11001031500020240137600 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D. C., 28 de mayo de 2024 Radicación: 11001-03-15-000-2024-01376-00 Accionantes: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela.

Sentencia de primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL | Desconocimiento del precedente, defecto fáctico y violación directa de la Constitución – Declara improcedente | Reparo independiente – cosa juzgada Síntesis del caso: La parte actora enjuició las sentencias proferidas en una acción de grupo. En primera y segunda instancia se había declarado la caducidad de la acción y, con ocasión de una orden dada por un juez de tutela, la autoridad judicial competente profirió una sentencia de reemplazo en la que negó las pretensiones de la demanda.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Alberto Magno Mena Cuesta y otros en contra del Tribunal Administrativo de Chocó y del Juzgado 2 Administrativo de Quibdó. Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y demás vinculados. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 20 de marzo de 2024, Alberto Magno Mena Cuesta, César Ibarguen Martínez, Alberto Quinto Mosquera, Elda Inés Perea Barco, Crescencio Agualimpia, Diego Palacios Mosquera, Guillermo Mosquera, Rosario Milán Figueroa, Sixto Elías Rentería, Lesthy Nora Inés Perea, Sofía Calderón Ibarguen, Milton Pino Mosquera, Mario Edgar Lozano, Beatriz Garcés Barbosa, Eddy del Carmen Hinestroza, Enriqueta Mosquera, Luis Alirio Mosquera y Narcisa Gómez Lozano presentaron una acción de tutela en contra del Juzgado 2 Administrativo de Quibdó y el Tribunal Administrativo de Chocó, por la presunta vulneración de sus derechos al debido proceso, acceso a la administración de justicia y (se trascribe) “doble instancia”, en la acción de grupo con Rad. 27001-33-33-002-2018-00382-01. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01376-00 Accionantes: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara improcedente y cosa juzgada ______________________________________________________________________________________________________________ 2 de 8 2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Primera: Se sirvan conceder el amparo constitucional por violación al debido proceso, derecho a doble instancia y acceso a justicia. Segunda: Se ordene al Tribunal Administrativo del Chocó, expida el Auto correspondiente a fin de remitir el proceso al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial del Chocó, para que, con fundamento a lo ordenado por la Sección Segunda del Consejo de Estado, se expida un acto de reemplazo teniendo en cuenta que su consideración de caducidad de la acción no opera para la acción de grupo de radicado 27001333300220180038200, y proceda a dictar sentencia que en derecho corresponda.

Tercera: Que se adopten las medidas que a bien tenga el […] Consejo de Estado, a fin de ordenar que se garanticen los derechos al debido proceso, la doble instancia y acceso a la justicia […]”. 3. Como hechos relevantes, a partir del escrito de tutela y sus anexos, fueron identificados los siguientes: 4. 1) El 18 de julio de 2017, los ahora accionantes, junto con otras personas, presentaron una acción de grupo2 en contra del departamento de Chocó – Secretaría de Educación Departamental y de la Cooperativa Nacional de Trabajadores de Antioquia (Coopetraban, seccional Chocó), para obtener el pago de los perjuicios causados con el incumplimiento en el pago de las cuotas de un crédito adquirido con Coopetraban, obligación crediticia respecto de la cual la Secretaría de Educación era la encargada de descontar la cuota del salario de los docentes y enviarla a Coopetraban. 5. 2) El 23 de octubre de 2019, el Juzgado 2 Administrativo de Quibdó profirió la Sentencia de primera instancia, en la que declaró la caducidad de la acción de grupo.

Contra esa providencia, la parte demandante presentó un recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Chocó en la Sentencia de 11 de febrero de 2022, confirmando la decisión de primer grado. 6. 3) El 4 de agosto de 2022, los ahora accionantes, junto con otras personas, presentaron una acción de tutela3 en contra del Tribunal Administrativo de Chocó y del Juzgado 2 Administrativo de Quibdó, para que se dejaran sin efectos las Sentencias de 23 de octubre de 2019 y de 11 de febrero de 2022, por considerar que la decisión de declarar la caducidad de la acción de grupo afectó sus derechos fundamentales. 7. 4) El 29 de septiembre de 2022, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo, por considerar que no se configuraron los defectos alegados en esa oportunidad.

Esta providencia fue impugnada 2 Rad. 27001-33-33-002-2018-00382-00/01. 3 Rad. 11001-03-15-000-2022-04256-00/01. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01376-00 Accionantes: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente y cosa juzgada ______________________________________________________________________________________________________________ 3 de 8 por la parte actora y, el 12 de diciembre de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda de esta corporación decidió revocarla.

En su lugar, concedió la solicitud de amparo4, dejó sin efectos la Sentencia de 11 de febrero de 2022 del Tribunal Administrativo de Chocó y le ordenó a dicha autoridad que rehiciera la actuación. 8. 5) En atención a lo anterior, el 29 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Chocó profirió una sentencia de reemplazo, en la que revocó la Sentencia de 23 de octubre de 2019 del Juzgado 2 Administrativo de Quibdó y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda de acción de grupo.

La razón de la decisión fue que la parte actora no probó la existencia de un daño5. 9. 6) El 28 de agosto de 2023, la Sección Primera del Consejo de Estado negó la solicitud de apertura de un incidente de desacato presentado con ocasión de la orden de tutela dada en la Sentencia de 12 de diciembre de 2022. Asimismo, el 19 de septiembre de 2023, el Tribunal Administrativo de Chocó rechazó de plano una solicitud de nulidad presentada contra la Sentencia de 29 de marzo de 2023, por considerar que no se ajustaba a ninguno de los supuestos del artículo 133 del CGP. 10.

El fundamento de la vulneración radicó, a juicio de la parte actora, en que (1) el Tribunal Administrativo de Chocó, al proferir la Sentencia de 29 de marzo de 2023, (a) desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado6 sobre la (se trascribe) “causal de nulidad por infracción de la ley”; (b) no valoró de forma adecuada y conforme con la sana crítica las pruebas del proceso, pese a que de ellas se podía inferir la responsabilidad de las entidades demandadas en la acción de grupo; y (c) vulneró los derechos al debido proceso y a la (se trascribe) “doble instancia” de la parte actora, pues, a partir de la orden de tutela dada en la Sentencia de 12 de diciembre de 2022, el Tribunal no podía (se trascribe) “abrogarse […] la facultad de fallar y poner fin [a la acción de grupo]”, sino que “debió ceñirse a revocar la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, y devolverle el proceso ante la inexistencia de la caducidad […]”. 11.

(2) Bajo un reparo que denominó (se trascribe) “falta de aplicación del principio pro operario y reglas de analogía legis”, alegó que la decisión 4 Lo hizo por considerar que el Tribunal Administrativo de Chocó incurrió en un defecto fáctico, pues contó la caducidad desde el hecho dañoso, y no valoró las pruebas que demostrarían que los demandantes tuvieron conocimiento del daño con posterioridad. 5 (Se trascribe) “los accionantes no alcanzaron a demostrar la existencia del daño individual alegado, pues […] no hay constancias de los diferentes desprendibles de pago que den cuenta del descuento realizado por el Departamento del Chocó, no se avizoran los diferentes recibos de pago y/o cancelación de las cuotas realizadas por los docentes a la cooperativa Coopetraban.

No hay constancia tampoco del cobro insistente y prolongado de las sumas de dinero adeudadas por los demandantes por parte de las accionadas […]”. 6 Solo citó la Sentencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 18 de marzo de 2021, Rad. 11001-0325-000-2018-00890-00. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01376-00 Accionantes: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara improcedente y cosa juzgada ______________________________________________________________________________________________________________ 4 de 8 de declarar la caducidad de la acción de grupo (adoptada en las Sentencias de 23 de octubre de 2019 y 11 de febrero de 2022) no tuvo en cuenta la defensa de la parte actora y las pruebas del proceso. 1.2.

Posición de la parte demandada y demás vinculados7 12. Los abogados Mario Luis Palacios Hinestroza y Jesús Emilio Perea Mosquera se limitaron a hacer un recuento de las actuaciones que llevaron a cabo como apoderados de la parte demandante en la acción de grupo con Rad. 27001-33-33-002-2018-00382-00/01. 13. El Juzgado 2 Administrativo de Quibdó se limitó a enviar el expediente de la acción de grupo con Rad. 27001-33-33-002-2018-00382-00. 14.

Coopetraban se opuso a las pretensiones de la solicitud de amparo, con fundamento en que (a) lo pretendido con la acción de tutela fue obtener un (se trascribe) “tercer recurso de alzada”, (b) no se desconoció la jurisprudencia citada por la parte actora sobre la nulidad por infracción de la ley, (c) en este caso no era posible acudir al principio pro operario, (d) no se sustentó el defecto fáctico, y (e) la acción de tutela se promovió más de un año después de proferida la “segunda sentencia de segunda instancia (que puso fin a la acción de grupo)”. 15.

El Tribunal Administrativo de Chocó solicitó que se negara la acción de tutela, ya que en la Sentencia de 29 de marzo de 2023 se hizo una valoración integral de las pruebas del proceso. Aunado a ello, adujo que el juez de la acción de tutela con Rad. 11001-03-15-000-2022-04256-00 ordenó proferir una sentencia de reemplazo, más no remitir el proceso al juzgado de primera instancia, como lo entendió la parte actora. 16.

El departamento de Chocó – Secretaría de Educación Departamental, pese a que fue debidamente notificado8, guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de las providencias objeto de estudio y de los defectos planteados. 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Conclusión. 7 Mediante el Auto de 1 de abril de 2024, el despacho sustanciador resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como parte demandada al Tribunal Administrativo de Chocó y al Juzgado 2 Administrativo de Quibdó, y (3) vincular, en calidad de terceros interesados, a los abogados Mario Luis Palacios Hinestroza y Jesús Emilio Perea Mosquera, al departamento de Chocó – Secretaría de Educación Departamental, a COOPETRABAN y a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 8 Índice 8 de Samai.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-01376-00 Accionantes: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente y cosa juzgada ______________________________________________________________________________________________________________ 5 de 8 2.1.

Identificación de las providencias objeto de estudio y de los defectos planteados 17. La Sala estima pertinente precisar que el estudio de la solicitud de amparo se abordará de la siguiente manera: (1) Frente a la Sentencia de 29 de marzo de 2023, se analizará si el Tribunal Administrativo de Chocó incurrió en (a) un desconocimiento del precedente contenido en la Sentencia de 18 de marzo de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado;

(b) un defecto fáctico, por no valorar las pruebas conforme con la sana crítica; y (c) una violación directa de la Constitución, por vulnerar el debido proceso de la parte actora, al (se trascribe) “abrogarse […] la facultad de fallar y poner fin [a la acción de grupo]”, en lugar de “ceñirse a revocar la sentencia del Juzgado Segundo Administrativo de Quibdó, y devolverle el proceso [a dicho Juzgado]”. 18.

(2) En relación con el reparo restante, aunque fue denominado “falta de aplicación del principio pro operario y reglas de analogía legis”, la Sala se centrará en estudiar su contenido real, esto es, que la decisión de declarar la caducidad de la acción de grupo, adoptada en la Sentencia de 23 de octubre de 2019 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Chocó en la Sentencia de 11 de febrero de 2022, no tuvo en cuenta la argumentación de la parte actora y las pruebas del proceso. 2.2.

Fijación de la controversia 19. Una vez verificados los requisitos de la acción de tutela contra providencia judicial, le corresponde a la Sala determinar, por un lado, si el Tribunal Administrativo de Chocó, al proferir la Sentencia de 29 de marzo de 2023, incurrió en un desconocimiento del precedente, un defecto fáctico y una violación directa de la Constitución, en los términos advertidos en el párrafo 17.

Por otro lado, deberá analizar si dicho Tribunal, al proferir la Sentencia de 11 de febrero de 2022, en la que confirmó la decisión de primera instancia de declarar la caducidad de la acción de grupo, omitió tener en cuenta la defensa de la parte actora y las pruebas del proceso. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 20.

La Sala declarará (1) la improcedencia de la acción de tutela presentada con ocasión de la Sentencia de 29 de marzo de 2023 y (2) la configuración de cosa juzgada respecto de la solicitud de amparo presentada contra la Sentencia de 11 de febrero de 2022, en los siguientes términos. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01376-00 Accionantes: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela.

Primera instancia Decisión: Declara improcedente y cosa juzgada ______________________________________________________________________________________________________________ 6 de 8 21. (1) En relación con la acción de tutela presentada frente a la Sentencia de 29 de marzo de 2023, la Sala advierte que no se cumplió con el requisito de inmediatez9.

Esto obedece a que, entre la notificación de la providencia enjuiciada (11/4/2023)10 y la presentación de la acción de tutela de la referencia (20/3/2024) transcurrió 1 año, 1 mes y 8 días, lo cual supera el plazo razonable para acudir a este mecanismo constitucional. 22. Aunado a lo anterior y, en particular, frente al desconocimiento del precedente y al defecto fáctico planteados contra la Sentencia de 29 de marzo de 2023, la Sala considera que tampoco se cumplió con el requisito de relevancia constitucional11. 23.

Para sustentar el desconocimiento del precedente, la parte actora se limitó a citar una sentencia del Consejo de Estado en la que, entre otros temas, se abordó lo relativo a la nulidad de actos administrativos por infracción de las normas en que debían fundarse, pero no explicó cuál era la relación de dicha providencia con el caso concreto, ni de qué forma el Tribunal Administrativo de Chocó desconoció ese supuesto precedente.

De igual forma, en punto del defecto fáctico, la parte actora solo indicó de forma genérica que el Tribunal no valoró las pruebas del proceso conforme con la sana crítica, sin llegar a referirse a algún medio de prueba específico o a señalar las razones por las cuales consideró que, de haberse valorado de forma adecuada determinadas pruebas, la decisión habría sido distinta. 24.

Por esas razones, resulta evidente para la Sala que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa suficiente para hacer notar la relevancia constitucional, en particular, respecto de los 2 defectos referidos. 25. (2) En relación con la acción de tutela dirigida contra la Sentencia de 11 de febrero de 2022, la parte actora alegó que la decisión adoptada en esa providencia, consistente en confirmar la decisión de primera instancia de declarar la caducidad de la acción de grupo, se adoptó sin tener en cuenta los argumentos que planteó y las pruebas que aportó en el proceso. 9 En relación con el requisito de inmediatez, la Corte Constitucional, en las Sentencias SU-991 y T-246 de 2015, ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción. 10 El mensaje de datos fue enviado el 31 de marzo de 2023.

La Sala pone de presente que la solicitud de nulidad presentada contra la Sentencia de 29 de marzo de 2023 no extiende el plazo que debe tenerse en cuenta para analizar la inmediatez, más cuando dicha solicitud fue rechazada de plano por ser abiertamente improcedente. 11 Según la Sentencia C-590 de 2005 de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez [de tutela] no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”.

En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo que este requisito requiere la conjunción de 2 elementos: (1) la carga argumentativa del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela y (2) que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia; y que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad.

Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional [Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019].

A juicio de la Sala, sobre esta providencia hay cosa juzgada, ya que, a través de la Sentencia de tutela de 12 de diciembre de 2022, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió (se trascribe) “dejar sin efectos la sentencia de 11 de febrero de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó dentro de la acción de grupo […].

En su lugar, ordenar a la referida corporación […] que […] emita una decisión de reemplazo”. 27. En atención a esa orden de tutela, el 29 de marzo de 2023, el Tribunal Administrativo de Chocó profirió una Sentencia de reemplazo, en la que decidió (se trascribe) “REVÓCASE la Sentencia No. 0388 del 23 de octubre de 2019, proferida por el Juzgado Segundo Administrativo […] de Quibdó, que declaró probada la excepción de caducidad del medio de control […], y en su lugar, NIÉNGANSE las pretensiones de la demanda […].” 28.

En ese orden de ideas, resulta evidente que, con ocasión de las decisiones antes referidas, las Sentencias de 23 de octubre de 2019 y de 11 de febrero de 2022, a través de las cuales se declaró en primera y segunda instancia la caducidad de la acción de grupo, ya fueron objeto de pronunciamiento por parte del juez de tutela. 2.4. Conclusión 29.

Por lo anterior, la Sala declarará improcedente la acción de tutela dirigida contra la Sentencia de 11 de febrero de 2022 y la configuración de la cosa juzgada frente a la solicitud de amparo presentada respecto de la Sentencia de 29 de marzo de 2023. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por Alberto Magno Mena Cuesta y otros contra la Sentencia de 29 de marzo de 2023, por las razones aquí expuestas.

SEGUNDO: DECLARAR LA CONFIGURACIÓN DE COSA JUZGADA frente a los reparos contra la Sentencia de 11 de febrero de 2022, por las razones aquí expuestas. Radicación: 11001-03-15-000-2024-01376-00 Accionantes: Alberto Magno Mena Cuesta y otros Accionados: Tribunal Administrativo de Chocó y otro Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Decisión: Declara improcedente y cosa juzgada ______________________________________________________________________________________________________________ 8 de 8 TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ Con salvamento parcial de voto Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Con aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.