CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Temas: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA - Se demandó por la frustración de obtener una condena en el marco de un proceso ordinario como consecuencia de la liquidación de Solsalud EPS / RECURSO DE APELACIÓN - La sentencia de primera instancia se recurrió formalmente, pero dicha impugnación no se sustentó materialmente, en tanto no se planteó algún argumento tendiente a rebatir las conclusiones del a quo / PÉRDIDA DE OPORTUNIDAD – Daño autónomo – Los elementos para su configuración no se acreditaron. 1.
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 19 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 2. Se demandó a la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y a la Superintendencia Nacional de Salud por la omisión en garantizar la continuidad jurídica y patrimonial de Solsalud EPS, cuya liquidación frustró la oportunidad de obtener una condena judicial y la reparación integral dentro del proceso ordinario de responsabilidad civil promovido por la familia de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez. 2 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA ANTECEDENTES La demanda 3.
Mediante escrito presentado el 8 de marzo de 20191, la señora Luz Stella Abril Ardila, actuando en calidad de guardadora legítima y en representación de los menores Freddy Alejandro Abril Galvis y Sheylla Yulitza Abril Galvis, quienes acuden al proceso como accionantes y, a su vez, “en representación de su difunto padre Fredy Alfonso Abril Ardila”, presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, con el fin de que se les declarara patrimonialmente responsables por los perjuicios ocasionados con la liquidación de Solsalud EPS, circunstancia que les frustró la oportunidad de obtener una eventual condena en el marco de un proceso de responsabilidad médica adelantado ante la jurisdicción ordinaria2. 4.
Los hechos que motivaron la demanda fueron los siguientes: 5. El 3 de julio de 2008, en la Clínica Santa Teresa de Bucaramanga, la señora Galvis Gómez dio a luz mediante cesárea. Aunque el procedimiento pareció normal, días después comenzó a presentar escalofríos, dolor en las piernas y sed intensa, por lo que acudió al servicio de urgencias el 10 de julio, siendo remitida a consulta externa.
El 12 de julio, ante el empeoramiento de su cuadro clínico, regresó al centro asistencial con dolor torácico, dificultad respiratoria, sudoración y náuseas, razón por la cual fue remitida en la noche a la unidad de cuidados intensivos. 6. El 13 de julio de 2008, hacia las 5:00 p. m., se le practicó una transfusión de sangre y, pese a las intervenciones médicas, falleció a las 8:50 p. m..
El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses estableció como causa de muerte un absceso de pared miometrial de herida quirúrgica por cesárea anteriormente realizada, cuyo mecanismo fue un shock séptico. 7. Las auditorías médicas adelantadas por Solsalud EPS evidenciaron deficiencias graves en el servicio de urgencias de la Clínica Santa Teresa, especialmente, en la 1 Folios 1-26.
PDF denominado “01Demandaf” del expediente electrónico de primera instancia. 2 Como consecuencia de la anterior declaración, en la demanda se solicitó el reconocimiento y pago de las siguientes sumas: i) por daño emergente un total de $6’644.120; ii) por lucro cesante la suma de $704.159.879; iii) por perjuicios morales, el equivalente a 100 SMLMV salarios mínimos legales mensuales vigentes para cada uno de los demandantes; y iv) por daño a la vida de relación, otros 100 SMLMV para cada uno. 3 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA falta de triage adecuado, la demora en la atención de especialistas y la deficiente capacidad de hospitalización, lo que derivó en conceptos de calidad desfavorables reiterados.
Tales hallazgos fueron determinantes para sustentar que la paciente no recibió una atención oportuna ni idónea. 8. Ante estos hechos, el señor Fredy Alfonso Abril Ardila, en nombre propio y de sus hijos, inició un proceso ordinario de responsabilidad civil contra Solsalud EPS, la Clínica Santa Teresa y los médicos tratantes, el cual fue asignado al Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga.
Durante el trámite, la referida EPS fue intervenida, disuelta y liquidada por el Estado, situación que tuvo consecuencias directas en el proceso judicial. 9. El liquidador de la entidad, de manera unilateral, levantó la medida cautelar de inscripción de la demanda que recaía sobre un inmueble de su propiedad, eliminando así la garantía patrimonial para el cumplimiento de una eventual condena.
Posteriormente, el juez civil ordenó la desvinculación de Solsalud EPS al constatar su extinción jurídica y la inexistencia de encargo fiduciario o figura similar que permitiera continuar el proceso en su contra. El Tribunal Superior de Bucaramanga – Sala Civil confirmó esta decisión. 10. El señor Fredy Alfonso Abril Ardila promovió el proceso de responsabilidad civil en su nombre y en representación de sus hijos; sin embargo, la muerte de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez le generó una profunda depresión que lo llevó a la muerte.
En consecuencia, los menores, por conducto de su guardadora, acudieron a este proceso en su nombre y en representación de su fallecido padre. 11. Según la demanda, la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud debían responder patrimonialmente por la omisión en garantizar la continuidad jurídica y patrimonial de Solsalud EPS tras su intervención y liquidación. En criterio de la parte actora, dicha omisión impidió la culminación efectiva del proceso civil de responsabilidad médica, lo que a su vez les frustró la oportunidad de obtener una decisión judicial de fondo y el consecuente resarcimiento del daño causado por la muerte de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez. 4 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA La respuesta de las demandadas3 12.
El Ministerio de Salud y Protección Social sostuvo que no le asistía responsabilidad alguna derivada de la liquidación de Solsalud EPS, en tanto esta era una entidad del sector privado, intervenida y posteriormente liquidada por la Superintendencia Nacional de Salud. Señaló que no existía obligación legal ni contractual que lo legitimara como sucesor procesal de entidades privadas en liquidación, y que carecía de competencia legal para asumir sus obligaciones, incluso cuando la liquidación hubiera sido ordenada por una autoridad estatal. 13.
En consecuencia, alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva, pues no participó de manera directa ni indirecta en los hechos que fundamentaron las pretensiones de la demanda y no tenía funciones de inspección, vigilancia o control sobre las EPS. También enfatizó que su rol como ente rector del sistema de salud no lo convertía en responsable de las acciones u omisiones de entidades autónomas como Solsalud EPS. 14.
La Superintendencia Nacional de Salud se opuso a las pretensiones formuladas en la demanda y negó cualquier responsabilidad en los hechos que dieron lugar al proceso. En relación con liquidación de la EPS, indicó que, si bien profirió la Resolución 2475 de 2012, por medio de la cual se ordenó la liquidación forzosa administrativa de Solsalud EPS, su actuación se limitó al ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en la Ley 1122 de 2007 y el Decreto 1018 de 2007, por lo que no tuvo la calidad de administradora, no asumió su pasivo ni su representación judicial. 17.
Además, sostuvo que no existió nexo causal entre su actuación institucional y el daño alegado, en la medida en que no le correspondía garantizar la continuidad jurídica ni patrimonial de una entidad privada como Solsalud EPS, ni responder por 3 El Tribunal Administrativo de Santander, en providencia del 12 de junio de 2019, rechazó la demanda al encontrar configurada la excepción de caducidad, al considerar que esta debió presentarse dentro de los dos años siguientes al fallecimiento de la señora Galvis Gómez.
No obstante, mediante providencia del 6 de julio de 2020, esta Corporación revocó dicha decisión al concluir que el término de caducidad para demandar a las entidades vinculadas a este proceso como parte pasiva, por la imposibilidad de dirigir pretensiones contra Solsalud EPS, solo comenzó a correr al día siguiente de la ejecutoria del auto que confirmó la desvinculación de dicha sociedad dentro del proceso civil radicado bajo el número 68001-31-03-004-2010-00298-01.
El Tribunal Administrativo de Santander admitió la demanda el 27 de agosto de 2021, decisión que se notificó de manera electrónica a las entidades demandadas, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 5 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA las consecuencias de una eventual pérdida de oportunidad judicial derivada de la extinción procesal de la EPS dentro del proceso civil iniciado por los demandantes.
La sentencia de primera instancia4 15. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante providencia del 19 de septiembre de 2024, negó las pretensiones de la demanda, por considerar que no se acreditó la existencia de un daño cierto y antijurídico, como lo exige el artículo 90 de la Constitución. Tras delimitar el objeto del litigio a la supuesta pérdida de oportunidad derivada de la intervención y liquidación de Solsalud EPS sin la designación de un sucesor procesal, el Tribunal concluyó que no se demostró que dicha circunstancia hubiera frustrado de forma definitiva la posibilidad de obtener una reparación ante la jurisdicción ordinaria, porque el proceso seguía en trámite. 16.
En palabras del Tribunal: “la oportunidad que se alega como afectada (daño) en este proceso por la no designación de un sucesor procesal, se asienta en que sólo es una simple conjetura de una mera expectativa o potencialidad, pues no se determina de las normas que rigen el procedimiento de liquidación de las EPS, la obligación que deban asumir las entidades demandadas como sucesoras procesales (…).
El daño alegado por la parte demandante no se explica más allá de una mera eventualidad, luego no hay certeza de la existencia de la oportunidad; así como tampoco que la pérdida de la oportunidad fuera ‘definitiva’, dado que el beneficio final pendía de la realización de un hecho futuro e incierto como lo es la decisión condenatoria en el proceso seguido en la jurisdicción ordinaria”. 17.
También explicó que el daño no tenía la connotación de antijurídico, porque no se derivó de una actuación ilegítima del Estado, sino del ejercicio regular de sus competencias de inspección, vigilancia y control sobre el sistema de salud. La liquidación de Solsalud EPS obedeció a una decisión administrativa fundada en normas legales y, por tanto, no generó un menoscabo que los demandantes no estuvieran jurídicamente obligados a soportar. 4 Por auto de 31 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Santander concluyó que, en el presente asunto, no resultaba necesaria la práctica de pruebas.
En consecuencia, con fundamento en lo previsto en el artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021-, dispuso proferir sentencia anticipada dentro del proceso de la referencia. Por tanto, se prescindió de la celebración de audiencias y se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo.
En esta oportunidad procesal la parte actora, el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud reiteraron lo expuesto en cada uno de sus escritos iniciales. El Ministerio Público guardó silencio. 6 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA El recurso de apelación5 18.
La parte actora controvirtió la decisión de primera instancia. En su criterio, el A quo omitió analizar el núcleo del debate jurídico planteado, esto es, los efectos de la liquidación forzosa administrativa de Solsalud EPS frente al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, y la consiguiente necesidad de designar un sucesor procesal que permitiera la continuidad del proceso iniciado en la jurisdicción civil. 19.
Reiteró que la desvinculación de Solsalud EPS del proceso civil por parte del Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga -al constatar su extinción jurídica y la ausencia de un tercero que la representara o sucediera procesalmente- truncó de manera definitiva la vía ordinaria de reparación. En ese contexto, el daño alegado se fundó en la pérdida de la oportunidad de obtener una sentencia favorable, atribuible a la omisión de las entidades demandadas al no prever mecanismos que garantizaran la responsabilidad patrimonial de la EPS liquidada. 20.
El recurso hizo énfasis en que el Tribunal desconoció precedentes relevantes del Consejo de Estado -citados y transcritos in extenso por el recurrente-, en los que se reconoció que, ante la liquidación de entidades prestadoras del servicio de salud, debía garantizarse la continuidad procesal a través de la designación de una entidad pública que asumiera su representación, especialmente, la Superintendencia Nacional de Salud. 21.
Con base en esas premisas, el recurso sostuvo que la omisión en la constitución de una reserva patrimonial para atender obligaciones contingentes derivadas de procesos judiciales pendientes -como el adelantado por los aquí demandantes en la jurisdicción ordinaria- configuró una falla en el servicio atribuible a la Superintendencia y al Ministerio de Salud, en su calidad de entidades encargadas de la inspección, vigilancia y control del sistema.
También se advirtió que el Tribunal incurrió en un trato desigual e injustificado al haber reconocido sucesión procesal en casos de liquidación de EPS del sector público, pero no en relación con entidades 5 El recurso de apelación fue admitido por esta Corporación el 3 de septiembre de 2024 (SAMAI, índice 3). No hubo lugar a dar traslado para alegar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 247-5 del del CPACA -modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021-. 7 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA del sector privado, a pesar de que ambas cumplían funciones delegadas por el Estado en la prestación del servicio público de salud. 22.
Finalmente, los apelantes manifestaron que el daño alegado no podía considerarse eventual ni hipotético, puesto que la pérdida de oportunidad procesal fue definitiva ante la imposibilidad de continuar el proceso ordinario sin sujeto pasivo, y que la interpretación del Tribunal negaba el acceso a la justicia y generaba una forma de impunidad incompatible con la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En esa línea, solicitaron revocar la sentencia apelada, declarar la responsabilidad de las entidades demandadas por la omisión en el control del proceso liquidatorio, y reconocer la indemnización por la pérdida de oportunidad judicial derivada de la extinción de Solsalud EPS sin previsión institucional ni patrimonial para responder por las consecuencias jurídicas de sus actuaciones.
CONSIDERACIONES Competencia 23. En los términos del artículo 152.6 de la Ley 1437 de 2011, los tribunales administrativos son competentes para conocer en primera instancia de los procesos de reparación directa cuya cuantía supere los 500 SMLMV6, correspondiendo su apelación al Consejo de Estado, conforme al artículo 150 de la misma norma7.
En este caso, la parte demandante reclamó por concepto de lucro cesante un total de “$704.159.879”, monto que excede el umbral legal, de ahí que el conocimiento en primera instancia le correspondiera al a quo. Legitimación en la causa 24. Los menores Freddy Alejandro Abril Galvis y Sheylla Yulitza Abril Galvis, quienes comparecieron al proceso representados por su guardadora legítima8, la 6 “Artículo 152.
Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) “6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 7“Artículo 150.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos (…)”. 8 Para tal efecto, se allegó Copia de la sentencia del 24 de octubre de 2017, dictada en el marco del proceso de designación de guardador n.º 201700105, tramitado ante el Juzgado Primero Promiscuo 8 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA señora Luz Stella Abril Ardila, se encuentran legitimados en la causa por activa para reclamar la indemnización de los perjuicios propios, así como aquellos sufridos en vida9 por su padre10, el señor Fredy Alfonso Abril Ardila, por la pérdida de la oportunidad de obtener una sentencia favorable en el marco de un proceso ordinario, por la liquidación de Solsalud EPS. 25.
De conformidad con las pruebas obrantes en el expediente11, se acreditó que los mencionados menores integraban, junto con su padre, la parte actora en el proceso de responsabilidad civil extracontractual identificado con el número 680013103004-2010-00298-00, que se siguió en contra de Solsalud EPS y otros, por la muerte de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez, madre y cónyuge, respectivamente. 26.
Sobre la legitimación en la causa por pasiva, se advierte que, según la demanda, la responsabilidad del Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud se encuentra comprometida por la omisión en garantizar la continuidad jurídica y patrimonial de Solsalud EPS, cuya liquidación frustró la oportunidad de obtener una condena judicial y la reparación integral dentro del proceso ordinario de responsabilidad civil promovido por la familia de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez. 27.
Como se observa, frente a estas entidades la parte actora efectuó una imputación fáctica y jurídica concreta, y, por tanto, les asiste legitimación en la causa por pasiva de hecho. La legitimación material se analizará al examinar el fondo del asunto. de Familia de San Gil, y copia auténtica de la diligencia de posesión como guardadora.
Folios 4-20. PDF denominado “02Anexos1” del expediente electrónico de primera instancia. 9 Esta posición jurisprudencial ha sido reiterada tanto por el pleno de la Sección Tercera, antes de ser dividida en Subsecciones, como por estas últimas que, en síntesis, han considerado que el derecho a la indemnización de perjuicios puede ser reclamado “bien por su titular o por sus sucesores mortis causa, en cuanto continuadores de su personalidad, que ocupan la posición jurídica que ostentaba el causante frente a la totalidad de los derechos y acciones de contenido patrimonial trasmitidas por el fallecimiento”.
Ver, por ejemplo, sentencia de 10 de marzo de 2005, exp. 16346, C.P. Ramiro Saavedra Becerra, así como Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Subsección A, sentencia de 12 de marzo de 2014, exp. 28224, C.P. Hernán Andrade Rincón y de la Subsección B, sentencia de 5 de abril de 2013, exp. 27231, C.P. Danilo Rojas Betancourth. 10 Registros civiles de nacimiento de los menores obrantes a folios 1 y 3 del PDF denominado “02Anexos1” del expediente electrónico de primera instancia. 11 Folios 39 y 49 del PDF denominado “02Anexos4” del expediente electrónico de primera instancia. 9 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA Caducidad del medio de control 28.
De conformidad con lo dispuesto en el literal i, del numeral 2°, del artículo 164 del CPACA, la demanda de reparación directa puede instaurarse dentro de los dos (2) años “contados a partir del día siguiente al de la ocurrencia de la acción u omisión causante del daño, o de cuando el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo si fue en fecha posterior y siempre que pruebe la imposibilidad de haberlo conocido en la fecha de su ocurrencia”. 29.
Para efectos del cómputo del término de caducidad, debe tenerse en cuenta que el daño cuya reparación se reclama en este proceso no se refiere a la muerte de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez, sino a la frustración de la posibilidad de obtener ante la jurisdicción ordinaria una condena en contra de la EPS liquidada, debido a su extinción del mundo jurídico por razón de la toma de posesión y liquidación ordenada por la Superintendencia Nacional de Salud y la omisión de delegar un sucesor procesal. 30.
Se trata, en consecuencia, de una pérdida de oportunidad judicial cuya configuración solo puede entenderse consumada a partir del momento en que dicha desvinculación quedó ejecutoriada dentro del proceso civil seguido contra Solsalud EPS y otros, evento que fija el punto de partida del término de caducidad aplicable al medio de control de reparación directa. 32.
De acuerdo con la información consultada en el sistema de gestión judicial Siglo XXI12, el proceso de responsabilidad civil extracontractual identificado con el número 68001-31-03-004-2010-00298-01 fue promovido por el señor Fredy Alfonso Abril Ardila, en compañía de sus hijos menores, contra Solsalud EPS, la Clínica Santa Teresa S.A., la firma Cobranzas y Consultorías CMC Ltda., y varios profesionales de la salud13. 12 La Sala se encuentra habilitada para consultar dicho enlace, toda vez que esta Corporación y la Corte Constitucional ya han considerado que la información del estado de los procesos registrada a través de instrumentos electrónicos es susceptible de valoración, por corresponder a mensajes de datos.
Al respecto, véase: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de marzo del 2018, expediente 48.524; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de mayo de 2018, expediente 44.889. 13 Consulta efectuada en la siguiente página web, el 12 de octubre de 2025: https://procesos.ramajudicial.gov.co/procesoscs/ConsultaJusticias21.aspx?EntryId=QYYgCHvZU3x emVisRvPNrFmWnbg%3d 10 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 32.
La misma consulta evidenció que, durante el trámite del proceso, el Juzgado Cuarto Civil del Circuito de Bucaramanga, mediante auto del 19 de noviembre de 2015, declaró la imposibilidad de mantener a Solsalud EPS como parte procesal, al haber sobrevenido su extinción jurídica. Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Superior de Bucaramanga, Sala Civil-Familia, el 15 de diciembre de 2016, providencia que sí obra en el plenario14. 33.
Si bien no obra constancia sobre la fecha en que fue notificada ni adquirió firmeza dicha providencia, se tomará como fecha de partida el día siguiente al de su expedición, esto es, el 16 de diciembre de 2016, la cual, incluso, resulta ser más restrictiva frente al plazo real, pues excluye los días que median entre la comunicación del acto y su ejecutoria.
En ese sentido, el término inicial para presentar la demanda de reparación directa comenzó a correr el 16 de diciembre de 2016 y vencía el 16 de diciembre de 2018. 34. No obstante, el 14 de diciembre de 2018, los actores radicaron solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría 17 Judicial II para Asuntos Administrativos de Bucaramanga, con lo cual se suspendió el término de caducidad 2 días antes del vencimiento.
La audiencia de conciliación se celebró el 8 de marzo de 2019, fecha en la cual también se profirió el acta de no conciliación15. Como la demanda fue radicada ese mismo día, resulta evidente que su presentación se efectuó dentro del término legal. El objeto de la impugnación y el alcance del estudio de segunda instancia 35. Esta Subsección, de manera reiterada, ha considerado que el marco fundamental para la competencia del juez de segunda instancia lo constituyen los cargos planteados en contra de la decisión recurrida, razón por la cual no basta con la simple interposición del recurso por la parte interesada, así como tampoco es suficiente la manifestación general de no estar conforme con la decisión impugnada, toda vez que quien tiene interés en que el asunto sea analizado de fondo en segunda instancia debe señalar cuáles fueron los yerros o desaciertos en los que incurrió el juez de primera instancia al resolver la litis planteada16. 14 Folios 39 y 49 del PDF denominado “02Anexos4” del expediente electrónico de primera instancia. 15 Folios 51 y 57 del PDF denominado “02Anexos4” del expediente electrónico de primera instancia. 16 Ver, entre otras, las siguientes providencias proferidas por la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación: i) sentencia del 10 de noviembre de 2017, expediente No. 54.675; ii) sentencia del 10 de noviembre de 2017, expediente No. 51.212; iii) auto del 14 de octubre de 2015, expediente 11 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 36.
Esto se ha dicho: La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante; sin embargo, constituye un requisito indispensable de ella que el apelante, en cumplimento de la exigencia de sustentar el recurso, precise cuáles son los errores que merecen ser analizados por el ad quem y por qué sus argumentaciones son la razón y la evidencia que permite corregir o variar la decisión adoptada, pues, de lo contrario, la segunda instancia se queda sin herramientas o elementos de juicio que le permitan revisar lo acertado o no de la providencia apelada, así como saber con certeza en qué consiste la inconformidad del apelante con ella y, por lo mismo, se le deja sin la orientación que requiere para revisar y decidir si tal providencia merece ser modificada o, incluso, revocada (…) Como se puede observar, la recurrente no esgrime puntualmente ninguna razón de inconformidad en relación con el fallo de primera instancia y, en esa medida, la Sala no puede efectuar ningún juicio de valor sobre la decisión objeto de apelación17. 37.
Esta Subsección18 consideró que la carga de sustentación que le corresponde cumplir a la parte recurrente no se satisface con la mera manifestación de inconformidad con el proveído impugnado, ni tampoco con la petición de que se revoque, pues lo que la ley exige es que se ataquen los fundamentos de hecho y/o de derecho que sirvieron de sustento a la providencia en el punto que se considere desfavorable a sus intereses, no solo porque la decisión sea contraria a la parte que interpone el recurso, sino porque en realidad existen razones o motivos -y así se indiquen en el respectivo escrito- que conduzcan a considerar que lo decidido en primera instancia no fue acertado. 38.
Bajo esta óptica, resulta claro que en el recurso de apelación deben exponerse las razones o los fundamentos de disenso por los cuales no se comparten las consideraciones de la sentencia recurrida, en orden a que el superior jerárquico confronte el sustento de la decisión apelada con los argumentos de inconformidad planteados por la parte recurrente, máxime porque, se insiste, los reproches frente a la providencia impugnada son los que fijan la competencia del juez de segunda instancia, “cuya función no puede ir al extremo de suponer las razones de inconformidad de la parte apelante frente a la sentencia y, por esa vía, de suplir las cargas que legalmente le han sido impuestas a ella”19.
No. 48.502, M.P. Hernán Andrade Rincón y iv) sentencia del 9 de abril de 2014, expediente No. 27.550, M.P. Mauricio Fajardo Gómez. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de mayo de 2014, expediente No. 31.469, M.P. Carlos Alberto Zambrano Barrera. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 24 de septiembre de 2020, expediente No. 44.707, M.P. José Roberto Sáchica Méndez. 19 Ibidem. 12 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 39.
En ese orden de ideas, la Sala reitera lo señalado por esta Subsección20 en oportunidad anterior, en el sentido de que, al advertirse la ausencia de sustentación suficiente, adecuada o material del recurso de apelación, cuyo fundamento sea simplemente afirmaciones genéricas y vagas, sin traer a colación argumentos para cuestionar la providencia impugnada, al superior jerárquico no le queda una opción diferente que la de confirmar el proveído apelado. 40.
De cara al caso concreto, la Sala advierte que, si bien la parte actora sustentó formalmente su recurso de apelación, lo cierto es que materialmente las pretensiones y argumentos en él esgrimidos de ninguna manera refutan o controvierten los argumentos expuestos por el a quo en la decisión objeto de alzada. 41. En el presente caso, el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda por considerar que no se acreditó un daño cierto ni antijurídico, en los términos del artículo 90 de la Constitución y la jurisprudencia de esta Corporación. A juicio del a quo, la supuesta pérdida de oportunidad procesal alegada por los demandantes no superó el umbral de la conjetura, pues no se demostró que la desvinculación de Solsalud EPS del proceso ordinario hubiera frustrado de forma definitiva la posibilidad de obtener una reparación judicial, ya que dicho proceso continuó en curso contra los demás demandados.
Adicionalmente, explicó que el daño no era antijurídico porque no se derivaba de una actuación ilegítima del Estado, sino del ejercicio legítimo de sus competencias de inspección, vigilancia y control, en virtud de las cuales se ordenó la liquidación de la EPS. 42. Frente a estos aspectos medulares del fallo, el recurso de apelación careció de una sustentación material suficiente.
En efecto, el escrito presentado por la parte actora se limitó a reiterar los hechos y argumentos ya expuestos en la demanda, sin controvertir de forma directa y específica los fundamentos jurídicos que estructuraron la decisión apelada. No se formuló reproche alguno frente a la conclusión del Tribunal sobre la falta de certeza del daño, ni se plantearon razones para cuestionar la valoración jurídica que desestimó la existencia de una afectación definitiva del derecho de acceso a la justicia. 43.
Por el contrario, el recurso se centró en exponer consideraciones generales sobre la titularidad estatal en la prestación del servicio de salud, la responsabilidad 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 19 de junio de 2020, exp. No. 49.572. 13 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA de las entidades demandadas en los procesos de liquidación, y la jurisprudencia relacionada con la figura del sucesor procesal, sin explicar en qué medida esos elementos desvirtuaban los argumentos específicos del fallo impugnado. 44.
Si bien en el recurso de apelación se invocaron múltiples decisiones judiciales, lo cierto es que su incorporación al escrito no estuvo acompañada de un ejercicio argumentativo riguroso que permitiera demostrar su aplicabilidad al caso concreto. Aunque el apelante intentó trasladar los razonamientos allí contenidos al presente asunto, no explicó con claridad en qué medida los supuestos fácticos y jurídicos de esos precedentes se correspondían con los que aquí se debaten, ni cómo sus conclusiones jurídicas desvirtúan los fundamentos esenciales de la sentencia apelada.
La simple transcripción extensiva de jurisprudencia, sin una confrontación estructurada con la ratio decidendi del fallo cuestionado, no satisface la carga de sustentación del recurso ni permite al juez de segunda instancia ejercer un control eficaz sobre la decisión impugnada. 45. En relación con la certeza del daño, si bien el recurso mencionó que la desvinculación de Solsalud EPS supuestamente cerró la vía de acceso a la justicia civil, tal afirmación se hizo de forma abstracta, sin atender las consideraciones del fallo apelado ni aportar elementos que controviertan su razonamiento.
El Tribunal explicó que el proceso civil seguía su curso, y que el éxito de las pretensiones estaba condicionado a la realización de un hecho futuro e incierto: una eventual sentencia condenatoria. No se desvirtuó esta conclusión, ni se aportaron elementos que probaran que, de haber permanecido vinculada la EPS, se habría producido con alta probabilidad una condena favorable.
En otras palabras, el recurso no desarrolló argumento alguno que permitiera concluir que el daño alegado era real, cierto y no hipotético. 46. Tampoco se hizo pronunciamiento alguno sobre la antijuridicidad del daño, pese a que este fue otro pilar central del fallo apelado. El Tribunal razonó que la actuación estatal cuestionada -la liquidación de Solsalud EPS- fue legítima y se fundamentó en normas legales expresas, por lo que el eventual perjuicio derivado de la extinción de esa entidad no podía calificarse como antijurídico.
Este argumento no fue objeto de censura en el recurso; no se cuestionó su validez, ni se ofrecieron razones para sostener que el daño resultaba ilegítimo o que excedía los márgenes de aquello que los demandantes estaban jurídicamente obligados a soportar. 14 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 47.
Por todo lo anterior, es evidente que el recurso de apelación no satisfizo la carga de sustentación que exige el artículo 320 del Código General del Proceso21 y la jurisprudencia reiterada de esta Subsección. No se atacaron los fundamentos medulares de la providencia, no se identificaron los errores de derecho que pudieran invalidarla, ni se propuso una tesis jurídica alternativa que justificara su revocatoria.
En consecuencia, al no haber argumentos pertinentes ni suficientes que permitan al juez de segunda instancia ejercer un verdadero control sobre la decisión impugnada, lo procedente es confirmar en su integridad la sentencia apelada. 48. Ahora bien, aun si se aceptara, en aras del análisis, que el recurso de apelación contiene elementos suficientes para plantear una discusión sobre los fundamentos de la decisión de primera instancia, lo cierto es que el resultado no variaría: las pretensiones de la demanda seguirían siendo desestimadas. 49.
Como se advirtió la demanda se dirigió contra la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, por la supuesta omisión en garantizar la continuidad jurídica y patrimonial de Solsalud EPS, cuya liquidación habría frustrado la oportunidad de obtener una condena judicial y la reparación integral dentro del proceso ordinario de responsabilidad civil promovido por la familia de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez22. 21 El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el juez de segunda instancia puede examinar “la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante”, lo que significa que su competencia se restringe a los argumentos expresamente planteados en el recurso y que controvierten las razones jurídicas que sustentan la decisión impugnada. 22 De manera puntual, en la demanda se consignó: “1.
Ruego respetuosamente declarar la responsabilidad extracontractual y patrimonial del ESTADO – MINISTERIO DE SALUD y PROTECCIÓN SOCIAL y la SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD como administrativa y solidariamente responsable por los daños antijurídicos irrogados a los demandantes con motivo de la grave falla en el servicio de las anteriores entidades, por omisión, la cual conllevó a la violación de los derechos fundamentales < a la vida, a la seguridad social en salud, de acceso a la justicia, dignidad humana, etc. > de los demandantes. 2.
Como consecuencia de la declaración anterior, ruego respetuosamente declarar que los daños antijurídicos se concretan en el daño de la pérdida de oportunidad de los actores en obtener las indemnizaciones respectivas ante la justicia ORDINARIA, con ocasión de la LIQUIDACIÓN DE LA EPS SOLSALUD, y todo, con ocasión de la falla en la prestación del servicio de salud, que produjo la muerte de la señora BLANCA LUCIA GALVIS GOMEZ (q.e.p.d.), el 13 de julio de 2008, en la CLÍNICA SANTA TERESA DE BUCARAMANGA, la cual contratada por la entonces EPS denominada SOLSALUD; este daño es imputable a las entidades demandadas por no vigilar y controlar, en el ejercicio de sus funciones, el proceso de liquidación de la EPS SOLSALUD y la consecuente ausencia de provisión de recursos económicos para el pago del crédito contingente y/o constitución de garantías patrimoniales que cubrieran las pretensiones del proceso adelantado ante la jurisdicción ordinaria”. 15 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA 50.
La pérdida de oportunidad como daño autónomo23 puede presentarse en dos formas distintas. Por una parte, en su variante positiva, se refiere a aquellos casos en los que la víctima tenía una expectativa legítima de alcanzar un beneficio o ejercer un derecho, expectativa que resulta frustrada de forma definitiva por la conducta de un tercero. Por la otra, en su forma negativa, se presenta cuando la persona se encontraba en riesgo de sufrir un daño y existía una posibilidad concreta de evitarlo gracias a la intervención de otro, pero dicha intervención no ocurre o se realiza de manera inadecuada, permitiendo así que el perjuicio se materialice. 51.
Para predicar la existencia de ese daño autónomo imputable al Estado, es preciso demostrar sus elementos configurativos, esto es24: i) la falta de certeza o aleatoriedad del resultado esperado, es decir, la incertidumbre respecto a si el beneficio o perjuicio se iba a recibir o evitar; ii) certeza de la existencia de una oportunidad y, en relación con esta, iii) certeza de que la posibilidad de adquirir el beneficio o evitar el perjuicio se extinguió de manera irreversible del patrimonio de la víctima. 52.
En el caso bajo examen, no se acredita que la posibilidad de obtener una sentencia favorable en el proceso civil se hubiera extinguido de manera definitiva. El sistema de consulta judicial Siglo XXI demuestra que dicho trámite -identificado con el número 68001-31-03-004-2010-00298-01- continúa vigente en primera instancia ante la jurisdicción ordinaria, circunstancia que descarta la supuesta frustración irreparable del derecho de acceso a la justicia. La permanencia del proceso en curso indica que los demandantes aún conservan la posibilidad de lograr un pronunciamiento de fondo, razón por la cual no puede hablarse de una pérdida real, cierta e irreversible de la oportunidad procesal alegada. 53.
Aunque los actores señalaron que la desvinculación de Solsalud EPS del proceso civil obstaculizó la reparación integral de los perjuicios derivados de la 23 “la pérdida de oportunidad es un fundamento de daño autónomo, que, si bien no tiene todas las características de un derecho subjetivo, autoriza a quien ha sido objeto de una lesión a su patrimonio -material o inmaterial- a demandar la respectiva reparación, la cual será proporcional al coeficiente de oportunidad que tenía y que injustificadamente perdió. Aquí el objeto de reparación no es, en sí, la ventaja esperada o el menoscabo no evitado sino, únicamente, la extinción de una expectativa legítima, esto es, la frustración de la oportunidad en sí misma, pues si el beneficio o el mal que se quería eludir estuvieran revestidos de certeza no se podría hablar del daño consistente en la pérdida de una oportunidad, sino del daño frente a un resultado cierto cuya reparación es total y no proporcional: se repara la pérdida del chance, no la pérdida del alea”.
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 5 de abril de 2017, exp. 25706, M.P. Ramiro Pazos Guerrero. 24 ibidem 16 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA muerte de la señora Blanca Lucía Galvis Gómez, lo cierto es que el litigio continuó contra los demás demandados, entre ellos la clínica y los profesionales de la salud. 54.
Por tanto, no se configuró una imposibilidad material o jurídica de proseguir con el proceso, ni mucho menos se ha demostrado que dicha desvinculación hubiera anulado por completo la expectativa de obtener una condena. 55. En consecuencia, la supuesta pérdida de oportunidad no se tradujo en un menoscabo efectivo y definitivo del patrimonio jurídico de los actores, pues la vía ordinaria de reparación se mantiene activa. 56.
Como consecuencia de todo lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia, esto es, la providencia dictada el 19 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. Condena en costas 57. No se impondrá condena en costas en esta instancia, en atención a la condición de especial vulnerabilidad de los demandantes.
En efecto, se encuentra acreditado que, al momento de interposición de la demanda, Freddy Alejandro Abril Galvis y Sheylla Yulitza Abril Galvis eran menores de edad y actuaron representados por su guardadora legítima, la señora Luz Stella Abril Ardila, tras la muerte de sus padres. 58. Bajo estas circunstancias, resulta procedente aplicar una excepción de inconstitucionalidad frente a la regla general prevista en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, en concordancia con los artículos 365.3 y 365.6 del Código General del Proceso, en tanto que una interpretación estricta que conduzca a imponer condena en costas a menores huérfanos desconoce principios constitucionales como la protección reforzada de la infancia (art. 44 CP) y el derecho de acceso efectivo a la administración de justicia (art. 229 CP). 59.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 17 Radicación número: 68001-23-33-000-2019-00210-02 (72162) Actor: LUZ STELLA ABRIL ARDILA Y OTROS Demandado: SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE REPARACIÓN DIRECTA FALLA PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia del 19 de septiembre de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF