Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Accionante: Bernis Javier González Cañas Accionado: Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C. Tema: Tutela contra providencia judicial.
Nulidad y restablecimiento del derecho. Revocatoria directa de actas de las Juntas Médico Laborales. MODIFICA- DECLARA IMPROCEDENTE Y NIEGA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte accionante en contra de la sentencia del 8 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual declaró improcedente la acción.
ANTECEDENTES El señor Bernis Javier González Cañas pretende que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, así como los principios de buena fe y confianza legítima, los cuales considera vulnerados por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, con la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al que se le asignó el radicado 08001- 33-33-008-2019-00234-01.
HECHOS La solicitud de tutela se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: El accionante narró que como miembro activo de la Policía Nacional fue sometido a valoración médica especializada que finalizó con la expedición de las actas de las Juntas Médico Laborales 5212 del 7 de junio de 2016 y 5527 del 5 de julio de 2017, Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 en las que se le dictaminó una disminución de su capacidad psicofísica total equivalente al 76.37 %, lo que le daba derecho a obtener la pensión de invalidez.
Que en un acto unilateral y sin procedimiento previo, mediante las resoluciones 647 del 21 de diciembre de 2018 y 050 del 14 de febrero de 2019, la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional revocó las actas señaladas. Expuso que instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, para discutir la legalidad de dichos actos administrativos, pero el 22 de septiembre de 2023 el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla negó las pretensiones, por lo cual interpuso recurso de apelación. Que el 28 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, revocó parcialmente la sentencia recurrida, en el sentido de declarar la nulidad de las resoluciones por violación del debido proceso del demandante, pero negó las demás pretensiones porque determinó que sería la entidad demandada quien debía decidir sobre la pensión de invalidez.
Considera que la autoridad judicial de segunda instancia incurrió en los siguientes defectos: i) sustantivo porque desconoció la regla del derecho administrativo, según la cual por regla general la nulidad de un acto administrativo tiene efectos retroactivos, lo que implica que las cosas vuelven a su estado antes de la expedición del acto, por lo que al desconocer dicha consecuencia, excedió su competencia y aplicó erróneamente el CPACA; ii) violación directa de la Constitución, por vulneración de los artículos 29 y 229 superiores, al emitirse una decisión que conlleva una protección meramente formal consistente en no ordenar el restablecimiento del derecho ni decidir de fondo el asunto; y iii) «decisión con una motivación contradictoria» entre la parte motiva y la resolutiva, al negar la consecuencia lógica de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos demandados, esto es, el restablecimiento del derecho consistente en el reconocimiento de la pensión de invalidez.
PRETENSIONES Solicitó dejar sin efectos el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 28 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, mediante el cual denegó las demás pretensiones y, en consecuencia, ordenarle que, en un término de 48 horas, dicte una sentencia de reemplazo, en la que disponga el restablecimiento pleno de todos los efectos jurídicos de las actas de la Junta Médico Laboral y ordene a la Policía Nacional continuar con el trámite de reconocimiento y pago de la pensión de invalidez a que tiene derecho.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA El 13 de agosto de 2025, se admitió la acción; se negó la medida provisional solicitada; se vinculó al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla y a la Nación-Ministerio de Defensa Nacional-Policía Nacional, como terceros con interés; y se corrió el respectivo traslado.
POSICIÓN DEL ACCIONADO El Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, afirmó que la tutela instaurada es improcedente porque no se estructuraron los requisitos generales ni específicos de procedencia. Señaló que esta acción no puede convertirse en una instancia más, que el legislador no ha establecido, pues ello desnaturalizaría su finalidad.
POSICIÓN DE LOS VINCULADOS La Policía Nacional expuso que los derechos fundamentales del accionante fueron garantizados en el proceso y que la decisión cuestionada abordó de manera integral las pretensiones y argumentos planteados, por lo cual las pretensiones no están llamadas a prosperad, máxime cuando el actor cuenta con otros mecanismos de defensa judicial y no está demostrada la existencia de un perjuicio irremediable.
En consecuencia, solicitó denegar las súplicas, debido a la improcedencia de la acción. El Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Barranquilla se limitó a allegar copia del expediente digital. SENTENCIA IMPUGNADA El 8 de septiembre de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado declaró improcedente la acción por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, pues las inconformidades expuestas estaban relacionadas con la falta de congruencia de la sentencia, por lo que debían ser resueltas por el juez del recurso extraordinario de revisión, acorde con los artículos 248 y 250 de la Ley 1437 de 2011.
IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia, al considerar que el recurso extraordinario de revisión no es idóneo ni eficaz para lograr la protección de sus derechos fundamentales, ya que la acción no se fundamentó únicamente en la motivación contradictoria de la sentencia, sino también en un defecto sustantivo y una violación directa de la Constitución, debido a que el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, creó una figura inexistente, como lo es la nulidad del acto, pero manteniendo la validez de sus fundamentos, al negar el restablecimiento del derecho consistente en el reconocimiento de la pensión de invalidez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Indicó que incluso si prosperara el recurso extraordinario, la decisión solo podría ser la de anular la sentencia discutida, pero la posterior emisión de un fallo de reemplazo no garantizaría «la oportunidad y suficiencia de la protección requerida, dado que se trata de una prestación esencial para la subsistencia y la dignidad de mi representado».
Que la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, por lo cual la adopción de órdenes directas, perentorias e inmediatas aseguraría la restitución material del derecho, logrando que la nulidad de los actos administrativos tenga un efecto real y no meramente declarativo. Que en la sentencia recurrida se omitió el análisis de la tutela como mecanismo transitorio, pese a que la controversia gira en torno al trámite de la liquidación y pago de una pensión de invalidez que exige la intervención del juez constitucional.
Por lo anterior, solicitó revocar la sentencia impugnada y acceder a las pretensiones. Se decidirá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: i) generalidades de la acción de tutela; ii) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales y iii) caso concreto.
Generalidades de la acción de tutela De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos se vean vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o particular y procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales1, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/052.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU128/21, estas se enlistaron así: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. El juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones 1 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 2 M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 que no tienen una clara y marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones.
( ). b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable. ( ) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, esto es, que la acción de tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. ( ) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe comprobarse que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
( )» Ahora, para que proceda la tutela contra una decisión judicial esta tiene que haber incurrido en al menos una de las siguientes causales: «a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. (…) b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional.
(…) h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución.»3 3 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 En la misma línea, el alto tribunal constitucional, en Sentencia SU-215 de 2022, enfatizó en el respeto que debe tenerse por los principios de autonomía e independencia judicial, la cosa juzgada y de la seguridad jurídica y expresó: «… Basada en lo anterior, esta Corporación ha indicado que cuando la tutela se dirige en contra de las providencias de las altas cortes, como órganos de cierre, su examen sobre la procedencia de la tutela debe ser especialmente exigente pues la sustentación de tales requisitos requiere de una argumentación cualificada4.
(…) “el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”5. Esto implica que el juez de tutela debe restringir su análisis únicamente a los argumentos propuestos por el accionante, (…).
Si el juez constata alguna irregularidad debe comprobar que sea grave y de una entidad tal que amerite la intervención urgente del juez de tutela6» En ese orden de ideas, al juez constitucional le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto de los señalados, si este es determinante en la decisión y si su gravedad es tal que habilite la intervención del juez constitucional.
Análisis del caso concreto A esta Subsección corresponde definir inicialmente si se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia, especialmente, el de subsidiariedad que no se encontró satisfecho en primera instancia, pues solo de ser así, habría lugar a realizar un estudio de fondo sobre las inconformidades expuestas por la parte accionante.
Al respecto, se considera que la acción no supera dicha exigencia general en relación con el argumento consistente en la falta de congruencia interna de la sentencia, pues para ese efecto el actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión, con fundamento en la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, consistente en la existencia de una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación, la cual resulta procedente para alegar la supuesta vulneración al derecho fundamental al debido proceso por la transgresión del principio de congruencia. La Corte Constitucional, en la sentencia SU-026/21, luego de referirse a las causales del recurso extraordinario de revisión, la finalidad de este y las irregularidades que apunta a corregir, expresó que ello erige, en materia contencioso-administrativa, al mencionado recurso en un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
Al respecto, señaló: 4 Sentencia SU-074 de 2022. 5 Sentencia SU-074 de 2022. 6 Sentencia SU-072 de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 «(…) De hecho la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes (…)» De tal manera, ante la existencia de otro medio judicial para reclamar la protección de los derechos que se invocan como conculcados con base en la «decisión con motivación contradictoria», la acción de tutela resulta improcedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad, con mayor razón cuando no está demostrada la probable configuración de un perjuicio irremediable.
Aun cuando el accionante alegó la estructuración de dicha afectación por tratarse de una pensión de invalidez, lo cierto es que precisamente se trata de una prestación que tiene fundamento en la pérdida de capacidad sicofísica frente a la cual no existe certeza, como se verá más adelante, por lo cual no puede servir de fundamento para flexibilizar la exigencia de la subsidiariedad, ante la inexistencia de los elementos de certeza, inminencia, urgencia y gravedad requeridos.
En relación con los demás defectos, se cumplen la totalidad de los requisitos generales de procedencia, pues i) la acción reviste relevancia constitucional, pues lo pretendido es la protección de los derechos fundamentales reclamados en protección, por la incursión en los defectos señalados; ii) se presentó con inmediatez, en la medida que el 31 de marzo de 2025 se envió mensaje de datos para notificar la sentencia discutida y el 11 de agosto de este año se instauró esta acción; ii) no se está invocando una irregularidad procesal, por lo que no hay lugar a la exigencia relacionada con ese particular; iii) se agotaron los mecanismos de defensa judicial con los que se contaba; iv) se identificaron claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos estimados como transgredidos; y v) no se trata de una sentencia de tutela.
En consecuencia, se procederá a su estudio. En la sentencia discutida a través de esta acción, el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, advirtió que si bien la entidad demandada podía revocar directamente las actas de las Juntas Médico Laborales, en los términos del artículo 19 de la Ley 797 de 2003, pues algunas de las patologías presentadas no estaban debidamente documentadas en la historia clínica, otras fueron calificadas dos veces y no existía un nexo causal con el tiempo del servicio, lo cierto es que no le garantizó el debido proceso administrativo al demandante durante el trámite, pues no le brindó la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. En cuanto al aspecto concreto que es objeto de discusión en esta acción, la autoridad judicial expuso que en principio podría pensarse que la nulidad de los actos que ordenaron la revocatoria de las actas de las Juntas Médico Laborales implicaría que estas cobrarían vigencia, pero no podía darles valor probatorio, pues estaba demostrado que la determinación de la pérdida de capacidad establecida Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 estuvo precedida por irregularidades y ausencia de documentos que impedían determinar con exactitud la capacidad psicofísica del demandante.
En esa medida, concluyó que no podía invadir la órbita de competencia de la parte demandada, al reconocer y ordenar el pago de una prestación frente a la cual existían serias dudas en cuanto al cumplimiento de los requisitos necesarios para que el demandante fuera beneficiario, por lo que sería la entidad demandada quien debería decidir sobre el particular, con apego a las pruebas obrantes en el expediente administrativo y la ley.
Del análisis efectuado por el Tribunal Administrativo del Atlántico, Sala de Decisión Oral C, se observa que se trató de una decisión basada en las particularidades del asunto y las irregularidades advertidas en el procedimiento administrativo llevado a cabo para determinar el porcentaje de pérdida de capacidad sicofísica, estas últimas que impidieron adoptar una determinación sobre el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez pretendida.
Debe tenerse en cuenta que la decisión de declarar la nulidad de las resoluciones mediante las cuales se revocaron las actas de las Juntas Médico Laborales obedeció a que no se salvaguardó el debido proceso del demandante, a quien no se le brindó la oportunidad de intervenir durante ese trámite para ejercer su derecho de defensa, mas no porque la decisión de revocatoria fuera improcedente desde la perspectiva legal.
Adicionalmente, se advierte que el actor alegó la configuración de un defecto sustantivo, pero no identificó las normas del CPACA que, a su juicio, fueron inaplicadas o indebidamente interpretadas, y en esta instancia no se aprecia una exegesis irrazonable por parte de la autoridad judicial, sino una decisión adoptada conforme a los principios de autonomía e independencia judicial y a las circunstancias fácticas del asunto, lo que desvirtúa la estructuración de dicho yerro.
El accionante también invocó la transgresión de los artículos 29 y 229 de la Constitución porque considera que la sentencia implicó una protección meramente formal, pero no se encuentra demostrada dicha vulneración, pues precisamente se declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, al encontrarse acreditado que no se garantizó el debido proceso del demandante durante el trámite que precedió la revocatoria directa de los actos administrativos demandados, el cual deberá ser salvaguardado por la entidad demandada, al definir el derecho pensional.
Por lo tanto, se modificará la sentencia del 8 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de declarar improcedente la acción únicamente respecto a la vulneración del principio de congruencia alegada y negar el amparo solicitado respecto a los demás defectos estudiados.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en Radicado: 11001-03-15-000-2025-04965-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. MODIFICAR la sentencia del 8 de septiembre de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de declarar improcedente la acción únicamente respecto a la vulneración del principio de congruencia alegada y negar el amparo solicitado respecto a los demás defectos, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Firmado electrónicamente