Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D. C., diez (10) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de controversias contractuales. Subtema 2: contrato de prestación de servicios de salud por capitación. Subtema 3: defecto fáctico. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de impugnación interpuesto por la ESE Bellosalud en contra de la sentencia del 23 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado.
I. SÍNTESIS DEL CASO La ESE Bellosalud presentó acción de tutela con la pretensión de amparo de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión con ocasión de la sentencia proferida el 30 de septiembre de 2024, dentro del proceso de controversias contractuales con radicado núm. 05001-33-33-024-2021-00214-01.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos probados 1. A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala encuentra acreditados los siguientes hechos: 2. Savia Salud EPS presentó demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, en contra de la ESE Bellosalud, con la pretensión de que se declarara que dicha autoridad incumplió los contratos de prestación de servicios de salud núms. 0292-2019, y su otrosí núm. 1, y 0061-2019.
En consecuencia, pidió que se ordenara la liquidación de los mencionados acuerdos y el pago de las sumas giradas de forma anticipada, por valor total de 782 906 221 pesos. 3. El asunto correspondió en primera instancia bajo radicado núm. 05001-33-33-024- 2021-00214-00, al Juzgado Veinticuatro Administrativo de Medellín que, en sentencia del 17 de octubre de 2023, negó las pretensiones de la demanda.
El despacho judicial sustentó su decisión en que la parte actora no aportó pruebas de que los dineros Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co girados anticipadamente fueron destinados irregularmente, o que se hubiera agotado el procedimiento previsto para la respectiva devolución. 4.
En sentencia de segunda instancia del 30 de septiembre de 20241, el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión revocó la providencia del a quo y declaró el incumplimiento contractual de la ESE Bellosalud, debido a la no ejecución del 26.36% de las metas de actividades PEDT2 programadas para el periodo 2019 con los contratos núms. 0292-2019, prorrogado con el otrosí núm. 1, y 0061-2019.
Además, condenó a reintegrar a favor de Savia Salud EPS la suma de 782 906 221 pesos, con su indexación, y negó las demás pretensiones de la demanda. 5. El Tribunal fundamentó su decisión en que, de acuerdo con las actas de las reuniones celebradas entre las partes, la demandada no centró su intervención en objetar el porcentaje de ejecución sino la legalidad del recobro.
Indicó que el descuento de los porcentajes no ejecutados procedía de conformidad con las resoluciones 3253 de 2009 y 4505 de 2012 del Ministerio de Salud y Protección Social y el documento de verificación de indicadores. 6. Consideró que los argumentos atinentes a la inviabilidad de la devolución pretendida no eran vinculantes en el caso concreto porque se referían a la relación de la EPS con el ADRES3, la cual es independiente de aquella derivada del contrato de prestación de servicios.
En ese orden, una vez el Tribunal corroboró la procedencia de la deducción y encontró acreditado el incumplimiento de los acuerdos, ordenó el reintegro de las sumas reclamadas. 2.2. Pretensiones y argumentos de la tutela 7. La ESE Bellosalud solicitó en el escrito de tutela, como consecuencia del amparo de su derecho fundamental al debido proceso, lo siguiente: 2.
Que se deje sin efecto sentencia del 30 de septiembre de 2024 que emitió el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA - SALA PRIMERA DE DECISIÓN. M.P. JORGE LEÓN ARANGO, que revoca y concede parcialmente las pretensiones generando una grave afectación sin razón alguno y más cuando nuestra entidad está en un riesgo fiscal alto con un déficit desde hace varios años, estando a aportas de una liquidación si poder seguir atendiendo y brindado atención médica a la comunicad del Municipio de Bello, ordenando: “TERCERO: ORDENAR a la E.S.E. Bellosalud reintegrar a Savia Salud E.P.S., la suma de SETECIENTOS OCHENTA Y DOS MILLONES NOVECIENTOS SEIS MIL DOSCIENTOS VEINTIÚN PESOS M.L.C. ($782.906.221), correspondientes al valor del incumplimiento en las metas de actividades PEDT durante el año 2019, en los términos anotados en la presente decisión.” 3.
Que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA – SALA PRIMERA DE DECISIÓN. M.P. JORGE LEÓN ARANGO que se emita una nueva sentencia que respete el debido proceso y los elementos probados dentro del proceso4. 8. Como fundamento de sus pretensiones, la parte actora manifestó que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en los defectos fáctico y sustantivo, porque no tuvo 1 Samai, exp. núm. 05001-33-33-024-2021-00214-01, índice 17, certificado 9E85A186A3EC2B98 A57ADB9D730F40B6 7A21A7E1C8012276 533D8DE2FEFE391C. 2 Protección Específica y Detección Temprana. 3 Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 4 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en cuenta que el recobro era inviable debido a que no existe norma que establezca los criterios de deducción. Agregó que no se probó el incumplimiento contractual toda vez que no existió claridad sobre cómo se realizó el seguimiento a los indicadores trazados para el PEDT y que la información suministrada por la EPS era imprecisa. 9.
Afirmó que los recursos que le fueron entregados por giro directo los gastó en su totalidad, que la ESE no reconoció el incumplimiento de los convenios, y que en las actas de las reuniones quedó consignado que no estaba de acuerdo con las deducciones, con fundamento en los conceptos del Ministerio de Salud y Protección Social. 2.3.
Trámite procesal 10. La tutela correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado que, a través del despacho ponente, profirió auto el 2 de diciembre de 20245 en el que admitió la solicitud de amparo; vinculó, como terceros con interés, al Juzgado Veinticuatro Administrativo de Medellín, a Alianza Medellín Antioquia SAS, a Savia Salud EPS, a la Nación, Ministerio de Salud y Protección Social y a la ADRES; y ordenó las notificaciones de rigor. 2.4.
Intervenciones 11. La ADRES pidió su desvinculación del trámite constitucional ante su falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que no tiene competencia para satisfacer las pretensiones de la parte accionante6. 12. Savia Salud EPS explicó los hechos de la tutela y sostuvo que esta resulta improcedente debido a que no cumplió con los requisitos que habilitan su interposición. Arguyó que no está satisfecho el requisito de relevancia constitucional porque la solicitud de amparo carece de argumentación fáctica y jurídica7. 2.5.
Sentencia de primera instancia 13. La Sección Quinta del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia el 23 de enero de 20258, en la que declaró improcedente la acción de tutela por cuanto no superó el requisito de relevancia constitucional. Citó el fallo cuestionado y explicó que los reproches sobre la valoración probatoria son una reiteración de lo resuelto en sede ordinaria y no desvirtuaban el análisis efectuado por el Tribunal accionado.
Indicó que los cargos de tutela no explicaban por qué eran irrazonables los argumentos del ad quem. Concluyó lo siguiente: En este orden de ideas, se advierte que el tutelante pretende reabrir el debate ya zanjado en sede ordinaria y busca que el juez de tutela imponga un razonamiento distinto al que asumió el funcionario natural de la causa, el cual estableció, bajo su autonomía, que era viable la devolución de los saldos no ejecutados en el contrato. 5 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06550-00, índice 4, certificado núm. E4D4C78C4C24095D AE5155A6ADAAFE42 1110C57C0A9D9EC5 C7A20C60ED26306E. 6 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06550-00, índice 11, certificado núm. 6325AA5B276CE58F 15ABBA4CB66E1926 F6B29F7F968F26A9 88BAC351E53C34CD. 7 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06550-00, índice 13. 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06550-00, índice 19, certificado núm. C77C0121959F1E8B 653408B768FC2C81 71DD457EEDF681F5 8CF6F2D26247D7E3.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Impugnación 14. La ESE Bellosalud presentó impugnación en contra de la sentencia del 23 de enero de 2025, para lo cual, por un lado, argumentó que la acción de tutela contenía relevancia constitucional y, por otro lado, reiteró los cargos de la solicitud de amparo9.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 15. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto en contra de la sentencia del 23 de enero de 2025 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado. 3.2.
Legitimación en la causa 16. La legitimación en la causa por activa de la ESE Bellosalud está acreditada, porque fue la demandada en el proceso que finalizó con la sentencia del 30 de septiembre de 2024, la cual accedió a las pretensiones del medio de control de controversias contractuales, y, por tanto, es la titular de los derechos que resulten vulnerados con la providencia. 17.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión debido a que fue la autoridad que emitió, en segunda instancia, la sentencia del 30 de septiembre de 2024 que, según afirmó la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales. 3.3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 18.
Reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado10 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional11. 19.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional. ii) Que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial. iii) Que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado. iv) Que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-06550-00, índice 24, certificado núm. D5B745D86F8A3E3C 3888B76C30FECC48 3E99A003D4C1F560 CD905F503774990F. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 11 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co v) Que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración. vi) Que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela. 20.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad del recurso de amparo versan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales12 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la acción de tutela. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales. 21.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: i) orgánico; ii) procedimental absoluto; iii) fáctico; iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; vi) decisión sin motivación; vii) desconocimiento del precedente constitucional; o viii) violación directa de la Constitución13.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 22. Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional14 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia15. 23.
La cuestión que se discute reviste de relevancia constitucional, toda vez que, de encontrarse configurados los defectos fáctico y sustantivo en los términos expuestos en el escrito de tutela, prosperaría la pretensión de amparo de ordenar a la autoridad accionada que emita una nueva sentencia en la que decida sobre el cumplimiento de los contratos de prestación de servicios de salud.
En este escenario, estarían afectados los derechos fundamentales de la ESE Bellosalud, en particular, el debido proceso, para cuya protección acudió a esta acción constitucional. 24. Respecto de los cargos de la tutela, la accionante no tiene otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para proteger sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso de controversias contractuales en el que se profirió la decisión objeto de tutela. 12 Corte Constitucional, sentencia SU-024 de 2018. 13 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25. El requisito de inmediatez se encuentra satisfecho porque la providencia objeto de reparos proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión es del 30 de septiembre de 2024, y la demanda de tutela se presentó el 28 de noviembre siguiente, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses previsto por la jurisprudencia constitucional16 y del Consejo de Estado17 como razonable. 26.
La parte actora, en el escrito de tutela, expuso de forma clara y concreta los hechos y argumentos por los cuales consideró vulnerados sus derechos fundamentales, y estos no consisten en una irregularidad procedimental. Finalmente, la providencia reprochada no se emitió dentro de un trámite de tutela. 27. Según lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas en los términos que planteó la parte actora. 3.4.
Problema jurídico 28. La Sala debe decidir si revoca o modifica el fallo de primera instancia del 23 de enero de 2025 que declaró improcedentes las pretensiones de amparo. Para ello, deberá establecer si el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión incurrió en los defectos fáctico y sustantivo con la sentencia del 30 de septiembre de 2024, que revocó la decisión del a quo ordinario y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. 3.4.1 Generalidades del defecto sustantivo 29.
Conforme con la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional, el defecto sustantivo se presenta cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado18. 30.
De este modo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, ya que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política. 31.
En este sentido, la Corte ha precisado que la interpretación que hace el juez de las normas que aplica a un caso concreto, encuentra límite en el carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), en la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), en la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y en la garantía al acceso a la administración 16 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 18 Corte Constitucional, sentencia SU-214 de 2023.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de justicia (artículo 228 Superior)19. 3.4.2. Generalidades del defecto fáctico 32.
De acuerdo con la Corte Constitucional, una decisión judicial presenta defecto fáctico cuando «el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»20. Este vicio en la valoración probatoria debe ser ostensible, flagrante y manifiesto, y debe tener «incidencia directa en la decisión»21 objeto de tutela.
Además, puede configurarse en dos dimensiones: una positiva y otra negativa. 33. La dimensión positiva ocurre en aquellos eventos en los que el juez «[…] aprecia y da valor a elementos materiales probatorios indebidamente recaudados o, efectúa una valoración por “completo equivocada”»22. Por su parte, la dimensión negativa se presenta cuando los funcionarios judiciales «sin justificación alguna no valoran los medios de convicción existentes en el proceso, los cuales determinan la solución del caso objeto de análisis; […] resuelven el caso sin tener las pruebas suficientes que sustentan la decisión; y […] no ejercen la actividad probatoria de oficio en aquellos casos que las normas procesales y constitucionales así lo determinan»23. 34.
En particular, resulta importante destacar que el defecto fáctico por indebida valoración probatoria se configura en las siguientes hipótesis: (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso; y (v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso24. 35.
Ahora bien, la Corte Constitucional ha manifestado que el juez de tutela, en el análisis del defecto fáctico, debe privilegiar los principios de autonomía e independencia judicial25, lo que exige a la parte interesada indicar, de forma concreta, por qué el juez ordinario incurrió en el defecto, toda vez que este «no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia»26. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 20 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 21 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, criterio reiterado en la sentencia SU-048 de 2022. 22 Corte Constitucional, sentencia SU-048 de 2022. 23 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 24 Corte Constitucional, sentencia T-781 de 2011. 25 Corte Constitucional, sentencia SU 289 de 2019. 26 Corte Constitucional, sentencia T-146 de 2010, criterio reiterado en sentencia SU-048 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. Finalmente, la jurisprudencia constitucional ha enunciado de manera genérica, por lo menos, cuatro criterios que le permiten al juez de tutela identificar si la decisión judicial cuestionada fue arbitraria e irrazonable al momento de evaluar las pruebas en cada caso: El primero de ellos exige considerar si la conclusión que se extrae de las pruebas que obran en el expediente es por completo equivocada […] diametralmente opuesta – siguiendo las reglas de la lógica– a la que se desprende del contenido de los materiales probatorios.
El segundo requiere examinar si la valoración no cuenta con un fundamento objetivo. Es el caso del juez que resuelve una controversia acudiendo a su propio capricho o voluntad. El tercero impone determinar si las pruebas han sido valoradas de manera integral o si, por el contrario, se asigna un mayor o menor valor a alguna prueba en relación con otras, sin que exista justificación para ello.
El cuarto criterio ordena considerar si la conclusión se basa en pruebas [impertinentes, inconducentes o ilícitas]27. 3.5. Caso concreto 37. En el asunto bajo estudio, Savia Salud EPS presentó demanda con la pretensión de que se declarara que la ESE Bellosalud incumplió los contratos de prestación de servicios núms. 0292-2019, y su otrosí núm. 1, y 0061-2019, y ordenara el pago de las sumas giradas de forma anticipada, por un valor total de 782.906.221 pesos, correspondiente a la falta de ejecución del 26.36% de las metas de actividades PEDT acordadas entre las partes. 38.
El Juzgado Veinticuatro Administrativo de Medellín profirió sentencia el 17 de octubre de 2023, en la que negó las pretensiones de la demanda. En fallo de segunda instancia del 30 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Antioquia revocó la anterior decisión y, en su lugar, declaró el incumplimiento contractual de la ESE Bellosalud debido a la no ejecución del 26.36% de las metas de actividades PEDT28 asumidas para el periodo 2019 con los referidos contratos.
Además, condenó a reintegrar a favor de Savia Salud EPS la suma de 782.906.221 pesos, con su indexación. 39. Ahora bien, la ESE Bellosalud presentó acción de tutela en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión pues consideró que la sentencia del 30 de septiembre de 2024 vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque incurrió en los defectos fáctico y sustantivo. 40.
En concreto, los reparos de inconformidad se reducen a que las pruebas aportadas al proceso ordinario no permitían tener claridad sobre la forma en que se determinó el 26.36% de incumplimiento de las metas del PEDT; y que no se tuvo en cuenta que, de acuerdo con conceptos del Ministerio de Salud y Protección Social, no procedían las deducciones o devoluciones de los giros anticipados. 41.
De lo expuesto, es preciso advertir que los reproches de la tutela, lejos de exponer la posible configuración de los defectos fáctico y sustantivo, buscan insistir en los 27 Corte Constitucional, sentencia SU-167 de 2024. 28 Protección Específica y Detección Temprana. Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos de defensa formulados en el proceso ordinario de controversias contractuales, atinentes a que no existían criterios legales para evaluar las metas del PEDT y a que no quedó probado el porcentaje de incumplimiento del contrato. 42.
En particular, cabe destacar que la accionante no explicó por qué el Tribunal accionado realizó una irrazonable, arbitraria o caprichosa interpretación de estas pruebas, sino que continuó con el debate judicial que fue agotado dentro del proceso ordinario ante los jueces naturales. 43. En consecuencia, no resulta procedente que los accionantes procuren utilizar el mecanismo constitucional de tutela para presentar inconformidades con lo resuelto en la sentencia del 30 de septiembre de 2024 e insistir en una solución favorable a sus intereses, con desconocimiento de los fundamentos que, en ejercicio de la autonomía e independencia judicial, sustentaron la decisión que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda contractual presentada por Savia Salud EPS. 44.
En todo caso, la Subsección no pasa por alto que el Tribunal Administrativo de Antioquia analizó las pruebas aportadas al proceso ordinario, en particular, las actas de las reuniones llevadas a cabo entre las partes del contrato; concluyó que la contratista conocía las metas y el seguimiento de estas; y que el representante legal de la ESE reconoció y estuvo de acuerdo con los porcentajes de cumplimiento calculados.
En efecto, se observa, específicamente, que en el acta núm. 2 del 10 de septiembre de 2020, quedó consignado lo siguiente: Teniendo en cuenta que se realizó reunión el 8 de junio de 2020, para cierre definitivo de cumplimientos PEDT 2019, donde el Gerente de la ESE Dr. Diego Alonso Montoya Grajales está de acuerdo con el cumplimiento de los indicadores, sin embargo, manifiesta que no pactará la forma de pago tova vez que se atiende a la respuesta de AESA a la validación de este descuento.
A continuación, se relaciona cada uno de los componentes y su respectivo cumplimiento para el año 2019: […] Como se observa en la tabla, el cumplimiento total de las actividades ejecutadas de PEDT para el 2019 de su institución fue de 73.64%. La ESE Hospital Bellosalud acepta los cumplimientos antes referidos y quedando en firme los porcentajes logrados en la ejecución de actividades. […] El gerente de la ESE Bellosalud, refiere que se ratifica en que está de acuerdo tanto con los resultados, como con los valores y que continúa a la espera de la orientación de AESA, para poder autorizar algún tipo de descuento29. 45.
Cabe destacar que no se observa que ese documento haya sido tachado de falso dentro del proceso ordinario. Al respecto, y de las pruebas testimoniales practicadas, el Tribunal accionado concluyó lo que se cita a continuación: [S]e tiene claridad que la contratista, conocía la determinación de tales metas y de su seguimiento, al punto que se aceptó a partir de la verificación de su ejecución que su realización solo se alcanzó en un 73.64%, lo que quedó plasmado en las actas de reuniones posteriores con las cuales se buscó lograr un acuerdo para la realización de 29 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las deducciones, en las que por demás se señaló que el representante de la contratista estaba de acuerdo en los porcentajes calculados30. 46.
Establecido lo anterior, el Tribunal centró su análisis en la procedencia de la deducción de los valores no ejecutados del contrato. Sobre este punto, citó la Ley 1122 de 2007, el Decreto 4747 de 2007 y la Resolución 3253 de 2009, y encontró que la normativa que regula los contratos de prestación de servicios de salud establece metas en relación con las actividades del PEDT, las cuales deben ser evaluadas conforme a los indicadores contenidos en el Manual de Salud Pública, y permite, ante el incumplimiento de dichas metas, el descuento de los porcentajes no ejecutados como ocurrió en el caso concreto. 47.
Frente al reparo consistente en que conceptos emitidos por el Ministerio de Salud y Protección Social indican que no son procedentes los descuentos, el Tribunal explicó que dichos conceptos, por un lado, no son vinculantes y, por otro lado, supeditan la obligación de la IPS al cumplimiento de metas PEDT y su impacto en los respectivos pagos a las condiciones previstas en los contratos. 48.
Asimismo, aclaró que la no procedencia de los descuentos por la no ejecución total de actividades PEDT es un asunto que se predica entre la EPS y el ADRES, que es independiente al contrato de prestación de servicios entre la EPS y la IPS. Por lo expuesto, concluyó que: Es así que además de acreditarse el incumplimiento contractual predicado por la demandante, se encuentra acreditada la procedencia de su deducción y en este caso, el derecho que le asiste a aquella a obtener la devolución de los dineros no ejecutados, en los porcentajes que se dejaron plasmados en las reuniones del 1 y 8 de junio y el 10 de septiembre de 2020, reiterándose que en las mismas el representante de la E.S.E. Bellosalud, aceptó expresamente la liquidación que de tales conceptos se realizó, y que encuentran respaldo en las pruebas practicadas, siendo necesario aclarar que si bien existen circunstancias que podrían resultar justificantes del no cumplimiento de las metas, como por ejemplo la indebida depuración de la población asegurada a que se hizo referencia en la prueba testimonial, dicha situación no fue objeto de la controversia, en la que se repite la discusión se suscitó en cuanto a la procedencia de la deducción y no en cuanto a las razones, porcentajes y determinación del incumplimiento. 49.
Pues bien, de lo expuesto, esta Sala considera que el Tribunal Administrativo de Antioquia, lejos de incurrir en los defectos fáctico y sustantivo, estudió las pruebas aportadas oportunamente al proceso de controversias contractuales y la normativa sobre la materia y, de manera razonable y bajo los parámetros de autonomía e independencia judicial, concluyó que quedó acreditado que dentro de los acuerdos suscritos entre las partes el contratista asumió unas metas frente a actividades PEDT. 50.
También, que era procedente la reclamación de los porcentajes no ejecutados de las actividades PEDT, y que en el caso concreto solo se cumplió el 73.64%, faltando un 26.36%, tal y como lo reconoció el representante legal de la ESE en la reunión llevada a cabo el 10 de septiembre de 2020. Así las cosas, es preciso advertir que la acción de tutela no constituye una instancia adicional para continuar con debates que fueron agotados y definidos en el escenario natural ante los jueces ordinarios. 30 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-06550-01 Accionante: ESE Bellosalud Accionado: Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV. CONCLUSIÓN En conclusión, esta Sala modificará la sentencia del 23 de enero de 2025 proferida en primera instancia por la Sección Quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente las pretensiones de amparo, para, en su lugar, negar la solicitud de tutela, por las razones expuestas en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia del 23 de enero de 2025 que profirió la Sección Quinta del Consejo de Estado, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela promovida por la ESE Bellosalud en contra del Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, por las razones consignadas en esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente DACJ/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.