005 al 28 de febrero de 2006) y Otro sí PS-483 (del 1 de marzo al 31 de agosto de 2006).
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 9 23. Consideró que la decisión que es objeto de revisión «vulneró los derechos al debido proceso, al trabajo, a la seguridad social, el principio de primacía de la realidad sobre la formalidad, de acceso a la administración de justicia, al salario y en general a una vida digna».
Cuestionó los razonamientos efectuados en torno a la falta de prueba de una relación laboral con la Red de Solidaridad Social, pues en su concepto, la lectura de los contratos que celebró con la Organización de Estados Iberoamericanos -OEI- y la Organización Internacional para las Migraciones y Acción Social -OIM-, permitían conocer que fue contratada «para trabajarle a la Red de Solidaridad Social -RSS, luego Acción Social, hoy DPS», entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de agosto de 2006.
Criticó, al respecto, que se hubiera aducido la imposibilidad de valorar un vínculo laboral con esas organizaciones por cuanto no fueron parte en el proceso. 24. Explicó que el ad-quem se pronunció sobre la contratación con las ONG´S Internacionales (OEI y OIM), pero desconoció los años que la demandante trabajó para la extinta Red de Solidaridad Social- RSS-, hoy DPS; por lo tanto, ignoró la literalidad de los contratos y órdenes de prestación de servicios, adiciones y los Otrosí, firmados con esos organismos, lo que no fue objetado por la entidad demandada durante el curso del proceso. 25.
Controvirtió, también, el análisis que se hizo para determinar la existencia de solución de continuidad entre los contratos y, a partir de ello, establecer la prescripción aplicada al contrato realidad. Estimó que a partir de la prueba testimonial y demás documentos aportados al plenario, se podía establecer que no hubo solución de continuidad superior a 30 días hábiles entre los contratos de prestación de servicios, en el lapso del 24 de junio de 2002 al 31 de marzo de 2012, «a excepción de la Adición OPS 0413 de 2002 y la OPS No.0183-03, dado que entre la terminación de la primera (31 de octubre de 2002) y el inicio de la segunda (20 de enero de 2003), se configuró una interrupción de 52 días hábiles.
No obstante, esos 52 días hábiles se encuentran probados bajo el principio de la primacía de la realidad sobre la formalidad, con los testimonios de los señores Dra. Matilde Bonilla Paris, Vianey del Rocío Velasquez y Wilson Guayara». Aclaró, además, que la fecha de celebración del contrato de prestación de servicios 11116 de 2011 corresponde al 11 de febrero de 2011, no al 16 de febrero de 2011, como se indicó en la sentencia, error que llevó a concluir que operó la prescripción trienal. 26.
Afirmó que la sentencia objeto de revisión se encuentra incursa en nulidad «porque al expedirse se reformaron declaraciones contenidas en la sentencia de primera instancia que no fueron objeto del recurso de apelación, a pesar de existir apelante único; sin que existiera íntima relación entre los puntos objeto del recurso de apelación y los puntos reformados y haciendo más desfavorable mi situación, lo que Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 10 desconoce gravemente lo establecido en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso y, con esto, los principios procesales (i) de congruencia de las sentencias (contradicción y defensa);
(ii) non reformatio in pejus; (iii) seguridad jurídica; y (iv) doble instancia». Trámite impartido e intervenciones 27. Mediante auto de 9 de agosto de 2023 se inadmitió la demanda con el fin de que la parte demandante diera cumplimiento a lo dispuesto en el numeral 8º del artículo 162 del CPACA (índice 4 SAMAI). 28. Cumplido el requerimiento, en proveído de 29 de enero de 2024 se admitió el recurso extraordinario de revisión. Se ordenó notificar la decisión al Departamento para la Prosperidad Social- DPS y al Ministerio Público.
Las notificaciones se efectuaron en debida forma (índice 13 SAMAI). 29. En el término de traslado, el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS- señaló que dio cumplimiento a la sentencia recurrida, mediante Resolución de pago No. 02228 del 15 de septiembre de 2022 y las órdenes de pago No. 671322 del 26 de septiembre y No. 308101922 del 27 de septiembre de 2022, lo cual no fue mencionado por la demandante. 30.
En cuanto a los contratos de prestación de servicios suscritos por la señora María Ruth Soto Botello con las organizaciones internacionales OEI y OIM, manifestó que dicho aspecto fue abordado en la sentencia de segunda instancia y, luego de la valoración de las pruebas aportadas, se concluyó que no existía constancia de que la accionante hubiera realizado actividades para Acción Social, o de que existiera una relación contractual con la Red de Solidaridad para la época de los hechos; además, tales organismos no fueron vinculados al proceso.
Agregó que: La situación alegada por el recurso de revisión atinente a los contratos con los organismos internacionales, del período 2002 a 2006, tampoco fue cuestionado dentro de la oportunidad procesal por la demandante, toda vez que, bien podía haberlo hecho mediante la solicitud de corrección, adición y/o aclaración de la sentencia, consagrados en los artículos 285, 286 y 287 del Código General del Proceso del que disponía, esto es dentro de los tres (3) días siguientes previos a que la sentencia de segunda instancia quedara ejecutoriada, pero tampoco hizo uso de ello, guardando silencio al respecto, sumado esto que, recibió el pago de la sentencia que se hizo mediante la resolución de pago No. 02228 del 15 de septiembre de 2022 y las órdenes de pago No. 671322 del 26 de septiembre y la No. 308101922 del 27 de septiembre de 2022, por parte de Prosperidad Social y tampoco elevó algún escrito por su inconformidad al respecto.
Todo lo anterior conlleva a pensar que la recurrente, quiere retomar el debate probatorio para lograr algo que quedó claro dentro del proceso, y que de forma inequívoca fue decidido por la Sala del Consejo de Estado, como es el hecho de que la relación contractual que sostuvo la demandante, a propósito de la Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 11 declaratoria de la existencia del contrato realidad por no presentarlo en tiempo, fue declarado prescrito. 31.
Indicó que el apelante en el proceso ordinario sí manifestó inconformidad frente a la relación contractual durante el período 2001 a 2004, «aclarando que hubo un error de digitación y lo que se quiso decir allí era dentro del período 2002 a 2006». Por esa razón, el Consejo de Estado revisó los contratos de prestación de servicios celebrados con personas jurídicas diferentes de la Red de Solidaridad y, en esa medida, la decisión cuestionada estuvo acorde con los argumentos de la impugnación. 32.
Precisó que en la contestación de la demanda y en el recurso de apelación que se interpuso contra la sentencia de primera instancia también se solicitó aplicar la prescripción trienal; luego, el ad-quem debía pronunciarse al respecto; además, fue correcta la fecha que se estimó sobre el inicio del contrato 1116 de 2011, el cual sólo podía empezar a ejecutarse una vez fuera aprobada la póliza de cumplimiento, lo que ocurrió el 16 de febrero de 2011. 33.
Por lo expuesto, solicitó declarar impróspero el recurso extraordinario de revisión y condenar en costas a la parte recurrente (índice 16 SAMAI). CONSIDERACIONES Caducidad 34. De acuerdo con el primer inciso del artículo 251 del CPACA, el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal quinta de revisión es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia cuestionada. 35.
En el presente caso, la sentencia que es materia de revisión fue proferida el 9 de junio de 2022 y se notificó por medios electrónicos el 15 de julio de 2022, por tanto, quedó ejecutoriada el 25 de julio siguiente, según lo dispuesto en el artículo 302 del CGP. 36. El plazo para interponer el recurso extraordinario de revisión, por la causal quinta de revisión vencía, así, el 26 de julio de 2023.
Como la demanda se radicó el 25 de julio de 2023, se concluye que fue oportuna. Competencia 37. La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del 9 de junio de 2022, proferida por la Sección Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 12 Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en atención a lo dispuesto en los artículos 1072 y 2493 del CPACA, en concordancia con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado establecida en el artículo 294 del Acuerdo No. 80 de 2019.
Recurso extraordinario de revisión –marco normativo y jurisprudencial 38. El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 39.
Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley. 40. El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador.
Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo. 41. Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado5. 2 Artículo 107.
Integración y composición. «El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 3 Artículo 249. Competencia. «De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)». 4 Artículo 29. «Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1.
Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)». 5 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 13 Alcance de la causal quinta de revisión 42.
La causal de revisión contenida en el numeral 5º del artículo 250 del CPACA ha sido objeto de múltiples pronunciamientos al interior de esta Corporación, en la medida en la que su redacción no permite conocer cuáles situaciones dan lugar a la nulidad de la sentencia. Por esa razón, la jurisprudencia se ha ocupado de establecer los supuestos que pueden configurar esa causal y le ha encomendado al juez la función de establecer su alcance. 43.
Se ha sostenido, así, que la sentencia es nula por las causales de nulidad procesal establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil. Al respecto, la jurisprudencia de lo contencioso administrativo ha identificado ciertos vicios6 que afectan la validez de la sentencia, los cuales fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 20117, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia8, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta9, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión10 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación11”. 44.
Se ha aceptado, además, que la violación del derecho al debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política12 genera la nulidad de la sentencia, conforme al razonamiento efectuado en ese sentido por la Corte Constitucional13 y, en los específicos casos que ha identificado esta Corporación. 6 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008-00294- 00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 8 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. 9 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad. REV-093”. 10 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV- 1998-00170”. 11 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad.
REV-062”. 12 Al respecto, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencias de 3 de febrero de 2015, rad. 1998-00157-01(REV); de 1 de octubre de 2019, rad. 2017-00811-00(REV); y Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia de 3 de diciembre de 2019, rad. 2014-01303-00(REV). 13 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 14 45. Por vía jurisprudencial, se han reconocido los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: i) fallo inhibitorio; ii) ausencia de motivación; iii) transgresión del principio de la non reformatio in pejus; iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; v) falta de competencia o jurisdicción; vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; v) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación, y vi) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita. 46.
El principio de non reformatio in pejus resulta aplicable a los procesos de doble instancia y es una expresión del derecho al debido proceso. Tiene como efecto limitar el alcance de la decisión del juez superior, de modo que no haga más desfavorable la situación del apelante único14. 47. El principio de congruencia, por su parte, se encuentra consagrado en el artículo 281 del Código General del Proceso.
Su finalidad es delimitar el contenido de las decisiones judiciales, para que éstas se profieran de acuerdo con los argumentos y alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente aducidas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador. 48.
Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda, en su contestación o en el recurso interpuesto.
Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las 14 En palabras de la Corte Constitucional, el principio de no reformar en perjuicio del apelante único (non reformatio in pejus) «es un principio general del derecho y una garantía del debido proceso.
Por esa razón, es una limitación al poder del Estado que busca que los apelantes únicos puedan presentar recursos libremente sin el riesgo de que los jueces superiores desmejoren la situación en la que quedaron luego del fallo de los jueces inferiores. Este principio aplica a todas las jurisdicciones, pero solo cuando se trata de recursos presentados por un apelante único y tiene como efecto limitar el alcance de la decisión del juez de segundo grado».
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 15 valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia15. 49. La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones.
Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal16. 50. En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y fundamentos de la demanda, o los argumentos del recurso. 51.
En cualquier caso, le corresponde al juez definir si la situación analizada quebranta un mandato constitucional, al punto de desvirtuar el efecto de cosa juzgada de la decisión. Caso concreto 52. Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 9 de junio de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado desatendió el principio de non reformatio in pejus y resulta incongruente con los planteamientos del recurso de apelación que se interpuso contra el fallo de primera instancia. 53.
En la demanda se afirmó que la decisión cuestionada reformó declaraciones de la sentencia de primera instancia que no fueron objetadas por el apelante único, aun cuando no existía íntima relación entre los puntos apelados y los reformados, con lo que se desmejoró injustificadamente la situación jurídica de la accionante. 54. Al estudiar la controversia que se dirimió en el proceso ordinario, encuentra la Sala que no le asiste razón a la accionante, toda vez que la sentencia que puso fin a ese litigio se ocupó de resolver los aspectos que fueron materia de apelación y los que resultaban necesarios para proferir decisión de fondo. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668.
Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. 16 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 16 55.
En efecto, en ese proceso se perseguía la declaración de nulidad de los actos que negaron el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de los rubros dejados de percibir, en virtud de la labor que prestó la señora María Ruth Soto Botello en el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -DPS- (antes Agencia Presidencial para la Acción Social y Cooperación Internacional, y Red de Solidaridad Social), desde el 24 de junio de 2002 hasta el 31 de marzo de 2012.
Se pretendía, así, la declaración de la existencia de un contrato realidad y el reconocimiento y pago de las sumas adeudadas, por los conceptos de diferencia salarial, devolución de la retención en la fuente y prestaciones sociales. 56. El Tribunal Administrativo del Huila, en la sentencia de primera instancia proferida el 13 de diciembre de 2018, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Encontró acreditada una relación de naturaleza laboral entre la demandante y el DPS, durante el período comprendido entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de marzo de 2012, por lo que ordenó reconocer las prestaciones causadas en ese lapso y efectuar los respectivos aportes pensionales. 57. En relación con los períodos de contratación y la naturaleza de las labores desempeñadas refirió, puntualmente: a.- Las diferentes piezas documentales dan cuenta que la señora María Ruth Soto Botello suscribió 15 contratos de prestación de servicios, discriminados así: 7 con la Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura; 1 con la Organización Internacional para las Migraciones; 6 con la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social -, y 1 con el Departamento para la Prosperidad Social "DPS" (…).
Vale resaltar, que 5 de los anteriores contratos (OPS 0413-02, Adición OPS 0413 de 2002, OPS 0183-03, CPS 0375-03 y C - 1036 - 03) fueron suscritos en desarrollo de los siguientes convenios: (…) b.- Según la información vertida en las certificaciones expedidas por la Asesora de la Oficina Jurídica de la Organización de Estados Iberoamericanos, por el Oficial de Logística de la Organización Internacional para las Migraciones, y por el Subdirector de Contratación del Departamento para la Prosperidad Social, la demandante fungió en calidad de asesora jurídica del Departamento Administrativo de la Prosperidad Social, en seis periodos, a saber: (f. 54 y ss, cuad, 1) -Entre el 24 de junio de 2002 y el 31 de octubre de 2002. -Entre el 20 de enero de 2003 y el 31 de diciembre de 2007. -Entre el 17 de enero de 2008 y el 31 de diciembre de 2008. -Entre el 21 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2009. -Entre el 2 de febrero de 2010 y el 31 de diciembre de 2010. -Entre el 16 de febrero de 2011 y el 31 de marzo de 2012.
Es pertinente resaltar, que al finalizar las anualidades 2002, 2008, 2009 y 2010; se advierte que formalmente se presentaron interrupciones de 79, 16, 20, 32 y 16 días, respectivamente; sin embargo, las deponentes Matilde Bonilla Paris (quien fungió en calidad de coordinadora de la unidad territorial de Acción Social de Neiva entre 2003 y 2009), y Vianey del Rocío Velázquez Andrade (quien fue asesora jurídica en la Red de Solidaridad Social); afirmaron que la accionante laboró de manera permanente.
Incluso, que merced a la carga laboral, asistía Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 17 sábados, domingos y festivos; apoyaba la brigada de emergencias y participaba en las jornadas de archivo, rindiendo los correspondientes informes. Circunstancia, que permite colegir que materialmente desempeñó sus funciones de manera continua e ininterrumpida. c.- En desarrollo de las labores de asesora jurídica, la demandante cumplía un horario de trabajo (por órdenes impartidas desde Bogotá y difundidas mediante circulares); como lo indica la circular denominada Control preventivo Acción Social No. 11-08 cumplimiento horario de trabajo y atención al público, suscrita por la jefe de la oficina de control interno de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, en la cual, le indicaba la forma en que se debían atender a los usuarios, y el horario: 8 horas y 45 minutos diarios, de lunes a viernes, de 8:00 a.m. a 5:45 p.m., en dos sesiones con una hora de almuerzo (f. 189-190 cuad. 1).
Dicha circunstancia fue confirmada por el señor Wilson Guayara Suarez (compañero de trabajo de la demandante). De igual manera, recibía y acataba las órdenes que le impartían la coordinadora de la Unidad Territorial de Acción Social (Matilde Bonilla) y el jefe de la oficina asesora jurídica en Bogotá de esa misma institución (Lucy Edrey Acevedo Meneses).
Incluso, también está acreditado que para desarrollar su labores (esto es, responder derechos de petición, tutelas, incidentes de desacato) utilizaba los equipos y herramientas que le proporcionaba la misma entidad. d.- Teniendo en cuenta que uno de los objetivos estratégicos de la entidad consiste en «..fijar políticas, planes generales, programas y proyectos para la asistencia, atención y reparación a las víctimas de la violencia, la inclusión social, la atención a grupos vulnerables y su reintegración social y económica (…).
Y que la demandante en la ejecución de los contratos tenía como funciones «Apoyar a las Unidades Territoriales RSS para los Departamentos del Hulla, Caquetá y a la oficina Jurídica de la entidad en la recopilación de documentación necesaria para atender tutelas y derechos de petición, así como los otros requerimientos jurídicos (…». Es menester concluir, que la señora Soto Botello coadyuvó a desarrollar su componente misional durante un prolongado lapso.
En ese orden de ideas, no se puede colegir que actuara con autonomía, independencia y que se sometiera simplemente a un régimen de coordinación. Por lo tanto, se infiere que se encubrió una relación de naturaleza laboral, y aunque es válido prestar servicios a través de órdenes de prestación de servicios, solo se permite que sea temporalmente y no de manera indefinida (como sucedió en el sub lite); desnaturalizándose la esencia de la contratación estatal. 58.
Contra esa decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación, en el que controvirtió los siguientes aspectos: (i) Las actividades desarrolladas por la accionante no guardan relación con la misión institucional del DPS, la que no se corresponde con la garantía de la defensa jurídica del Estado o de la comunidad en general, de modo que «las actividades de la demandante, que eran netamente jurídicas y consideradas como de profesión liberal, no tienen nada que ver con los objetivos de la entidad ni con su misión, eran de mero apoyo, tanto es así que, nadie le decía a ésta cómo desarrollar su trabajo, verbi gratia, como debía contestar las tutelas o acciones judiciales, y, menos, cómo desempeñarse dentro de una audiencia pública por ejemplo, de manera que, la actividad de defensa jurídica nada tiene que ver con las funciones primarias de la entidad».
(ii) La impartición de instrucciones, la exigencia de informes, el desarrollo de las labores Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 18 en las instalaciones de la entidad o el cumplimiento de un horario de trabajo no son expresiones de la subordinación laboral, como tampoco lo es la coordinación de actividades, tal como han señalado la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.
(iii) No se demostró en el proceso el cumplimiento de un horario laboral. Aunque los testigos afirmaron que existía un horario, la abogada utilizaba un aplicativo para la contestación y seguimiento a las acciones de tutela que se presentaban contra la entidad y no permanecía todo el día en las instalaciones de la contratante porque la naturaleza de sus funciones no lo ameritaba, y «si la accionante se encontraba a veces dentro de un horario habitual, es porque no podía ejecutar su labor sino en horas oficiales y cuando estuviese el personal de planta».
(iv) Los elementos que le fueron entregados a la demandante fueron pactados en los contratos de prestación de servicios y no existió un pago de salario, sino de honorarios. (v) Entre los contratos hubo interrupciones, por lo que se configuró la prescripción trienal. La valoración de los contratos en contraposición a la afirmación sobre la continuidad de las labores expresada por los testigos es discordante.
La fuerza probatoria que se dio a las declaraciones riñe con las reglas de la lógica y la sana crítica y es contradictoria, porque no responde a un análisis conjunto de las pruebas. «Sí hubo solución de continuidad en los contratos suscritos entre la entidad demandada y el demandante (…). Así las cosas y, según lo expuesto en la jurisprudencia precitada, deben estudiarse en concreto estas interrupciones para aplicar la prescripción del derecho frente a estas».
(vi) Los testimonios de los señores Matilde Bonilla Paris, Vianey del Rocío Velásquez Andrade y Wilson Guayara Suárez son imprecisos porque manifestaron que la demandante estuvo vinculada al DPS, lo que no es cierto porque para las vigencias 2001 y 2004 suscribió contratos con el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República DAPRE, no con el DPS; además, la coordinadora de la Regional Huila no era la jefe de la señora María Ruth Soto Botello, sino la supervisora del contrato, y el horario fijado era exigible a los trabajadores de planta, no a los contratistas.
(vii) La demandante no desarrolló labores de asesoría jurídica, sino de colaboración y apoyo jurídico a la demandada. 59. Con base en las consideraciones anotadas solicitó revocar la decisión apelada y negar las pretensiones de la demanda «en la medida que no están probados los elementos mínimos necesarios para establecer el contrato realidad deprecado por la Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 19 parte actora».
En subsidio, pidió declarar la prosperidad de la excepción de prescripción sobre los contratos celebrados con anterioridad al contrato 119 de 2012 y tener en cuenta los pagos que recibió la accionante por concepto de honorarios, los que superan en un 40% la asignación básica mensual que percibía un empleado de esa entidad, grado 15, para la época de la contratación. 60.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 9 de junio de 2022, se ocupó de resolver los siguientes problemas jurídicos: 1. ¿La señora María Ruth Soto Botello demostró la configuración de los elementos de la relación laboral durante el tiempo en que estuvo vinculada con Acción Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a través de contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad? En caso afirmativo, 2.
¿Hay lugar a declarar probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, al haber transcurrido más de tres años entre la finalización de todos o algunos de los períodos contractuales y la reclamación administrativa? 3. ¿Al declararse la existencia de la relación laboral con ocasión de los contratos de prestación de servicios suscritos directamente con la entidad demandada, cómo debe restablecerse el derecho del demandante? 61.
Luego de exponer ciertas generalidades sobre el derecho al trabajo y algunas particularidades del contrato de prestación de servicios, a la luz de la jurisprudencia de esta Corporación, se centró en analizar cada una de las relaciones contractuales aducidas por la demandante, con el fin de resolver el primer problema jurídico, esto es, si dichos vínculos ocultaron una verdadera relación laboral. 62.
En relación con los contratos 413 de 2002, 183 de 2003, 375 de 2003, 1036 de 2003 y 483 de 2005, con sus adiciones y otrosí, suscritos entre la accionante y las organizaciones internacionales OEI y OIM, advirtió el ad-quem que «la señora María Ruth Soto Botello prestó sus servicios de manera directa a tales entidades, y no a la Red de Solidaridad Social, RSS (…).
Las mencionadas organizaciones no gubernamentales no fungen como intermediarias para el suministro de personal al servicio de la multicitada RSS, sino que, por virtud de un convenio de cooperación, las entidades aunaron esfuerzos para solventar sus objetos misionales facilitando cierto tipo de servicios (…). De manera que al no ser parte del presente proceso los señalados organismos internacionales de cooperación, la relación o vinculación que pudo trabarse entre la demandante y aquellos no puede ser valorada para la determinación de la existencia del contrato laboral objeto de discusión». 63.
Precisó, sin embargo, que entre el 14 de septiembre de 2006 y el 31 de marzo de 2012, la accionante prestó sus servicios profesionales, de manera directa, a la Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 20 Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional - Acción Social - Fondo de Inversión para la Paz; y al Departamento para la Prosperidad Social, mediante contratos de prestación de servicios, con apenas algunas interrupciones en términos de días. 64.
Determinó que frente a los citados vínculos con el Departamento para la Prosperidad Social, la demandante había acreditado los elementos de prestación personal del servicio y de remuneración o contraprestación, propios de la relación laboral. Para establecer el criterio de subordinación y dependencia continuada se tuvieron en cuenta los testimonios rendidos en el proceso por los señores Matilde Bonilla Paris, Vianey del Rocío Velásquez Andrade y Wilson Guayara Sánchez, así como el contenido de las órdenes de prestación de servicios y demás pruebas allegadas al plenario, de lo cual concluyó que «si bien las funciones desempeñadas por la señora María Ruth Soto Botello se encontraban dentro del alcance de los objetos de los contratos de prestación de servicio que suscribió con Acción Social, hoy DPS, debió cumplir y acatar instrucciones y directrices a instancias de dicha entidad, por superiores que determinaban su desempeño, el cumplimiento de horarios, y el sometimiento a trámites administrativos». 65.
Por lo anterior, declaró la existencia de una relación laboral entre la señora María Ruth Soto Botello y el DPS. 66. A continuación, analizó el fenómeno de la prescripción trienal, aplicada a los contratos celebrados con el DPS, con base en el criterio establecido por la Sección Segunda del Consejo de Estado. Estableció que en el período del 14 de septiembre de 2006 al 31 de diciembre de 2010 operó la prescripción de las prestaciones causadas, porque sólo hasta el 18 de febrero de 2015 se le solicitó a la demandada el reconocimiento de dichas acreencias laborales.
No obstante, indicó que dicha consecuencia no era extensible a los aportes pensionales. 67. Por último, para absolver el tercer problema jurídico, mencionó que la declaración de la existencia de la relación laboral no implicaba que el beneficiario tuviera la calidad de empleado público ni una incorporación automática a la planta de personal de la entidad, ni podía predicarse la retroactividad en las condiciones pactadas legalmente en el contrato de prestación de servicios, suscrito por ambas partes, por lo que debían aceptarse como válidos los acuerdos pactados, entre estos, la remuneración. Por consiguiente, se dispuso que el ingreso sobre el cual debían calcularse las prestaciones dejadas de percibir correspondía a los honorarios establecidos en los contratos.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 21 68. De lo expuesto, concluye la Sala, sin mayor esfuerzo, que la decisión recurrida no está incursa en nulidad, como insinúa la accionante, en tanto no excedió el marco de competencia asignado al juzgador de segunda instancia ni se incurrió en alguna extralimitación o yerro que hubiera conllevado a adoptar conclusiones contraevidentes, irrazonables o arbitrarias. 69.
En efecto, el principal reproche que elevó la entidad demandada contra el fallo de primera instancia versó sobre la inexistencia de una relación laboral con la demandante, por la ausencia de los elementos constitutivos de la misma, en especial, el de subordinación, en los contratos de prestación de servicios analizados. Dicha censura inexorablemente imponía la necesidad de examinar todos los contratos celebrados, no de forma parcializada, como pretende la interesada, sino en su totalidad, con el fin de establecer si a partir de ellos era posible establecer la existencia de verdaderas relaciones laborales con la entidad encartada, tal como se afirmó en la demanda.
Dicho estudio naturalmente incluía la verificación de las partes contratantes. 70. No es cierto, entonces, que el DPS se hubiera mostrado conforme frente a las vinculaciones de los años 2002, 2003, 2005 y 2006, y que la inconformidad se hubiera centrado en las contrataciones de los años 2001 y 2004, pues, en realidad, el apelante cuestionó la existencia de una relación de naturaleza laboral en todos los contratos.
Cosa distinta es que hubiera precisado que en las vigencias 2001 y 2004, la accionante celebró contratos con el DAPRE, no con el DPS, planteamiento que claramente tenía la finalidad de desvirtuar la relación contractual con la entidad en ese período, no así la de excluir los demás argumentos de la impugnación. 71. Ahora bien, los cargos que se relacionan con la supuesta valoración incompleta y/o indebida de las pruebas, que llevó a establecer la existencia de contratos con organismos internacionales ajenos al DPS, o la solución de continuidad en algunos contratos celebrados con dicha entidad, así como la fecha exacta en la que empezó a regir uno de esos negocios jurídicos exceden el alcance del recurso extraordinario de revisión, el cual, como ya se mencionó, no resulta procedente para controvertir el estudio de las pruebas y el valor asignado a estas por el juez natural. 72.
Ciertamente, en el contexto del recurso extraordinario de revisión no le está permitido al juez de conocimiento entrometerse en la valoración probatoria o en la interpretación normativa efectuada por el fallador en la providencia cuestionada o, en general, sobre el fondo del asunto y, consecuentemente, tampoco es la oportunidad para que las partes aclaren conductas que pudieron haber adoptado durante el trámite del proceso ordinario.
Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 22 73. En palabras de esta Corporación, «no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna17; no resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal.
(…) En este trámite especial el juez no puede salirse de las causales invocadas en la demanda de revisión, ni buscar fundamentos diferentes a las mismas, cuando quiera que ellas se encuentren deficientemente estructuradas»18. 74. Con todo, no observa la Sala que las conclusiones de la sentencia resulten caprichosas, arbitrarias o inconexas con la controversia que se planteó en la demanda y en el recurso de apelación. Por el contrario, son consonantes con el análisis probatorio que efectuó el juez de la causa y los aspectos de disenso señalados por el apelante; además, encontraron sustento en posturas jurisprudenciales aplicables al asunto. 75.
Las diferencias de la actora con la decisión adoptada no habilitan a la Sala para efectuar un nuevo análisis del asunto discutido en el proceso primigenio, pues, como se ha expuesto con suficiencia, el recurso extraordinario de revisión no es una tercera instancia ni el mecanismo para reabrir el debate probatorio del proceso ordinario. 76.
En ese orden de ideas, como la providencia revisada se muestra congruente con el recurso de apelación y no vulneró el principio de non reformatio in pejus, la Sala se abstendrá de infirmarla. Condena en costas 77. El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». 78.
La regla para imponer la condena en costas en este tipo de procesos atiende, así, a un criterio objetivo, en el que no es menester analizar la actuación de las partes, para establecer si obraron con temeridad o mala fe, o tener en cuenta otros aspectos, como la situación económica de la parte destinada a asumir la condena. Por 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, exp.
REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez. 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; posición reiterada en sentencia de 15 de febrero de 2018, exp. 39906, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 23 consiguiente, no es posible acoger la petición de la recurrente dirigida a que se le exima de esta carga procesal pues, como se anotó, el legislador previó la procedencia de la condena en costas cuando se declara infundado el recurso. 79.
El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho. El numeral 8º del artículo 365 del CGP dispone, por su parte, que sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 80.
En el presente asunto, el DPS contestó la demanda de manera oportuna y presentó argumentos dirigidos a que se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión. Por consiguiente, se impondrá, en su favor, agencias en derecho. 81. Para establecer el monto de las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9º, del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispuso la tarifa de agencias en derecho para los recursos extraordinarios, en cuantía de uno (1) a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 82.
Atendiendo a la naturaleza del proceso y la gestión desarrollada por el profesional del derecho que ejerció la representación legal del DPS, se tasará a su favor, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de esta providencia. 83. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora María Ruth Soto Botello contra la sentencia del 9 de junio de 2022, proferida la Sección Segunda, Subsección A de esta Corporación, en atención a las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte demandante. Se fija por concepto de agencias en derecho, a favor del Departamento de Prosperidad Social (DPS), la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04017-00 (6341) Actor: María Ruth Soto Botello 24 Por Secretaría General, liquídense los gastos procesales.
Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL VF