Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación1 Tema: Sanción disciplinaria.
Sentencia de segunda instancia __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 26 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda2 1.1.1. Pretensiones 1. Henry Sosa Molina presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo3, en orden a que se declarara la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1.
Acto sancionatorio de primera instancia del 7 de junio de 2017 proferido por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá mediante el cual lo declaró responsable disciplinariamente de la falta prevista en el artículo 35.1. de la Ley 734 de 2002 y lo sancionó con la suspensión en el empleo de personero municipal de Soacha (Cundinamarca) por el término de 6 meses modificable por multa. 1.2.
Acto sancionatorio de segunda instancia 1335 del 22 de junio de 2018 expedido por la Procuraduría Regional de Cundinamarca que confirmó la 1 Dentro del proyecto será referenciada como PGN. 2 Índice 2, Samai archivo « 4_ED_EXPEDIENTE_04EXPEDIEMTE2019000(.PDF) NroActua 2 » folios 1 a 18 del expediente [3 a 37 del archivo PDF]. 3 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina decisión. 1.3.
Resolución 340 del 10 de septiembre de 2018, por medio de la cual el presidente del Concejo Municipal de Soacha (Cundinamarca) ejecutó la sanción. 2. A título de restablecimiento del derecho pidió (i) el pago del valor que por concepto de multa sufragó de manera indexada y de 500 salarios mínimos mensuales legales vigentes como compensación por el daño moral al buen nombre que le causó la decisión disciplinaria; y (ii) el pago de agencias en derecho y costas procesales. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 3. En la demanda se narraron los siguientes hechos: 3.1. El 7 de enero de 2013 Henry Sosa Molina fue elegido personero municipal de Soacha (Cundinamarca) para el periodo constitucional comprendido entre el 1 de marzo de ese año y el 29 de febrero de 2016. 3.2. Mediante oficios DOCF-108-2013 del 27 de junio de 2013 y DOCF 098-2014 del 16 de octubre de 2014, la Contraloría Municipal de Soacha remitió a la Personería del municipio unos hallazgos con presunta incidencia disciplinaria que encontró en la auditoría realizada al Instituto Municipal de Recreación y Deportes del ente territorial para que iniciara la investigación. 3.3.
El personero auxiliar recibió la documentación y al hacer el reparto para que iniciara la actuación la entregó al personero delegado para la vigilancia administrativa, Danilo Silva Rodríguez, por ser de su competencia, de acuerdo con las resoluciones PSM-070 de 2012 y 017-1-2015 en las que se establecieron sus funciones. Este funcionario profirió auto de apertura de indagación preliminar. 3.4.
Con auto del 26 de julio de 2016, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá ordenó la apertura de la investigación disciplinaria en contra de Henry Sosa Molina por la supuesta omisión en el trámite de los oficios DOCF-108-2013 del 27 de junio de 2013 y DOCF 098-2014 del 16 de octubre de 2014 como consecuencia de una visita realizada por la PGN a la sede de la Personería de Soacha y percatarse de que no se había tramitado la actuación disciplinaria. 3.5.
El 7 de junio de 2017 la Procuraduría Provincial de Fusagasugá declaró al demandante responsable disciplinariamente de la falta prevista en el artículo 35.1. de la Ley 734 de 2002 y lo sancionó con la suspensión en el empleo de personero municipal de Soacha (Cundinamarca) por el término de 6 meses y modificó la sanción por multa. La Procuraduría Regional de Cundinamarca confirmó la decisión el 22 de junio de 2018. 3.6.
A través de la Resolución 340 del 10 de septiembre de 2018, el Concejo Municipal de Soacha (Cundinamarca) ejecutó la sanción y ordenó a Henry Sosa Molina pagar la suma de $70.300.392 como equivalente a la suspensión decretada. 3.7. El 5 de septiembre de 2018, Henry Sosa Molina presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante el procurador noveno judicial II para asuntos administrativos.
La 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina audiencia se celebró el 14 de noviembre de ese año y se declaró fallida por falta de ánimo conciliatorio. 3.8. En la investigación disciplinaria que la PGN inició con ocasión de los oficios DOCF-108-2013 del 27 de junio de 2013 y DOCF 098-2014 del 16 de octubre de 2014, enviados por la Contraloría Municipal de Soacha, se declaró la caducidad de la acción disciplinaria desde el mes de junio de 2016. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 4. Se citaron como tales los artículos 13, 29 y 209 de la Constitución Política; 4, 5, 6, 9, 13, 14, 15, 19, 20, 23, 128, 129, 130, 141, 142, 143.2, 150, 153, 163 de la Ley 734 de 2002; y 137 y 138 del CPACA. 5. En cuanto al concepto de violación, el demandante expuso los siguientes argumentos: 5.1.
Con la expedición de los actos administrativos sancionatorios se le vulneró el derecho a la igualdad porque no se decidió su caso de igual manera que el del personero municipal de Soacha que lo precedió, Fernando Escobar. En la investigación que se inició en contra de este último se determinó el archivo del trámite, pues se consideró que la función e impulso de los procesos disciplinarios de tal personería le correspondía al personero delegado para la vigilancia administrativa y no al municipal.
No obstante, la PGN señaló que los casos no eran equiparables, ya que el personero anterior fue juzgado bajo un manual de funciones diferente. 5.2. La apreciación era falsa, por cuanto el manual de funciones del personero municipal se fijó en el Acuerdo municipal 029 del 31 de julio de 2009 aún vigente. Si bien la Resolución 048 de 2009 que lo adoptó fue modificada por la PMS-070- 2012 no se cambiaron las competencias, puesto que lo que se hizo fue aclarar las específicas del personero delegado para la vigilancia administrativa. 5.3.
El derecho a la igualdad también fue desconocido porque la PGN no tuvo en cuenta la sentencia del Consejo de Estado4 que se aportó y en la que se indicó que la sanción disciplinaria solo procedía si se demostraba el incumplimiento injustificado de un deber. De haberse tenido en cuenta la jurisprudencia «se hubiese archivado la investigación a favor del demandante y se hubiese encaminado la misma hacia quien tenía el deber específico conforme el manual de funciones». 5.4.
Dentro del trámite se le vulneró el debido proceso y el contenido del artículo 150 de la Ley 734 de 2002. La investigación inició por la supuesta omisión en el inicio del trámite para investigar lo que la Contraloría Municipal de Soacha informó en los oficios DOCF-108-2013 del 27 de junio de 2013 y DOCF 098-2014 del 16 de octubre de 2014, relacionado con los hallazgos en la auditoría realizada al Instituto Municipal de Recreación y Deportes del ente territorial.
Sin embargo, la entidad investigó toda su gestión como personero municipal y lo sancionó por incumplir con sus funciones entre el 3 de julio de 2013 y el 29 de febrero de 2016, en relación con todos los procesos disciplinarios a su cargo. 4 Citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, radicado 11001- 03-25-000-2010-00162-00 (1200-10).
Demandado PGN. Sentencia del 23 de septiembre de 2015. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 5.5. Esa garantía procesal se vulneró porque la PGN para sancionarlo tuvo como prueba la visita realizada a la personería el 6 de noviembre de 2015, que fue practicada antes de la queja y de la investigación iniciada en junio de 2016.
Además, el informe de tal visita faltó a la verdad, pues indicó que había manifestado que era el encargado de atender los hallazgos enviados por la Contraloría Municipal de Soacha lo que no podía aseverar pues «ni siquiera se tenía conocimiento de la queja formulada por la viceprocuradora». 5.6. El principio de presunción de inocencia se violó, porque dentro del trámite disciplinario quedó demostrado, con las pruebas documentales y testimoniales, que no existió inactividad en el ejercicio de sus funciones, al no ser el encargado de adelantar la investigación y que no se causó un daño al Estado o perturbación del servicio público, pues los procesos disciplinarios no prescribieron ni caducaron.
De hecho, estos fueron tramitados antes de que vencieran los términos del artículo 30 de la Ley 734 de 2002. Por tal razón, no existió una conducta disciplinable. 5.7. Además, en los actos sancionatorios se dejó claro que no hubo un interés en entorpecer la investigación que solicitó la Contraloría Municipal para favorecer a los disciplinados, y, aun así, fue sancionado. 5.8.
La PGN tuvo como agravante para imponer la sanción su jerarquía como procurador municipal; no obstante, obvió que celebró contratos de apoyo a la gestión para auxiliar la procuraduría delegada para la vigilancia administrativa para tramitar más de 500 procesos disciplinarios que recibió. 5.9. Los actos demandados desconocieron que el artículo 16 de la Ley 734 de 2002 determinó la sanción con fines preventivos y correctivos.
Por el contrario, se impuso una sanción injusta y desproporcionada toda vez que, pese a que se probó que no entorpeció los trámites disciplinarios ni que había sido sancionado con antelación, le impuso la suspensión de 6 meses sin un criterio válido al fundarlo en que su actuar «afect[ó] directamente a la credibilidad de la entidad» [sic]. 5.10.
Los actos demandados desconocieron el principio de legalidad, específicamente, el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 que regló la ilicitud sustancial, puesto que se probó que, de acuerdo con el manual de funciones, a quien correspondía adelantar la investigación por los hallazgos de la Contraloría Municipal era al personero delegado para la vigilancia administrativa.
En consecuencia, no pudo haber afectado su deber funcional ni perturbado la función pública. 5.11. Dentro del trámite se violó el principio de contradicción, pues la PGN no valoró los argumentos de la defensa ni las pruebas recaudadas de manera integral y desconoció el contenido del manual de funciones. Así, afirmó que, en el acto de segunda instancia, los trámites disciplinarios se guardaron bajo su complacencia, pero se probó que nunca los tuvo en su poder y que una vez radicados fueron asignados a la personería para la vigilancia administrativa.
Adicionalmente, la entidad no se refirió a la solicitud de nulidad de la prueba relacionada con la visita a la personería el 6 de noviembre de 2015. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 1.2.
Contestación de la demanda5 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones, con fundamento en lo siguiente: 6.1. Los actos administrativos demandados se presumen legales, fueron expedidos de acuerdo con lo reglado en la Ley 734 de 2002, por la autoridad competente, en relación con todas las formalidades y todos los derechos del disciplinado, y con la debida motivación. 6.2.
La entidad no vulneró el derecho a la igualdad al no decidir en el sentido que se definió la responsabilidad disciplinaria del personero municipal que antecedió al disciplinado, puesto que fueron asuntos particulares y ocurrieron en diferentes circunstancias. Además, si bien en el caso que citó el demandante se indicó que era el personero delegado para la vigilancia administrativa quien debía impulsar los procesos disciplinarios, en el presente caso se juzgó una conducta diferente que estaba relacionada con las funciones de dirección de la Personería Municipal. 6.3.
A lo expuesto se sumó que se examinó el incumplimiento de las funciones para personero municipal establecidas en las resoluciones 070 de 2012 y 017 de 2015, las cuales no estaban vigentes cuando ocupó el cargo el personero que antecedió al disciplinado, pues lo hizo en los años 2008 a 2011. 6.4. La sentencia del Consejo de Estado que el demandante citó como parte de su defensa no era una prueba.
Con todo, lo que contenía relacionado con que era necesario la existencia del incumplimiento del deber injustificado para endilgar responsabilidad disciplinaria no aplicaba en su favor, pues faltó a sus deberes como personero municipal prescritos en las resoluciones 070 de 2012 y 017 de 2015. 6.5. En relación con la vulneración del debido proceso porque se investigaron hechos diferentes de los relacionados con el trámite de las investigaciones solicitadas por la Contraloría Municipal, debía tenerse en cuenta que los hechos concernientes a la gestión misional por la cual se sancionó al demandante «se enmarca[ro]n y [se] constituye[ro]n como hechos conexos al informe que dio origen a la causa disciplinaria y, por tanto, el operador disciplinario estaba plenamente facultado para indagar sobre lo acontecido en dicho periodo de gestión». 6.6.
Los actos administrativos no estaban viciados por falsa motivación, por cuanto se sustentaron en las pruebas que dieron cuenta de que el demandante incumplió con sus funciones como personero municipal al no tramitar 19 de los 22 hallazgos informados en el Oficio DOCF108-2013 del 27 de junio de 2023, y porque respecto de los otros 3, aunque se inició la indagación preliminar, no se evaluó el mérito de la actuación disciplinaria.
Asimismo, ninguno de los 10 hallazgos anunciados en el Oficio DOCF098-2014 del 16 de octubre de 2014 fue tramitado. 6.7. El diciplinado no demostró que su actuar se justificara en alguna de las causales de exclusión de responsabilidad previstas en el artículo 28 de la Ley 734 de 2002. Su culpabilidad fue probada pues faltó a las funciones «de disponer criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes para la planeación, operación, 5 Índice 15, Samai archivo «18_Contestación(.PDF) NroActua 15». 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina evaluación y mejoramiento de la gestión de la Personería (Resolución 070 de 2012)» y no podía excusarse en que otras dependencias o funcionarios debían cumplir tales responsabilidades. 1.3.
La sentencia apelada6 7. Mediante sentencia proferida el 26 de mayo de 2023, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, negó las pretensiones de la demanda. En su numeral segundo condenó en costas al demandante. 8. La decisión se sustentó en los siguientes argumentos: 8.1. El caso disciplinario del demandante no era equiparable al de su predecesor en el empleo de personero municipal de Soacha (Cundinamarca) y no debía decidirse de igual manera, pues no tenían identidad fáctica y jurídica. 8.2.
Ciertamente, a Henry Sosa Molina se le imputó la falta prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 por haber incumplido con sus funciones como personero municipal al omitir la aplicación de criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes para lograr que los hallazgos administrativos que la Contraloría Municipal de Soacha remitió a través de los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098- 2014 fueran oportunamente tramitados por la entidad entre el día que los recibió y su salida del cargo, el 29 de febrero de 2016. 8.3.
Por el contrario, a su predecesor, Fernando Escobar, se le juzgó por la mora en el trámite de los procesos disciplinarios por el periodo comprendido entre los años 2008 y 2010, pero fue absuelto porque de acuerdo con el manual de funciones no tenía a su cargo la función específica de adelantarlos, por cuanto tal labor correspondía al personero delegado. 8.4.
No se vulneró el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, pues el motivo por el cual se inició la indagación preliminar y los cargos formulados guardaron relación con los hechos que fueron puestos en conocimiento a la PGN por parte de la viceprocuradora general de la Nación en auto del 21 de junio de 2016. En esta providencia informó que en visita especial efectuada el 11 de mayo de ese año a la Personería Municipal de Soacha con el fin de verificar el estado y la gestión realizada sobre los hallazgos informados por la Contraloría Municipal de Soacha para las vigencias 2012 y 2013 se determinó que no se había iniciado ninguna actuación. 8.5.
Lo anterior, «como quiera que se concretó a los hallazgos administrativos en los que se evidenció ausencia de actuación y fue delimitada al lapso comprendido entre el 3 de julio del 2013 -fecha de radicación del primer informe y el 29 de febrero de 2016 -fecha en que se retiró del cargo-, por lo que no es cierto que se haya extendido a todos los asuntos disciplinarios de que conoció la Personería de Soacha durante la “vigencia 2012 a 2016”» [sic]. 8.6.
Al disciplinado no le asistía razón en el argumento según el cual no podía valorarse como prueba el acta de la visita realizada a la Personería Municipal de Soacha el 6 de noviembre de 2016 por haberse practicado antes de que se 6 Índice 45, Samai. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina presentara la queja e iniciara la indagación preliminar.
Ello, puesto que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002, la finalidad de la indagación preliminar permitía que se decretaran y practicaran pruebas y, por tal razón, se ordenó el recaudo de aquella sin que el que se hubiese producido antes del inicio de la actuación disciplinaria fuera un impedimento. Además, el disciplinado tenía la oportunidad de controvertirla en virtud del artículo 183 ibidem. 8.7.
El demandante no podía exculparse en que no era el responsable de dar trámite a los hallazgos informados por la Contraloría Municipal y que ello era competencia de la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa, pues esta era una dependencia de la Personería Municipal de Soacha que dirigía. Asimismo, el cargo imputado se refirió a que omitió como director de la entidad la adopción de directrices para lograr que los hallazgos remitidos por la Contraloría Municipal de Soacha en los años 2013 y 2014 fueran tramitados, funciones que le correspondían según las resoluciones 048 de 2019 y 017-1-2015 del 18 de marzo de 2015. 8.8.
La graduación de la sanción se fijó dentro de los límites y con aplicación de los criterios establecidos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002, toda vez que la sanción de suspensión de 6 meses se determinó porque a Henry Sosa Molina no le había sido impuesta con antelación otra sanción disciplinaria, penal o fiscal y su nivel directivo dentro de la entidad, de conformidad con los literales (a) y (j) del numeral 1 ibidem.
De igual manera, la conversión a multa se hizo porque para la fecha de ejecutoria del acto disciplinario ya no ejercía el empleo de personero, por lo que se dio aplicación al artículo 46 ibidem. 8.9. El hecho de que la Contraloría Municipal hubiese archivado los procesos fiscales originados en los hallazgos que informó a la Personería Municipal de Soacha no implicó la inexistencia de ilicitud sustancial en el trámite disciplinario, puesto que ambos procesos [fiscal y disciplinario] eran autónomos y aplicaban regímenes sancionatorios diferentes y, por lo tanto, en uno y otro podían proferirse decisiones contrarias. 8.10.
El que los procesos disciplinarios iniciados con fundamento en los hallazgos que la Contraloría Municipal de Soacha informó a través de los oficios DOCF 108 2013 y DOCF 098-2014 no hubiesen caducado o prescrito carece de incidencia en el proceso disciplinario «en atención a que el reproche disciplinario se dio por la omisión del demandante en disponer criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes para lograr que estos fueran debida y oportunamente tramitados, deber funcional al que estaba obligado en su condición de personero municipal». 8.11.
La PGN sí analizó los argumentos del demandante relacionados con la nulidad de la prueba de la visita especial realizada por la procuraduría el 6 de noviembre de 2015; la valoración del manual de funciones y demás documentos que daban cuenta que una vez recibidos los oficios fueron repartidos al personero delegado para la vigilancia administrativa; de la decisión de archivo del proceso disciplinario adelantado en contra del personero que lo antecedió; la jurisprudencia del Consejo de Estado que solicitó aplicar en su favor; y los criterios para la imposición de la sanción y su dosificación. Lo que realmente planteó el disciplinado no fue la falta de valoración, sino su inconformidad con las conclusiones de la PGN. 8.12.
Procedía la condena en costas porque el demandante fue vencido en juicio y la 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina entidad compareció con abogado al proceso, por lo que se fijaron agencias en derecho por la suma de $500.000. 1.4.
El recurso de apelación7 9. Henry Sosa Molina interpuso recurso de apelación y expuso como argumentos para la revocatoria de la sentencia los siguientes: 9.1. Sí existió identidad jurídica entre el proceso disciplinario iniciado en su contra y el tramitado frente al personero anterior, Fernando Escobar, puesto que (i) tenían igual cargo;
(ii) sus funciones eran las establecidas en el Acuerdo Municipal 029 del 31 de julio de 2009 y la Ley 136 de 1994; y (iii) ambos fueron investigados por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá por la omisión en el trámite de quejas en procesos disciplinarios. Por lo tanto, al decidirse la absolución de Fernando Escobar con el argumento de que no era su función tramitar los procesos disciplinarios porque correspondía ello al personero delegado para la vigilancia administrativa y no aplicarse este criterio en su caso se vulneró su derecho a la igualdad. 9.2.
El tribunal se contradijo al decidir el cargo de vulneración del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 por ampliarse la razón de la investigación y no limitarse a la omisión en el trámite de los oficios remitidos por la Contraloría Municipal de Soacha, toda vez que en el fallo se concluyó que «la investigación por orden de la viceprocuraduria hace referencia a los hallazgos contenidos en los oficios No DOCF 108 2013 de fecha 27 de junio de 2013 y DOCF 098-2014 de fecha 16 de octubre de 2014.
Sin embargo, la procuraduría provincial de Fusagasuga delimitó la investigación a todo el periodo en que ejercí como personero» [sic]. Por lo tanto, era falso que la viceprocuradora hubiese ordenado investigar el cumplimiento de las funciones como personero por el periodo comprendido entre los años 2012 y 2016. En tal sentido, sí se desconoció la norma citada. 9.3.
La prueba de «la visita del 6 de noviembre de 2015, realizada por la procuraduría provincial de Fusagasugá a la Personería Municipal de Soacha» no fue decretada ni en el auto que inició la indagación preliminar ni en el que dispuso la apertura de la investigación. Además, fue practicada antes de que existieran los hechos materia de investigación. Por lo tanto, la prueba fue ilegal. 9.4.
La providencia de primer grado desconoció el Acuerdo Municipal 029 de 2009, el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 y el manual de procesos y procedimientos al negar que a quien correspondía tramitar los procesos disciplinarios era al personero delegado para la vigilancia administrativa, puesto que tales normas establecieron la función en cabeza de ese funcionario. 9.5.
En tal sentido, el tribunal se apartó de la jurisprudencia del Consejo de Estado8 que ha indicado que la sanción disciplinaria solo procedía si se demostraba el incumplimiento injustificado de un deber. Asimismo, pasó por alto el auto del 14 de enero de 2014 en el que se dispuso el inicio de la indagación preliminar por los hallazgos informados por la Contraloría Municipal y que establecía que se delegaba en el personero delegado para la vigilancia administrativa ese trámite.
También la 7 Índice 48, Samai. 8 Citó la siguiente providencia: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección A, radicado 11001- 03-25-000-2010-00162-00 (1200-10). Demandado PGN. Sentencia del 23 de septiembre de 2015. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina PGN en los actos sancionatorios se apartó de estas normas y pruebas, por lo que incurrió en una falsa motivación. 9.6.
La conducta no afectó el deber funcional o la función pública, puesto que no era el encargado de tramitar los procesos disciplinarios, estos no prescribieron ni caducaron y la Contraloría Municipal archivó los procesos fiscales. Por tal razón, tanto el a quo como la PGN en sede administrativa desecharon la jurisprudencia del Consejo de Estado9 en la que se analizó la existencia de la ilicitud sustancial. 9.7.
La graduación de la sanción no se fijó dentro de los parámetros previstos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002 porque se determinó una suspensión de 6 meses sin un fundamento, en contravía del principio de legalidad y con un criterio subjetivo. La norma señaló que se podía decidir entre 1 y 2 meses y la entidad debió partir de la sanción mínima en consideración a que no había sido objeto de sanciones anteriores y la inexistencia de agravantes. 9.8.
El a quo concluyó que en el acto sancionatorio de segunda instancia sí se examinaron los argumentos contenidos en el recurso de apelación; sin embargo, no analizó que en la demanda se aseveró que la Procuraduría Regional de Cundinamarca en el documento en el que consta la visita del año 2015 indicó de manera falsa que el personero municipal de Soacha había señalado que era el encargado de firmar cualquier trámite que se iniciara como consecuencia de los informes de la Contraloría Municipal, «[a]firmación que no es cierta ello no está en ningún aparte de dicho documento y constituye un argumento más para la Falsa Motivación de los actos demandados y que no fue analizado por el fallo apelado»[sic]. 9.9.
La condena en costas no se soportó en algún documento que permitiera deducir que la PGN pagó dinero por concepto de honorarios a su abogado o que haya incurrido en gastos procesales. 1.5. Trámite en segunda instancia 10. En auto del 13 de febrero de 202410 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en los términos de la Ley 2080 de 2021 y se otorgó el término previsto en el numeral 4 del artículo 247 de la Ley 1437 de 2011 para que las partes intervinieran. 11.
En esta etapa solo se pronunció la entidad demandada que manifestó que el recurso de apelación no iba dirigido a refutar los argumentos de la sentencia impugnada y que el demandante reiteró las razones y argumentaciones planteadas en la demanda. En lo demás ratificó las razones que planteó como defensa11. 12. La parte demandante no se pronunció y el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervinieron. 9 Citó la siguiente: Consejo de Estado, Sección Segunda Subsección B, radicado 11001-03-25-000- 2012-00679-00 del 31 de enero de 2018. 10 Índice 4, Samai. 11 Índice 8, Samai. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina II.
Consideraciones 2.1. Competencia 13. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.2.
Problemas jurídicos 14. Se circunscribe a resolver los siguientes interrogantes: (i) ¿Henry Sosa Molina incumplió con sus deberes como personero municipal de Soacha previstos en la Ley 136 de 1994 y en el manual de funciones al no verificar la tramitación de los hallazgos informados por la Contraloría Municipal con los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098-2014? como problema jurídico asociado ¿con su actuar el disciplinado afectó el deber funcional sin justificación en los términos del artículo 5 de la Ley 734 de 2002? (ii) ¿La autoridad disciplinaria desconoció el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 por indagar hechos diferentes de los que solicitó la viceprocuradora general de la Nación? (iii) ¿La entidad vulneró el debido proceso del demandante al valorar el acta de la visita realizada el 6 de noviembre de 2015 a la Personería Municipal de Soacha por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá? (iv) ¿Se desconoció el derecho a la igualdad de Henry Sosa Molina al no aplicarse en el sub examine los criterios jurídicos tenidos en cuenta para resolver el proceso disciplinario iniciado en contra del personero municipal de Soacha que lo precedió? (v) ¿La sanción impuesta cumple con los parámetros de graduación fijados en la Ley 734 de 2002 o fue desproporcionada? (vi) ¿era procedente la condena en costas de primera instancia? 15.
Para resolver los anteriores cuestionamientos, se abordará el marco normativo y jurisprudencial y el caso concreto en cada tema. 2.3. Actuación disciplinaria 16. El 27 de abril de 2016, la viceprocuradora general de la Nación dispuso practicar visita especial a la Personería Municipal, a la Contraloría Municipal y a la Unidad de Delitos Contra la Administración Pública de Soacha con el fin de verificar el estado actual, las actuaciones y la gestión realizada «[…] respecto de cada uno de los informes 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina definitivos de auditoría regular elaborados y presentados por la CONTRALORIA MUNICIPAL DE SOACHA correspondientes a las vigencias fiscales 2012 y 2013, y que contengan hallazgos de tipo disciplinario, penal y sancionatorios correspondientes a la gestión de los señores LUIS EDUARDO CHAVEZ POVEDA cc.
(…) y RAUL PICO CASTAÑO сc (…), en su calidad de Director General y Subdirector Deportivo respectivamente para la época del INSTITUTO MUNICIPAL PARA LA RECREACION Y EL DEPORTE DE SOACHA […]»12 [sic]. 17. El 12 de mayo de 2016, la funcionaria delegada para la diligencia rindió informe13 en el que indicó que el 10 de ese mes y año visitó la Contraloría Municipal de Soacha y que pudo determinar que para la vigencia 2012 esta encontró 21 hallazgos con incidencia disciplinaria que fueron remitidos a la Personería Municipal de Soacha «a través de oficio DOCF-108-2013 de 27 de junio de 2013, recibido el 3 de julio de ese año en la Personería con radicado No. 3953».
Asimismo, que para la vigencia 2013 detectó 10 hallazgos con incidencia disciplinaria que informó a la personería «mediante oficio DOCF 098- 2014». 18. De igual manera, comunicó que el 11 de mayo de 2016 se realizó la visita especial a las instalaciones de la Personería Municipal de Soacha en la que determinó lo siguiente: «[ ] Los hallazgos de Auditoría Regular vigencia 2012 remitidos por la Contraloría Municipal a la Personería mediante oficio DOCF108-2013 i) no se inició actuación disciplinaria en relación con los hallazgos Nos. 3, 4, 5, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 y 33; ii) por auto de 6 de octubre de 2013 se ordenó indagación preliminar respecto de los hallazgos 10B, 12 y 15, se anexa en 8 folios.
Lo anterior consta en acta de entrega de inventario de expedientes de fecha 6 de enero de 2016 suscrita por el Dr. JOSE DAVID PULIDO DÁVILA en su condición de Personero Delegado Para la Vigilancia Administrativa para la época de los hechos, la cual se anexa en 18 folios. En relación con los hallazgos de Auditoría Regular vigencia 2013 remitidos por la Contraloría Municipal a la Personería a través de oficio DOCF 098-2014 identificados con los Nos. 2, 5, 10, 12, 14, 19, 20, 21, 24 y 28: i) no se inició actuación disciplinaria alguna en relación con los hallazgos Nos. 10, 2, 5, 12, 24, 21, 14, de acuerdo con acta de entrega de inventario de expedientes de fecha 6 de enero de 2016 suscrita por el Dr. JOSE DAVID PULIDO DÁVILA en su condición de Personero Delegado Para Vigilancia Administrativa para la época de los hechos, la cual se anexa en 18 folios; ii) por auto de fecha 2 de octubre de 2014 se ordenó indagación preliminar por el hallazgo No. 28 el cual está contenido en el expediente 126 - 2014 se anexa en 6 folios y iii) respecto de los hallazgos 19 y 20 se informa que se remitieron a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Alcaldía Municipal de Soacha cuyo oficio remisorio será remitido al correo electrónico jcapurro@procuraduria.gov.co más a tardar el día viernes 13 de mayo de 2016 […]» [sic]. 19.
Con fundamento en tal informe, la viceprocuradora general de la Nación dispuso en providencia del 21 de junio de 201614 (i) ejercer el poder preferente para investigar los hallazgos informados por la Contraloría Municipal de Soacha a la Personería de ese municipio; y (ii) iniciar la acción disciplinaria en contra del personero municipal de Soacha «toda vez que no inició actuación disciplinaria en relación con los hallazgos Nos. 3, 4, 5, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 y 33, de la vigencia 2012 y de los hallazgos números 10, 2, 5, 12, 24, 21, 14 de la vigencia 12 Índice 15, Samai tribunal.
Folios 2 y 3 del expediente [folios 4 y 5 del archivo PDF]. 13 Índice 15, Samai tribunal. Folios 3 a 6 del expediente [folios 5 a 8 del archivo PDF]. 14 Índice 15, Samai tribunal. Folios 7 y 8 del expediente [folios 9 a 10 del archivo PDF]. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 2013».
Para esto último delegó a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. 20. Mediante auto del 26 de julio de 201615, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá avocó el conocimiento de la acción disciplinaria para el primero de los supuestos descritos. 21. A través del auto del 18 de agosto de 201616, proferido dentro del expediente disciplinario D-2016-56-880003, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá dispuso «[i]niciar indagación preliminar contra el doctor HENRY SOSA MOLINA, en su calidad de personero del municipio de Soacha (Cundinamarca) para la fecha de los presuntos acontecimientos, por razón de los hechos expuestos y los demás que se desprendan de estos; a fin de dar cumplimiento a los fines establecidos en el artículo 150 de la Ley 734 de 2002». 22.
La entidad motivó la decisión en la orden emitida por la viceprocuradora general de la Nación con el auto del 21 de julio de 2016, el informe de la visita realizada a la Personería Municipal de Soacha del 11 de mayo de ese año y en el contenido de los oficios DOCF-108-2013 de 27 de junio de 2013 DOCF 098- 2014 del 17 de octubre de 2014 de la Contraloría Municipal de Soacha.
En la providencia se decretaron varias pruebas y fue notificada el 24 de agosto de 201617. 23. El 18 de abril de 2017, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá18 evaluó el mérito de la indagación preliminar dentro del proceso D-2016-56-880003 adelantado en contra del demandante y dispuso tramitarlo por el procedimiento verbal señalado en los artículos 175 y siguientes de la Ley 734 de 2002 y citó a la audiencia al demandante.
El acto fue notificado el 19 de abril de 201719. Asimismo, formuló el siguiente cargo: «[…] CARGO ÚNICО Usted, doctor HENRY SOSA MOLINA, en su condición de personero municipal de Soacha (Cundinamarca), entre el 3 de julio de 2013 - fecha de radicación del primer informe y, el 29 de febrero de 2016 - fecha en qué se retiró de su cargo -, al parecer incumplió sus deberes, ya que presuntamente omitió disponer criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes para lograr que los siguientes hallazgos fueran debida y oportunamente tramitados, todo lo cual puede ser constitutivo de falta disciplinaria: - Con Oficio DOCF 108-2013, de fecha 27 de junio de 2013, dirigido por la Directora de Control Fiscal de la Contraloría Municipal de Soacha, al doctor HENRY SOSA MOLINA, personero de Soacha, trasladó veintidós hallazgos administrativos con presunta incidencia disciplinaria, según auditoría al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha - IMRDS-, vigencia 2012, los cuales se identificaban con los números 3, 4, 5, 8, 9, 10 A, 10 B, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 у 33 y para efectos de tramitar los procesos disciplinarios que se derivaran de ellos.
Este oficio fue radicado el 3 de julio de 2013 bajo el No. 3953, ante la Personería de Soacha, pero no se emitió decisión ni se adelantó actuación alguna, frente a los hallazgos No. 3, 4, 5, 8, 9, 10 A, 13, 14, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 15 Índice 15, Samai tribunal. Folios 9 a 16 del expediente [folios 12 a 26 del archivo PDF]. 16 Índice 15, Samai tribunal.
Folio 191 a 195 del expediente [folio 259 a 266 del archivo PDF]. 17 Índice 15, Samai tribunal. Folio 199 del expediente [folio 273 del archivo PDF]. 18 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folio 823 a 845 del expediente [folios 36 y 80 del archivo PDF]. 19 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folio 848 del expediente [folio 84 del archivo PDF]. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 32 y 33, у en lo que respecta a los hallazgos No. 10 В, 12 y 15, estos fueron objeto de apertura de indagación preliminar, conforme a lo dispuesto por auto del 6 de octubre de 2013, proferido dentro del expediente No. 123-2013, pero una vez vencida la etapa de indagación preliminar el 6 abril de 2014, no se emitió decisión alguna. - Con Oficio DOCF 098-2014, de fecha 16 de octubre de 2014, dirigido por la Directora de Control Fiscal de la Contraloría Municipal de Soacha, al doctor HENRY SOSA MOLINA, personero de Soacha, trasladó diez hallazgos administrativos con presunta incidencia disciplinaria, según auditoría al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha, vigencia 2013, los cuales se identificaban con los números 2, 5, 10, 12, 14, 19, 20, 21, 24 y 28 y para efectos de tramitar los procesos disciplinarios que se derivaran de ellos.
Este oficio fue radicado el 17 de octubre de 2014 bajo el No. 5588, ante la Personería de Soacha, pero no se emitió decisión ni se adelantó actuación alguna frente a los 10 hallazgos remitidos […]» [sic]. 23.1. La Procuraduría Provincial de Fusagasugá determinó que con la conducta incurrió en la falta disciplinaria prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 «[i]ncumplir los deberes contenidas en, las leyes, y los manuales de funciones […]» [sic] por no «disponer criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes» para que los hallazgos con incidencia disciplinaria encontrados por la Contraloría Municipal fueran tramitados. 24.
El 9 de mayo de 201720, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá celebró la audiencia de que trata el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 en la que el disciplinado rindió versión libre, solicitó el decreto de varias pruebas y la autoridad disciplinaria decretó otras de oficio. Así, ordenó recibir los testimonios de Marco Antonio García Triana y Ana Lucía Méndez, oficiar al Concejo Municipal de Soacha para que enviara los acuerdos de los presupuestos de las vigencias 2012 a 2016, a la personería para que allegara la distribución del presupuesto anual de cada uno de esos años y para que certificara cuántas personas fueron atendidas en la personería en atención general al público del 2011 al 2016, a la Contraloría Municipal de Soacha para que informara si los hallazgos que dieron origen a la investigación fueron decididos, entre otras. 25.
El 18 de mayo de 201721 continuó con el desarrollo de la audiencia de que trata el artículo 175 de la Ley 734 de 2002 y se recaudaron los testimonios de Lucía Medina Ramos, Marco Antonio García Triana y se dispuso el cierre del periodo probatorio, se suspendió para que el disciplinado presentara sus alegatos de conclusión. El 1 de junio de 201722 el disciplinado presentó los alegatos de conclusión23 y se citó a la audiencia para dictar fallo para el 7 de junio de ese año. 26.
El 7 de junio de 2017 en audiencia pública la Procuraduría Provincial de Fusagasugá profirió el acto administrativo disciplinario de primera instancia24 en el que se sancionó al demandante con la suspensión en el ejercicio de cargo por el 20 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folio 849 a 855 del expediente [folios 84 y 96 del archivo PDF]. 21 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 7, folios 1281 a 1296 del expediente [folios 81 a 96 del archivo PDF]. 22 Ibidem, folios 1317 y 1318 del expediente [folios 123 y 124 del archivo PDF]. 23 Ibidem, folios 1319 y 1323 del expediente [folios 125 a 133 del archivo PDF]. 24 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1330 a 1405 del expediente [folios 143 a 218 del archivo PDF]. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina término de 6 meses convertible en salarios de la época de la conducta al ser encontrado responsable del cargo imputado.
En igual diligencia Henry Sosa Molina interpuso recurso de apelación. 27. En el fallo se expuso que «[…] está suficientemente demostrado que el doctor HENRY SOSA MOLINA, fue personero municipal de Soacha, entre el 3 de julio de 2013 - fecha de radicación del primer informe y, el 29 de febrero de 2016 - fecha de retiró de su cargo -, y que con Oficio DOCF 108-2013 de fecha 27 y Oficio DOCF 098-2014, de fecha 16 de octubre de 2014, se radicaron ante la Personería de Soacha, en total 32 hallazgos con presunta incidencia disciplinaria, sin que estos fueran debida y oportunamente tramitados, en la forma que se precisó en el cargo[…]» [sic]. 28.
El 22 de junio de 2018 la Procuraduría Regional de Cundinamarca profirió el acto administrativo disciplinario de segunda instancia25 que confirmó el de primera. La decisión se notificó al demandante el 24 de julio de 201826. 29. A través de la Resolución 340 del 10 de septiembre de 201827 el presidente del concejo municipal de Socha ejecutó la sanción disciplinaria.
Fue suspendida provisionalmente por la Resolución 381 del 17 de octubre de 2018 en cumplimiento de un fallo de tutela28. Luego con la Resolución 476 del 19 de diciembre de 201829 ordenó dar trámite a la ejecución de la primera resolución. 2.4. Pruebas relevantes dentro del proceso disciplinario 30. Con Oficio PMS-VA438 del 15 de julio de 201630 suscrito por la personera delegada para la vigilancia administrativa y dirigido a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá le informó que «la referencia se hace traslado de 14 cuadernos en los cuales consta los hallazgos número 3, 4, 5, 8, 9, 109, 13, 14, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 y 33 remitidos por parte de la Contraloría Municipal de Soacha a la Personería Municipal del mismo municipio mediante oficio DOCF-108-2013 del 27 de junio del 2013; los hallazgos 10, 2, 5, 12, 24, 21, 14 reportados por la Contraloría Municipal de Soacha en oficio DOCF 098-2014, producto de la auditoria regular vigencia 2013, respecto de los cuales no se inició actuación disciplinaria» [sic]. 31.
Con el Oficio DOCF-108-2013 de 27 de junio de 201331 suscrito por igual funcionaria y remitido también al demandante con fecha de recibió del 3 de julio de 2013 se le dio traslado de los hallazgos administrativos con presunta incidencia disciplinaria generados en la auditoría al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha - IMRDS- en la vigencia 2012.
Y se informó que «se generaron 3 hallazgos sancionatorios y 30 hallazgos administrativos de los cuales veintiuno (21) tienen presunta incidencia disciplinaria. Para la identificación de los hallazgos se efectuó la numeración consecutiva de los mismos, correspondiendo a hallazgos con presunta incidencia disciplinaria los identificados con los Nos. 3, 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 25 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 7, folios 1427 a 1438 del expediente [folios 243 a 265 del archivo PDF]. 26 Ibidem, folios 1443 expediente [folio 270 del archivo PDF]. 27 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1506 a 1510 del expediente [folios 382 a 386 del archivo PDF]. 28 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1520 y 1521 del expediente [folios 396 y 397 del archivo PDF]. 29 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 7, folios 1546 y 1545 del expediente [folios 419 y 420 del archivo PDF]. 30 Índice 15, Samai tribunal. Folio 37 del expediente [folio 47 del archivo PDF]. 31 Índice 15, Samai tribunal. Folio 188 y 189 del expediente [folio 256 y 257 del archivo PDF]. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 у 33». 32.
Mediante Oficio DOCF 098- 2014 del 17 de octubre de 201432, la directora de control fiscal de la Contraloría Municipal de Soacha dio traslado al demandante como personero municipal de Soacha de los hallazgos administrativos con incidencia disciplinaria originados en la auditoría que realizó al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha por la vigencia del año 2013.
En el oficio se indicó que «[l]a Contraloría Municipal de Soacha efectuó auditoría regular al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha respecto de su gestión en la vigencia 2013; producto del referido proceso de auditoría se generaron diez (10) hallazgos administrativos con presunta incidencia disciplinaria los cuales se identifican con los Nos. 2, 5, 10, 12, 14, 19, 20, 21, 24 y 28».
Y añadió los anexos que sustentaban los hallazgos, los manuales de funciones de los directivos del instituto y sus hojas de vida33. 33. Acta de visita especial del 6 de noviembre de 201534 realizada por la Procuraduría Provincial a la Personería Municipal de Soacha con el fin de «revisar el estado y trámite de las quejas y procesos disciplinarios, dentro de la FUNCION PREVENTIVA MISIONAL que corresponde a la Procuraduría General de la Nación» [sic].
En el documento se precisó lo siguiente: «[…] En virtud de lo anterior se solicitó su colaboración para evacuar la diligencia dispuesta por la Procuraduría Provincial, por lo que nos trasladamos a la Oficina de la Delegada para la Vigilancia Administrativa, cuyo titular es el doctor JOSE DAVID PULIDO DAVILA ante lo cual se procedió así: 1.
Se preguntó al Personero por el trámite dado a las quejas, ante lo cual el doctor HENRY SOSA MOLINA informó que una vez se recibe la queja en correspondencia, la misma pasa al Personero Auxiliar para que direccione la correspondencia, quien asigna las quejas disciplinarias correspondientes a la Delegada para la Vigilancia Administrativa, donde el delegado procede a analizar si la queja debe ser tramitada con remisión, auto de apertura o inhibitorio y se le asigna a todas un número de expediente y se proyecta el auto respectivo, el cual pasa a la revisión y firma del Personero Municipal - Frente a lo anterior, el señor Procurador le indica al Personero que atendiendo la Ley 734 de 2002, solo se considera expediente lo que cuenta con auto de apertura de indagación, investigación o citación a audiencia frente a la queja, porque lo contrario provocaría que se infle la estadística de procesos. 2.
Se solicita la relación de expedientes y quejas conforme a lo solicitado a la Personería de Soacha mediante oficio 3944 del 27 de octubre de 2015, y una vez revisada la misma se advierte que los procesos no están organizados por orden cronológico conforme a la fecha de radicado de la queja, por lo que el Procurador les recuerda que los trámites disciplinarios deben adelantarse en orden según se reciba o radique la queja en correspondencia, […] 5. [ ] Se sugiere reglamentar el trámite del procedimiento preventivo, teniendo en cuenta que el mismo también requiere un auto firmado por el personero municipal para disponer su inicio. 6.
Como quiera que revisada la relación de expedientes faltan datos, se solicita manejar una estadística con la relación de las actuaciones principales con su fecha (Auto de apertura, cargos, citaciones a audiencia, etc.) y donde se diferencien los procesos activos de los cerrados. 7. En la relación de expedientes suministrada, y en lo que respecta al 2014, el 70% aproximadamente que aparece como expedientes son simplemente quejas y sin sustanciar - Ante tal situación el Personero explica que cuando recibió el despacho en el 2012, recibió muchos procesos en riesgo de prescripción y que la orden es evitar la prescripción y que por tanto los asuntos más nuevos quedan pendientes de tramitar y que hace dos meses reasignó los casos entre los dos contratistas y el delegado para la vigilancia administrativa, para que los contratistas tramitaran cronológicamente de acuerdo con los años de reparto. 8.
Del 32 Índice 15, Samai tribunal. Folio 39 del expediente [folio 49 del archivo PDF]. 33 Índice 15, Samai tribunal. Folio 40 a 187 del expediente [folio 50 a 254 del archivo PDF]. 34 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 2, folio 207 a 2011 del expediente [folios 11 a 15 del archivo PDF]. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 2013 hay 193 radicados de los cuales aproximadamente 20 tienen indagación preliminar y los demás se encuentran en queja disciplinaria sin tramitar, ante lo cual el Personero Municipal informa que con las recomendaciones hechas hoy, empezara a tramitar con más agilidad los asuntos pendientes.
(…) 15. Se pregunta por el personal encargado de tramitar los procesos y quejas disciplinarias, ante lo cual se informa que esta el delegado, dos abogados contratistas de apoyo y el auxiliar, por lo que se sugiere al Personero Municipal evaluar la forma en que esta asignado las actividades para optimizar el recurso humano, porque por ejemplo para tomar una declaración jurada intervienen dos personas, el delegado y el técnico, cuando dicha labor la puede asumir una sola persona. 16.
(…) 17. Se anexa a la visita en CD la relación de los expedientes en curso en Personería de Soacha, que incluye quejas y procesos disciplinarios, sobre la cual se ha desarrollado esta visita y como quiera que la misma no discrimina quejas y procesos, se solicita en este estado y previa las aclaraciones anteriores se informe cuantos procesos disciplinarios activos se adelantan, ante lo cual el técnico administrativo WILLIAM BALLEN, informa lo siguiente: Procesos disciplinarios activos del 2010 son diez (10).
Procesos disciplinarios activos del 2011 son ciento tres (103). Procesos disciplinarios activos del 2012 son ochenta y cuatro (84). Procesos disciplinarios activos del 2013 son veintinueve (29). Procesos disciplinarios activos del 2014 son cuarenta y cuatro (44). Procesos disciplinarios activos del 2015 son cuarenta y dos (42). Para un total de trescientos ochenta y nueve (389) procesos disciplinarios activos, de las cuales en indagación están trescientos setenta (370), en investigación disciplinaria diecinueve (19), en verbal 0, con pliego de cargos 0 y para fallo 0.
Siendo así, se solicita al personal de la Personería dar trámite a los procesos en forma oportuna. (…) Al final de la visita el Personero Municipal de Soacha agrega lo siguiente: "Que ante las recomendaciones hechas por parte de la Procuraduría se procederá a modificar el manual de procesos procedimientos, e igualmente a adoptar las medidas para depurar organizar los expedientes conforme a la ley de archivos" […]» [sic]. 34.
Resolución PMS17-2015 del 18 de marzo de 201535 «por el cual se complementa la Resolución 070 de 2012 “Manual especifico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Personería Municipal de Soacha» [su contenido será citado más adelante]. 35. Informe y anexos presentado por la Personería de Soacha a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá el 30 de noviembre de 201636 en el que indica el empalme realizado al disciplinado en el cargo de personero [anexo A], el detalle de los procesos que tenía a su cargo y el trámite surtido [anexo B, CD], actos de nombramiento y posesión, manual de funciones para la vigencia 2012-2016 [anexo C], manual de procedimientos para tramitar quejas [anexo E], relación de personal de la Personería Municipal de Soacha en este periodo [anexo F], informes de gestión del disciplinado [anexo G], informe sobre el trámite impartido a los hallazgos informados en los oficios DOCF-108-2013 de 27 de junio de 2013 y DOCF 098- 2014 del 17 de octubre de 2014 de la Contraloría Municipal de Soacha [sin anexo, hacen parte del contenido del informe]. 35 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 3, folios 460 a 469 del expediente [folios 112 a 125 del archivo PDF]. 36 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 3, folio 470 a 478 del expediente [folios 127 a 135 del archivo PDF]. Los anexos se encuentran desde el folio 479 a 559 del expediente del Cuaderno 3 [anexo A folios 479 a 559 del expediente y folios 136 a 288 del archivo PDF]; [anexo B folios 560 del expediente y folio 290 del archivo PDF, es un CD]; [anexo C folios 562 a 593 del expediente y folios 292 a 342 del archivo PDF.
La Resolución 070 de-2012 por la cual se modificó la 048 de 2009 y se estableció el manual de funciones se encuentra en los folios 586 a 189 (331 a337 PDF]; [anexo D folios 594 a 596 del expediente y folios 344 a 346 del archivo PDF]. Lo otros anexos se encuentran en el cuaderno 4 asi: [anexo E folios 597 a 596 del expediente y folios 2 a 42 del archivo PDF]; [anexo H disciplinario contra el director del Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte, folios 639 a 682 del expediente y folios 44 a 87 del archivo PDF]; [anexo I disciplinario contra el secretario de Hacienda y el y el director de impuestos, secretario de gobiernos de Soacha, folios 683 a 711 del expediente y folios 88 a 116 del archivo PDF]. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 36.
Se recaudaron los siguientes testimonios37: 37. Declaración de José Rusvelt Murcia Jaramillo el 15 de febrero de 201738 quien prestó sus servicios en la personería de Soacha desde el 9 de marzo de 2012 al 31 de mayo de 2013 y ocupó el empleo de personero delegado para asuntos administrativos hasta octubre de 2012, luego pasó a la procuraduría delegada para la vigilancia administrativa y, finalmente, a la de derechos fundamentales.
A continuación, se resaltan aspectos relevantes de su declaración: «[…] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la Personería de Soacha, cuándo llegaba a la Personería una queja, informe o hallazgos disciplinarios reportados por la Contraloría de Soacha, quien determinaba que debía hacerse un auto de apertura de indagación o investigación, remisión u otro.
CONTESTO: La secretaria general hacía el reparto ella era la doctora ANDREA pero no recuerdo el apellido y ella con los criterios establecidos y dada su complejidad decía que debía hacerse y la delegada para la vigilancia administrativa proyectaba el auto. La única Delegada que tiene sustanciador si es la de vigilancia administrativa y dentro de sus funciones estaba justamente colaborar en la elaboración de esos autos de apertura o de sustanciación en cualquiera de sus etapas.
PREGUNTA EL DESPACHO: Cuánto tiempo se demoraba el trámite de la queja, informe o hallazgo disciplinario, entre la fecha en qué era recibido en la Personería y su asignación a quien debía proyectar el auto de apertura o el primer auto correspondiente. CONTESTO: Es que cuando iniciamos el periodo en esa Personería fue altísimo el volumen de quejas de denuncias pero el promedio de tiempo si era como dos meses para aperturar porque si era derecho de petición tocaba en los términos del derecho de petición. Se demoraba uno dos meses porque se recibieron aproximadamente más de 400 expedientes es decir se recibieron 400 asuntos para tramitar entre expedientes, quejas e informes.
PREGUNTA EL DESPACHO: En algún momento llegaron a un punto de equilibrio frente a todos esos asuntos que recibieron, es decir, en algún momento se pusieron al día. CONTESTO: Como al año de haber llegado al cargo. El doctor HENRY SOSA estableció un procedimiento respecto del trámite de toda esa cantidad de expediente que recibimos del personero anterior ese procedimiento lo estableció como a los cuatro o cinco meses de haber llegado como personero de eso hubo un oficio la prueba estuvo que la personería nunca había impartido sanciones y en ese lapso se lograron como tres sanciones pudo haber sido más pero lo que paso por mi fueron tres.
PREGUNTA EL DESPACHO: Ese procedimiento del qué Usted habla de qué se trataba. CONTESTO: El procedimiento se trataba de darle prioridad a los asuntos más antiguos pues se debía tener en cuenta la prescripción de la acción y el delegó un auxiliar para que también ayudara y darle más celeridad a los procesos. […] PREGUNTA EL DESPACHО: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la Personería delegada para la vigilancia administrativa, que personas específicamente proyectaban autos de apertura, de remisión o inhibitorios y quienes transcribían tales autos y los revisaban.
CONTESTO: Hay un funcionario que ya tiene cierta antigüedad que se llama WILLIAM no recuerdo el apellido otro funcionario de nombre ALFONSO este último trabajo conmigo como tres o cuatro meses y ellos hacían autos de apertura y los autos de sustanciación y notificaciones y yo revisaba le ponía el visto bueno y subía para la firma del personero. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la delegada para la vigilancia administrativa, qué función asumió el doctor HENRY SOSA MOLINA, personero de Soacha, frente a la función de tramitar y sustanciar informes, quejas y procesos disciplinarios y en especial los hallazgos disciplinario remitidos por la Contraloría de Soacha, es decir él en qué momento del trámite 37 Con comunicación del 25 de enero de 2017 la Procuraduría Provincial de Fusagasugá informó a Henry Sosa Molina que el 15 de febrero de 2017 se practicarían las declaraciones decretadas dentro del proceso disciplinario.
Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 4, folio 785 a 787 del expediente [folios 186 a 189 del archivo PDF]. 38 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 4, folio 788 a 790 del expediente [folios 190 a 194 del archivo PDF]. 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina intervenía. CONTESTO: Pues el doctor en el trámite intervenía desde la misma apertura o sea cuando firmaba hasta la imposición del fallo si era el caso o condenatorio o el archivo.
(…) PREGUNTA EL DESPACHO: Cuando Usted dejó su cargo como delegado para la vigilancia administrativa de Soacha, quien le recibió el mismo y cuántos asuntos dejo usted pendientes y/o en trámite. CONTESTO: Luego de mi retiro no recuerdo quien asumió el cargo solo que era un doctor y yo hice un informe que fue entregado directamente la secretaria general y cuando me fui quedaron más de 400 asuntos pendientes entre quejas y procesos disciplinarios y de esos 400 eran como 280 procesos disciplinarios para ser tramitados entre dos personas que era el delegado para la vigilancia administrativa y el técnico porque cuando se fue ALFONSO solo quedamos dos.
PREGUNTA EL DESPACHO: Para la época en qué Usted trabajo en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, le comunicó de alguna forma al personero HENRY SOSA que había dificultades en el trámite de las quejas, hallazgos disciplinario remitido por la Contraloría de Soacha y procesos disciplinarios o se le solicitó alguna colaboración adicional para poner al día los asuntos y en caso positivo el qué contesto.
CONTESTO: Yo le manifesté verbalmente en varias ocasiones que se iban a vencer muchos términos se lo dije en varias ocasiones que frente a ese volumen de trabajo que había existía el riesgo de que se venciera algún término y una de la manifestaciones de él es que esperaba colaboración de la delegada que por el momento no tenía esa delegada asignado presupuesto y que iba a mirar la posibilidad incluso de traer practicantes de una universidad pero durante el tiempo que yo estuve no hubo contratistas ni practicantes de apoyo […]» [sic]. 38.
Declaración de William Fernando Ballén Rodríguez el 15 de febrero de 201739 quien prestó el servicio en la personería de Soacha desde el año 2009 y a la fecha de la diligencia seguía vinculada a la entidad. Se desempeña como técnico administrativo. «[…] PREGUNTA EL DESPACHО: Sírvase manifestar qué funciones cumplía desde tal cargo en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha.
CONTESTO: Mis funciones de acuerdo al manual de funciones es proyectar las respuestas a peticiones, solicitudes o comunicaciones, apoyar en la toma de declaraciones y versiones libres, apoyaba también elaborando tutelas en temas de salud con la supervisión del delegado, atendía público, lo que pasa es que mis funciones no son directamente en la delegada sino de atención al público y en la delegaba también me correspondía organizar los expedientes y llevar el archivo digital de los expedientes. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted ha prestado servicios en la delegada para la vigilancia administrativa de la Personería de Soacha, cuándo llegaba a la Personería una queja o hallazgos disciplinarios reportados por la Contraloría de Soacha, como era su reparto y asignación. CONTESTO: Lo radican y le asignan un numero de radicación y una fecha y de ahí pasa a la secretaria del despacho del personero municipal, ella lo pasa al personero auxiliar y este hace el reparto de correspondiente y en este caso se lo asignó al personero delegado para la vigilancia administrativa y este recibe mediante un formato quien firma el recibido de esa queja, hallazgo o cualquier tipo de documento asignado a esa delegada y este trámite de reparto se usa como desde el 2010 o 2011 aproximadamente. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted ha prestado servicios en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, cuándo llegaba a la Personería una queja o hallazgo disciplinario reportado por la Contraloría de Soacha, quien determinaba que debía hacerse un auto de apertura de indagación o investigación, remisión u otro.
CONTESTO: La personera o personero delegado para la vigilancia es el que evalúa si se debe inhibir, o hacer un auto de apertura de indagación o investigación y el personero municipal es el que firma me imagino que hará la verificación y determinara si firma el documento para continuar con el trámite a que haya lugar. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Para el segundo semestre de 2013, había alguna 39 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 4, folio 791 a 795 del expediente [folios 196 a 202 del archivo PDF]. 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina norma o regulación que fijara el tiempo límite para evaluar una queja y en especial los hallazgos remitidos por la Contraloría de Soacha, es decir para disponer si se abría proceso disciplinario, se remitía o similar.
CONTESTO: No que yo sepa pero para esa fecha sé que una vez llegaba la queja o hallazgo a la delegada para la vigilancia administrativa el delegado se demoraba en proyectar el auto por la cantidad alta de expedientes, porque atendía al público todas las semanas una vez a la semana y eso hasta la actualidad, asistía a reuniones y practicando las pruebas y también porque la cantidad de quejas que llegaba era alta y todo que lo llegaba a la oficina era para abrir proceso se hacían muy poco inhibitorio incluso a los anónimos le colocaban la portada como si fuera un expediente para determinar si se abría un proceso. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Entre julio de 2013 y febrero de 2016, los funcionarios de la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, le comunicaron de alguna forma al personero HENRY SOSA que habían dificultades en el trámite de las quejas, hallazgos disciplinarios remitidos por la Contraloría de Soacha y procesos disciplinarios o se le solicitó alguna colaboración adicional para poner al día los asuntos y en caso positivo el qué contesto.
CONTESTO: Si sé que informaban que había bastante congestión de los expedientes pero no sé si por escrito recuerdo que el personero municipal nos hizo ir como dos o tres sábados a que el personero delegado y los contratistas miraran los procesos y mirar qué tipo de actuación se presentaba pero no hay acta pero eso fue mucho antes de que ustedes hicieran la visita pero casi todos los delegados de esa oficina han manifestado los problemas con esa carga laboral y no sé si en los planes de acción o de mejoramiento colocaron eso pero si sé que en algún documento ellos lo manifestaron. […] PREGUNTA EL DESPACHO: En la delegada para la vigilancia administrativa los asuntos se tramitaban en orden de fecha, es decir, por el turno, o habían criterios de prioridad y en caso positivo cuáles y mediante qué acto administrativo se adoptaron.
CONTESTO: En la base de datos que ayude a elaborar pude evidenciar que los expedientes no se tramitaban conforme llegaban, sino que había un criterio o evaluación del delegado para tramitar una u otra queja o hallazgo y en la personería que yo sepa no existía un acto administrativo que fijara criterios de prioridad […]» [sic]. 39. Declaración de Jhon Fredy Gómez Trujillo el 15 de febrero de 201740 quien prestó el servicio en la personería de Soacha desde el mes de septiembre de 2014 hasta el 31 de diciembre de 2015. «[…] PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar al despacho en qué periodo prestó servicios en la Personería de Soacha.
CONTESTO: Inicié en el 2014 la judicatura de septiembre de 2014 hasta junio de 2015 y tuve un contrato de prestación de servicios me parece que desde el 22 o 23 de junio de 2015 hasta el 31 de diciembre de 2015. PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar qué funciones cumplía como judicante y cuáles eran sus actividades como contratista y el correspondiente supervisor.
CONTESTO: Como judicante yo hacía parte de la oficina de vigilancia administrativa y sustanciaba más que todo hacía proyectos de autos de archivo de investigación e indagación, autos de apertura de indagación, autos que declaran prescripción más que todo eso porque nunca llegue a hacer cargos ni fallos y otra función es que como la vigilancia administrativa tenía un día a la semana de atención al público pues también atendía público y mi supervisor en ese momento fue una parte el doctor DANILO SILVA y la otra fue el doctor JOSE DAVID PULIDO y ya después cuando fui contratista hacia casi lo mismo y adicionalmente a veces me ponían a acompañar al personero auxiliar para realizar las visitas de los despachos comisorios y muy esporádicamente acompañaba a otras delegadas a visitas al doctor MARCO que era el personero auxiliar si lo acompañaba como mas seguido a las comisiones que eran de aquí y el supervisor de mi contrato era JOSE DAVID PULIDO que era el personero delegado para la vigilancia administrativa. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, que le correspondía hacer puntualmente en lo que respecta a la tramitación de quejas y hallazgos disciplinarios remitidos por la Contraloría de Soacha.
CONTESTO: El personero 40 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 4, folio 795 a 798 del expediente [folios 204 212 del archivo PDF]. 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina delegado calificaba la queja y él me decía si yo tenía que abrir indagación o inhibitorio y yo proyectaba lo que él me decía. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, cuándo llegaba a la Personería una queja o hallazgo disciplinario reportado por la Contraloría de Soacha, quien determinaba que debía hacerse un auto de apertura de indagación o investigación, remisión u otro.
CONTESTO: Como tal el personero delegado y cuando habían quejas con trascendencia social y otras que no eran de tanta complejidad y por ejemplo cuando llegó lo del espacio público de Soacha ese tema si lo manejaba directamente al personero y le decía al delegado que hiciera esto o aquello. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo usted estuvo cuánto tiempo se demoraba el trámite de la queja o hallazgo disciplinario, entre la fecha en qué era recibido en la Personería y su asignación a quien debía proyectar el auto de apertura o el primer auto correspondiente en la delegada para la vigilancia administrativa.
CONTESTO: Entre la radicación de la queja en la ventanilla de la personería y su asignación a la personería delegada de la vigilancia administrativa transcurrían máximo una semana y ya una vez la recibía el delegado la leía y la dejaba en turno dependiendo si era o no de trascendencia porque si era de trascendencia buscaba la manera de tramitarla más rápido y el las hojeaba en cierto momento no las pasaba a un compañero y a mi que éramos los contratistas que éramos los que sustanciábamos junto con él. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo usted estuvo en la delegada para la vigilancia administrativa, cuántos asuntos habían en trámite y cuántos recibían a diario.
CONTESTO: Siempre manejaban como un grosor de expedientes que eran más o menos 600 pero eso incluía las quejas y los procesos disciplinarios como tal porque a la sola queja se le abría una carpeta y por eso también se le llamaba expediente y se le daba número y todo y que esa fue la recomendación que Ustedes nos hicieron en la visita a la personería que no, hiciéramos eso.
Y en promedio en la delegada no sé cuántos asuntos se recibían y cuando fui contratista yo cumplía una meta mensual de unos veinte autos que podían ser archivos, remisiones, indagaciones, prescripciones todo eso lo proyectaba y se lo daba a la secretaria del personero municipal y el revisaba y firmaba o si algo los devolvía si había algún error. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Usted dice que habían unos criterios de trascendencia en el trámite de quejas, qué criterios eran y si los fijaron mediante acto administrativo.
CONTESTO: Que yo me acuerde no estaban fijados en un acto administrativo que me hayan mostrado a mi no. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Había alguna norma o regulación que fijara el tiempo límite para evaluar una queja y en especial los hallazgos remitidos por la Contraloría de Soacha, es decir para disponer si se abría proceso disciplinario, se remitía o similar.
CONTESTO: No recuerdo y dentro del contrato no existían plazos para ello y no tengo preciso el tiempo que el personero delegado se tomaba para dar apertura o para ver que auto correspondía, pero cuando él me enviaba a mí los expedientes que yo tenía que sustanciar ese trámite demoraba entre una semana y quince días. PREGUNTA EL DESPACHO: Quién controlaba los términos para que la evaluación de una queja o de un hallazgo disciplinario remitido por la Contraloría de Soacha, no se demorara o quedara sin tramitar.
CONTESTO: Tanto al personero municipal como al personero delegado. WILLIAM BALLEN llevaba un documento en Excel donde especificaba cuando llegaba la queja quien era el disciplinado y datos del expediente pero no había una herramienta para controlar términos […]» [sic]. 40. Declaración de Manuel Uriel Triana el 15 de febrero de 201741 quien prestó el servicio en la personería de Soacha desde el mes de junio a diciembre de 2014. «[…] PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar al despacho en qué periodo prestó servicios en la Personería de Soacha, en qué cargo, dependencia y quién era su jefe inmediato.
CONTESTO: Eso fue en el año 2014 fue para el mes de julio y hasta diciembre de 2014, estuve como contratista haciendo las veces de abogado de apoyo de la personería delegada para la vigilancia administrativa y el delegado para esa fecha era el doctor DANILO SILVA quien era el supervisor del contrato y el jefe pues era el doctor HENRHY SOSA.
PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar 41 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 4, folio 799 a 802 del expediente [folios 212 a 218 del archivo PDF]. 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina qué funciones cumplía como abogado de apoyo en la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa.
CONTESTO: En primer lugar es importante resaltar que cuando llegue a esa dependencia observé que realmente había demasiado trabajo y acumulado de años anteriores y a eso obedeció el motivo de haber sido contratado por esa entidad para el apoyo y descongestión de muchos de los asuntos que en su interior se tramitaban esa personería delegada solo con taba con el personero delegado que era el doctor DANILO SILVA y el abogado de apoyo que era yo y realmente Soacha alberga un sin número de quejas respecto al tema disciplinario luego el represamiento de expedientes me pareció apenas normal teniendo en cuenta el poco número de funcionarios y el alto volumen de trabajo y cuando llegue a esa personería delegada llegue a revisar procesos de fechas antiguas habían de mil novecientos y pico y del dos mil y estaban ahí inermes frente a la acción administrativa y el compromiso que adquirí era ver a que proceso de esos se les podía aplicar la prescripción y toda la revisión jurídica de ese para proyectar y permitir una descongestión y no por ello se descuidaron las quejas nuevas en contra de los funcionarios que era bastante difícil la verdad porque era muy poco el personal humano que avocara eso y si mal no estoy la personería manejaba unos recursos pecuniarios muy bajos lo que no permitía contratar mayor número de personal para atender las labores que allí adelantan como funcionarios competentes disciplinarios.
Mi paso por la personería como lo expresa al inicio de la diligencia fue como de cinco meses y medio pero desde luego evidencie ese represamiento y apoyo haciendo prescripciones, nulidades y también me tocaban otras labores como proyectar algunos fallos, responder acciones de tutela que tenían que ver con los procesos que se adelantaban en ese despacho y ahí se me iba el tiempo y no daba abasto salía muy agotado y siendo contratista recuerdo que llegaba a las siete de la mañana y salía a las nueve de la noche y se terminó mi contrato y quede muy exhausto y luego no me llamaron más pero no por falta de interés sino por la falta de recursos económicos para seguir contratando.[…] PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo usted estuvo cuánto tiempo se demoraba el trámite de la queja o hallazgo disciplinario, entre la fecha en qué era recibido en la Personería y su asignación a quien debía proyectar el auto de apertura o el primer auto correspondiente en la delegada para la vigilancia administrativa.
CONTESTO: No quiero especular en eso pero cuando llegue a la personería el doctor HENRY estaba muy preocupado por darle trámite célere a las quejas pero existía un inconveniente porque también venían procesos represados de atrás y no se podían represar y no recuerdo cuánto se demoraba pero el doctor HENRY si decía que se tramitara muy rápido y él andaba muy preocupado en que los procesos tuvieron celeridad y no quedaran quietos pero los términos no los recuerdo pero el sí decía que le colaboráramos con eso y es que la verdad llegaban muchos procesos y no recuerdo el número pero era muy elevado.
REGUNTA EL DESPACHO: Quienes hacían parte de esa delegada, con que personal contaba. CONTESTO: Estaba el personero delegado que era el doctor DANILO SILVA estaba el asistente de él o secretario que era WILLIAM y yo solo estábamos los tres. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Usted dice que habían unos criterios de importancia en el trámite de quejas, qué criterios eran y si los fijaron mediante acto administrativo.
CONTESTO: Hay quejas que requieren más atención entonces ese tipo de quejas las manejaba directamente el doctor DANILO pero esos criterios que yo sepa no estaban en un acto administrativo. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo el personero municipal firmaba un auto proyectado por la delegada para la vigilancia administrativa, este auto de una vez salía fechado o quien le asignaba la fecha al mismo.
CONTESTO: Recuerdo que proyectaba un auto se lo llevaba al doctor DANILO él lo revisaba y él se lo pasaba al doctor HENRY pero no sé en qué momento le asignaban fecha lo que si me acuerdo es que el doctor HENRY sin revisar no firmaba nada. PREGUNTA EL DESPACHO: El personal de la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, le comunicó de alguna forma al personero HENRY SOSA que había dificultades en el trámite de las quejas, hallazgos disciplinarios remitidos por la Contraloría de Soacha y procesos disciplinarios o se le solicitó alguna colaboración adicional para poner al día los asuntos y en caso positivo el qué contesto.
CONTESTO: Creo que el doctor DANILO le dijo al doctor HENRY en una o varias oportunidades que se requería más apoyo y eso era un hecho notorio que había muy poca gente para atender esa delegada eso no era un secreto […]» [sic]. 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 41.
Declaración de Danilo Alberto Silva Rodríguez el 16 de febrero de 201742 quien prestó el servicio en la personería de Soacha desde el 11 de octubre de 2012 al 31 de diciembre de 2014. «[…] PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar al despacho en qué periodo prestó servicios en la Personería de Soacha, en qué cargo, dependencia y quien era su jefe inmediato.
CONTESTO: Estuve como contratista del 3 de abril del 2012 al 5 de octubre de 2012 adscrito a la delegada de asuntos penales y policivos y luego el 11 de octubre de 2012 al 31 de diciembre del 2014 como personero delegado en la delegada para la vigilancia administrativa y como personero delegado mi jefe inmediato era el doctor HENRY SOSA.
PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar qué funciones cumplía usted como personero delegado en la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa. CONTESTO: Eran varias, pero dentro de las principales era pues proyectar algunos autos entre estos las indagaciones preliminares llevar a cabo las diligencias que se decretaban como prueba dentro de las mismas, entre estas practicar diligencias fuera del despacho la atención al público un día exclusivo a la semana presentar informes al personero del desarrollo de los procesos básicamente era eso lo que se hacía en el desarrollo de la función. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, que le correspondía hacer puntualmente en lo que respecta a la tramitación de quejas y hallazgos disciplinarios remitidos por la Contraloría de Soacha.
CONTESTO: El mecanismo era el siguiente para poder conocer las quejas en general incluidos los hallazgos. Las quejas llegaban por recepción esa era la trazabilidad mediante la radicación de la persona o entidad interesada esto pasaba al despacho del doctor HENRY a través de DIANA BARRIOS quien ya falleció y era como una secretaria auxiliar del Despacho del personero municipal y ella se las pasaba al doctor HENRY posterior a ello el doctor HENRY tenía conocimiento de estas quejas y de cualquier documento porque esa era la trazabilidad de la mayoría de los documentos y luego pasaba donde DIANA y hacía el reparto a cada uno de los funcionarios mediante una planilla y el personero municipal era quien decía a donde se distribuía cada documento y yo como delegado iba y reclamaba el reparto como una vez a la semana y firmaba la planilla de recibido de esa correspondencia pero previo a eso era DIANITA la que iba y entregaba у conforme a cada oficio o solicitud se le daba el trámite correspondiente.
Y en cuanto a la pregunta recibidas las quejas se hacía una evaluación preliminar en las cuales algunas se remitían por competencia otras quedaban dentro de la personería a fin de coordinar con el señor personero municipal el paso a seguir bien si se abría indagación o investigación directamente eso era básicamente esa evaluación de la queja no siempre se podía hacer en el mismo momento porque era muy difícil en ocasiones si se evaluaba el mismo día o en la misma semana porque habían quejas que no eran como tan gruesas simplemente una queja de media página y a esas se les podía dar lectura inmediatamente y otras requerían un estudio más concienzudo y socializarla con el personero municipal y en cuanto a los hallazgos que recuerde casi siempre provenían de la Contraloría Municipal esos eran digámoslo evaluados de manera más directa por el señor personero municipal y posteriormente él ordenaba la apertura del trámite correspondiente bien fuera indagación o investigación disciplinaria las cuales esos trámites los hacía yo esa apertura pero en otras ocasiones él directamente elaboraba el auto de indagación preliminar o el de investigación disciplinaria. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la delegada para la vigilancia administrativa de la Personería de Soacha, quienes prestaban servicios en la misma y cómo se repartían el trámite de quejas y hallazgos disciplinarios reportados por la Contraloría de Soacha, para hacer los autos de apertura.
CONTESTO: Fueron varias etapas en esos dos años y dos meses que estuve cuando inicie estaba solo con el auxiliar administrativo de nombre WILLIAM BALLEN posteriormente estuve acompañado por un abogado de apoyo el doctor URIEL TRIANA quien estuvo por contrato como cuatro o seis meses no recuerdo yo creo que el empezó como a mediados del 2013 y también hubo un estudiante de derecho de nombre CRISTIAN MATALLANA y él tenía un contrato de prestación de servicios y según recuerdo CRISTIAN iba como entrando y el doctor URIEL TRIANA 42 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 5, folio 803 a 810 del expediente [folios 2 a 7 del archivo PDF]. 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina terminaba su contrato y CRISTIAN si me acompañó como un año largo aproximadamente pero en el caso de CRISTIAN MATALLANA él digamos como tal el 100% de sus actividades no estaban destinadas a la delegada de vigilancia administrativa él también apoyaba a la personería auxiliar él tenía muchas funciones y apoyaba también al despacho del doctor SOSA y luego llegó un judicante ad honorem a la delegada de vigilancia administrativa ya finalizando mi periodo el se llamaba JHON pero no recuerdo el apellido.
La verdad e incluyéndome no teníamos la experiencia en el tema disciplinario, pero ya cuando fuimos aprendiendo gracias al doctor SOSA pues la curva de aprendizaje de cada persona que iba llegando era desgastante porque a cada uno había que hacerle el entrenamiento y por eso a veces no era tan beneficioso el cambio de personal que tan bueno hubiera sido tener si quiera un profesional de manera constante aunque ni con ese se hubiera dado abasto por el volumen que había. Por lo general los autos de apertura de indagación preliminar el reparto lo asignaba el doctor HENRY y algunas aperturas de indagación preliminar las hacia CRISTIAN MATALLANA ordenadas por el doctor HENRY directamente o en ocasiones yo se le entregaba a CRISTIAN las quejas para que les diera apertura y obviamente yo también abria indagaciones preliminares y muy pocas veces autos de investigación no recuerdo si al doctor URIEL TRIANA también dio apertura a indagaciones o investigaciones y WILLIAM sino porque no tiene esa formación jurídica para realizar esas actividades y de JHON no recuerdo que hiciera autos de apertura […] PREGUNTA EL DESPACHО: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, cuándo llegaba a tal delegada una queja o hallazgo disciplinario reportado por la Contraloría de Soacha, quien determinaba que debía hacerse un auto de apertura de indagación o investigación, remisión u otro.
CONTESTO: Por lo general lo definía el doctor HENRY en algunas ocasiones yo evaluaba algunas quejas y allí más que todo se evaluaban las que no eran competencia de la personería las que también se consideraba que podía dictarse un auto inhibitorio eso se hacía con esas quejas partiendo de la base que relativamente eran quejas de menos de media página o confusas o que se estimaba que no tienen incidencia disciplinaria.
PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo usted estuvo cuánto tiempo se demoraba el trámite de la queja o hallazgo disciplinario, entre la fecha en qué era recibido en la Personería y su asignación a quien debía proyectar el auto de apertura o el primer auto correspondiente en la delegada para la vigilancia administrativa. CONTESTO: En el transcurso de la misma semana o en la semana siguiente es decir no pasaba entre una semana y la otra obviamente habían quejas que considero ameritaban pro su volumen un estudio por el personero municipal y por eso quedaban en su despacho un tiempo prudencial.
PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo usted llegó en la delegada para la vigilancia administrativa, cuántos asuntos habían en trámite u cuántos cuando dejo el cargo. CONTESTO: Cuando llegue a la delegada lamentablemente no la recibí con inventario detallado o en físico me funde en la información que tenía el señor WILLIAM BALLEN en el sistema y yo calculo que habían más de 600 expedientes entre quejas y procesos y más eran como los procesos e incluso había un proceso de 1999 o 2000 que era lo más viejo y de ahí para arriba y cuando me retiro del cargo hay un inventario que se hizo juiciosamente contando en físico entre expedientes y quejas con carátula porque era lo primero que se hacía al llegar la queja se le ponía una carátula se le asignaba un número y se registraba en el sistema eran como 550 en promedio pero entre eso que se dejó en inventario algunos de ellos no se tal vez un 10% ya se había tomado decisión de fondo e iban para archivo y recuerdo que ese inventario lo entregue al personero auxiliar de la época MARCO GARCIA. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la delegada para la vigilancia administrativa, qué función asumió el doctor HENRY SOSA MOLINA, personero de Soacha, frente a la función de tramitar y sustanciar quejas y hallazgos disciplinarios remitidos por la Contraloría de Soacha, es decir él en qué momento del trámite intervenía. CONTESTO: Lo puedo dividir en dos momentos uno cuando él ordenaba la apertura del trámite de la indagación o la investigación disciplinaria obviamente si yo daba la apertura la parte de revisión yo la ponía a consideración de él se le exhibía el proyecto de auto y el revisaba lo corregía o añadía para que quedara en mejores términos el acto administrativo y el otro momento era cuando él mismo abría la indagación o la investigación. PREGUNTA EL DESPАСНО: Existía algún documento de control para verificar el ingreso y salida de un auto del despacho del personero municipal.
CONTESTO: Yo empecé haciéndolo 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina como un control personal pero ya luego no lo continúe haciendo. PREGUNTA EL DESPACHO: Había alguna norma o regulación que fijara el tiempo límite para evaluar una queja y en especial los hallazgos remitidos por la Contraloría de Soacha, para hacer autos de apertura.
CONTESTO: No y creo que en eso si falto el tema de manuales y procedimientos. PREGUNTA EL DESPACHO: Quién controlaba los términos para que la evaluación de una queja o de un hallazgo disciplinario remitido por la Contraloría de Soacha, no se demorara o quedara sin tramitar. CONTESTO: No había ese control pero tengo la plena certeza que de toda queja o hallazgo se abría o por lo menos se le daba la caratula y el número interno y los procesos que eran de la personería se abria el trámite correspondiente eso no quedaba volando. […] PREGUNTA EL DESPACHO: El personal de la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, le comunicó de alguna forma al personero HENRY SOSA que habían dificultades en el trámite de las quejas, hallazgos disciplinarios remitidos por la Contraloría de Soacha y procesos disciplinarios o se le solicitó alguna colaboración adicional para poner al día los asuntos y en caso positivo el qué contesto.
CONTESTO: Si yo le puse en conocimiento el volumen de procesos o solicitudes por evacuar y creo que el hizo lo humanamente posible para poner a disposición de la delegada personal de apoyo entre esos durante el tiempo que estuve como personero un solo abogado titulado era el doctor TRIANA y tal vez por menos de seis meses o seis meses y pues en razón al volumen de trabajo también heredado es decir de procesos heredados me refiero a procesos antes del 2012 él apoyo la delegada. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Según da cuenta el expediente mediante oficio DOCF- 108-2013 de 27 de junio de 2013 (Auditoría vigencia 2012), que fue recibido el 3 de julio en la Personería con radicado No. 3953, la contraloría de Soacha remitió 21 hallazgos disciplinarios a la Personería de Soacha, pero al parecer no fueron tramitados todos, qué conoce sobre el particular y si sabe quién lo tenía asignado.
Le exhibo el oficio en mención que obra a folio 218-219. CONTESTO: No lamentablemente no recuerdo. PREGUNTA EL DESPACHO: Tales hallazgos se relacionan con el instituto de deportes de Soacha, sabe Usted si alguien en la Personería de Soacha dispuso que retardaran u omitieran el trámite de tales hallazgos. CONTESTO: No tengo la certeza que eso no es de las políticas de la entidad ni de los funcionarios que estábamos allí. PREGUNTA EL DESPACHO: En la delegada para la vigilancia administrativa los asuntos se tramitaban en orden de fecha, es decir, por el turno, o habían criterios de prioridad y en caso positivo cuáles y mediante qué acto administrativo se adoptaron.
CONTESTO: No era siempre en orden cronológico, pero cuando yo recibía las quejas yo organizaba en una carpeta de acuerdo a orden de llegaba y así con cualquier documento que llegara y no conocí de algún acto administrativo que fijara criterios de prioridad el doctor HENRY si dio una directriz en forma verbal que era evacuar de forma prioritaria lo del 2012 hacia atrás para evitar prescripciones porque la meta no era prescribir verificar el estado de esos procesos y eso fue una ardua labor. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Según da cuenta el expediente mediante oficio DOCF- 098-2014 (Auditoría vigencia 2013), que fue recibido el 17 de octubre en la Personería con radicado No. 5598, la contraloría de Soacha remitió 10 hallazgos disciplinarios a la Personería de Soacha, pero al parecer no fueron tramitados todos, qué conoce sobre el particular y si sabe a quién se lo asignaron.
Le exhibo el oficio en mención que obra a folio 39 co. CONTESTO: No sé qué hallazgos serían (La comisionada le indica al declarante que puede mirar los anexos). En su totalidad no los recuerdo pero veo uno que tenía que ver con el tema de una hoja de vida recuerdo que unos hallazgos que reportó la Contraloría tenían que ver con la indagación y los procesos se finalizaron pero tocaría mirar cada uno y viendo uno por hoja de vida recuerdo que fue contra el subdirector y se llevó a cabo toda la parte de indagación con la parte probatoria y no recuerdo como se asignaron estos hallazgos y si la memoria no me falla mandaban con un oficio todos los hallazgos pero tocaba dividirlos porque no todo hallazgo tenía la misma características y por eso no se podían abrir en un solo expediente todos los hallazgos y por eso es que unos aparecen tramitados y otros no porque eran hechos diferentes recuerdo una queja o hallazgo por la entrega de una bicicleta y no tenía nada que ver con algo de parques o algo así y por eso se tramitaban de manera separada y de los procesos que yo recuerde aunque no se si este dentro de estos es uno que tenía que ver con un mejora o arreglo de parques de lo que yo recuerde que estuve en la parte probatoria porque en si ese era el 90% de 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina mis funciones era recibir pruebas y evacuar las pruebas […]» [sic]. 42.
Declaración de Catalina del Pilar Latino García el 16 de febrero de 201743 quien prestó el servicio en la Personería de Soacha desde el 28 de marzo al 10 de octubre de 2012. «[…] PREGUNTA EL DESPACHО: Sírvase manifestar al despacho en qué periodo prestó servicios en la Personería de Soacha, dependencia y quien era su jefe inmediato.
CONTESTO: Estuve vinculada mediante dos contratos de prestación de servicios el primero es del 28 de marzo de 2012 al 28 de junio del 2012 y el otro del 10 de julio de 2012 al 10 de octubre de 2012 y mi jefe directo era el personero municipal el doctor HENRY SOSA. PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar qué actividades o funciones cumplía [como] contratista.
CONTESTO: Yo básicamente le daba trámite a las quejas que llegaban a la personería y también contestaba derechos de petición relacionados con eso y yo le daba el trámite que según correspondiente que si indagación preliminar o investigación o si había que remitir la queja a otra entidad o darle respuesta a algún usuario y yo eso se lo proyectaba al doctor HENRY SOSA y él lo revisaba y le daba el trámite pertinente y en cuanto a proceso como tal si trámite pero muy pocos fue más iniciar el trámite de la queja o petición que llegara a la personería. […] REGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que usted prestó servicios en la Personería quién determinaba en cada caso que debía hacerse un auto de apertura de indagación o investigación, remisión u otro.
CONTESTO: La decisión final la tomaba el doctor HENRY y se puede decir que cuando yo recibía los documentos el doctor HENRY me dejaba indicado que hacer con cada queja o petición y me asignaban con una planilla en la que yo firmaba y decía si era para remitir o hacer indagación o lo que correspondiera. PREGUNTA EL DESPAСНО: Cuándo usted estuvo, cuánto tiempo se demoraba el trámite de la queja o hallazgo disciplinario, entre la fecha en qué era recibido en la Personería y la asignación a usted para proyectar el auto de apertura o el primer auto correspondiente.
CONTESTO: La verdad no me acuerdo porque recibí mucho volumen de quejas y yo trataba de tramitarla lo más rápido dentro de lo humanamente posible y digamos que si algún caso pudo haberse afectado era porque el volumen de quejas y derechos de petición era bastante alto y no había una fecha específica para asignarme las quejas porque habían unos temas más complejos que otros a parte que como contratista permanecía de lunes a jueves sobre todo en el segundo contrato porque en el primero tenía más disponibilidad de tiempo pero no estaba obligada a permanecer todo el tiempo. […] PREGUNTA EL DESPACHО: Existía algún documento de control para verificar el ingreso y salida de un auto del despacho del personero municipal.
CONTESTO: Básicamente yo le pasaba los borradores vía medio magnético y hasta ahí. PREGUNTA EL DESPACHO: Había alguna norma o regulación que fijara el tiempo límite para evaluar una queja y en especial los hallazgos remitidos por la Contraloría de Soacha, es decir para disponer si se abría proceso disciplinario, se remitía o similar. CONTESTO: No. PREGUNTA EL DESPACHO: Quién controlaba los términos para que proyectara los autos que le encargaban.
CONTESTO: No no había control […]» [sic]. 43. Declaración de Lucia Medina Ramos, secretaria general de la personería de Soacha desde el 13 de enero de 201544: «[…] PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar qué funciones cumple usted como secretaria general en la Personería de Soacha. CONTESTO: Estoy encargada de toda la parte administrativa de la entidad con funciones de talento humano y control interno y también presupuesto. […] PREGUNTA EL DESPACHO: De acuerdo con la experiencia laboral que usted nos ha relatado, durante el tiempo que Usted fue secretaria general entre el 13 de enero de 2015 y el 29 de febrero de 2016, sabe qué puntos de control existían en la Personería delegada para la vigilancia administrativa 43 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 5, folio 811 del expediente [folios 8 y 9 del archivo PDF]. 44 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1281 a 1296 del expediente [folios 81 a 96 del archivo PDF]. 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina de Soacha, para verificar que los asuntos asignados a la misma fueran debidamente tramitados, y no entraran en mora o quedaran sin tramitar.
CONTESTO: Bueno punto de control como tal no pues yo sé que esta delegada depende del personero municipal pero los procesos no se algunos los subían no se si todos siempre ha sido así hay unos procesos que entiendo los están adelantando y se elevan las consultas al despacho del personero municipal. PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que Usted fue secretaria general entre el 13 de enero de 2015 y el 29 de febrero de 2016, practicó o acompañó alguna auditoría a la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, en caso positivo indique cuándo, por qué, por orden de quién y que detectó en tal auditoría. CONTESTO: Durante el año 2015 se hicieron auditorías, pero no a esa delegada porque no hubo un contratista de apoyo para control interno y se hicieron por muestreo cuatro o cinco auditorías, pero no entró esa delegada. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Encargada Usted del manejo del personal en la Personería, le correspondió emitir alguna directriz o memorando o plan de mejoramiento, con destino a la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa, y en caso positivo cuándo y sobre qué temas.
CONTESTO: Como manifesté antes durante el tiempo que yo estuve como secretaria general no se hizo auditoria y por tanto no se emitió ningún plan de mejoramiento y por tanto las directrices las impartía el personero municipal a los delegados. PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo usted inició su cargo como secretaria general, había algún plan de mejoramiento para la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa, antecedente o en ejecución y en caso positivo de cuándo era, sobre qué temas y qué resultados tuvo el mismo.
CONTESTO: No no recibía ningún plan de mejoramiento en ejecución la auditoría que se hizo fue en el año 2013 y como la vigencia es de un año ya lo habían adelantado. […] PREGUNTA EL DESPACHO: El doctor HENRY SOSA MOLINA, personero de Soacha, tenía conocimiento de que la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa, tenía, al parecer, una alta carga laboral y/o mora en el trámite de los asuntos y en caso positivo, él aportó algún documento o directriz para superar tal situación. CONTESTO: Si todos sabíamos porque como le comenté en las exposiciones de los informes de gestión pues eso se menciona y todas las delegadas tienen sobrecarga laboral siendo Soacha un municipio de gran problemática social como es conocido por todos en este municipio ha absorbido los problemas de índole nacional que repercuten en la personería no se si dio alguna directriz al respecto porque como lo manifesté antes estas reuniones las hacía directamente el doctor HENRY con los delegados.
PREGUNTA EL DESPACHO: Cuándo usted dice "estas reuniones", a qué clase de reuniones se refiere y cada cuánto se hacían. CONTESTO: Me refiero a las reuniones que tienen que ver con los aspectos misionales y se hacían en cualquier momento que el doctor HENRY viera la necesidad de reunirlos para impartirle directrices y eran muy frecuentes la verdad y era por lo menos una al mes. […] PREGUNTA: Informe si en algún momento el personero delegado para la vigilancia administrativa le señaló a usted algún inconveniente o alguna situación para el mejoramiento del manual de procesos y procedimientos o cualquiera de los manuales adoptados por la personería. CONTESTO: Concretamente el delegado para la vigilancia administrativa no ha hecho ninguna solicitud a la secretaría y en general ninguno de los delegados me ha entregado ningún oficio solicitando mejoras en los procesos y procedimientos que tiene la entidad.
PREGUNTA: Informe cuál es el manejo que se da a la correspondencia que se recibe en la personería y en especial lo que tiene que ver con quejas o denuncias disciplinarias. CONTESTO: Las quejas y todo tipo de solicitudes se radican en la recepción y de ahí pasan al personero auxiliar quien hace el reparto de acuerdo a los temas para cada delegada o para la secretaría general que son las áreas que reciben básicamente correspondencia y con ese reparto se lo entrega a la secretaria del despacho del personero municipal para que con base en ese reparto previo que ha hecho el personero auxiliar lo relacione y se lo entregue a cada área establecida por el personero auxiliar […]». 44.
Declaración de Marco Antonio García Triana45: 45 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1281 a 1296 del expediente [folios 81 a 96 del archivo PDF]. 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina «[…] PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar al despacho en qué periodo prestó servicios en la Personería de Soacha, en qué cargo, dependencia y quien era su jefe inmediato.
CONTESTO: Del 9 de marzo del 2012 hasta el 29 de octubre del 2015 fungí como personero auxiliar y mi jefe inmediato era el doctor HENRY SOSA MOLINA. PREGUNTA EL DESPACHO: Sírvase manifestar qué funciones cumplía usted como personero auxiliar. CONTESTO: Yo era el encargado de reemplazar al señor personero en reuniones cuando este no podía en representación de la entidad entre estas funciones también tenía a cargo coordinar las actividades de los personeros delegados para el desempeño de sus funciones también dentro de estas estaba a cargo en la personería auxiliar el desarrollo de despachos comisorios que se presentaban para la evacuación de pruebas de la procuraduría y del ejército nacional y demás dependencias que lo requirieran.
(…) REGUNTA EL DESPACHO: Desde su cargo como personero auxiliar, cuál era su relación con la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, qué le correspondía hacer puntualmente en lo que respecta a tal dependencia. CONTESTO: Como personero auxiliar y de acuerdo a las directrices impartidas por el doctor HENRY tenía que velar por el buen funcionamiento de estas delegadas para que cumplieran fielmente con sus funciones, en el caso en particular de la delegada de vigilancia administrativa se tenía que hacer un control por la sobrecarga que se tenía de los procesos disciplinarios que oscilaban entre 700 procesos los cuales como segundo en la Personería Municipal se tenían que buscar estrategias para poder sustanciar de lo cual siempre por parte del doctor HENRY les dio el apoyo a estos funcionarios con los contratistas para que les ayudaran a sustanciar y sobre todo para que les ayudaran a controlar los términos que de acuerdo al código disciplinario se contemplaban para no incurrir en vencimiento de términos. PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que Usted fue personero auxiliar, sabe cómo era el trámite en la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, frente a los hallazgos disciplinarios con presunta incidencia disciplinaria que se remitían por competencia a la Personería de Soacha.
CONTESTO: No señor lo único que tengo yo conocimiento es que cada delegado y la personería auxiliar era responsable directo del cumplimiento de sus funciones para así presentar los informes al señor personero de las actividades que se desarrollaban en cumplimiento a las mismas teniendo en cuenta que trimestralmente se debía pasar un informe de las actividades a desarrollar y esto permitía que cada uno fuera responsable de su actividad y en caso de vigilancia administrativa cuando llegaban las quejas para iniciar indagación preliminar por reparto se le asignaba al delegado de vigilancia administrativa y este de manera interna miraba como sustanciaba y sobre todo velaba por los términos en cumplimiento al código disciplinario soy reiterativo en afirmar que la responsabilidad directa del impulso de los procesos era de esta dependencia por ser los sustanciadores del señor personero porque para eso fue creada esa oficina de acuerdo a la delegación otorgada por el concejo municipal de Soacha mediante un acuerdo. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Durante el tiempo que Usted fue personero auxiliar, practicó o acompañó alguna auditoria a la Personería delegada para la vigilancia administrativa de Soacha, en caso positivo indique cuándo, por qué, por orden de quién y que detectó en tal auditoria.
CONTESTO: No señor como personero auxiliar nunca practiqué ninguna auditoría teniendo en cuenta que nunca como personero auxiliar por parte de los delegados o del encargado de esa oficina se me haya solicitado por escrito alguna petición en donde se me indicara la sobrecarga laboral que ellos presentaban para así tomar las medidas que en derecho correspondieran para evitar el futuro vencimiento de términos, esto teniendo en cuenta de que si ellos nunca se quejaron y al ver que el personero les había contratado personal para suplir las necesidades de la oficina prácticamente todo estaba bien lo único que yo puedo certificar el día de hoy es que al ser la oficina sustanciadora de los procesos disciplinarios pasaba a la revisión del señor personero algunos autos para ser firmados por este pero hasta ahí llegaba como la responsabilidad de personero municipal en este caso del doctor HENRY. […] PREGUNTA EL DESPACHO: En respuesta inicial en esta diligencia, dijo usted que era el encargado de que las delegadas funcionaran bien, entre estas, la delegada para la vigilancia administrativa indique al despacho qué hizo usted para que esta delegada cumpliera debidamente la función asignaba de tramitar las quejas y los procesos dentro de los términos y oportunamente.
CONTESTO. Todos los delegados incluida esta delegada debían presentar un informe trimestralmente los cuales vigilancia administrativa siempre aportaba un número de procesos que tenían en 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina curso pero nunca por parte del delegado encargado de esta oficina se quejaban ni manifestaban una sobrecarga laboral lo único que indicaban era que tenían mucho trabajo lo cual duraban trabajando de ocho de la mañana a veces hasta las ocho de la noche sustanciando los procesos y ahí quedaba el registro de lo que ellos estaban realizando debo señalar que para eso esa oficina de vigilancia administrativa era la que más funcionarios tenía para sustanciar dichos procesos lo que no contaban las otras delegadas ni la personería auxiliar para el cumplimiento de sus funciones entonces de esta situación manifiesto que era responsabilidad directa de dichos funcionarios poner en conocimiento si se encontraban colgados de trabajo para así como el personero auxiliar y en conjunto con el personero municipal tomar las medias que se debían tener.
PREGUNTA EL DESPACHO: Entonces, cuando usted indica que era su función velar porque las delegadas funcionaran bien, entre estas, la delegada para la vigilancia administrativa, a qué se refiere y cómo cumplía usted con esa función. CONTESTO. Lo que se hacía desde la personería auxiliar era solicitarles trimestralmente a ellos un informe de actividades realizadas de acuerdo a sus funciones y ellos presentaban sus informes de lo cual nunca se evidenció que esta oficina en el caso particular plasmara cualquier inconformismo de que estaban colgados de trabajo el informe que se les solicitaba se realizaba una reunión con el señor personero en donde se presentaban todas las inquietudes para poder desempeñar bien sus funciones de acuerdo a los informes y a raíz de esto el doctor HENRY en cumplimiento a sus funciones y en cumplimiento a darle celeridad a los procesos como ordenador del gasto de la entidad contrató personal de apoyo para poder suplir la sobrecarga de esa dependencia entonces estos informes servían para eso no solamente de darle solución a la delegada de vigilancia administrativa sino también se contaba con sobrecarga laboral de acuerdo a los informes presentados en la oficina de derechos sociales económicos y culturales también teníamos sobrecarga en la oficina de derechos fundamentales y en la oficina de derecho de familia una vez evidenciados las necesidades del servicio el doctor HENRY de acuerdo a su presupuesto y a lo que humanamente podía contrató mediante la figura de OPSs los servicios de profesionales y técnicos auxiliares para que ayudaran a suplir la sobrecarga laboral que se tenía en toda la Personería Municipal ese era el resultado que arrojaban los informes presentados por los delegados.
PREGUNTA EL DESPACHO: El doctor HENRY SOSA MOLINA, personero de Soacha, le informó a usted de alguna sobrecarga en la delegada para la vigilancia administrativa y en caso positivo cuándo le informó, por qué medio y qué le informó. CONTESTO: En la mesa cuando se tomaban las decisiones cuándo nos reuníamos los delegados y el personero municipal y ahí era cuando se planteaban las necesidades y era de conocimiento del personero y los delegados la sobrecarga que se tenía y por eso las medidas que se tomó de contratar personal para ayudar a los delegados y eso fue en el año 2015 se informa ya de manera verbal por parte del señor personero doctor HENRY de que se tenía un problema con la oficina de vigilancia administrativa porque los delegados o los abogados nombrados para este cargo no estaban desarrollando su actividad como debía ser porque de acuerdo a las estadísticas que se estaban manejando y que presentaban en los informes no había una disminución de sustanciación de procesos lo cual preocupo en su momento no recuerdo si eso fue cuando el doctor DANILO renunció que al momento de hacer el empalme fue que se evidenció la totalidad de los procesos que se tenían en curso sin sustanciar y sin abrir las indagaciones preliminares de acuerdo al código disciplinario entonces ese fue el punto en donde nos dimos cuenta y que el doctor HENRY me comenta de que las cosas no estaban vienen la oficina de vigilancia administrativa.
PREGUNTA EL DESPACHO: En esos informes en qué el personero delegado para la vigilancia administrativa informaba que tenía a cargo 700 procesos, decía si estaban vencidos o estaban activos o usted solicitó alguna información sobre el particular, o no y por qué. CONTESTO: No simplemente lo que ellos presentaban en el informe eran las actividades que desarrollaban mensualmente en el caso de vigilancia administrativa ellos presentaban un cuadro en el que decía tantas indagaciones preliminares tantos autos de archivo pero nunca se colocaba en conocimiento la totalidad de los procesos y como lo manifesté en la pregunta anterior el resultado de la totalidad de los procesos fue cuando el doctor DANILO entregó el cargo y se evidenció el total de los expedientes que estaban ahí en curso.
PREGUNTA EL DESPACHO: Por qué no se pidió con anterioridad a la renuncia del doctor DANILO, un informe al personero delegado para la vigilancia administrativa, que permitiera ver la estadística de los asuntos a cargo, para conocer el funcionamiento de la misma. CONTESTO: Como ya 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina lo manifesté en esta diligencia el delegado para la vigilancia administrativa nunca manifestaba grado de inconformismo de la sobrecarga laboral que tenía al suscrito nunca se le indicó por parte de este delegado que se le nombrara más personal teniendo en cuenta que tenía represadas quejas más procesos antiguos por tal razón si se hubiera justificado la necesidad yo le hubiera traslado la inquietud al doctor HENRY SOSA para que se tomaran las acciones pertinentes.
PREGUNTA EL DESPACHO: Usted revisaba y leía el informe que presentaba el personero delegado de la vigilancia administrativa trimestralmente y esa información para que la utilizaba. CONTESTO: Si se revisaba el informe de cada uno de los delegados y ese informe se utilizaba para rendir anualmente el informe consolidado al consejo municipal en donde se le indicaba la gestión realizada por el doctor HENRY SOSA dejando claro que en el caso de vigilancia administrativa solo ellos presentaban el informe de la actividad que hacían mensualmente pero nunca se señalaba la totalidad de procesos ni mucho menos la molestia de que no tenían personal para que ayudaran a evacuar dichos procesos. […] PREGUNTA EL DESPACHO: Además de la contratación de personal, usted prestó algún apoyo para diseñar planes, formulas, directrices o correctivos para que Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa, pudiera cumplir sus funciones oportunamente.
CONTESTO: Como lo señale en anteriores preguntas del resultado de los informes y de lo que ellos solicitaran nos reuníamos con el señor personero con el doctor HENRY mirábamos cuáles eran las alternativas de solución y quién en últimas tomaba la decisión final era el doctor HENRY como coordinador del gasto y la decisión fue contratar personal para que ayudaran a evacuar los procesos disciplinarios que se tenían […] Quiere agregar, corregir o enmendar algo a la presente diligencia. CONTESTO.
Si es de manifestar que la delegada de vigilancia administrativa es la oficina sustanciadora de la personería de Soacha la cual debe darle impulso a todas las quejas y procesos para la firma del señor personero teniendo en cuenta que está delegación que realizó en su momento el concejo municipal se dio con la finalidad de poder suprimir sobrecarga laboral para los personeros por las múltiples funciones que estos tienen y que es cumplimiento de cada delegado asumir por esas funciones y responder por las mismas porque para eso se le asigna un salario se tienen unas obligaciones y por tal motivo no es responsabilidad del doctor HENRY poque esto es claro […]» [sic]. 45.
Auto del 31 de octubre de 201346 que archivó la indagación preliminar iniciada en contra de Fernando Escobar como personero municipal de Soacha dentro del proceso radicado D-2011-56-402311 por presuntas irregularidades relacionadas con mora en el trámite de los procesos disciplinarios y por nombrar al personero delegado sin los requisitos de ley [su contenido se citará más adelante]. 46.
Con el Oficio DCF 062-201747 la Contraloría Municipal de Soacha informó que de los hallazgos de la auditoría al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha por el año 2012 «con incidencia Disciplinaria No 3, 4, 5, 8, 9, 10, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 y 33, tuvieron incidencia Fiscal los hallazgos 10, 12, 18, 21, 24, 25 y 26, incluidos el 10a y el 10b, los cuales fueron remitidos mediante Oficio -DOCF 106-2013 de junio 27 de 2013, a la Dirección de Responsabilidad Fiscal de la CMS». 47.
Mediante el Oficio DRFJC-0151-2017 del 11 de mayo de 201748, la Contraloría Municipal de Soacha comunicó a la Procuraduría Provincial de Fusagasugá el resultado de los procesos de responsabilidad fiscal que iniciaron en virtud de los hallazgos informados a la Personería de Soacha con los oficios DOCF 098- 2014 del 17 de octubre de 2014 y DOCF-108-2013 de 27 de junio de 2013.
Así, indicó que los hallazgos 10a, 10b, 18, 21 y 25 fueron archivados, en el 12, 24 y 26 se profirieron fallos de responsabilidad fiscal. 46 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folio 855 a 859 del expediente [folios 97 a 105 del archivo PDF]. 47 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folio 891 del expediente [folio 138 del archivo PDF]. 48 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 5, folio 890 del expediente [folio 137 del archivo PDF]. 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 48. Informe de gestión presentado por el personero delegado para la vigilancia administrativa al demandante por los años 201349, 201450 y 201551. 49.
Informe de actividades desarrolladas en cumplimiento del manual de funciones y de acuerdo con el plan de acción para el año 2015 presentado por el personero delegado para la vigilancia administrativa al personero municipal de Soacha en el que informa las actividades realizadas en cumplimiento de cada función asignada52. 50. Informe de auditoría del 19 de septiembre de 2013 realizada por la Oficina de Control Interno53 respecto del desempeño de las funciones del personero delegado para la vigilancia administrativa Danilo Alberto Silva Rodríguez, en el que se indicó como recomendación el fortalecimiento de la «medición de la gestión a través de indicadores» y se fijó como plan de mejoramiento «elaborar y reportar informe de gestión del segundo trimestre de la vigencia *Elaborar cuadros de registro de las actividades».
Asimismo, se señaló que las funciones «14 general y N| 2 especifica» no se estaban ejecutando por lo que «se debe realizar un trabajo de revisión de estas funciones para ser ajustadas de acuerdo con las labores que se desarrollan actualmente». 51. Acuerdo de gestión suscrito el 1 de junio de 201354 entre el demandante como personero del municipio de Soacha y Danilo Alberto Silva Rodríguez, personero delegado para la vigilancia administrativa.
En el documento se determinó que «constituye una forma de evaluar la gestión con base en los compromisos asumidos por el Personero Delegado para la Vigilancia Administrativa al logro de resultados y en las habilidades gerenciales requeridas». El personero delegado se comprometió a alcanzar los resultados de gestión y el personero a apoyarlo «gestionando las medidas normas y recursos necesarios para el desarrollo de los programas pactados».
De igual manera, en el artículo 5 se definió que el acuerdo sería «objeto de evaluación al finalizar la vigencia y de seguimiento permanente» con fundamento en indicadores de calidad, oportunidad y cantidad. El término del acuerdo se suscribió por 33 meses comprendidos entre el 1 de junio de 2013 y febrero de 2016. 52. Certificado de antecedentes disciplinarios expedido el 18 de mayo de 2017 en el que consta que el demandante no registra sanciones55. 53.
A través del Oficio PMS-AUX-154 del 16 de mayo de 201756 la Personería Municipal de Soacha informó el número de personas «atendidas» por los años 2014 [4.363], 2015 [4.925], 2016 [6.844]. No incluyó datos por los años 2011, 2012, y 2013. 49 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folios 921 a 928 del expediente [folios 167 a 174 del archivo PDF]. 50 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 5, folios 939 a 955 del expediente [folios 184 a 200 del archivo PDF]. 51 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folios 956 a 962 del expediente [folios 201 a 207 del archivo PDF]. 52 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folios 965 a 972 del expediente [folios 210 a 217 del archivo PDF]. 53 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1262 del expediente [folio 52 del archivo PDF]. 54 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 7, folios 1278 a 1280 del expediente [folios 77 a 80 del archivo PDF]. 55 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1297 del expediente [folio 97 del archivo PDF]. 56 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1301 del expediente [folio 101 del archivo PDF]. 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 2.5.
Estudio de los problemas jurídicos planteados 2.5.1. La ilicitud sustancial en el derecho disciplinario 54. La función pública alude al conjunto de actividades que les compete desarrollar a los órganos del Estado para cumplir con sus fines y la satisfacción del interés general57. Los encargados de ejecutar o materializarla son los servidores públicos a través del ejercicio de las funciones propias de sus cargos. 55.
La vinculación de los ciudadanos en tal calidad les genera una relación de dependencia especial para con el Estado. Tal nexo conlleva que deban asumir cargas y obligaciones adicionales a las de los demás, en cuanto su propósito es cumplir los fines esenciales de aquel. Es por ello por lo que el artículo 6 Constitucional establece que «[l]os particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones […]» (se resalta). 56. En ese sentido, el vínculo especial entre Estado y servidor público es el que «[…] determina no sólo el ámbito de maniobra de las autoridades con miras a la realización de los fines estatales, sino que también precisa el correlativo espacio de su responsabilidad […]»58.
Esto concuerda con la exigencia del artículo 122 Constitucional según el cual «[n]ingún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben […]» y con lo previsto en el artículo 123 ibidem que señala que los servidores públicos «[…] ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento […]». 57.
De este modo, desde las normas constitucionales se indicó que la responsabilidad de los servidores públicos se configura por la extralimitación en el ejercicio de sus funciones y por infringir la Constitución y las leyes, dentro de los que se encuentran los principios de la función administrativa señalados en el artículo 209 de la Carta Política, a saber: los de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad59.
Por ello, el artículo 27 de la Ley 734 de 2002 establece que «[l]as faltas disciplinarias se realizan por acción u omisión en el cumplimiento de los deberes propios del cargo o función, o con ocasión de ellos, o por extralimitación de sus funciones […]». 58. Ahora bien, en materia disciplinaria, el artículo 5 ibidem reguló la ilicitud sustancial de la siguiente manera: «[…] [l]a falta será antijurídica cuando afecte el deber funcional sin justificación alguna [ ]».
El enunciado normativo señala que la falta es «antijurídica» cuando afecta el «deber funcional» sin justificación. La antijuricidad a la 57 En la sentencia C-631 de 1996, la Corte Constitucional señaló que «[l]a función pública, implica el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines.
Se dirige a la atención y satisfacción de los intereses generales de la comunidad […]» 58 Sentencia C-252 de 2003. 59 Esta corporación al respecto ha dicho que «[…] la función pública envuelve el desarrollo de labores asignadas por la Constitución, la ley o el reglamento, con las cuales se pretende: i) cumplir los fines del Estado y; ii) la satisfacción del bien general.
Por ende, la ejecución de la misma conlleva que quienes deben cumplirla lo hagan con respeto y acatamiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política […]». Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13). 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina que refiere el artículo ha sido entendida como un actuar contrario al ordenamiento jurídico que puede darse por el desconocimiento de los deberes, prohibiciones, del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses. 59.
Sin embargo, la falta no se configura solo con la adecuación del comportamiento al tipo disciplinario [antijuridicidad formal]. Para que la conducta sea relevante en el campo disciplinario, es necesario que quebrante los deberes funcionales encargados al servidor público de una manera «sustancial», de modo que afecte la consecución de los fines del Estado.
En ese orden, sobre la antijuridicidad se ha señalado lo siguiente: «[…] debe tenerse en cuenta que el artículo 5.º de la Ley 734 de 2002 asimiló los conceptos de “antijuridicidad” con el de “ilicitud sustancial” luego, en consideración a ello, es claro que no puede simplemente analizarse el primer término aisladamente, sino que es menester que a este se agregue el adverbio “sustancial”, aspecto que repercute de forma directa en el análisis que debe observarse cuando de juzgar una actuación de un servidor público a la luz del derecho disciplinario se trata. [ ] la referencia a sustancial en relación con la ilicitud significa que la infracción del deber sustancial debe tener cierta relevancia, importancia o esencial frente a los fines del Estado, la satisfacción del bien general y los principios de la función pública.
En términos generales, esto quiere decir, que la actuación u omisión del servidor público violatoria de sus deberes, es decir, contraria a derecho (ilicitud), debe desembocar en una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado y por tanto del servicio público (sustancialidad) y en esa medida puede decirse, pese a que la ley no lo mencionó de este modo, que cuando estas dos características confluyen se está en presencia de una “antijuridicidad sustancial”, requisito indispensable para que pueda afirmarse que se configuró una conducta disciplinaria susceptible de ser sancionada [ ]»60. 60.
El concepto de «antijuridicidad sustancial» conlleva dejar de lado como conductas sancionables por el derecho disciplinario aquellas que, pese a encajar en los supuestos de tipicidad del tipo disciplinario, no tienen el alcance de afectar la función pública, esto es, el adecuado funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines.
Sobre el particular, la Corte Constitucional al examinar la constitucionalidad del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 manifestó lo siguiente: «[ ] Para la Corte, como se desprende de las consideraciones preliminares que se hicieron en relación con la especificidad del derecho disciplinario, resulta claro que dicho derecho está integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones.
En este sentido y dado que, como lo señala acertadamente la vista fiscal, las normas disciplinarias tienen como finalidad encauzar la conducta de quienes cumplen funciones públicas mediante la imposición de deberes con el objeto de lograr el cumplimiento de los cometidos fines y funciones estatales, el objeto de protección del derecho disciplinario es sin lugar a dudas el deber funcional de quien tiene a su cargo una función pública.
El incumplimiento de dicho deber funcional es entonces necesariamente el que orienta la determinación de la antijuridicidad de las conductas que se reprochan por la ley disciplinaria. Obviamente no es el desconocimiento formal de dicho deber el que origina la falta disciplinaria, sino que, como por lo demás lo señala la disposición acusada, es la infracción sustancial de dicho deber, es decir el que 60 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13). 33 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina se atente contra el buen funcionamiento del Estado y por ende contra sus fines, lo que se encuentra al origen de la antijuricidad de la conducta [ ]»61 (Se resalta). 61.
De igual manera, cabe precisar que la antijuridicidad de la conducta reglada en el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 no exige la materialización de un resultado lesivo o dañino al Estado para que sea sancionable, como sí lo reclama tal concepto en el derecho penal. En el primero, según se expuso, basta con que la conducta afecte el deber funcional y, por ende, los fines del Estado sin una justificación para que se configure la falta disciplinaria. 62.
Esta distinción entre la antijuridicidad en el derecho penal y en el disciplinario se explica por la diferencia entre la finalidad y los bienes jurídicos que protegen. Así, mientras que el primero busca resguardar «[…] el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores […]»62, el segundo protege la organización y funcionamiento del Estado, con el fin de amparar el interés público, esto es «[…] tiene como finalidad específica la prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del cumplimiento de los fines y funciones del Estado en relación con las conductas de los servidores públicos que los afecten o pongan en peligro […]»63. 63.
En lo que respecta al concepto de «deber funcional» de que trata el artículo 5 de la Ley 734 de 2002, la jurisprudencia lo ha definido como «[…] (i) el cumplimiento estricto de las funciones propias del cargo, (ii) la obligación de actuar acorde a la Constitución y a la ley; (iii) garantizando una adecuada representación del Estado en el cumplimiento de los deberes funcionales [ ]»64 y en ese orden, ha dicho que «[s]e infringe el deber funcional si se incurre en comportamiento capaz de afectar la función pública en cualquiera de esas dimensiones [ ]»65, siempre que se afecte la función pública y la consecución de los fines del Estado. 64.
En conclusión, la conducta del servidor público será sancionable si se comprueba que con ella vulneró su deber funcional, es decir, que actuó en contra o con extralimitación de las funciones que le otorgó el ordenamiento jurídico [antijuridicidad]. Pero, además, ese quebrantamiento del deber debe ser sustancial [antijuridicidad sustancial], esto es, que conllevó una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado, del interés general y/o de la función pública66, sin que sea necesario que se hubiese materializado un daño en contra del Estado. 61 Sentencia C-948 de 2002. 62 Sentencia C-1161 de 2000.
Sobre la antijuridicidad en el derecho penal en la sentencia C-420 de 2002 se explicó que «[…] el delito debía tener un contenido de ilicitud no solo formal frente a la norma sino también un contenido material que consistía en la lesión o, al menos, en la puesta en peligro de un bien jurídico. Así, la injusticia del delito radicaba en la afección de derechos ajenos […]».
A su vez la antijuridicidad en el derecho penal se encuentra regulada en el artículo 11 del Código Penal de la siguiente manera: «[…] Para que una conducta típica sea punible se requiere que lesione o ponga efectivamente en peligro, sin justa causa, el bien jurídico tutelado por la ley penal […]». 63 Sentencia T-146 de 1993. Ver: Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. sentencia del 16 de abril de 20158, radicado 11001-03-25-000-2012-0352- 00. 64 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 12 de mayo de 2014. radicado: 11001-03-25-000-2011-00268-00(0947-11). 65 Ibidem. 66 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de mayo de 2018, radicado 11001-03-25-000-2013-01092-00 (2552-13). 34 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 65.
Sin embargo, el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 especificó también que ello ocurre, siempre que la conducta antijurídica que afectó el deber funcional carezca de justificación. Tal postulado significa que el comportamiento no esté excusado por alguna de las causales de exclusión de responsabilidad previstas en el artículo 28 ibidem. 2.5.1.1.
Caso concreto 66. Se debe determinar si Henry Sosa Molina incumplió con sus deberes como personero municipal de Soacha previstos en la Ley 136 de 1994 y en el manual de funciones al no hacer seguimiento a la tramitación de los hallazgos informados por la Contraloría Municipal con los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098-2014, y si tal actuación afectó el deber funcional sin justificación en los términos del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 o, por el contrario, si esa función correspondía al personero delegado para la vigilancia administrativa. 67.
Sobre el particular, el demandante alegó que (i) de acuerdo con el artículo 178 de la Ley 136 de 1994, el Acuerdo Municipal 029 de 2009, y el manual de procesos y procedimientos a quien le correspondía tramitar los procesos disciplinarios era al personero delegado para la vigilancia administrativa; y (ii) por lo tanto, su conducta no afectó el deber funcional, puesto que no era el encargado de adelantar tales asuntos, estos no prescribieron ni caducaron y la Contraloría Municipal archivó los procesos fiscales.
En ese sentido, señaló que la PGN desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado en la que se analizó la existencia de la ilicitud sustancial. 68. Por su parte, la autoridad disciplinaria en el acto demandado de primera instancia afirmó que existió ilicitud sustancial, toda vez que al no verificarse la tramitación de los hallazgos informados por la Contraloría Municipal no se garantizó el ejercicio oportuno de la acción disciplinaria.
Por tal razón, precisó lo siguiente: «[…] Con su comportamiento, es claro que el investigado olvidó que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y que se debe desarrollar, entre otros, con fundamento en los principios de celeridad y eficacia, cuando así lo dispone el artículo 209 de la Constitución Política y el artículo 22 de la Ley 734 de 2002.
De hecho, la celeridad es elemento esencial de la eficacia, por lo que estos dos principios de la función administrativa, están íntimamente ligados. Conforme al principio de eficacia, los servidores públicos deben garantizar y buscar que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, deben evitar dilaciones o retardos y decisiones que no apunten a tales puntos, en procura de satisfacer el fin del proceso, pero ello no fue satisfecho en el caso bajo examen, y por eso este Despacho concluye que tal principio fue afectado con el proceder del investigado y por tanto su conducta es ilícita sustancialmente.
Igualmente, se vio afectado el principio de celeridad, ya que en 29 casos no se inició acción alguna, aunque pasaron meses y hasta más del año, y en los otros tres casos que se tramitaron, tampoco se decidió la acción […] La finalidad de la sanción es la garantía del ejercicio de la función pública, la cual se vio afectada en el presente caso al haber omitido el implicado realizar las actividades de dirección, orientación y control a que había lugar, para evitar la inactividad y/o mora en la tramitación de los hallazgos tantas veces citados.
La ilicitud sustancial en la que incurrió el doctor SOSA MOLINA es notoria al quedar en evidencia la trasgresión de los principios que orientan el normal cumplimiento de las labores encomendadas a la administración pública, citados en pretérita oportunidad dentro del presente proveído, así mismo quedó plenamente demostrado que con el actuar omisivo del disciplinado antes aludido, no solo hubo una negación de justicia, al hacer caso omiso de los informes que la contraloría encontró en las visitas que realizó a la entidad de Soacha, donde al parecer encontró irregularidades y por ello las puso en conocimiento del órgano de control municipal, como era su deber, sin 35 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina embargo, como quedó probado en este informativo, no les dio el curso legal que correspondía […]» [sic]. 69.
En el acto administrativo sancionatorio de segunda instancia sobre el tema se indicó lo que se cita a continuación: «[…] el servidor público implicado en este asunto disciplinario, desatendió lo dispuesto en el Manual de Funciones de la Personería Municipal de Soacha, en especial lo dispuesto en la Resolución PMS-070-2012 del 28 de Septiembre de 2012, expedida por el aquí disciplinado (fl. 586-589, CD fl 596 co), pues de acuerdo [con] lo consagrado en el Numeral 5°, le correspondía cumplir la misión institucional como órgano de control en protección del interés público y la vigilancia de quienes desempeñan funciones públicas, debiendo directamente o a través de sus Delegados, cumplir las competencias que la ley le otorgaba, impartiendo directrices y realizando las actuaciones necesarias para atender los asuntos conocidos por la Personería Municipal de manera eficiente y oportuna, en especial, al momento de resolver procesos disciplinarios, implementando sistemas de gestión pública y de calidad. […] Lo anterior nos permite inferir de manera inequívoca, que el doctor HENRY SOSA MOLINA, en calidad de Personero Municipal de Soacha (Cundinamarca), desatendió totalmente las directrices del Manual de Funciones y las obligaciones estipuladas con su deber en funcional.
El Artículo 178 Numeral 4° de la Ley 136 de 1994, incumpliendo así el deber funcional de este servidor público que debía cumplir a cabalidad, no fue en debida forma cuando omitió darle el respectivo impulso procesal a la documentación enviada con el Oficio DOCF 108-2013, de fecha 27 de Junio de 2013, suscrito por […] la Directora de Control Fiscal de la Contraloría Municipal de Soacha […] De igual manera ocurrió con la documentación allegada con el Oficio DOCF 098- 2014, de fecha 16 de Octubre de 2014 […]» [sic]. 70.
Pues bien, el artículo 178 de la Ley 136 de 1994 le asignó al personero municipal la función general de «[e]jercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; [y] adelantar las investigaciones correspondientes acogiéndose a los procedimientos establecidos para tal fin […]». De igual modo, en el artículo 180 ibidem estableció que por iniciativa del personero se podía crear personerías delegadas de acuerdo con las necesidades del municipio, de lo que se desprende que el personero municipal es quien dirige a la personería y su gestión. 71.
En el caso de la Personería Municipal de Soacha, el Acuerdo Municipal 029 del 31 de julio de 2009 «[p]or el cual se modifica la estructura administrativa y la planta de personal de la Personería Municipal de Soacha» prescribió en su artículo 4 dentro de su estructura el despacho del personero municipal, la Secretaría General y 4 personerías delegadas, entre ellas la delegada para la vigilancia administrativa, todas las cuales estaban bajo la dirección del personero municipal. 72.
En efecto, en el artículo 5 ibidem se determinó que este funcionario «tendr[í]a la misión de dirigir la gestión y las relaciones institucionales hacia el cumplimiento de la labor como Agente del Ministerio Público y órgano de control». Y se señalaron, entre otras responsabilidades para cumplir tal misión, las siguientes: «[…] 1. Dirigir, distribuir los asuntos o asumir directamente la guarda y promoción y de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas. […] 9.
Resolver los procesos disciplinarios de competencia de la Personería Municipal con base en las indagaciones e investigaciones practicadas y comunicar las sanciones impuestas y en firme a los responsables de su ejecución. 10. Dirigir y tomar decisiones sobre los asuntos administrativos de la entidad. 36 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 12.
Evaluar la gestión institucional y rendir los informes pertinentes [ ]». 73. A su vez, en el manual de funciones adoptado a través de la Resolución PMS No. 070-2012 del 28 de septiembre de 201267 se prescribió en su artículo 5 que al personero municipal le correspondía «[d]irigir la gestión de la Personería Municipal de Soacha articulando la operación interna y las relaciones externas, para el cumplimiento de la misión institucional ejerciendo como Ministerio Público y órgano de control […]». 74.
Igualmente, la norma describió como funciones esenciales, entre otras, las siguientes: «[…] 2. Definir los criterios de actuación, interpretación y priorización e impartir las directrices a aplicar en las gestiones de las diferentes áreas de la entidad, en el cumplimiento de las funciones institucionales y la calidad en la prestación de los servicios. 3.
Asignar las funciones y responsabilidades específicas a los diferentes empleos de la planta, solicitar informes sobre su cumplimiento y decidir los correctivos necesarios para la eficiente y oportuna atención de asuntos de competencia de la Personería. […] 5. Decidir la pertinencia de las iniciativas, adoptar los instrumentos y disponer los recursos para la planeación, operación, evaluación y mejoramiento de la gestión de la Personería. […] 9.
Resolver las indagaciones e investigaciones disciplinarias de competencia de la Personería Municipal con base en los expedientes conformados durante el proceso. Ajustados a los parámetros de la Constitución y la Ley […]». 75. El manual fue adicionado y complementado con la Resolución PMS-017-1-2015 del 18 de marzo de 2015; sin embargo, las funciones descritas se mantuvieron incólumes en su artículo 5. 76.
De este modo, una primera conclusión a la que se puede arribar es que al personero municipal le incumbía definir los criterios para cumplir con la gestión de la entidad, asignar y distribuir tareas, pedir informes sobre su cumplimiento para tomar los correctivos necesarios, así como adoptar medidas de planeación, operación y evaluación para mejorar la gestión y, finalmente, decidir sobre los procesos disciplinarios con fundamento en los expedientes tramitados con antelación. 77.
La segunda conclusión alude a que el personero municipal de Soacha no tenía a su cargo de manera directa la tramitación de los procesos disciplinarios, aunque podía asumirla por ser su potestad [artículo 5.1. ibidem68]. Esta tarea fue designada por la Resolución PMS No. 070-2012 del 28 de septiembre de 2012 al personero delegado para la vigilancia administrativa, cuyo jefe directo era el personero municipal por así disponerlo el artículo 5 ibidem. 78.
En efecto, la norma precisó que a los personeros delegados les correspondía 67 «Por la cual se modifica la resolución 048 de 2009 y se establece el manual especifico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Personería Municipal de Soacha». 68 La función se refiere a «1. Ejercer de manera directa o a través de sus delegados, las competencias establecidas en el ordenamiento jurídico para la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas». 37 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina «actuar por delegación del personero municipal como Ministerio Público» y en sus funciones esenciales se les atribuyó la de garantizar el cumplimiento del plan de acción de la dependencia a su cargo [numeral 1] y «[e]laborar y presentar informes de gestión cada tres (3) meses, al Personero sobre los procesos a su cargo y aplicar los correctivos necesarios que se recomienden […]» [numeral 3].
A la procuraduría delegada para la vigilancia administrativa, la norma le asignó como funciones específicas las siguientes: «[…] 4. Recibir y tramitar las quejas contra las entidades y servidores públicos de la jurisdicción, adelantar las indagaciones, formular recomendaciones o requerimientos y cuando no sean asuntos de su competencia, remitirlas ante las autoridades correspondientes. […] 8.
Vigilar la conducta oficial de los servidores públicos del municipio y adelantar las indagaciones e investigaciones disciplinarias, proyectar los autos y resoluciones a que haya lugar para decisión del Personero y comunicar los fallos en firme a los responsables de su ejecución. 9. Adelantar las investigaciones disciplinarias conforme a lo estipulado en la ley, particularmente observando de manera rigurosa el debido proceso, el derecho de defensa y las garantías fundamentales. 10.
Asumir la competencia preferente de las investigaciones disciplinarias que se adelanten en la administración municipal o sus entes descentralizados, de acuerdo con la ley y las directrices que imparta la Procuraduría Provincial, el Personero Municipal y las normas internas vigentes de la Personería […]». 79. Las responsabilidades descritas fueron replicadas en la Resolución PMS-017-1- 2015 del 18 de marzo de 2015 [artículo 5]. 80.
Como se advierte de las normas citadas, era deber del personero municipal de Soacha dirigir la gestión de la Personería Municipal. Para tal efecto, debía, entre otras funciones, definir los criterios para adelantar la labor de la entidad y pedir informes sobre la gestión de los funcionarios a su cargo para tomar los correctivos necesarios.
A su vez, a los procuradores delegados les correspondía adelantar de manera directa el trámite de los procesos disciplinarios siguiendo las directrices del personero municipal para que este profiriera la decisión respectiva y, además, debían presentarle informes sobre su gestión para que este ejerciera control. 81. Al revisar el pliego de cargos y la conducta por la que fue sancionado el demandante lo que se puede determinar es que no se le juzgó por no tramitar los procesos disciplinarios porque tal función estaba en cabeza del personero delegado para la vigilancia administrativa, sino por incumplir con los deberes de dirección de la gestión de la entidad a los que se ha hecho referencia que tenía asignados como director de la Personería Municipal de Soacha.
Es decir, por no controlar que el personero delegado encargado tramitara la acción disciplinaria pedida por la Contraloría Municipal con los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098-2014 de modo oportuno. 82. En efecto, en el auto del 18 de abril de 2017, la Procuraduría Provincial de Fusagasugá le imputó la falta disciplinaria prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002 «[i]ncumplir los deberes […] contenidas en la Constitución, los tratados internacionales ratificados por el Congreso, las leyes, […] y los manuales de funciones […]» por no «disponer criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes» para que los hallazgos con incidencia disciplinaria encontrados por la Contraloría Municipal en la auditoría realizada al Instituto Municipal para la 38 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina Recreación y el Deporte de Soacha y que informó con los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098-2014 fueran tramitados. 83.
A juicio de la autoridad disciplinaria, el demandante como personero municipal con tal omisión vulneró los siguientes deberes: «[…] NORMAS PRESUNTAMENTE INFRINGIDAS Con el comportamiento realizado al parecer por el doctor HENRY SOSA MOLINA, descrito anteriormente, hasta el momento, es posible atribuirle falta disciplinaria por la presunta violación de las normas sustanciales que a continuación se precisan: Ley 136 de 1994:
ARTÍCULO 178. FUNCIONES. EI Personero ejercerá en el municipio […] 4. Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes […] LEY 734 DE 2002: (Código Disciplinario Único) Artículo 34.
Deberes. Son deberes de todo servidor público: 1. Cumplir y hacer que se cumplan los deberes contenidos en las leyes, y los manuales de funciones,. Cumplir con diligencia, eficiencia el servicio que le sea encomendado Artículo 67. Ejercicio de la acción disciplinaria. La Acción disciplinaria se ejerce por los personeros municipales [ ] Resolución No. PMS-070-2012 "Por la cual se modifica la resolución 048 de 2009 y se establece el manual específico de funciones, requisitos y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Personería Municipal de Soacha", del 28 de septiembre de 2012 y expedida por el aquí investigado, en su calidad de personero municipal, según la cual al cargo de personero municipal, le corresponde: [ ]
ARTÍCULO QUINTO: El personal de planta de la Personería Municipal de Soacha cumplirá con las siguientes funciones, requisitos y competencias laborales: Denominación del empleo PERSONERO MUNICIPAL II. PROPOSITO PRINCIPAL Dirigir la gestión de la Personería Municipal de Soacha articulando la operación interna y las relaciones externas, para el cumplimiento de la misión institucional ejerciendo como Ministerio Público y órgano de control, en el marco del ordenamiento jurídico y en respuesta a las demandas del entorno, propendiendo por la vigilancia de quienes desempeñan funciones públicas.
III. DESCRIPCION DE FUNCIONES ESENCIALES [ ] 2. Definir los criterios de actuación y priorización e impartir las directrices a aplicar en las gestiones de las diferentes áreas de la entidad, en cumplimiento de las funciones institucionales y la calidad en la prestación de los servicios. 3 decidir correctivos necesarios para la eficiente y oportuna atención de asuntos de competencia de la Personería. [ ]. 5. [ ] adoptar los instrumentos y disponer los recursos para la operación, evaluación y mejoramiento de la gestión de la Personería. [ ] 9.
Resolver las indagaciones e investigaciones disciplinarias de competencia de la Personería Municipal Ajustados a los parámetros de la Ley. [ ] IV CONTRIBUCIONES INDIVIDUALES 1. Las directrices para la actuación institucional están formalmente establecidas, son claras, coherentes y aportan de manera efectiva al cumplimiento de misión y los objetivos. la [ ] Resolución No. PMS-017-1-2015, del 18 de marzo de 2015, expedida por el aquí investigado, en su calidad de personero municipal (FI. 590-593 co), mediante la cual se agregaron, a partir de tal fecha, las siguientes funciones cargo de personero municipal: 39 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina III.
DESCRIPCION DE FUNCIONES ESENCIALES [ ] 21. Dirigir, controlar y velar por el cumplimiento de los objetivos de la institución 22. Organizar el funcionamiento de la entidad, proponer ajustes a la organización interna y demás disposiciones que regulan los procedimientos y trámites administrativos internos. [ ] 84. De acuerdo con lo anterior, la Procuraduría endilgó la falta al demandante por el incumplimiento de los deberes que le correspondían como director de la Personería Municipal de Soacha en lo que se refiere al control y emisión de directrices para la adecuada gestión de los asuntos bajo la competencia de la entidad.
Es decir, el cargo no aludió a que debió tramitar de manera personal la acción disciplinaria que pudiera derivarse de los hallazgos informados por la Contraloría Municipal de Soacha con los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098-2014. 85. Tal formulación de cargos fue concordante con las funciones que le fueron asignadas al personero municipal en el artículo 178 de la Ley 136 de 1994, el Acuerdo Municipal 029 del 31 de julio de 2009 [artículo 5] y el manual de funciones previsto en la Resolución PMS No. 070-2012 del 28 de septiembre de 2012 [artículo 5] y en la Resolución PMS-017-1-2015 del 18 de marzo de 2015. 86.
En esa medida, no es de recibo el argumento de defensa del disciplinado en el que indicó que no había incumplido con sus deberes porque a quien le correspondía tramitar los procesos disciplinarios derivados de los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098-2014 era al personero delegado para la vigilancia administrativa, por cuanto esa no fue la conducta juzgada.
Por el contrario, la responsabilidad disciplinaria se evaluó a partir de la inobservancia por parte del personero municipal de sus funciones de dirección, control y vigilancia sobre las labores que ese funcionario debió realizar para adelantar de modo oportuno la acción disciplinaria en esos casos. 87. De esta manera, quedó acreditado el primer requisito que establece el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 para considerar la existencia de la ilicitud sustancial.
Es decir, que la conducta del demandante fue antijurídica en la medida en que fue contraria a los deberes que debía cumplir en relación con la dirección de la gestión de la Personería Municipal de Soacha [antijuridicidad formal]. 88. Ahora, el disciplinado afirmó que con su comportamiento no afectó el deber funcional sustancialmente porque el encargado de tramitar los procesos disciplinarios solicitados por la Contraloría Municipal era el procurador delegado para la vigilancia administrativa y, además, porque los procesos disciplinarios no prescribieron ni caducaron y la Contraloría Municipal archivó los procesos fiscales. 89.
En ese sentido, debe verificarse si en el presente caso concurrió el segundo requisito que exige el artículo 5 de la Ley 734 de 2002 para que se materialice la ilicitud sustancial de la conducta; esto es, si el quebrantamiento del deber aludido fue sustancial [antijuridicidad sustancial], es decir, si conllevó una real y efectiva afectación del buen funcionamiento del Estado, del interés general y/o de la función pública, pues de no ser así no se configuraría la falta disciplinaria. 90.
Pues bien, en lo que respecta al primer argumento del demandante según el cual no faltó a su deber funcional porque no era quien debía adelantar el proceso disciplinario, ya quedó dilucidado que este no fue el comportamiento por el que se 40 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina le juzgó. Por lo tanto, no le asiste razón al hacer tal afirmación. 91.
En cuanto a que los procesos disciplinarios no prescribieron ni caducaron, debe señalarse que ello no significa que el actuar del demandante dejó de afectar la función pública de manera sustancial, puesto que para ello es innecesario la materialización de un daño concreto, basta la afectación real del deber, esto es, del adecuado funcionamiento del Estado y la consecución de sus fines. 92.
En el presente caso, está probado que la Contraloría Municipal de Soacha con los oficios DOCF-108-2013 [21 hallazgos] y DOCF 098- 201469 [10 hallazgos] dio traslado al demandante como personero municipal de los hallazgos administrativos con incidencia disciplinaria [31 en total] originados de la auditoría que realizó al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha por la vigencia de los años 2012 y 2013.
Los oficios fueron recibidos el 3 de julio de 2013 y el 17 de octubre de 2014. 93. Se demostró que quien quedó encargado de tramitar la acción disciplinaria fue el personero delegado para la vigilancia administrativa, según las funciones asignadas por las resoluciones PMS No. 070-2012 del 28 de septiembre de 2012 [artículo 5] y PMS-017-1-2015 del 18 de marzo de 2015.
Y las declaraciones de Danilo Alberto Silva Rodríguez, Jhon Fredy Gómez Trujillo, William Fernando Ballén Rodríguez, José Rusvelt Murcia Jaramillo y Marco Antonio García Triana que indicaron que era la dependencia encargada de este tipo de asuntos. 94. También se acreditó que, pese a lo anterior, en visita especial ordenada por la viceprocuradora general de la Nación el 27 de abril de 2016 y realizada el 11 de mayo de ese año se determinó que del reporte de los hallazgos encontrados para la vigencia del año 2012 con el Oficio DOCF-108-2013, la Personería de Soacha no había iniciado trámite respecto de los identificados con los números 3, 4, 5, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17,18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 y 33 [19 en total] y que solo se había comenzado indagación preliminar en relación con los hallazgos 10B, 12 y 15.
Asimismo, se informó que no había empezado actuación alguna sobre los hallazgos 10, 2, 5, 12, 24, 21, 14, [8 en total] informados con el oficio DOCF 098-2014 y que solo iniciaron actuaciones sobre los hallazgos 19 y 20 y 28. 95. De lo expuesto se puede deducir que, de los hallazgos con incidencia disciplinaria informados por la Contraloría Municipal, la Personería Municipal de Soacha tuvo conocimiento desde el 3 de julio de 2013 y el 17 de octubre de 2014, fecha en que recibió los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098- 2014.
De igual manera, que para la fecha de la visita de la PGN [11 de mayo de 2016] había trascurrido 2 años y 10 meses sin que se adelantara la acción disciplinaria por los hechos denunciados en el primer oficio [19 hallazgos] y 19 meses respecto del segundo [8 hallazgos]. 96. Lo anterior dio lugar a que la viceprocuradora general de la Nación dispusiera en providencia del 21 de junio de 2016 que la entidad ejerciera el poder preferente para investigar tales hallazgos, lo que quedó a cargo de la Procuraduría Provincial de Fusagasugá. 69 Índice 15, Samai tribunal.
Folio 39 del expediente [folio 49 del archivo PDF]. 41 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 97. Como se aprecia, aunque el procurador delegado para la vigilancia administrativa tenía a su cargo el trámite de los procesos disciplinarios, lo cierto es que no lo había adelantado y que tal actuación no fue detectada ni corregida por el demandante como personero municipal, pese a que era su función dirigir la gestión de la entidad y a que tal dependencia ya había dado muestras de que no cumplía a cabalidad con la gestión de la que había sido encargada. 98.
Ciertamente, de esto último da cuenta el acuerdo de gestión suscrito el 1 de junio de 201370 entre el demandante como personero del municipio de Soacha y Danilo Alberto Silva Rodríguez, personero delegado para la vigilancia administrativa. El documento fue elaborado con el fin de evaluar la gestión de este último quien se comprometió a alcanzar los resultados de gestión y el disciplinado a apoyarlo con los recursos necesarios para ello y con un seguimiento permanente con indicadores de calidad, oportunidad y cantidad durante el plazo de 33 meses comprendidos entre el 1 de junio de 2013 y febrero de 2016. 99.
A ello se suma el informe de auditoría del 19 de septiembre de 2013 realizada por la Oficina de Control Interno en el que se señalaron algunas deficiencias de la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa en el cumplimiento de sus funciones, y se recomendó la medición de su trabajo y la implementación de un plan de mejoramiento a través de informes de gestión. 100.
Dentro del expediente no se advierte que el demandante como personero municipal haya realizado el seguimiento recomendado, con lo cual pudo haber detectado que la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa no había iniciado acción disciplinaria alguna por los hallazgos informados por la Contraloría Municipal, pese a que había trascurrido un tiempo considerable desde que estaban bajo su competencia. Esto denota que no cumplía de forma diligente su deber de dirigir la gestión y funcionamiento de la entidad, pues de otro modo hubiese exigido los informes de gestión de la dependencia, detectado las anomalías y ofrecido las directrices para corregirlas. 101.
Por el contrario, lo que quedó demostrado en el expediente es que no existía control en relación con el ingreso y trámite de las quejas disciplinarias, tampoco un seguimiento sobre el tiempo en que debía demorar cada etapa del trámite, pues así lo declararon al unísono William Fernando Ballén Rodríguez, Jhon Fredy Gómez Trujillo, Danilo Alberto Silva Rodríguez y Catalina del Pilar Latino García al ser cuestionados sobre este tema. 102.
Es cierto y también así lo relatan los testigos anteriores y José Rusvelt Murcia Jaramillo, Manuel Uriel Triana, Marco Antonio García Triana y Lucia Medina Ramos, que el volumen de trabajo en la Personería Municipal de Soacha era considerable y dificultaba el trámite de los procesos disciplinarios. Al respecto, los testigos relataron algunas medidas que el disciplinado trató de implementar para mejorar el rendimiento; no obstante, ninguna tuvo como fin comenzar algún proceso de reorganización que diera cuenta del inventario real de la entidad que permitiera detectar los procesos sin actuación y sus responsables, de suerte que pudiera corregirse la situación. 70 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 7, folios 1278 a 1280 del expediente [folios 77 a 80 del archivo PDF]. 42 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 103. De acuerdo con los relatos de los testigos, ante la carga laboral y la necesidad de evacuar procesos, el demandante adoptaba medidas tales como resolver los más antiguos71, trabajar algunos fines de semana72, contratar personal73, hacer reuniones para atender la problemática que se iba presentando74, pero todos coinciden en que no hubo un plan de mejoramiento o control del trámite de los procesos disciplinarios.
De hecho, Danilo Alberto Silva Rodríguez, personero delegado para la vigilancia administrativa, manifestó que él comenzó a llevar un control de los trámites, pero que después dejó de hacerlo. 104. Lo anterior permite concluir que, aunque es cierto que la Personería Municipal de Soacha tenía un alto nivel de trabajo, esa situación no podía excusar al demandante de lo sucedido con los procesos que debieron iniciarse en virtud de los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098- 2014, pues es evidente la falta de control y vigilancia que debía tener sobre los trámites a cargo de la entidad.
Ello, puesto que de haber existido el respectivo control administrativo se podía planear mejor la evacuación de procesos. Por el contrario, la ausencia de este generaba falta de claridad sobre el orden de su ingreso y trámite e impedía conocer un diagnóstico real de la entidad y detectar las acciones disciplinarias que estaban sin sustanciar por un periodo tan prolongado, como las que debieron comenzar con ocasión de lo informado por la Contraloría Municipal de Soacha. 105.
A ello se suma que el disciplinado no exigía informes detallados en los que pudiera detectar las anomalías y quedaba conforme con la información general que le suministraba el procurador delegado para la vigilancia administrativa. Así lo afirmó el personero auxiliar, Marco Antonio García Triana, quien declaró que los personeros delegados trimestralmente presentaban un informe, pero que este solo registraba las actividades hechas en ese periodo, no una estadística sobre los procesos a su cargo, la etapa en la que estaban, su retraso, si estaban activos o archivados u otra información. El testigo afirmó que él leía personalmente el informe porque con ese insumo se presentaba el que correspondía al concejo municipal. 106.
Además, el testigo señaló que la realidad de la situación de la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa solo se conoció una vez que Danilo Alberto Silva Rodríguez, quien ocupaba el cargo de personero de esa dependencia, renunció. Es decir, durante el tiempo en el que este ocupó el empleo, el disciplinado como su jefe directo no tuvo conocimiento exacto sobre los procesos disciplinarios represados, incluidos los que debieron iniciarse en virtud de los oficios DOCF-108- 2013 y DOCF 098- 2014. 107.
Por su parte, Lucía Medina Ramos manifestó que durante el tiempo que ejerció el empleo de secretaria general de la personería de Soacha, entre el 13 de enero de 2015 y el 29 de febrero de 2016, nunca se realizó una auditoría a la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa. También relató que durante su estancia en la entidad no se inició por parte del disciplinado algún plan de mejoramiento para esta dependencia. Igualmente, la declarante afirmó que se auditaron otras dependencias, pero no esta.
De este modo, lo que puede deducirse es la falta de 71 Lo afirmó José Rusvelt Murcia Jaramillo. 72 Lo declaró William Fernando Ballén Rodríguez. 73 Lo declaró Danilo Alberto Silva Rodríguez y Marco Antonio García Triana. 74 Lo declaró Lucía Medina Ramos. 43 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina control hacia las actividades que la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa debía cumplir. 108.
Es cierto que la acción disciplinaria respecto de los hallazgos con incidencia disciplinaria que la Contraloría Municipal detectó e informó a la Personería Municipal con los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098- 2014 no había prescrito para el 21 de junio de 2016 en que la PGN asumió su conocimiento, pues los hechos ocurrieron en los años 2013 y 2014 y la investigación la inició tal entidad.
No obstante, la función pública ejercida por la Personería Municipal como órgano de control sí se vio afectada, puesto que se dejaron de investigar las conductas de manera oportuna y, por ende, se desconocieron los principios de eficacia y de celeridad que deben guiar el ejercicio de la acción disciplinaria y que están previstos en los artículos 12 y 94 de la Ley 734 de 2002. 109.
El primer principio mencionado se encuentra también en el artículo 2 Constitucional que señala que es un fin del Estado garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos y en el artículo 209 ibidem como principio de obligatorio acatamiento por quienes ejercen la función administrativa. Sobre él debe señalarse que hace alusión al real cumplimiento de la administración de los fines del Estado75.
En esa línea se ha indicado que «[…] la Administración sólo puede ser eficaz cuando satisfaga su fin: el interés general, y adicionalmente a que el valor eficacia implique una condición de calidad, en el sentido de agilidad, economía, utilidad […]»76. 110. Bajo ese criterio, el que la Personería Municipal de Soacha no haya iniciado la acción disciplinaria dentro de un término razonable luego de que la Contraloría Municipal informara acerca de los hallazgos con incidencia disciplinaria en el Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha significó el desconocimiento del principio de eficacia en el ejercicio de la función disciplinaria, al punto que la PGN tuvo que asumir el conocimiento de los casos. 111.
Sin duda, tal actuación fue en contravía del fin que se busca con el derecho disciplinario que no es otro que la buena marcha de la gestión pública con la vigilancia de las conductas de los servidores públicos de modo que no la pongan en riesgo y, por ende, también los fines del Estado. 112. En relación con el principio de celeridad el artículo 12 de la Ley 734 de 2002 lo establece como la obligación de la autoridad disciplinaria de impulsar oficiosamente la actuación y cumplir con los términos establecidos en la ley.
Es decir, alude a la obligación de buscar una pronta resolución de los casos77. Tal mandato fue desconocido por el demandante como responsable de ejercer la acción disciplinaria al controlar y vigilar la gestión de la actuación de la Personería Delegada para la Vigilancia Administrativa que estaba bajo su dirección. 113. Aunque es cierto que los procesos disciplinarios no prescribieron, tal hecho no desvirtúa la afectación del deber funcional, puesto que la justicia disciplinaria se tornó tardía y, además, es innecesario la materialización de un daño al Estado para que la conducta sea sancionable y basta la afectación en la consecución de los 75 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 15 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-26-000-2009-00065-00 (37012). 76 Corte Constitucional, sentencia C-479 de 1992. 77 Corte Constitucional, sentencia T-350 de 2011. 44 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina propósitos estatales. 114.
Ahora, el demandante alegó también que el quebrantamiento del deber no fue sustancial porque la Contraloría Municipal archivó los procesos fiscales que surgieron con los hallazgos que había informado. Frente a este argumento, debe señalarse que la decisión proferida por tal entidad en alguno de los procesos fiscales que inició no puede exculparlo de la responsabilidad de control de su gestión en la Personería de Soacha, toda vez que las competencias de una y otra entidad son diferentes, los procesos obedecen a naturaleza distinta y la condena o absolución en uno no implica necesariamente que así deba decidirse en el otro. 115.
Además, de acuerdo con el informe rendido por la Contraloría Municipal de Soacha con el Oficio DCF 062-2017 de los hallazgos de la auditoría al Instituto Municipal para la Recreación y el Deporte de Soacha por el año 2012 tuvieron incidencia fiscal los identificados con los números 10, 12, 18, 21, 24, 25 y 26, incluidos el 10a y el 10b.
Asimismo, manifestó en el Oficio DRFJC-0151-2017 del 11 de mayo de 2017 que en los hallazgos 12, 24 y 26 se profirieron fallos de responsabilidad fiscal. Es decir, contrario a lo aseverado por el disciplinado sí existió la declaración de responsabilidad fiscal en varios hallazgos que la Personería Municipal dejó de investigar desde el punto de vista disciplinario. 116.
Por lo anterior, debe concluirse que Henry Sosa Molina incumplió con sus deberes como personero municipal de Soacha previstos en la Ley 136 de 1994 y en el manual de funciones al no hacer seguimiento a la tramitación de los hallazgos informados por la Contraloría Municipal con los oficios DOCF 108-2013 del 27 de junio de 2013 y DOCF 098-2014 del 16 de octubre de 2014, función que no estaba asignada a la personería delegada para la vigilancia administrativa y que le correspondía como director de la entidad. 117.
De igual manera, con tal actuación afectó el deber funcional sin justificación en los términos del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 al impedir que el Estado desplegara la acción disciplinaria con eficacia y celeridad y, por ende, que cumpliera con su obligación de proteger la función pública y la consecución de los fines del Estado. 2.5.2.
Naturaleza de la indagación preliminar 118. El artículo 150 de la Ley 734 de 2002 reguló la indagación preliminar como una etapa previa al inicio de la investigación disciplinaria, en los siguientes términos: «[…]
ARTÍCULO 150. Procedencia, fines y trámite de la indagación preliminar. En caso de duda sobre la procedencia de la investigación disciplinaria se ordenará una indagación preliminar. La indagación preliminar tendrá cómo fines verificar la ocurrencia de la conducta, determinar si es constitutiva de falta disciplinaria o si se ha actuado al amparo de una causal de exclusión de la responsabilidad.
En caso de duda sobre la identificación o individualización del autor de una falta disciplinaria se adelantará indagación preliminar. En estos eventos la indagación preliminar se adelantará por el término necesario para cumplir su objetivo78. En los demás casos la indagación preliminar tendrá una duración de seis (6) meses 78 Texto subrayado declarado inexequible en la sentencia C-036 de 2003. 45 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina y culminará con el archivo definitivo o auto de apertura.
Cuando se trate de investigaciones por violación a los Derechos Humanos o al Derecho Internacional Humanitario, el término de indagación preliminar podrá extenderse a otros seis meses. Para el cumplimiento de este, el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado que considere necesario79 para determinar la individualización o identificación de los intervinientes en los hechos investigados.
La indagación preliminar no podrá extenderse a hechos distintos del que fue objeto de denuncia, queja o iniciación oficiosa y los que le sean conexos […]». 119. De esta manera, la indagación preliminar tiene como fin resolver las dudas relativas a la ocurrencia de la conducta, si constituye una falta disciplinaria, identificar su autor y determinar si actuó amparado bajo una causal de exoneración de la responsabilidad, de suerte que se pueda decidir si es procedente el inicio de la investigación disciplinaria. 120.
Bajo tales parámetros, el trámite de la indagación preliminar es eventual, pues solo es viable cuando no existe certeza sobre la procedencia del proceso disciplinario. Precisamente, con tal propósito, durante su desarrollo la autoridad disciplinaria puede valerse de todos los medios de prueba legalmente establecidos, específicamente aquellos fijados en el artículo 130 de la Ley 734 de 200280. 121.
El artículo 150 ibidem limita el ejercicio de la indagación preliminar a la verificación de los hechos que fueron denunciados y pueden averiguarse también sobre aquellos que sean conexos. De este modo queda proscrita la posibilidad de que se extienda a otros diferentes. No obstante, es preciso señalar que en caso de que la autoridad disciplinaria durante el desarrollo de la indagación advierta la ocurrencia de otro tipo de faltas es su deber iniciar de oficio la acción disciplinaria si encuentra elementos de juicio para ello, pues el artículo 69 ibidem establece que puede ser iniciada de esta manera. 2.5.2.1.
Caso concreto 122. El demandante señaló que el tribunal se contradijo al decidir el cargo de vulneración del artículo 150 de la Ley 734 de 2002 planteado en la demanda y según el cual la entidad amplió la razón de la indagación y no se limitó a averiguar la omisión en el trámite de los hallazgos informados por la Contraloría Municipal en los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098-2014 y, en cambio, se dedicó a indagar el cumplimiento de las funciones como personero por todo el periodo comprendido entre los años 2012 y 2016. 123.
Pues bien, de acuerdo con el material probatorio recaudado, el trámite disciplinario tuvo su origen en la visita especial que la viceprocuradora general de la Nación ordenó en providencia del 27 de abril de 2016 con el fin de verificar el estado de las actuaciones y la gestión realizada sobre los hallazgos con incidencia 79 Texto subrayado fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-036 de 2003. 80 Sobre el carácter eventual de la indagación preliminar ver: Consejo de Estado Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de mayo de 2017, radicado 110010325000201200366 00 (1419- 2012). 46 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina disciplinaria comunicados por la Contraloría Municipal.
Se demostró que el 11 de mayo de ese año, cuando se efectuó la diligencia, se constató que la Personería Municipal de Soacha no había iniciado la acción disciplinaria respecto de los hallazgos 3, 4, 5, 8, 9, 10, 13, 14, 16, 17, 18, 21, 22, 24, 25, 26, 28, 32 y 33 informados en el Oficio DOCF-108-2013 y tampoco sobre los hallazgos 2, 5, 10, 12, 14, 19, 20, 21, 24 y 28 incluidos en el Oficio DOCF 098-2014. 124.
Se probó que por lo anterior, la viceprocuradora general de la Nación dispuso en providencia del 21 de junio de 2016 ejercer el poder preferente para investigar tales hallazgos, ordenó iniciar la acción disciplinaria en contra del personero municipal de Soacha por la demora en el trámite de aquellos, y delegó tal proceder en la Procuraduría Provincial de Fusagasugá, que dispuso el inicio de la indagación preliminar por los hechos relacionados con la no tramitación de los hallazgos mencionados y por los demás que se desprendieran de estos en providencia del 18 de agosto de 2016.
Esta la fundamentó en el informe de la visita realizada y en el contenido de los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098-2014. 125. Asimismo, al revisar el auto del 18 de abril de 2017, en el que la Procuraduría Provincial de Fusagasugá evaluó el mérito de la indagación preliminar, se puede constatar que el cargo imputado se fundamentó en la omisión de parte del disciplinado de fijar «criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes» para lograr que los hallazgos informados con los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098-2014 fueran debida y oportunamente tramitados.
Es decir, no amplió la imputación a otro tipo de actuaciones u omisiones en el desempeño del demandante como personero municipal. 126. Aunque al citar las normas vulneradas la entidad se refirió a las establecidas en los artículos 178.4 de la Ley 136 de 1994, 34, numeral 1 y 2, 67 de la Ley 734 de 2002, 5 de la Resolución PMS-070-2012 y todas hacen alusión a las funciones generales del personero municipal como director de la entidad en lo que respecta a la gestión que debe tener respecto del trámite de los asuntos a su cargo, su invocación no iba dirigida a la evaluación de su desempeño en relación con todos los procesos disciplinarios que conocía la entidad.
Por el contrario, se pretendía señalar que con la omisión en la dirección y vigilancia del trámite adecuado de la acción disciplinaria que debía adelantarse en virtud de la información ofrecida por la Contraloría Municipal se vulneraron tales deberes. 127. De igual manera, en el acto administrativo disciplinario de primera instancia se juzgó y sancionó al demandante por haber incumplido con sus deberes porque entre el 3 de julio de 2013 y el 29 de febrero de 2016 [fecha en la que terminó el periodo del disciplinado] no impartió directrices y criterios para lograr que los hallazgos comunicados en los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098-2014 fueran oportunamente tramitados. 128.
En la providencia se hizo un recuento del trámite adelantado en relación con tales hallazgos, se concluyó que a quien incumbía tramitarlos era a la personería delegada para la vigilancia administrativa, que los trámites dentro de la personería no se evacuaban en orden cronológico ni se ejercía un control sobre ellos y que esa falta de organización implicó que los hallazgos denunciados no fueran tramitados de forma pertinente. 47 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 129.
En esa línea, en el acto sancionatorio se explicaron las funciones con las que le correspondía cumplir al disciplinado en relación con el trámite adecuado de los hallazgos y se citaron las normas del manual de funciones previsto en las resoluciones PMS-070-2012 y PMS-017-2015 que la modificó y agregó otras tareas de dirección, control y vigilancia en el cumplimiento de los objetivos de la entidad.
Luego se indicó que si bien el personero delegado para la vigilancia administrativa era el encargado de tramitar la acción disciplinaria que surgiera de los hallazgos, el personero municipal era el responsable de vigilar y garantizar que tal labor se ejerciera en debida forma. 130. Enseguida, la entidad replicó el cargo endilgado en el auto del 18 de abril de 2017, examinó los argumentos de la defensa y determinó que el cargo relacionado con la omisión de «disponer criterios, directrices, correctivos, instrumentos y recursos suficientes para lograr que los hallazgos reportados por la visita fiscal fueran debida y oportunamente tramitados» no fue desvirtuado. 131.
Con fundamento en ello, concluyó que el disciplinado «no cumplió debidamente sus funciones como director de la entidad, frente a los hallazgos que le remitió la Contraloría de Soacha». También que «la falta de trámite de los hallazgos relacionado en el cargo formulado, no se debe a la excesiva carga laboral sino a falta de organización y metodología de trabajo, así como a la ausencia de métodos de control y evaluación». 132.
El 22 de junio de 2018 la Procuraduría Regional de Cundinamarca profirió el acto administrativo disciplinario de segunda instancia81 que confirmó el de primera. El acto resolvió los argumentos de la defensa según los cuales el fallo de primera instancia no tuvo en cuenta el impulso procesal que sí se le dio a algunos hallazgos, la valoración de los testimonios de William Fernando Ballén, Lucía Méndez, la inexistencia de la ilicitud sustancial, los reparos a la culpabilidad. 133.
Como se aprecia, la indagación preliminar se dirigió a averiguar si el demandante tenía responsabilidad como personero municipal de Soacha en el no adelantamiento de la acción disciplinaria relacionada con los hallazgos que la Contraloría Municipal de Soacha informó con los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098-2014. La entidad no amplió el objetivo de la indagación como el demandante aseveró, tanto así que la imputación de cargos y los actos administrativos sancionatorios solo juzgaron su comportamiento en relación con tal hecho. 134.
Por lo anterior, se concluye que la autoridad disciplinaria no desconoció el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 en el desarrollo de la indagación preliminar, puesto que no se refirió a hechos diferentes de los que solicitó indagar la viceprocuradora general de la Nación. 2.5.3. El debido proceso en las actuaciones disciplinarias. Decreto y práctica de pruebas 135.
El artículo 29 de la Constitución Política prevé que el debido proceso se deberá aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Además, que (i) nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se 81 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 7, folios 1427 a 1438 del expediente [folios 243 a 265 del archivo PDF]. 48 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio; y (ii) quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento, a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas, a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. 136.
A su turno, el artículo 6 de la Ley 734 de 2002 previó que el sujeto disciplinable «deberá ser investigado por funcionario competente y con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y de la ley que establezca la estructura y organización del Ministerio Público». 137.
En términos de la Corte Constitucional82, el debido proceso en sede administrativa comprende lo siguiente: «(i) ser oído durante toda la actuación, (ii) a la notificación oportuna y de conformidad con la ley, (iii) a que la actuación se surta sin dilaciones injustificadas, (iv) a que se permita la participación en la actuación desde su inicio hasta su culminación, (v) a que la actuación se adelante por autoridad competente y con el pleno respeto de las formas propias previstas en el ordenamiento jurídico, (vi) a gozar de la presunción de inocencia, (vii) al ejercicio del derecho de defensa y contradicción, (viii) a solicitar, aportar y controvertir pruebas, y (ix) a impugnar las decisiones y a promover la nulidad de aquellas obtenidas con violación del debido proceso».
Entonces, el debido proceso se conforma por garantías procedimentales y sustanciales. 138. Las garantías procedimentales corresponden a la observancia de las formas de cada juicio, esto es, a las etapas y términos. En el caso del proceso disciplinario aluden a las fijadas en la Ley 734 de 2002 que comprenden 5 etapas, a saber: la indagación preliminar, la investigación disciplinaria, la formulación del pliego de cargos y término de descargos, la etapa probatoria y la decisión sancionatoria. 139.
Concretamente sobre las formas propias de cada juicio, la Corte Constitucional sostuvo que deben comprenderse como «las reglas -señaladas en la norma legal- que, de conformidad con la naturaleza de cada juicio, determinan cada una de las etapas propias de un proceso y que, a su vez, se constituyen en las garantías de defensa y de seguridad jurídica para los intervinientes en el respectivo litigio»83. 140.
Las garantías sustanciales se refieren a la legalidad de la falta y sanción disciplinaria, la defensa, publicidad, contradicción y la posibilidad de solicitar las pruebas84. Pero también atañen a aquellas relacionadas con «la legalidad de la sanción, del debate y los medios probatorios, el juez natural; la favorabilidad y ultractividad de la ley, la presunción de inocencia; la proscripción de la responsabilidad objetiva, la defensa material y técnica, la publicidad, celeridad, contradicción, el non bis in ídem y la prohibición de la reformatio in pejus»85. 141.
En lo que alude a los medios probatorios dentro del proceso disciplinario, el artículo 130 de la Ley 734 de 2002 determinó que se aceptan como tales «la 82 Sentencia C-980 de 2010 83 Sentencia C-140 de 1995. También se puede consultar la sentencia proferida el 26 de octubre de 2017, radicación 11001-03-25-000-2010-00290-00(2388-10). 84 Ver entre otras: Sección Segunda, Subsección B, sentencia proferida el 6 de octubre de 2016.
Demandante: Piedad Córdoba. Demandado: Procuraduría General de la Nación. Radicación: 11001- 03-25-000-2012-00681-00 (2362-2012) 85 Ver: Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de marzo de 2017, radicado 110010325000201100519 00 (2009-2011) y Sentencia C-292 de 2008. 49 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina confesión, el testimonio, la peritación, la inspección o visita especial, y los documentos, los cuales se practicarán conforme a las normas del Código de Procedimiento Penal en cuanto sean compatibles con la naturaleza y reglas del derecho disciplinario». 142.
Asimismo, tal ley prescribió las etapas en las que puede solicitarse, decretarse y practicarse las pruebas. La primera de ellas es durante la indagación preliminar, pues el artículo 150 ibidem estableció que para lograr su objetivo «el funcionario competente hará uso de los medios de prueba legalmente reconocidos y podrá oír en exposición libre al disciplinado», lo que significa que puede decretar y practicar las que considere. 143.
Otras etapas en las que es posible el decreto y práctica de pruebas son en el auto de apertura de la investigación disciplinaria (artículo 154), durante la etapa de descargos (artículo 166), de oficio si son necesarias (artículo 168) y en el trámite de segunda instancia de oficio si se requieren para decidir (artículo 171). 144. Cuando se decida aplicar el procedimiento verbal previsto en el artículo 175 de la Ley 734 de 2002, además de las pruebas recaudadas en la indagación preliminar, en el auto que cita a la audiencia es posible ordenar el decreto y práctica de otras.
Ciertamente, el artículo 177 precisa que en la providencia se debe indicar «la relación de las pruebas tomadas en cuenta y de las que se van a ordenar». De igual manera, la norma prescribe que durante el desarrollo de la audiencia el disciplinado puede solicitar y aportar las pruebas que pretenda hacer valer y que deben ser practicadas en tal diligencia. 145.
Ahora bien, esta Sección ha señalado que no cualquier irregularidad en el procedimiento administrativo conlleva a la declaratoria de nulidad de los actos86. Al respecto se puntualizó que «no toda irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo o inobservancia de requisitos formales por parte de la administración pública constituye por sí sola, un motivo para declarar la nulidad de los actos administrativos producto de una actuación administrativa»87.
En ese orden, solo cuando se transgredan las garantías fundamentales o se presenten falencias sustanciales procederá la declaratoria de nulidad de los actos administrativos definitivos88. 146. En suma, en cada caso se deberá verificar cuáles fueron las irregularidades presentadas en el proceso disciplinario y si quebrantaron los derechos del investigado o tienen tal magnitud para declarar la nulidad del acto administrativo que impuso la sanción, esto es, se debe determinar si la irregularidad fue de una naturaleza tal y de tanta trascendencia que de no haber sucedido hubiese cambiado 86 Expediente 2202-28, C.P. César Palomino Cortés. 87 Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019, radicación 76001-23-33-000-2014-00576- 01(1010-19). 88 En iguales términos esta subsección manifestó que «[u]na irregularidad acaecida en el curso de un procedimiento administrativo se considera sustancial, cuando incide en la decisión de fondo que culmina con la actuación administrativa, contrariando los derechos fundamentales del administrado, es decir, que de no haber existido tal irregularidad, el acto administrativo que define la situación jurídica debatida hubiese tenido un sentido sustancialmente distinto.
Por el contrario, las irregularidades o vicios, que no afectan el fondo del asunto discutido, esto es, que de no haber ocurrido, la decisión definitiva hubiese sido en igual sentido, no tienen la relevancia para generar la nulidad del mismo, pues, esto no desconoce la finalidad del debido proceso administrativo, es decir, la protección de los derechos fundamentales de los ciudadanos.» Subsección B, sentencia del 2 de octubre de 2019, radicación 76001-23-33-000-2014-00576-01(1010-19). 50 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina el resultado del proceso89, pues de ser así, se concluirá que fue expedido irregularmente al quebrantar las formas propias del juicio. 2.5.3.1.
Caso concreto 147. El demandante alegó en el recurso de apelación que la prueba de «la visita del 6 de noviembre de 2015, realizada por la procuraduría provincial de Fusagasugá a la Personería Municipal de Soacha» era ilegal porque no fue decretada ni en el auto que inició la indagación preliminar ni en el que dispuso la apertura de la investigación y porque fue practicada antes de que existieran los hechos materia de investigación. Por lo anterior, se debe determinar si la entidad vulneró el debido proceso del demandante al valorar tal prueba por no ser decretada y practicada en debida forma. 148.
Al revisar la actuación administrativa se pudo determinar que la Personería Municipal de Soacha conoció de los hallazgos informados por la Contraloría Municipal a través de los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098- 2014 cuando los recibió el 3 de julio de 2013 y el 17 de octubre de 2014, respectivamente. Es decir, antes de que se realizara la visita por parte de la Procuraduría Provincial de Fusagasugá el 6 de noviembre de 2015. 149.
Ahora bien, tal dependencia de la procuraduría dispuso iniciar la indagación preliminar en el auto del 18 de agosto de 201690 con ocasión de la orden que la viceprocuradora general de la Nación impartió en el del 21 de julio de 2016, luego de haber constatado en visita del 11 de mayo de 2016 que no se había impulsado la acción disciplinaria que se solicitó en los oficios aludidos. 150.
En el auto que determinó el inicio de la indagación preliminar y con el fin de establecer la existencia de la falta disciplinaria se decretaron varias pruebas, entre ellas en su numeral 5 se prescribió «[s]olicitar a la Secretaría de la Procuraduría Provincial, para que allegue copia de las actas correspondientes a las visitas hechas a la Personería Municipal para verificar el estado de los trámites a cargo de la misma»91.
En tal virtud se recaudó el acta de la visita del 6 de noviembre de 2015. El auto referido fue notificado al demandante el 24 de agosto de 201692. En esa medida, no es cierto que la prueba no fue decretada dentro del trámite del proceso disciplinario como el demandante afirma. 151. Ahora, que la visita se hubiese realizado antes del inicio de la indagación preliminar no representa el desconocimiento de tal garantía constitucional, puesto que su decreto e incorporación al proceso disciplinario ocurrió con el inicio de esta actuación y el demandante pudo controvertirla a lo largo del trámite con los medios de prueba a su disposición, como pudo ser solicitar una nueva visita si consideraba que los datos recopilados en el acta estaban errados. 89 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso administrativo. Sección Segunda. Subsección A. sentencia del 10 de marzo de 2016. Radicación: 11001-03-25-000-2011-00615-00(2368-11). Ver también la sentencia, del mismo el 25 de febrero de 2016. Radicación: 11001-03-25-000-2012-00148-00(0639-12) y sentencia del 4 de febrero de 2016 de la Subsección B con radicado 11001-03-25-000-2012-00146- 00(0627-12). 90 Índice 15, Samai tribunal.
Folios 191 a 195 del expediente [folio 259 a 266 del archivo PDF]. 91 Índice 15, Samai tribunal. Folios 191 a 195 del cuaderno 1 del expediente [folio 259 a 266 del archivo PDF]. 92 Índice 15, Samai tribunal. Folio 199 del expediente [folio 273 del archivo PDF]. 51 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 152.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que la etapa de indagación preliminar era la adecuada para decretar y recaudar la prueba, pues es en esta oportunidad en la que se pretende recopilar todas las que den claridad sobre la ocurrencia o no de la conducta disciplinaria denunciada y a ello debe ir dirigida la pesquisa y eso fue lo que aconteció. 153.
Ciertamente, en el presente caso, se buscaba determinar si el personero municipal había faltado a sus deberes de dirección y de gestión de la entidad a su cargo al quedar en evidencia la inactividad en el trámite de los hallazgos con incidencia disciplinaria informados por la Contraloría Municipal de Soacha con los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098- 2014 recibidos el 3 de julio de 2013 y el 17 de octubre de 2014. 154.
Por tal razón, el decreto de la prueba del acta de la visita realizada el 6 de noviembre de 2015 era pertinente, comoquiera que en ella se podían encontrar razones de tipo organizativo, cúmulo de carga laboral, falta de personal, entre otras, que pudieran explicar el porqué de la omisión en el adelantamiento de la acción disciplinaria en esos casos, máxime cuando se efectuó cuando ya la Personería Municipal los tenía bajo su conocimiento y porque el objeto de la visita fue «revisar el estado y trámite de las quejas y procesos disciplinarios, dentro de la FUNCION PREVENTIVA MISIONAL que corresponde a la Procuraduría General de la Nación»93.
En esa línea, la prueba se relacionaba directamente con el objeto de la indagación. 155. De igual manera, debe señalarse que no es cierto que la visita se hubiese realizado antes de que ocurrieran los hechos objeto de investigación, por cuanto para el momento en que se efectuó la Procuraduría Municipal de Soacha ya tenía bajo su competencia los hallazgos con incidencia disciplinaria que debían ser investigados al haber sido radicados el 3 de julio de 2013 y el 17 de octubre de 2014.
Distinto es que la acción disciplinaria comenzó cuando se dictó el auto del 18 de agosto de 2016, pero los hechos sancionables comenzaron a ocurrir antes de la visita, por lo que no es cierto lo que el disciplinado aseveró. 156. El demandante señaló que el tribunal y la autoridad disciplinaria al valorar tal prueba no tuvieron en cuenta que en ella se indicó que el personero municipal de Soacha había manifestado que era el encargado de firmar cualquier trámite que se iniciara como consecuencia de los informes de la Contraloría Municipal y que ello no era verdad.
No obstante, al revisar el contenido del acta no se encontró tal manifestación. 157. En todo caso, esta sola circunstancia no hubiese traído como consecuencia la anulación de los actos disciplinarios, puesto que de las demás pruebas recaudadas, en especial el manual de funciones previsto en las resoluciones PMS-070-2012 y PMS-017-2015 y los testimonios de William Fernando Ballén Rodríguez, Jhon Fredy Gómez Trujillo, Danilo Alberto Silva Rodríguez, Catalina del Pilar Latino García, José Rusvelt Murcia Jaramillo, Manuel Uriel Triana y Marco Antonio García Triana, se pudo determinar que el disciplinado era quien suscribía las providencias que el procurador delegado para la vigilancia administrativa elaboraba en los procesos disciplinarios. 93 Índice 15, Samai tribunal.
Cuaderno 2, folios 207 a 2011 del expediente [folios 11 a 15 del archivo PDF]. 52 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 158. Por lo anterior, debe concluirse que la PGN no vulneró el debido proceso del demandante al valorar como prueba el acta de la visita de 6 de noviembre de 2015 que realizó la Procuraduría Provincial de Fusagasugá a la Personería Municipal de Soacha, toda vez que fue debidamente decretada y practicada y, además, tuvo la oportunidad de refutarla a lo largo del trámite disciplinario. 2.5.4.
Sobre el derecho a la igualdad en materia disciplinaria 159. El artículo 13 de la Constitución Política prevé que «[e]l Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados»; asimismo, tendrá el deber de proteger «especialmente a aquellas personas que, por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan». 160.
A su vez, la Convención Americana de Derechos Humanos, integrada al bloque de constitucionalidad en virtud del artículo 93 de la Carta Política, dispone en su artículo 24 que «[t]odas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley […]». 161. La igualdad desde el punto de vista constitucional ha sido concebida como un principio y un derecho94 y no se toma solo desde un criterio formal que era propio del estado clásico que propendía por un trato igualitario ante la ley sin excepciones según el cual «[…] la ley es el único punto de referencia jurídicamente relevante para establecer diferenciaciones […]»95.
Por el contrario, la adopción de los postulados del Estado social de derecho determinó la aplicación de la igualdad desde un sentido material o sustancial que implica el deber para el Estado de remover los obstáculos sociales, económicos y de otra índole que impidan el disfrute de los derechos. 162. En línea de la igualdad material se ha señalado que la igualdad busca la realización de un orden justo mediante la garantía de un trato idéntico para todos aquellos que se encuentran en idénticas condiciones, lo que también implica aplicar criterios de discriminación positiva para garantizarlo. 163.
Así las cosas, el derecho a la igualdad debe examinarse a la luz de sus facetas formal y material. El primero que obliga a tratar con la misma consideración y respeto a todos los individuos y, la segunda, que «apunta a superar las desigualdades que afrontan las personas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o ciertos grupos tradicionalmente discriminados»96. 164.
En consonancia con lo anterior, en el artículo 15 de la Ley 734 de 2002 se estableció que, en materia disciplinaria, «[l]as autoridades disciplinarias tratarán de modo igual a los destinatarios de la ley disciplinaria, sin establecer discriminación alguna 94 En la sentencia C-221 de2011 se explicó que esta dualidad de la igualdad «[…] significa que es tanto una garantía constitucional a favor de las personas respecto de actuaciones estatales o de los particulares que resulten discriminatorias e injustificadas, como un mandato superior que obliga a que los mismos sujetos dirijan sus acciones de manera que satisfagan en la mayor medida posible, un trato igualitario desde una perspectiva material».
Ver las sentencias T-701 de 2017 y T-772 de 2003. 95 Corte Constitucional, sentencia T-422 de 1992. 96 Corte Constitucional, sentencia C-063 de 2018. 53 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica […]». 165.
Para efectos de garantizar la aplicación del derecho, la jurisprudencia constitucional ha señalado que los 4 supuestos posibles de la igualdad son: (i) un mandato de trato idéntico a destinatarios que se encuentren en circunstancias idénticas; (ii) un mandato de trato enteramente diferenciado a destinatarios cuyas situaciones no comparten ningún elemento en común;
(iii) un mandato de trato paritario a destinatarios cuyas situaciones presenten similitudes y diferencias, pero las similitudes sean más relevantes a pesar de las diferencias; y (iv) un mandato de trato diferenciado a destinatarios que se encuentran también en una posición en parte similar y en parte diversa, pero en cuyo caso las diferencias sean más relevantes que las similitudes97. 166.
Para determinar cuál de los tratos mencionados es el que procede, la jurisprudencia ha diseñado el llamado «test integrado de igualdad», en el que se realiza un ejercicio comparativo entre las situaciones fácticas para determinar si se debieron tratar de igual forma. 167. En tal ejercicio debe entonces (i) establecerse cuáles son las situaciones o presupuestos que deben ser objeto de comparación desde el punto de vista material y funcional;
(ii) atender los aspectos que sean relevantes en las relaciones o circunstancias para determinar qué es lo igual que merece un trato igual y qué es lo divergente que exige un trato diferenciado; y (iii) determinar si el tratamiento obedece o no a criterios objetivos, razonables, proporcionados y que estén acordes con una finalidad constitucional legítima98. 168.
En el ámbito disciplinario, para llevarse a cabo el juicio de igualdad se debe comparar los supuestos de hecho de ambas situaciones juzgadas y se debe acreditar las circunstancias fácticas del caso cuya aplicabilidad se reclama en virtud del principio de igualdad. En ese orden, la sola afirmación de que se vulneró el derecho a la igualdad porque supuestamente en otro evento se adoptó determinada decisión, hace improcedente el reconocimiento de dicho derecho99. 2.5.4.1.
Caso concreto 169. El demandante manifestó que su caso debió decidirse igual que el de su predecesor como personero municipal, Fernando Escobar, quien fue absuelto con el argumento de que no era su función tramitar los procesos disciplinarios por ser el personero delegado para la vigilancia administrativa el responsable. A su juicio, debió darse un trato igual porque (i) existió identidad jurídica entre ambos procesos;
(ii) tenían igual cargo; (iii) sus funciones eran las establecidas en el Acuerdo Municipal 029 del 31 de julio de 2009 y la Ley 136 de 1994; y (iv) ambos fueron investigados por la Procuraduría Provincial de Fusagasugá por la omisión en el trámite de quejas en procesos disciplinarios. 97 Corte Constitucional, sentencias C-1125 de 2008, C-125 de 2018, C-100 de 2013, C-178 de 2014, C-218 de 2015, C-766 de 2013 y C-078 de 2023. 98 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 3 de octubre de 2024, radicado 76001-23-33-000-2018-00183-01 (0608-2023). 99 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 23 de julio de 2020, radicado11001-03-25-000-2017-00073-00(0301-17). 54 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 170.
Para resolver el problema planteado se comparará el presente caso con el adelantado en contra de Fernando Escobar para determinar si debieron recibir igual trato. 171. Pues bien, según el contenido del auto del 31 de octubre de 2013100 que archivó la indagación preliminar iniciada en contra de Fernando Escobar como personero municipal de Soacha dentro del proceso radicado D-2011-56-402311, la conducta juzgada fue la siguiente: «[…] Como se indicó antes, esta indagación preliminar tiene su origen en el escrito suscrito por el señor HENRY SOSA MOLINA, en el cual formula queja disciplinaria en contra del señor FERNANDO ESCOBAR Personero de Soacha, por tener a su cargo más de 227 procesos y por lo menos 200 de ellos en etapa de indagación preliminar cuando ésta deber ser de máximo 6 meses, y por haber posesionado al señor DANNY FRANCISCO LEGUIZAMO RIOS como Personero Delegado sin que éste reuniera los requisitos para el cargo. […] En el caso sub examine, y respecto del primero de los hechos indagados, tenemos que si bien es cierto el señor FERNANDO ESCOBAR se desempeñó como Personero Municipal de Soacha durante el periodo 24 de enero de 2008 al 20 de octubre de 2010 (fl. 62), también lo es que quien tenía a su cargo, según el manual de funciones, el adelantamiento de las actuaciones disciplinarias era el PERSONERO DELEGADO PARA LO POLICIVO, LA FAMILIA, PROTECCION AL MENOR Y DERECHOS HUMANOS (fl. 74-75), así se indica en dicho manual: " tramitar y adelantar las indagaciones e investigaciones disciplinarias por quejas y reclamos sobre la violación de los derechos civiles, políticos, garantías sociales y contra servidores públicos vinculados a las entidades vigiladas ”.
Como se desprende del artículo 5 de la Ley 734 de 2002, si la razón de ser de la falta disciplinaria es la infracción de unos deberes funcionales, solo se actualiza la potestad sancionatoria del Estado cuando las pruebas son demostrativas de la existencia de una falta y de su autoría, por lo que ante la evidencia de que la función de adelantar los procesos disciplinarios estaba a cargo del Personero Delegado, como ya se indicó, el operador disciplinario debe declarar la terminación de la actuación y el archivo de la misma, sin extender irrazonadamente el término investigativo, porque así lo demanda el principio constitucional del debido proceso […]» [sic]. 172.
Como se advierte, el proceso disciplinario en contra de Fernando Escobar se inició por la denuncia que el demandante en este proceso instauró porque el trámite de todos los procesos disciplinarios en etapa de indagación preliminar que estaban a cargo de la Personería Municipal de Soacha superó los 6 meses sin que se agotara aquella y porque nombró al personero delegado sin que reuniera los requisitos de ley. 173.
En cambio, el proceso disciplinario en contra de Henry Sosa Molina se juzgó como conducta la falta de control y gestión como director de la Personería de Soacha en lo que respecta a las actuaciones disciplinarias adelantadas con ocasión de los hallazgos con incidencia disciplinaria informados por la Contraloría Municipal de Soacha con los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098- 2014.
La actuación no pretendió vigilar todo el manejo de la entidad, como sí en el caso de Fernando Escobar, específicamente del vencimiento del término para adelantar la indagación preliminar en los diferentes procesos. 100 Índice 15, Samai tribunal. Cuaderno 5, folios 855 a 859 del expediente [folios 97 a 105 del archivo PDF]. 55 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 174.
De igual modo, en el proceso iniciado contra Fernando Escobar se examinó a quién incumbía adelantar el trámite específico de los procesos, que como quedó acreditado en ese caso de acuerdo con el manual de funciones vigente para la época de los hechos denunciados [2008 a 2010] era a las procuradurías delegadas, específicamente, a la Delegada para lo Policivo, la Familia, Protección al Menor y Derechos Humanos. Por el contrario, en el asunto que aquí se define no se examinó a qué funcionario le correspondía adelantar los trámites disciplinarios y el objeto del estudio se limitó a determinar si Henry Sosa Molina dirigió, vigiló y gestionó que sí lo hiciera de manera adecuada como director de la entidad. 175.
En esa medida, aunque es cierto que tanto Henry Sosa Molina como Fernando Escobar debían cumplir con las funciones establecidas en el Acuerdo Municipal 029 del 31 de julio de 2009 y la Ley 136 de 1994; también lo es que en ambos procesos disciplinarios no se juzgó el incumplimiento con igual deber, según se expuso. 176. Bajo esas circunstancias, la identidad fáctica y jurídica que el demandante alega no se configuró en los dos casos.
Por consiguiente, en este asunto no se debía dar trato idéntico al de Fernando Escobar y, por el contrario, las diferencias relevantes entre ambos procesos hicieron razonable la discrepancia en la declaración de la responsabilidad disciplinaria. 177. Así las cosas, se concluye que la PGN no desconoció el derecho a la igualdad de Henry Sosa Molina Jiménez al no aplicarse en el sub examine los criterios jurídicos tenidos en cuenta para resolver el proceso disciplinario iniciado en contra del personero municipal de Soacha que lo precedió. 2.5.5.
La culpabilidad y la graduación de la sanción en los procesos disciplinarios 178. La declaratoria de responsabilidad disciplinaria requiere de la existencia del elemento subjetivo de la conducta, esto es, que el servidor público hubiese actuado a título de dolo o de culpa. Ello, en virtud de lo previsto en el artículo 29 Constitucional según el cual «[…] toda persona se presume inocente mientras no se haya declarado judicialmente culpable […]» y en el artículo 13 de la Ley 734 de 2002 que establece que «[e]n materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva.
Las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa […]». 179. El principio de culpabilidad incide de manera directa en la imposición de la sanción, puesto que la distinción de si la actuación se realizó con dolo o culpa permite distinguir el grado de culpabilidad que debe ser observado por la autoridad disciplinaria al momento de definir la sanción101. 180.
La Ley 734 de 2002 en el parágrafo del artículo 44 definió los conceptos de culpa grave y culpa gravísima así «[h]abrá culpa gravísima cuando se incurra en falta disciplinaria por ignorancia supina, desatención elemental o violación manifiesta de reglas de obligatorio cumplimiento. La culpa será grave cuando se incurra en falta disciplinaria por inobservancia del cuidado necesario que cualquier persona del común imprime a sus actuaciones […]». 101 Artículo 44 de la Ley 734 de 2002. 56 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 181.
Respecto del dolo en materia disciplinaria, la jurisprudencia ha considerado que para su configuración debe existir (i) el conocimiento del servidor público de que su conducta es constitutiva de infracción disciplinaria; y (ii) la voluntad en la realización del comportamiento102. 182. En cuanto a los criterios de calificación y graduación de las faltas disciplinarias, la Ley 734 de 2002 en su artículo 42 prevé que pueden ser gravísimas, señaladas de forma taxativa en el artículo 48 ibidem; graves y leves, que de acuerdo con el artículo 50 ibidem ocurren ante «[…] el incumplimiento de los deberes, el abuso de los derechos, la extralimitación de las funciones, o la violación al régimen de prohibiciones, impedimentos, inhabilidades, incompatibilidades o conflicto de intereses consagrados en la Constitución o en la ley […]». 183.
La gravedad de las faltas se define de acuerdo con los criterios previstos en el artículo 43 ibidem, esto es, su grado de culpabilidad, la naturaleza esencial del servicio y su perturbación, la jerarquía del servidor público, entre otras103. 184. Las sanciones se imponen de acuerdo con el tipo de falta y a la luz del principio de proporcionalidad, tal y como lo prevén los criterios reglados en los artículos 44 a 47 ejusdem.
La primera norma establece los tipos de sanciones de la siguiente manera: «[…] Artículo 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2. Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3.
Suspensión, para las faltas graves culposas. 4. Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas […]». 102 Sentencia del Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección B. del 29 de enero de 2015, radicado: 11001-03-25-000-2013-00190-00(0449-13). En la providencia se indicó lo siguiente: «[…] Por otra parte por la vía de la jurisprudencia constitucional y de la doctrina se ha aceptado que el dolo se entiende configurado, en principio, cuando el disciplinado conoce la tipicidad de su conducta y, pese a ello, actúa en contra de sus deberes funcionales, con lo cual el conocer involucra el querer, ya que si se tiene conocimiento y pese a ello se realiza la conducta es porque efectivamente quiere el resultado […]». 103 «[…] El artículo 43.
Criterios para determinar la gravedad o levedad de la falta. Las faltas gravísimas están taxativamente señaladas en este código. Se determinará si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios: 1. El grado de culpabilidad. 2. La naturaleza esencial del servicio. 3. El grado de perturbación del servicio. 4. La jerarquía y mando que el servidor público tenga en la respectiva institución.5.
La trascendencia social de la falta o el perjuicio causado.6. Las modalidades y circunstancias en que se cometió la falta, que se apreciarán teniendo en cuenta el cuidado empleado en su preparación, el nivel de aprovechamiento de la confianza depositada en el investigado o de la que se derive de la naturaleza del cargo o función, el grado de participación en la comisión de la falta, si fue inducido por un superior a cometerla, o si la cometió en estado de ofuscación originado en circunstancias o condiciones de difícil prevención y gravedad extrema, debidamente comprobadas.7.
Los motivos determinantes del comportamiento.8. Cuando la falta se realice con la intervención de varias personas, sean particulares o servidores públicos.9. La realización típica de una falta objetivamente gravísima cometida con culpa grave, será considerada falta grave […]». 57 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 185.
El artículo 46 ibidem prevé los mínimos y los máximos de las sanciones, para lo cual también debe tenerse en cuenta los parámetros de graduación establecidos en el artículo 47 ejusdem. El primer artículo, regló lo siguiente: «[…] Artículo 46. Límite de las sanciones. La inhabilidad general será de diez a veinte años; la inhabilidad especial no será inferior a treinta días ni superior a doce meses; pero cuando la falta afecte el patrimonio económico del Estado la inhabilidad será permanente.
La suspensión no será inferior a un mes ni superior a doce meses. Cuando el disciplinado haya cesado en sus funciones para el momento de la ejecutoria del fallo o durante la ejecución del mismo, cuando no fuere posible ejecutar la sanción se convertirá el término de suspensión o el que faltare, según el caso, en salarios de acuerdo al monto de lo devengado para el momento de la comisión de la falta, sin perjuicio de la inhabilidad especial.
La multa no podrá ser inferior al valor de diez, ni superior al de ciento ochenta días del salario básico mensual devengado al momento de la comisión de la falta. La amonestación escrita se anotará en la correspondiente hoja de vida […]». 186. Por su parte, el artículo 47 ibidem reglamentó los parámetros de graduación de la sanción, específicamente de suspensión, de la siguiente manera: «[…] Artículo 47.
Criterios para la graduación de la sanción. 1. La cuantía de la multa y el término de duración de la suspensión e inhabilidad se fijarán de acuerdo con los siguientes criterios: a) Haber sido sancionado fiscal o disciplinariamente dentro de los cinco años anteriores a la comisión de la conducta que se investiga; b) La diligencia y eficiencia demostrada en el desempeño del cargo o de la función; c) Atribuir la responsabilidad infundadamente a un tercero; d) La confesión de la falta antes de la formulación de cargos; e) Haber procurado, por iniciativa propia, resarcir el daño o compensar el perjuicio causado; f) Haber devuelto, restituido o reparado, según el caso, el bien afectado con la conducta constitutiva de la falta, siempre que la devolución, restitución o reparación no se hubieren decretado en otro proceso; g) El grave daño social de la conducta; h) La afectación a derechos fundamentales; i) El conocimiento de la ilicitud j) Pertenecer el servidor público al nivel directivo o ejecutivo de la entidad […]» 2.5.5.1.
Caso concreto 187. El demandante manifestó que la graduación de la sanción no se fijó dentro de los parámetros previstos en el artículo 47 de la Ley 734 de 2002 porque se estableció una suspensión de 6 meses sin un fundamento, en contravía del principio de legalidad y con un criterio subjetivo, pues la norma prescribía que se podía decidir entre 1 y 2 meses y la entidad debió partir de la sanción mínima en consideración a que no había sido objeto de sanciones anteriores y la inexistencia de agravantes. 188.
Pues bien, en el acto disciplinario de primera instancia se señaló que la falta era la prevista en el artículo 35.1 de la Ley 734 de 2002. Asimismo, se precisó que la falta era grave «de acuerdo con los criterios para graduar la falta contemplados en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002, toda vez que hubo un alto grado de perturbación del servicio (Numeral 3), pues la función disciplinaria fue totalmente inane en los asuntos disciplinarios relacionados en el cargo, y que podrían estar en riesgo de prescripción y/o 58 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina caducidad; también se considera grave, por la jerarquía y mando del investigado (Numeral 4), ya que el doctor SOSA MOLINA, era el jefe de la entidad». 189.
De esta manera, la entidad aplicó los criterios de calificación previstos en el artículo 43 de la Ley 734 de 2002 y justificó cada uno de ellos en debida forma, por lo que no se advierte que ello se hubiese definido de forma arbitraria. Tal criterio se comparte en la medida en que el disciplinado como personero municipal y, por ende, director de la entidad nunca direccionó, gestionó ni vigiló que se adelantara el trámite de investigación de los hallazgos disciplinarios denunciados por la Contraloría Municipal, lo que afectó de forma considerable la función disciplinaria, pues no se adelantó actuación alguna y pudo generar la prescripción de la acción. 190.
La entidad precisó que la falta se cometió con culpa gravísima, puesto que era responsable de la gestión de los procesos disciplinarios, aunque otro funcionario los tramitara directamente, pues ello no lo eximía de su responsabilidad. Bajo esas razones, se indicó en el acto de primera instancia que «el título de imputación subjetiva es la culpa gravísima, en la que incurrió por ignorancia supina, la cual hace referencia a la violación al deber objetivo de cuidado que recae sobre aquellos deberes que son consustanciales a la función, se presenta cuando la persona no cumple a cabalidad aquello que es de la esencia de la función, que fue lo que ocurrió en este caso, en la medida que el ex personero municipal se apartó del núcleo básico del deber que le correspondía como jefe de un órgano de control». 191.
También en el de segunda instancia se manifestó sobre este punto que « […] la falta reprochada se enmarca precisamente dentro de la modalidad de CULPA GRAVISIMA, teniendo en cuenta que en el desarrollo de sus funciones como Personero Municipal de Soacha (Cundinamarca), se sustrajo sin justificación alguna a la observancia del cuidado y responsabilidad que el cargo le imponía sobre (…) la modalidad de la culpabilidad se adecúa el comportamiento reprochado como una CULPA GRAVISIMA, por la incursión en la falta disciplinaria debidamente tipificada, la que se dio, como lo consagra el Parágrafo del Artículo 44 de la Ley 734 de 2002, por la desatención elemental de reglas de obligatorio cumplimiento del doctor HENRY SOSA MOLINA, como Personero Municipal de Soacha (Cundinamarca) […]». 192.
Como se aprecia, la entidad dio aplicación al artículo 44 de la Ley 734 de 2002 de modo razonable, por cuanto es claro que el demandante incumplió con sus deberes como director de la Personería Municipal por descuido y sin que se advierta que lo hizo de forma deliberada. Asimismo, se advierte que aplicó la menos grave calificación de la culpa para las faltas graves, pues solo pueden ser consideradas como graves dolosas o graves con culpa gravísima, y corresponde la mayor sanción en el primer caso pues implica además de la suspensión en el cargo la imposición de una inhabilidad especial [artículo 44.2].
En ese sentido, la entidad acogió un criterio razonable y proporcional que atendió la forma en que se desplegó la conducta sancionada. 193. De igual manera, al definirse que la sanción a imponer era la suspensión, la PGN se ajustó a lo previsto en el numeral 3 del artículo 44 ibidem en cuanto estableció que para las faltas graves culposas procede la suspensión en el cargo. 194.
Ahora, en cuanto al término de duración de la suspensión, la entidad la justificó en el acto de primera instancia que « el artículo 46 ibídem dispone que la suspensión será de uno a doce meses, y acorde con el artículo 47 de la ley 734 de 2002, que establece 59 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina los criterios para graduar la sanción, el investigado se hace merecedor a la sanción de SUSPENSION por el término de seis (6) meses, como se indicará en la parte resolutiva, por la presencia del siguiente criterio agravante: Porque el investigado pertenecía al nivel directivo de la entidad para la fecha de los hechos, y por tanto debía dar buen ejemplo al ejercer sus funciones frente a los hallazgos que le remitió otro ente de control y que eran bastantes (Art. 47 literal j)». 195.
Asimismo, en el de segunda instancia precisó que «[p]ara el caso que nos ocupa, se tiene que en tratándose de faltas GRAVES CULPOSAS procede la SUSPENSIÓN, medida que se graduará conforme los criterios de los Artículos 46 y 47 ibídem. Advierte esta instancia disciplinaria que no aparece acreditado en el expediente que respecto del disciplinado HENRY SOSA MOLINA, se le hubiese impuesto sanción disciplinaria, penal o fiscal, aspecto que debe ser tenido en cuenta por el Despacho como favorable a éste.
De otro lado, la comisión de la conducta imputada sí implicó grave daño social por la trascendencia de lo ocurrido y advertido por la Contraloría Municipal de Soacha (Cundinamarca), lo que fue desconocido por el aquí investigado. El literal j) Ibídem, y, como lo señaló el operador disciplinario de primera instancia, el investigado desempeñaba un cargo que pertenecía al nivel directivo, lo que afecta directamente a la credibilidad de la entidad por parte de los administrados que esperan que cada servidor público y de esta naturaleza presten en debida forma sus servicios y cumplan con su deber funcional […]» [sic]. 196.
Se puede concluir de lo citado que la entidad fijó la sanción dentro del rango comprendido entre 1 a 12 meses que permite el artículo 46 de la Ley 734 de 2002. De igual forma, se advierte que dio aplicación al literal (j) del artículo 47 ibidem que establece los parámetros de graduación de la sanción y que indicó como uno de estos que el disciplinado fuera del nivel directivo. 197.
Si bien el artículo en los otros literales especificó otros criterios para determinar la sanción, lo cierto es que el único que podría aplicarse en favor del demandante era el del literal (a) pues no se probó que hubiese sido sancionado antes. Sin embargo, este solo supuesto no implica que la sanción debía ser la menor [1 mes], puesto que la obligación de autoridad disciplinaria era fijarla dentro del rango prescrito por el artículo 46 ibidem con criterio de razonabilidad y proporcionalidad.
En el presente caso, la entidad al decidir aplicar la mitad del tiempo que permite esa norma respetó los mencionados criterios, pues tuvo en consideración el nivel directivo del disciplinado que le otorgaba una mayor responsabilidad en la gestión y desarrollo de los procesos disciplinarios. 198. De acuerdo con lo expuesto, se advierte que la autoridad disciplinaria actuó dentro de los parámetros fijados por los artículos 42 a 47 de la Ley 734 de 2002 sin contradecir el principio de proporcionalidad en la calificación de la falta y la imposición de la sanción. En ese sentido, se concluye que la sanción impuesta no fue desproporcionada. 2.5.6.
Sobre la condena en costas en primera instancia 199. El demandante apeló la condena en costas de primera instancia y manifestó que era improcedente porque no existió soporte documental que permitiera deducir que la PGN pagó dinero por concepto de honorarios a su abogado o que haya incurrido en gastos procesales. 60 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 200.
En la sentencia se profirió la condena con el argumento de que el demandante fue vencido en juicio y que la entidad compareció con abogado al proceso. 201. Sobre el particular, el artículo 188 del CPACA prevé que, salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil, hoy Código General del Proceso. 202.
En relación con la aplicación de esta norma, en la sentencia proferida el 1 de diciembre de 2016104, esta Subsección prohijó el siguiente criterio: «La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr.
Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).» 203.
De acuerdo con lo transcrito, la condena en costas no se impone por el hecho de haber sido vencido en juicio, sino que se debe examinar si existió alguna maniobra dilatoria o temeraria que trastocara las etapas del proceso; sin embargo, este no fue el ejercicio de ponderación que realizó la sala mayoritaria del tribunal y, al revisar el expediente, tampoco se encuentra alguna de esas acciones que merezca la imposición de la condena por este concepto; en consecuencia, se revocará el numeral segundo de la sentencia apelada. 3.
Costas en la segunda instancia 204. En esta instancia, no evidencia la Sala que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, razón por la cual no se impondrá condena en costas en esta instancia. 104 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 1 de diciembre de 2016, radicado interno 1908-2014. 61 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina 4.
Conclusión 205. Con fundamento en lo expuesto, se concluye que Henry Sosa Molina incumplió con sus deberes como personero municipal de Soacha previstos en la Ley 136 de 1994 y en el manual de funciones al no verificar la tramitación de los hallazgos con incidencia disciplinaria informados por la Contraloría Municipal con los oficios DOCF 108-2013 y DOCF 098-2014, puesto que su conducta fue antijurídica en la medida en que fue contraria a los deberes que debía cumplir en relación con la dirección de la gestión de la Personería Municipal de Soacha.
Asimismo, con tal actuación afectó el deber funcional sin justificación en los términos del artículo 5 de la Ley 734 de 2002 al impedir que el Estado desplegara la acción disciplinaria con eficacia y celeridad. 206. De igual manera, quedó establecido que la autoridad disciplinaria no desconoció el artículo 150 de la Ley 734 de 2002 en el desarrollo de la indagación preliminar, por cuanto esta se dirigió a averiguar si el demandante tenía responsabilidad como personero municipal de Soacha en el no adelantamiento de la acción disciplinaria relacionada con los hallazgos que la Contraloría Municipal de Soacha informó con los oficios DOCF-108-2013 y DOCF 098-2014 y no amplió el objeto de la indagación a hechos diferentes. 207.
La entidad no vulneró el debido proceso del demandante al valorar como prueba el acta de la visita realizada el 6 de noviembre de 2015 por la procuraduría provincial de Fusagasugá a la Personería Municipal de Soacha, toda vez que fue debidamente decretada y practicada y, además, el demandante tuvo la oportunidad de refutarla a lo largo del trámite disciplinario. 208.
Asimismo, no se desconoció el derecho a la igualdad del señor Henry Sosa Molina Jiménez al no aplicarse en el sub examine los criterios jurídicos tenidos en cuenta para resolver el proceso disciplinario iniciado en contra del personero municipal de Soacha que lo precedió, por cuanto no existió identidad fáctica y jurídica en los dos casos. 209.
De igual modo, se concluye que la sanción impuesta no fue desproporcionada, pues la autoridad disciplinaria actuó dentro de los parámetros fijados por los artículos 42 a 47 de la Ley 734 de 2002 para determinar la calificación de la falta y la imposición de la sanción. 210. Finalmente, era improcedente la condena en costas de primera instancia, habida cuenta de que el demandante no realizó alguna maniobra dilatoria o temeraria que trastocara las etapas del proceso. 211.
En esas condiciones, se revocará parcialmente la sentencia proferida el 26 de mayo de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en cuanto condenó en costas a Henry Sosa Molina en primera instancia. En lo demás será confirmada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre 62 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2021-00547-01 (4982-2023) Demandante: Henry Sosa Molina de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Revocar el numeral segundo de la sentencia proferida el 26 de mayo de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en cuanto condenó en costas a Henry Sosa Molina en primera instancia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia impugnada.
Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA. Quinto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YSB