Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., primero (01) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandantes: Santiago García Martínez y otros Demandado: Departamento de Magdalena y otros Referencia: Medio de control de reparación directa Tema 1: Responsabilidad del Estado por omisión en la adopción de medidas preventivas frente a ola invernal.
Subtema 1.1. Pérdida de cultivo por inundación. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 25 de enero de 2017, en la que negó las pretensiones de la demanda. I. SÍNTESIS Los demandantes reclaman indemnización de perjuicios por la pérdida de los cultivos de palma que tenían en el predio La Carola, municipio de El Piñón, que sufrió una inundación con ocasión de la ola invernal que se presentó en el año 2010 a causa del fenómeno de La Niña. El Tribunal, en primera instancia, determinó que el daño no es atribuible a las entidades demandadas, por cuanto se configuró una eximente de responsabilidad por fuerza mayor, debido a la irresistibilidad de los efectos de las lluvias en la zona.
Sin embargo, la parte actora, en su recurso de apelación, alegó que el nivel de pluviosidad no fue lo suficientemente alto para catalogar el hecho como irresistible, máxime cuando la adopción de medidas de contención con sacos de arena evitó inundaciones en el casco urbano municipal. II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda Pretenden los accionantes que esta jurisdicción profiera sentencia de condena a cargo de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena-, al Departamento del Magdalena y al Municipio del Piñón, como responsables de los perjuicios materiales y morales causados a Santiago Andrés García Martínez, Alicia Mercedes Carranza y Juan Carlos Caballero Álvarez, con Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 2 ocasión de la omisión en la realización de obras civiles nuevas y algunas de carácter correctivo para evitar el daño previsible que dio como resultado la inundación total del predio de propiedad de la sociedad Inversiones Caballero Martelo S. en C. y, como consecuencia de ello, el ahogamiento y pérdida del cultivo de palma de aceite que se encontraba sembrado en dicho predio, cultivo de propiedad de los demandantes. 2.2.
Trámite procesal relevante en primera instancia El Tribunal Administrativo del Magdalena, en auto del 3 de abril de 2012, dispuso la admisión de la demanda. El auto admisorio fue notificado en debida forma1. Transcurrido el término para contestar la demanda, el Municipio del Piñón, Magdalena2 y la Corporación Autónoma del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena-3 presentaron sendos escritos en los que propusieron como excepciones la inexistencia de la obligación a cargo del municipio, la inexistencia del nexo causal, la falta de legitimación en la causa por pasiva, la fuerza mayor y la culpa exclusiva de la víctima.
El 24 de octubre de 2013, se celebró la audiencia inicial, de acuerdo con el artículo 180 del CPACA4, en cuya acta se dejó constancia de que no hubo necesidad de saneamiento del proceso y, de que el Departamento del Magdalena presentó la contestación de manera extemporánea. Seguidamente, la magistrada expuso que la Ley 1437 de 2011 no regula lo concerniente al litisconsorcio necesario, por lo que, en aplicación a lo dispuesto en los artículos 51 y 52 del CPC, ordenó la vinculación de las siguientes entidades cuyas funciones están relacionadas con la atención de desastres: Corpamag, Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, Fiduciaria La Previsora S.A., Ministerio del Interior y de Justicia, Ministerio de Hacienda, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y Departamento Nacional de Planeación, y ordenó la suspensión del proceso durante el término de 30 días en el que las entidades vinculadas contestarán la demanda, propondrán excepciones y solicitarán pruebas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 83 del CPC.
La Corporación Autónoma Regional del Magdalena5, la Fiduprevisora S.A.6, el Departamento Nacional de Planeación7; y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible8 presentaron sus respectivos escritos de contestación de manera oportuna. El 10 de agosto de 2016, fue celebrada la audiencia de pruebas9, en la que se incorporó la prueba documental correspondiente a los antecedentes administrativos solicitados en audiencia inicial y aportados por Cormagdalena, las respuestas a los requerimientos elevados a la Oficina Jurídica del IDEAM, las declaraciones de renta de algunos de los demandantes.
Todos estos documentos, así como el dictamen pericial y su adición, fueron puestos en conocimiento de las partes. 1 Auto admisorio de la demanda y constancias de notificación, f. 218 a 238, c. 1. 2 Escrito de contestación municipio El Piñón, f. 239 a 247, c. 5. 3 Escrito de contestación Cormagdalena, f. 410 a 432, c. 5. 4 Acta de audiencia inicial, f. 482 o 471, c. 5 (el CD no reposa en el expediente). 5 Escrito de contestación Corpamag, f. 606 a 618, c. 4. 6 Escrito de contestación Fiduprevisora, f. 1496 a 1504,.c 3. 7 Escrito de contestación DNP, f. 1508 a 1517, c. 3. 8 Escrito de contestación Ministerio de Ambiente (entidad vinculada a petición el Ministerio de Hacienda), f. 1614 a 1655, c. 3. 9 CD y acta a folios 2310 a 2314 del cuaderno 1.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 3 En esta misma audiencia, el Tribunal decidió prescindir de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, por considerarla inecesaria, de conformidad a la autorización contenida en el artículo 181 del CPACA. En su lugar ordenó la presentación, por escrito, de los alegatos de conclusión, oportunidad de la que hicieron uso el Departamento Nacional de Planeación10; el Ministerio de Hacienda11; el Departamento del Magdalena12; la Corporación Autónoma Regional del Magdalena -Corpamag-13; el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República14;
La Fiduprevisora15; la parte actora16 y el Ministerio del Interior17. 2.3. La sentencia recurrida El Tribunal Administrativo del Magdalena encontró demostrado el daño consistente en el deterioro y pérdida de los cultivos de palma de aceite, sin embargo, estableció que este daño no es imputable al Estado, toda vez que se configuró una causal eximente de responsabilidad consistente en la fuerza mayor, puesto que fue causado por las intensas lluvias que se presentaron en el año 2010, hecho de la naturaleza que fue catalogado como imprevisible e irresistible.
En efecto, el a quo encontró que según los informes remitidos por el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales -IDEAM-, el fenómeno de la Niña que azotó al país en el año 2010 no se presentaba en esa magnitud desde el año 1949 y superó las expectativas de todos los organismos del Estado. El Tribunal analizó las actas de las reuniones celebradas entre diferentes autoridades administrativas y miembros de la comunidad de los sectores agrícola y ganadero, en las que se puso en conocimiento los graves peligros de desbordamiento con ocasión del fenómeno de la Niña, así como las falencias en el muro de contención en el municipio del Piñón y concluyó que las entidades demandadas tenían conocimiento del riesgo que implicaba el fenómeno de la Niña como todos los años y, por tanto, se estaban adoptando medidas al alcance de la administración para contrarrestar los efectos del invierno, tales como el reforzamiento de los muros de contención, instalación de vigas y adaptación de planes sanitarios, sin embargo, concluyó que no está acreditado que la no terminación del muro que se había iniciado hubiera sido la causa eficiente del daño, pues aunque era una medida para evitar los daños causados por las lluvias, la causa principal fue la magnitud imprevisible que presentó el fenómeno de la niña para el año 2010.
Así, como el factor determinante para la producción del daño fue la intensa pluviosidad que se presentó en esa época, que obligó al gobierno a declarar la situación de desastre y estado de excepción de emergencia económica, este no puede ser atribuido a una omisión por parte de las entidades encargadas, pues aunque se acreditó que estas fueron informadas sobre el peligro de inundación por el desbordamiento del río Magdalena, las pruebas aportadas al expediente permiten concluir que Cormagdalena adelantó las gestiones necesarias para la culminación 10 Alegatos de conclusión en primera instancia, DNP, f. 2315, c. 2. 11 Alegatos de conclusión en primera instancia, Minhacienda, f. 2333, c. 2. 12 Alegatos de conclusión en primera instancia, Depto Magdalena, f. 2342, c. 2. 13 Alegatos de conclusión en primera instancia, Corpamag, f. 2350, c. 2. 14 Alegatos de conclusión en primera instancia, DAPR, f. 2399, c. 2. 15 Alegatos de conclusión en primera instancia, Fiduprevisora, f. 2421, c. 2. 16 Alegatos de conclusión en primera instancia, parte actora, f. 2440, c. 2. 17 Alegatos de conclusión en primera instancia, Mininterior, f. 2461, c. 2.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 4 del muro de contención que se encontraba en proceso de construcción, “lo que denota que se pusieron en marcha todas las acciones a su alcance para disminuir el impacto de las lluvias torrenciales producto del fenómeno de la Niña, sin embargo, (…) la fuerza de la naturaleza fue tan intensa, que superó las expectativas normales de los organismos de atención del país (…).” 2.4.
El recurso 2.4.1. La parte actora sustentó su recurso de apelación y solicitó la revocación de la sentencia con el fin de que se acceda a las pretensiones, con fundamento en los siguientes cargos18: 2.4.1.1. La rotura de los puntos por donde penetró el agua del río Magdalena que causó la inundación del 16 de diciembre de 2010 fue un hecho anunciado con anticipación a las autoridades locales, departamentales y nacionales, en múltiples reuniones en las que se establecieron compromisos que fueron incumplidos. 2.4.1.2.
La inundación ocasionada por el río Magdalena, el 16 de diciembre de 2010, en el municipio de El Piñón, no causó un desastre de graves proporciones, pues solo se presentó una leve corriente en el sector urbano y no hubo daños mayores en el sector rural, por lo que no puede ser calificado como un desastre de dimensiones extraordinarias, irresistible e imprevisible. 2.4.1.3.
Se demostró la ausencia de imprevisibilidad, pues la inundación fue plenamente conocida con anticipación y preavisada tanto por el CLOPAD de El Piñón como por el IDEAM. 2.4.1.4. El hecho no fue irresistible, puesto que no fue ocasionado solamente por la ola invernal que se presentó en el país a finales del 2010, sino que la inundación obedeció a que “las entidades demandadas, durante muchos años no realizaron obras de ninguna clase en los puntos El Edén y Caño Shiller entre otros, anunciados como débiles, ubicados en la ribera del río”. 2.4.1.5.
El acta del 29 de octubre de 2010 demuestra que con los sencillos trabajos realizados en algunas calles del casco urbano de El Piñón se evitó la inundación y daños en ese sector, pero los cultivos sí se inundaron, debido a la falta de obras preventivas para evitar el hecho, pues, si las autoridades hubieran realizado un relleno con bultos o sacos de tierra o piedra, en los puntos críticos conocidos como de alto riesgo, la inundación se hubiera evitado. 2.5.
Trámite relevante en segunda instancia Esta Corporación, en auto del 7 de febrero de 201819, admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 25 de enero de 2017. 18 Recurso de apelación, f. 428, c. ppal. 19 Auto que admite recurso de apelación, f. 2589, c. ppal.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 5 Por auto del 14 de marzo de 201820, corrió traslado a las partes, para que presentaran alegatos de conclusión, y al Ministerio Público, para que rindiera concepto de fondo. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República21; la Corporación Autónoma Regional del Magdalena22; la parte demandante23; el Departamento Nacional de Planeación24; la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena -Cormagdalena-25;
La Previsora S.A.26; y la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público27 presentaron sus alegatos para reiterar sus posturas procesales. El Ministerio Público rindió su concepto en el que solicitó confirmar la decisión de primera instancia, por cuanto, al igual que el a quo, consideró que, aunque las entidades demandadas pusieron en marcha acciones para disminuir el impacto de las lluvias, la fuerza de la naturaleza fue tan intensa que superó las expectativas de los organismos de atención, tanto, que fue catalogado como un fenómeno climático nunca antes visto28.
El 12 de octubre de 202329, el magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó estar incurso en la causal de impedimentoprevista en el numeral 12 del artículo 141 del Código General del Proceso (CGP)30, por haber rendido concepto en el proceso en calidad de agente del Ministerio Público. Con el fin de resolver el impedimento, el doctor Yepes Corrales se retiró del recinto para que los demás integrantes de la Sala decidieran de conformidad, luego de lo cual, aquellos encontraron fundada la manifestación de impedimento y aceptaron la solicitud del doctor Yepes Corrales de separarse del asunto.
III. PROBLEMA JURÍDICO 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (“CGP”) — aplicable en esta instancia conforme al artículo 40 de la Ley 153 de 188731-32— el “recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión”.
En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juzgador de segunda instancia, se limita a “pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las 20 Auto de traslado, f. 2592, c. ppal. 21 Alegatos de conclusión Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, f. 2594 a 2599, c. ppal. 22 Alegatos de conclusión Corporación Autónoma Regional, f. 2625 a 2648, c. ppal. 23 Alegatos de conclusión parte actora, copia f. 2609 a 2616 y original f. 2618 a 2624, c. ppal. 24 Alegatos de conclusión DNP, f. 2650 a 2655, c. ppal. 25 Alegatos de conclusión Cormagdalena, f. 2657 a 2672, c. ppal. 26 Alegatos de conclusión La Previsora, f. 2673 a 2677, c. ppal. 27 Alegatos de conclusión Minhacienda, f. 2678 a 2681, c. ppal. 28 Concepto del Ministerio Público, f. 2695 a 2707, c. ppal. 29 Índice SAMA 00076, certificado No. CBF10CA328AE6C86 81615A523B83801A E5E14F0C02C6E582 B5BF65BC25AD609D. 30 Código General del Proceso, “artículo 141.
Causales de recusación. Son causales de recusación las siguientes: 12. Haber dado el juez consejo o concepto fuera de actuación judicial sobre las cuestiones materia del proceso, o haber intervenido en este como apoderado, agente del Ministerio Público, perito o testigo (…)”. 31 “Artículo 40. Las leyes concernientes a la sustanciación y ritualidad de los juicios prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben empezar a regir. || Sin embargo, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones. […]” (subrayado fuera del texto original). 32 Cfr. CONSEJO DE ESTADO, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de unificación del 25 de junio de 2014, rad. núm. 25000-23-36-000-2012-00395-01(IJ).
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 6 decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley”, como lo establece el artículo 328 del CGP. Sin embargo, como la misma norma lo establece, “cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones”.
Al punto, recuerda la Sala que, de acuerdo con la jurisprudencia unificada de esta Sección, el juzgador tiene la potestad de “pronunciarse oficiosamente sobre todas aquellas cuestiones que sean necesarias para proferir una decisión de mérito, tales como la caducidad, la falta de legitimación en la causa y la indebida escogencia de la acción, aunque no hubieran sido propuestos por el apelante como fundamentos de su inconformidad con la providencia censurada”33. 3.2.
En este orden de ideas, teniendo en cuenta que la primera instancia encontró acreditado el daño y que este asunto no fue objeto de protesta por las demandadas, la Sala asume que se trata de un punto de la controversia ya zanjado. Por ello, de acuerdo con los cargos de la apelación, es preciso resolver el siguiente problema jurídico: ¿Son patrimonialmente responsables las entidades demandadas por el daño causado a los demandantes con la pérdida de los cultivos de palma de su propiedad a causa de una inundación, por haber incurrido en una falla en el servicio por omisión en sus deberes de prevención frente a la ola invernal que se presentó en el año 2010? IV.
CONSIDERACIONES 4.1. Sobre los presupuestos de la sentencia de mérito La Sala resolverá el problema atinente al fondo del litigio, habida consideración de la competencia que le asiste para ello, según los artículos 15034 y 152.635-36 del CPACA, habida cuenta del ejercicio oportuno que de la acción hizo la parte actora el 13 de febrero de 2013, esto es, dentro de los dos (2) años posteriores al día siguiente a 16 de diciembre de 2010, fecha en que ocurrió la inundación37.
Antes agotó el trámite conciliatorio de ley, con solicitud de conciliación extrajudicial que suspendió el término de caducidad, el 12 de diciembre de 2012 hasta el 13 de febrero de 2013, calenda en la que se presentó la demanda38. La presente decisión tendrá tal alcance respecto de los siguientes demandantes que la Sala encuentra legitimados en la causa por activa: Santiago Andrés García Martínez, Alicia Mercedes Carranza y Juan Carlos Caballero Álvarez Correa.
Esto, 33 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de unificación del 6 de abril de 2018, exp. 46005. 34 CPACA. “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]”. 35 CPACA.
“Artículo 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 6. De los de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. 36 En el presente asunto, la demanda se presentó en el año 2013, año en el que el salario mínimo fue fijado en $589.500.
Por lo tanto, los 500 salarios mínimos equivalían a $294’750.000, lo que supera el monto de la demanda, fijado en $4.049.017.903 (folio 31, cuaderno 1). 37 Certificación del departamento Agronómico de Palmaceite S.A., en la que indica que la inundación ocurrió el 16 de diciembre de 2010, f. 56, c. 1. 38 De acuerdo con la constancia suscrita por el Procurador 43 Judicial II para asuntos Administrativo (folio 191, cuaderno 5) la parte actora presentó solicitud de conciliación el 12 de diciembre de 2012 y la audiencia conciliatoria fallida se celebró el 13 de febrero de 2013.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 7 por cuanto acreditaron ser los arrendatarios de los bienes inmuebles afectados con la inundación39. Y, en lo que atañe al extremo pasivo de la litis, la Sala encuentra legitimada en la causa a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena - Cormagdalena-, al Municipio del Piñón y al Departamento del Magdalena, por ser los organismos a los que la parte actora les atribuye la omisión en la realización y la corrección de las obras civiles para evitar el daño previsible causado a sus cultivos por la ola invernal que se presentó en el 2010 y porque, de acuerdo con la normativa aplicable40, hacen parte del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, por lo que tienen a su cargo funciones relacionadas. 4.2.
Sobre la declaración de responsabilidad deprecada El artículo 90 de la Constitución Política de Colombia establece que el Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos causados por la acción u omisión de las autoridades públicas. Así, para que se configure la responsabilidad patrimonial del Estado, deben concurrir dos (2) presupuestos: (i) un daño antijurídico y (ii) su imputación al Estado por la acción u omisión de autoridades públicas.
En el presente asunto, el tribunal encontró suficientemente demostrado el daño objeto de la pretensión de reparación, pero no encontró debidamente probado el factor de atribución de responsabilidad que, para el caso, era una falla en el servicio por omisión en el adelantamiento de acciones tendientes a la contención del agua debido a la ola invernal que azotó al país al final del año 2010.
Esto, por cuanto encontró acreditada la fuerza mayor, en el entendido que el alto nivel de pluviosidad para ese año constituyó un hecho imprevisible e irresistible. El recurso se encuentra fundamentado en razones con las que se pretende desvirtuar la imprevisibilidad e irresistibilidad del hecho que causó el daño, por cuanto considera que las autoridades competentes tenían conocimiento de la posible inundación, así como la capacidad de poner barreras de tierra o piedra que impidieran el paso del agua hacia los terrenos en los que se encontraban los cultivos de los demandantes.
La parte demandante considera que con algunos trabajos de contención se evitó la inundación en un sector del municipio, lo que demuestra que de haberse realizado un trabajo similar en la zona en que tenían sus cultivos, estos no hubieran resultado afectados con la inundación. Para demostrar dicha afirmación, en el recurso de apelación se mencionó el acta del 29 de octubre de 2010, para denotar que existía la posibilidad de evitar el daño de la inundación, mediante la instalación de barreras con bultos de tierra o piedra. 39 Copia de los contratos de arrendamiento sobre el inmueble rural denominado La Carola, f. 201 a 209, c. 1. 40 El Decreto 919 de 1989 “Por el cual se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres y se dictan otras disposiciones", establecía, en su artículo 2, los integrantes del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, entre los que se encontraba a las entidades descentralizadas del orden nacional, en cuanto sus competencias y funciones tengan relación con las actividades de prevención y atención de desastres y, en particular (…) las Corporaciones Autónomas Regionales (numeral 7) y las entidades territoriales (numeral 8).
Así mismo, en el Decreto 4579 de 2010 “Por el cual se declara la situación de desastre nacional en el territorio colombiano”, con ocasión del fenómeno de La Niña 2010-2011, estableció en su artículo 4 que las entidades públicas (…) integrantes del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, (…) deberán participar en la ejecución de las labores tendientes a atender, rehabilitar y recuperar la zona afectada.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 8 Al respecto, la Sala observa que la reunión del 29 de octubre a la que alude el recurrente, se realizó en la alcaldía del municipio del Piñón, con la participación de entidades como Cormagdalena, la Gobernación, la Oficina de Prevención y Atención de Desastres, entre otras, así como representantes de ganaderos y palmicultores de la zona, con el fin de “analizar la situación de calamidad (ola invernal, desbordamiento, rupturas, del Río Magdalena en diversos puntos) que afecta a los municipios del Magdalena ubicados en la Rivera del Río Zona Sur, con el fin de establecer compromisos y acciones a seguir por parte de los intervinientes”.
En dicha reunión, en efecto, el alcalde del municipio de El Piñón puso en conocimiento el rompimiento del río en inmediaciones de la vía El Piñón-Caño Shiller, punto que, según el recurso de apelación, era uno de los que requería intervención para evitar la inundación en los predios en los que los demandantes tenían sus cultivos. Sin embargo, se observa que, ante las diversas situaciones de calamidad a atender en la reunión, este tópico no fue atendido por el gobernador, cuya respuesta fue que no se tenían recursos.
En la referida acta se anotó: “Señor Gobernador cual es la ayuda para solucionar el rompimiento del río en mediaciones de la vía Piñón Caño Shiller, que nos aqueja y nos tiene en situación de calamidad, retoma el uso de la palabra el señor Gobernador quien manifiesta QUE NO TIENE PLATA, que no cuenta con recursos para esos, seguidamente manifiesta que le preocupa el caño del cerro, que inunda a 7 municipios (…)”.
Según lo que se observa en el acta de la mencionada reunión, frente al requerimiento específico del caño Shiller, la Dirección General de Riesgos adquirió el compromiso de evaluar técnicamente la situación, con el fin de definir el plan de acción y de inversiones a realizar41. Seguidamente, obra en el expediente el acta de la reunión llevada a cabo el 26 de noviembre de 2010, en el despacho de la Alcaldía del Piñón con los integrantes del comité local de Atención y Prevención de Desastres -CLOPAD-, con el fin de realizar “un análisis de la actual situación de peligro que permita a la administración municipal afrontar los eventos desastrosos a causa de la fuerte ola invernal que se presenta en la región (…)”.
En dicha reunión se describió la situación por la que atravesaba el municipio y se informó sobre las actividades de prevención adelantadas por el CLOPAD, entre las cuales se mencionó el refuerzo de los puntos críticos; el refuerzo del muro de contención “orilla río parada”, debido a que presentó filtraciones; la vigilancia constante “por Los Galindo”, reforzando con saco, debido a que se presentan filtraciones;
“se organizó con la ayuda de la comunidad y el CLOPAD el trabajo de reforzamientos con saco en las 23 calles del casco urbano (…)”; refuerzo y vigilancia en toda la orilla del monte, debido a que presenta puntos críticos “donde no se ha parado de trabajar, como el pelú y se debe reforzar por el cuarto frío”; vigilancia total de los barrios de mayores riesgos como Puertas de Cielo y Villa San Carlos, “donde se mantienen motobombas para sacar aguas lluvias que no tienen salidas (…)”42.
De esta forma, la Sala advierte que eran múltiples los requerimientos del municipio para hacer frente a los posibles impactos de la ola invernal que se presentó y, en efecto, a pesar de no contar con los recursos para adelantar obras civiles de construcción, la alcaldía organizó, junto con la comunidad, la instalación de sacos 41 Acta reunión 29 de octubre de 2010, f. 149 a 152, c. 5. 42 Acta de reunión del 26 de noviembre de 2010, f. 154 a 157, c. 5.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 9 de arena, que, según la parte recurrente, lograron evitar una inundación en el casco urbano municipal. Así, aunque está demostrado que en el municipio de El Piñón se encontraba pendiente la construcción de un tramo del muro de contención que va hasta el municipio del Cerro de San Antonio, así como diversas obras que se requerían para la prevención de los efectos del invierno en la zona43, también es claro que las autoridades de la zona se encontraban adelantando labores permanentes de prevención frente a la emergencia invernal que se presentó como consecuencia del llamado fenómeno de La Niña. Según la jurisprudencia de esta corporación, en el caso del fenómeno invernal, la fuerza mayor exonera de responsabilidad a la autoridad pública, salvo que el demandante demuestre la falla en el servicio por la actividad equivocada o por la no realización de actividades, a cargo de aquella, que habrían evitado el daño. Así, por ejemplo, se han negado las pretensiones frente a los daños originados en el fenómeno de La Niña ocurrido en 2010, con fundamento en el siguiente análisis: La Sala ha estudiado la configuración de la falla del servicio en el caso de fenómenos naturales como lo es el desbordamiento de ríos y quebradas y ha estimado que la declaratoria de responsabilidad es posible si se logra demostrar que las entidades demandadas incumplieron con su deber de vigilancia y cuidado y se abstuvieron de adoptar las medidas de prevención requeridas para cada caso concreto, a pesar de haber tenido conocimiento de la posible ocurrencia del hecho natural (…).
En el expediente sí se acreditó, por el contrario, mediante pruebas técnicas que para la época de ocurrencia de los hechos objeto de la demanda que ahora se decide en segunda instancia ocurrió un fenómeno meteorológico, denominado “La Niña”, que generó un incremento excesivo en las precipitaciones en la zona (superior en promedio en un 200% al promedio histórico), lo cual sumado a la poca inclinación del sector y a la saturación del nivel freático de la Laguna de Fúquene y sus zonas aledañas, produciendo la inundación del lugar; situación ésta que constituye, sin lugar a dudas, una fuerza mayor44. 43 Así se puso de presente en el oficio del 12 de julio de 2010 suscrito por el alcalde municipal del El Piñón y dirigido a la Directora Nacional de Prevención y Atención de Desastres en el que señaló la necesidad de i) reforzar el “muro de contención comprendido en el tramo caño Shiller hasta la entrada a la cabecera municipal en una distancia de 5 km”; ii) terminar el dique de protección para empalmarlo con el corregimiento de Cantagallar, “en una distancia de 3 km.
El recorrido comprende los predios de Jorge Caballero C. Rafael Ortiz Bocanegra, Julio Melo Orozco”; iii) construir y reforzar el “muro de contención a la orilla de la ciénaga en el corregimiento de Catagallar en un tramo de 1600 m., pasando por los predios de Agustín Rada D, Israel Vizcaino, Delfín Riquett, Inés Santodomingo, Marcos Riquett V, Pompeyo Barrios, Acaino Santodomingo, Omaira Valencia y Gabriel Crespo, de tal manera que nos permita evitar las inundaciones de las casa construidas a su alrededor”.
Oficio del 12 de julio de 2010 dirigido a la Directora Nacional de Prevención y Atención de Desastres (f. 126, c. 5), esta misma situación le fue comunicada al Presidente de la República, el 16 de julio de 2010 (f. 134, c. 5). 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, Consejero Ponente: Mauricio Fajardo Gómez, sentencia de 12 de junio de 2013, radicación: 25000-23-26-000-2001-02489- 01(26582), actor: Jaime Enrique Rivera Ortegón, demandado: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, referencia: apelación sentencia - acción de reparación directa.
En esa sentencia, a su vez se citó como antecedente: “Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de septiembre de 2007, Exp. 16014”. Puede citarse, también: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, Consejera ponente: Stella Conto Diaz Del Castillo, sentencia de 15 de febrero de 2012, radicación número: 17001-23-31-000-1997-08054-01(21250), actor José William Castaño Gómez y otros, demandado: municipio de Manizales y otros, referencia: apelación sentencia - acción de reparación directa.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 10 En el presente caso, de la apreciación del acervo probatorio en su conjunto se reafirma que ocurrió un hecho irresistible, pues los informes técnicos del IDEAM45 dan cuenta de que el fenómeno de la Niña, en la zona en donde estaban situados los cultivos de palma afectados, fue constitutivo de fuerza mayor.
No obstante, la parte recurrente controvierte la decisión de primera instancia aludiendo a que las precipitaciones lluviosas no fueron lo suficientemente fuertes como para catalogar el hecho como irresistible, por el contrario, señala que “con los sencillos trabajos realizados en algunas calles del casco urbano de El Piñón se evitó la inundación y daños en este sector”, por lo que considera que si se “hubiesen realizado las obras necesarias como: relleno de los sectores débiles como se conocía, con bultos o volquetadas y/o sacos de tierra o piedra (…)” la inundación no se hubiera ocasionado.
De esta forma, la parte actora considera que la falta de intervención con sacos de arena, en el área en la que se encontraban sus cultivos, tal como se realizó en la zona urbana del municipio, con lo cual se evitó allí una inundación, constituyó la causa eficiente del daño. Con las actas de la reuniones adelantadas en la alcaldía el 29 de octubre y el 26 de noviembre de 2010, se encuentra demostrado que si bien se requería solucionar el rompimiento del río en inmediaciones del caño Shiller y, que la gobernación manifestó no contar con recursos para ello, el municipio adelantó labores de prevención con la comunidad que, tal como se afirmó en el recurso de apelación, fueron efectivas en el propósito de mitigar el impacto de la ola invernal, de acuerdo con las necesidades de la población y con la capacidad de actuación que tenía el municipio para responder a un fenómeno natural de esa envergadura.
Es decir, que se encuentra demostrado que la administración sí adelantó acciones para combatir el riesgo de la inundación y desplegó actividades de intervención dentro del ejercicio de sus funciones, que mitigaron los efectos de la ola invernal. Desafortunadamente, ante un evento de la naturaleza que obligó a actuar a las autoridades bajo condiciones de emergencia, resulta imposible abarcar la protección de todo el territorio municipal, por lo que se adelantaron las acciones que se consideraron pertinentes, logrando evitar que los daños fueran mayores.
De esta forma, aunque no se logró impedir que aquellos terrenos en los que se ubicaban los cultivos de los demandantes resultaran inundados, este hecho no puede ser atribuido a una falla del servicio por parte de las entidades demandadas que, a pesar de conocer la situación, no contaban con la capacidad para detener los efectos de una ola invernal como la que se presentó. Por otra parte, es preciso mencionar que el dictamen pericial que obra en el expediente tuvo como propósito la demostración de la cuantificación de los perjuicios, por lo que el proceso carece de una prueba técnica que determine la delimitación del predio afectado, así como la ubicación exacta de los puntos que la parte actora considera que, de haber sido intervenidos, se hubiera evitado el daño. Dicho esto, la Sala concluye que el daño sufrido por los demandantes no puede ser atribuido a la falta de cumplimiento de algún compromiso adquirido por la administración frente a la construcción de obras de contención que evitaran la 45 “[E]l año 2020 superó ampliamente las condiciones críticas hidrológicas sobre el río Magdalena y sobre el canal de Dique (…)”.
Informe sobre mediciones de frecuencia de niveles excedidos 2006-2011 en el río Magdalena a la natural del municipio El Piñón, IDEAM, f. 2082 a 2095, c. 2. Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 11 inundación en el predio en el que tenían sus cultivos, tal como se planteó en la demanda, pues ante la emergencia por la ola invernal que se presentó, las autoridades adelantaron las medidas que alcanzaron a mitigar el impacto del clima sobre la población, sin que se pueda afirmar que por no haberse evitado la entrada del agua al predio de interés de los demandantes, se hubiera constituido una falla en el servicio por omisión, por parte de las entidades demandadas, pues esto no fue demostrado en el proceso.
Por consiguiente, la Sala confirmará la decisión de primera instancia en la que el Tribunal Administrativo del Magdalena negó las súplicas de la demanda. V. COSTAS El concepto de costas procesales está íntimamente relacionado con todos los gastos o expensas necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza, que se denominan gastos ordinarios; de igual manera, incluye las agencias en derecho que corresponden a los gastos por concepto de apoderamiento de la parte vencedora en el litigio.
El artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 establece que “la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”. En ese orden de ideas, el numeral 1° del artículo 365 del CGP prevé que “[s]e condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.
Además, en los casos especiales previstos en este código”. A su turno, el artículo 366 del mismo estatuto procesal dispone lo relativo a la liquidación de las costas procesales y consagra en su numeral 4º que “para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura (…)”.
El Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo 1887 de 2003 “por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho” y en el que estableció en su artículo 6º numeral 3.1.3. que para las acciones de esta naturaleza (medios de control contenciosos administrativos), la tarifa en segunda instancia será “hasta del (5) por ciento del valor de las pretensiones reconocidas o negadas”, en atención a la naturaleza del proceso, la calidad, duración y utilidad de la gestión ejecutada por el apoderado de la parte vencedora.
En consideración a lo anterior, la Sala condenará en costas y fijará como agencias en derecho el equivalente a un (1) SMLMV. Finalmente, se establece que las agencias fijadas se liquidaran de manera concentrada por parte del Tribunal de origen, en los términos del artículo 366 del CGP46. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 46 Artículo 366 del CGP: “Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas (…)”.
Radicado: 4700112333000201300033 01 (59628) Demandante: Santiago García Martínez y otros 12 FALLA PRIMERO: DECLÁRASE fundado el impedimento presentado por el magistrado Nicolás Yepes Corrales.
SEGUNDO: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, el 25 de enero de 2017 y, en su lugar, NIÉGANSE las pretensiones de la demanda.
TERCERO: CONDÉNASE a la parte demandante a pagar las costas causadas en ambas instancias, para lo cual, el Tribunal de primera instancia deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 366 del CGP, teniéndose en cuenta que en esta instancia se fijaron agencias en derecho por 1 SMLMV a la fecha de la sentencia.
CUARTO: Ejecutoriada la presente sentencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen para lo de su cargo. Cópiese, Notifíquese, Cúmplase JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente VF JCDB