CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Asunto: Acción de tutela – Segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial.
Subtema 1: Requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela. Subtema 2: Requisitos específicos de procedencia – defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. Decisión: Se confirma la sentencia recurrida. La sala decide la impugnación1 presentada, en calidad de convocado, por el magistrado Juan Carlos Garzón Martínez, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en contra del fallo de tutela proferido el 19 de agosto de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
I.- ANTECEDENTES 1.1.- La solicitud de amparo constitucional El 25 de julio de 20252 Seguros del Estado S.A. radicó tutela3 en procura de la protección de sus derechos a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que considera vulnerados con la providencia proferida el 10 de abril de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se confirmó la sentencia dictada el 19 de abril de 2023 por el Juzgado 64 Administrativo de Bogotá, que negó las pretensiones del medio de control de controversias contractuales No. 11001334306420200018300/01. 1 Obra impugnación en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 15, con certificado BEAB9C9AEC6166E3 727616FCCA912785 C46A7C4067492965 14CB0BE9EEB856FD. 2 Obra correo en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 095DB63BF1083B4C 27C6BCCB452D9F59 E68F5EF694F40B89 08CD798B2C80BFD8. 3 Obra escrito de tutela en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 7EFE8248BC56BD21 9BB9A60D6069ABE0 1DBFF3713946A4F7 D181D8EF1447E6B0. 2 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.2.- Hechos 1.2.1.- El 7 de noviembre de 2014 el Ministerio de Salud y Protección Social celebró con el Consorcio MM Constructores el contrato de obra No. 770 de 2014 para adecuar y dotar una bodega en la zona franca de Fontibón, por un valor de $566.304.800.
Entre las obligaciones contractuales se incluyó la aplicación de pintura epóxica para pisos. El contrato inició el 19 de noviembre de 2014, finalizó el 16 de abril de 2015 y fue liquidado por mutuo acuerdo el 23 de septiembre del mismo año, en cuya acta se dejaron observaciones4. 1.2.2.- El contratista garantizó sus obligaciones mediante la póliza No. 65-44-101113083 expedida por Seguros del Estado S.A. En 2016 la supervisión contractual detectó fallas, lo que motivó múltiples requerimientos al contratista y dio inicio al procedimiento de afectación de la garantía. Mediante Resolución 1238 del 11 de abril de 2018 el ministerio referido declaró la ocurrencia del siniestro bajo el amparo de estabilidad y calidad de la obra.
Esta decisión fue confirmada mediante Resolución 2248 del 30 de mayo de 2018. Finalmente, Seguros del Estado S.A. indemnizó al ministerio con $62.191.811,47 por concepto de la afectación cubierta por la póliza5. 1.2.3.- Con base en los hechos descritos, Seguros del Estado S.A., en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, radicó demanda en contra del Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones 1238 y 2248 del 2018.
El proceso le correspondió al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá, bajo el radicado No. 11001334306420200018300. 1.2.4.- El a quo ordinario, por sentencia del 9 de abril de 20236, negó las súplicas al no encontrar probadas las causales de nulidad alegadas. Adujo que no se configuró la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, pues el daño se conoció el 4 de agosto de 2017 y la resolución que declaró el siniestro fue expedida el 11 de abril de 2018, dentro del plazo legal de 2 años previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio.
Además, constató que la póliza tenía vigencia hasta el 14 de agosto de 2020, 4 A folios 5-9 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4E31920D21B42348 88DAB1D2210A1DC9 3FB577CDE68D52FF 2F41AE74C9B5712E. 5 Ibidem. 6 A folios 2-3 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4E31920D21B42348 88DAB1D2210A1DC9 3FB577CDE68D52FF 2F41AE74C9B5712E. 3 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca por lo que la garantía aún estaba vigente.
También desestimó las demás causales de nulidad alegadas por estar vinculadas a la prescripción. 1.2.5.- Inconforme, la demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión referida. Por providencia del 10 de abril de 20257, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia atacada, aunque por razones distintas.
Adujo que, en el ámbito de la contratación estatal, existe un régimen especial para la declaratoria del siniestro, distinto al previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio, que regula las relaciones privadas. Explicó que, en los contratos estatales, las entidades tienen competencia para declarar el incumplimiento contractual y la ocurrencia del siniestro mediante acto administrativo motivado, respaldado por las Leyes 1150 de 2007 y 1474 de 2011, normas que desarrollan un procedimiento administrativo especial.
Esta potestad puede ejercerse incluso después de la liquidación del contrato, cuando persisten obligaciones postcontractuales, como las derivadas del amparo de estabilidad de la obra. 1.2.5.1.- La colegiatura destacó que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha interpretado que, aunque el siniestro debe ocurrir durante la vigencia de la póliza, su declaratoria puede hacerse con posterioridad.
No obstante, advirtió que la aplicación del término bienal del artículo 1081 del Código de Comercio a procedimientos administrativos es inapropiada, dado que dicha norma regula exclusivamente la prescripción de acciones judiciales derivadas del contrato de seguro. Asimismo, cuestionó el criterio de extender el artículo 1081 ejusdem a la actuación de entidades públicas, ya que mezcla indebidamente los conceptos de prescripción y caducidad.
Subrayó que aceptar esa tesis limitaría injustificadamente las facultades legales de las entidades públicas para garantizar la efectividad de los contratos estatales. 1.2.5.2.- El tribunal concluyó que, tratándose de garantías contractuales derivadas de la estabilidad de la obra, como en el presente caso, la administración conserva su competencia para declarar el siniestro incluso después de la liquidación del contrato.
Por tanto, las resoluciones de la cartera ministerial fueron válidas, oportunas y conformes al régimen especial de contratación estatal. 7 Obra providencia en el archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4E31920D21B42348 88DAB1D2210A1DC9 3FB577CDE68D52FF 2F41AE74C9B5712E. 4 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 1.3.- Fundamentos de la acción de tutela 1.3.1.- El tutelante alegó la vulneración de sus derechos fundamentales, pues, en su criterio, la sentencia del tribunal accionado contiene errores sustantivos.
Señaló que, aunque se afirmó que la afectación del amparo de estabilidad no era sancionatoria, se exigió un procedimiento sancionatorio contractual. Además, indicó que se confundió la vigencia del riesgo asegurado con el término para afectar la póliza, lo que omite el artículo 1081 del Código de Comercio que establece un término de 2 años desde el conocimiento del hecho y 5 desde su ocurrencia para reclamar la indemnización. Aseveró que, en ausencia de norma especial, dicha disposición es aplicable directamente a las pólizas en favor de entidades estatales conforme al artículo 13 de la Ley 80 de 1993.
Cuestionó que el tribunal calificara dicha aplicación como “extensiva” o “analógica”, pese a tratarse de una norma vigente a la que había que acudir de forma directa. Criticó además la confusión entre prescripción y caducidad. La aseguradora también reprochó que se hubiera descartado la prescripción por considerar que en lo administrativo solo operan términos de caducidad, cuando las entidades públicas están igualmente sujetas a los plazos legales para ejercer sus derechos.
Manifestó que permitir afectar pólizas después de haber transcurrido más de 2 años desde el conocimiento del daño vulnera la seguridad jurídica, incentiva la negligencia administrativa y afecta el régimen de reservas de las aseguradoras. Finalmente, acotó que se desconoció el precedente que reconoce la prescripción. 1.3.2.- La parte convocante, al reiterar muchos de los reproches iniciales, alegó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en: 1.3.2.1.- Un defecto sustantivo por la inaplicación injustificada del artículo 1081 del Código de Comercio.
El accionante sostuvo que la sentencia erró al considerar que los procedimientos administrativos previstos en las Leyes 80 de 1993, 1150 de 2007 y 1474 de 2011 excluyen la aplicación de la norma mercantil, cuando en realidad regulan materias distintas. Las primeras se refieren al trámite para declarar el siniestro, mientras que la segunda, a la prescripción extintiva de las obligaciones derivadas del contrato de seguro.
También cuestionó que se desconociera que el artículo 13 de la Ley 80 permite acudir a normas comerciales en materia de contratación estatal, incluida la prescripción 5 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca del artículo 1081.
Además, indicó que se confundieron figuras jurídicas como la caducidad y la prescripción de obligaciones. En esa línea, reiteró que, aunque las entidades pueden afectar garantías como la de estabilidad de la obra durante su vigencia, deben hacerlo con respeto a los términos de prescripción de 2 y 5 años previstos en la disposición comercial. 1.3.2.2.- Un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado sobre la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio en seguros.
Precisó que desde el 2002, esa colegiatura ha sostenido que las entidades públicas deben sujetarse a un término de prescripción de 2 años desde el conocimiento del hecho que origina la reclamación, o 5 años desde su ocurrencia. No obstante, el tribunal se apartó de esta línea sin justificación válida, al estimar equivocadamente que solo se puede acudir a esa norma de forma analógica o extensiva, cuando su aplicación es directa y obligatoria ante la ausencia de una norma especial.
El actor también señaló que la accionada cometió un error al afirmar que el artículo 1081 ejusdem es propio del derecho privado e inaplicable a la contratación estatal, lo que ignora que el artículo 13 de la Ley 80 de 1993 autoriza expresamente acudir a normas civiles y comerciales. A esto se suma que restringió injustificadamente el alcance del precitado artículo al aseverar que solo se podría usar cuando la aseguradora objeta el pago, lo que desconoce que dicho término opera independientemente de la conducta del asegurador.
Finalmente, incurrió en contradicción al vincular el término de prescripción con la vigencia de la cobertura, cuando lo determinante es que el hecho generador ocurra durante la vigencia del contrato, y la reclamación se haga dentro del término legal de prescripción. 1.3.3.- La empresa insistió en que en la sentencia del tribunal se configuraron errores jurídicos sustanciales en cuanto a la aplicación del régimen de prescripción de las obligaciones del asegurador.
Señaló que la decisión confundió indebidamente la vigencia del contrato estatal, la cobertura del seguro y la prescripción de la acción, esta última regulada por el artículo 1081 del Código de Comercio. Además, reprochó que la autoridad descartara la aplicación de dicha norma en seguros con base en una supuesta incompatibilidad con el derecho público.
Insistió en que esta interpretación desconoció el precedente jurisprudencial reiterado del Consejo de Estado, el cual ha sostenido lo 6 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca contrario. Ultimó que la sentencia también se apartó injustificadamente de decisiones previas en las que se reconoció la prescripción conforme a la citada norma comercial, para lo cual citó fallos de esta corporación de 2009, 2018 y 2025. 1.4.- Pretensiones de la acción de tutela En el escrito introductorio se solicitó (i) amparar los derechos fundamentales cuya trasgresión se denuncia; y (ii) ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocar la providencia del 10 de abril de 2025 y, en su lugar, dictar una nueva decisión en la que se aplique debidamente el artículo 1081 del Código de Comercio y se declare la nulidad de los actos administrativos demandados. 2.- Trámite de la acción de tutela en primera instancia 2.1.- Mediante auto del 29 de julio de 2025 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la acción de tutela y vinculó al Juzgado 64 Administrativo de Bogotá y al ministro de Salud y Protección Social.
También ordenó la notificación a las partes y a los vinculados. 2.2.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró que la acción de tutela presentada pretende reabrir el debate del proceso ordinario, lo que desnaturaliza la finalidad del mecanismo constitucional. Frente a los defectos alegados, afirmó que la sentencia se fundamentó de manera razonable y suficiente en la inaplicabilidad del artículo 1081 del Código de Comercio en el contexto de la contratación estatal.
Explicó que el legislador diseñó un procedimiento especial regido por normas de derecho público, distinto al previsto en el derecho privado para la reclamación de siniestros, y que dicho artículo regula la prescripción en caso de negativa del asegurador, por lo que no es aplicable a los procedimientos administrativos. Agregó que, en el ámbito contencioso administrativo, el ejercicio de la acción está sujeto a los términos de caducidad, los cuales son de orden público y no se ven desplazados por figuras como la prescripción. También indicó que la jurisprudencia ha reconocido que el término para declarar el siniestro puede diferenciarse del incumplimiento, y que aceptar una interpretación distinta podría vulnerar el mandato legal de constituir garantías hasta 7 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca la liquidación del contrato y contrariar normas reglamentarias aplicables.
Concluyó que la providencia cuestionada respondió a una interpretación sistemática y argumentada del ordenamiento, que justifica el apartamiento del precedente y constituye, en su criterio, un avance en la protección de los principios constitucionales. 2.3.- El Juzgado 64 Administrativo de Bogotá manifestó que la parte actora no demostró la existencia de una vía de hecho en las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, y que lo pretendido en realidad era que la tutela reemplace al juez natural del caso, lo que implica una tercera instancia. Solicitó su desvinculación del trámite al no ser la autoridad judicial encargada de ejecutar una eventual orden de amparo. 3.- Fallo de tutela de primera instancia La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 19 de agosto de 2025, amparó los derechos fundamentales de la empresa, dejó sin efectos la decisión del 10 de abril de 2025 y ordenó al tribunal emitir una nueva sentencia. Para ello, consideró que se configuró un defecto sustantivo al desestimar injustificadamente la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio, norma plenamente aplicable a los seguros de cumplimiento en favor de entidades estatales, conforme al artículo 13 de la Ley 80 de 1993.
Destacó que esta disposición fija un término de 2 años desde el conocimiento del hecho y 5 desde su ocurrencia para reclamar el seguro, plazo ignorado por la colegiatura. También señaló que se omitió el precedente reiterado del Consejo de Estado sobre su aplicabilidad directa, y que las razones dadas para apartarse de él no cumplieron con el estándar constitucional de motivación, al no justificar de manera suficiente la supuesta incompatibilidad entre el régimen comercial y la contratación estatal.
Finalmente, el a quo consideró que la decisión cuestionada desconoció la facultad de las entidades para declarar el siniestro dentro del término de prescripción legal. Concluyó que la interpretación acogida por la autoridad convocada no fue razonable ni conforme a derecho, y que la parte actora presentó argumentos suficientes para desvirtuar dicha interpretación. 8 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4.- Razones de la impugnación En contra de la providencia referida, el magistrado Juan Carlos Garzón Martínez, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, presentó impugnación. Afirmó que no se vulneró el derecho de acceso a la administración de justicia, ya que el proceso ordinario se desarrolló con respeto de todas las etapas procesales y sin irregularidades.
Cuestionó que ni el accionante explicara adecuadamente la supuesta vulneración ni el fallo de tutela precisara en qué consistió dicha afectación. Frente al derecho a la igualdad, sostuvo que no se acreditó trato discriminatorio ni se demostró una afectación a la igualdad material, toda vez que la sentencia controvertida ofreció una argumentación razonada para apartarse del precedente jurisprudencial sobre el artículo 1081 del Código de Comercio, lo cual no constituye en sí mismo una violación a ese derecho.
Señaló que el juez constitucional no puede reemplazar al juez natural ni imponer su propia interpretación del caso, sino únicamente verificar si hubo justificación suficiente para apartarse del precedente, y en este caso, dichos argumentos fueron ofrecidos. Rechazó que se hubiera incurrido en un defecto sustantivo, ya que explicó por qué consideraba inaplicable el artículo 1081 al tratarse de un procedimiento especial propio del régimen de contratación estatal.
En conclusión, estimó que su decisión fue debidamente sustentada, garantizó la independencia judicial y no implicó la vulneración de derechos fundamentales. II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 19 de agosto de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo No. 080 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 9 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2.- Problema jurídico En primer lugar, se verificará si la solicitud de amparo constitucional cumple con los requisitos generales de procedibilidad.
En caso afirmativo, se determinará si se vulneraron los derechos alegados. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de rigurosos requisitos de procedibilidad8 y de procedencia9 con el fin de determinar si se vulneraron o no los derechos de orden superior. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto 4.1.- Sobre la relevancia constitucional, la Corte Constitucional ha señalado que el juez de tutela “no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia [ius fundamental] so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”10.
En ese sentido, para determinar si una solicitud de amparo tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos a saber11: (i) que el actor cumpla su carga argumentativa y justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la transgresión de aquellos; y (ii) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la 8 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos generales de procedibilidad: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela. 9 Los requisitos específicos, también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 10 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 08 de junio de 2005. 11 Consejo de Estado, sentencia del 5 de agosto de 2014, rad. 11001031500020120220101. 10 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
En este caso, la parte actora fundamentó sus argumentos en torno a la aplicabilidad del artículo 1081 del Código de Comercio dentro del proceso de controversias contractuales que dio origen a esta acción de tutela. Seguros del Estado S.A. estructuró su demanda en dos errores sustantivos: uno por indebida aplicación normativa y otro por desconocimiento del precedente jurisprudencial de esta corporación. Aunque ambos reproches resultan fundados, la controversia se centra en el segundo, pues la aplicabilidad del artículo 1081 del Código de Comercio no se deriva tanto de su contenido literal, teleológico o de su especialidad, sino del precedente fijado por el Consejo de Estado.
En efecto, al examinar la sentencia cuestionada, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamentó su decisión en argumentos cuyo propósito es explicar el apartamiento de la postura reiterada de esta corporación sobre la materia. Por tanto, el debate se circunscribe al desconocimiento del precedente judicial del Consejo de Estado, y en esos términos será abordado. 4.2.- La subsidiariedad como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela aparece claramente expresada en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política12 y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 199113, normatividad conforme con la cual dicha acción solo resulta procedente cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la ejerza como mecanismo transitorio para evitar la causación de un perjuicio irremediable14.
De haber lugar al amparo, en el primero de los casos, la orden de protección sería definitiva y, en el segundo, transitoria. 12 “Artículo 86. Numeral 3º. Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable”. 13 “Artículo 6.
Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aqu[e]lla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante”. 14 Corte Constitucional, sentencia T-230 de 2013.
Al respecto, el alto tribunal ha precisado que el perjuicio irremediable “se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas impostergables que lo neutralicen”. Corte Constitucional, sentencia T-634 de 2006.
Sobre las características del perjuicio irremediable, la Corte Constitucional, en sentencia T-1316 de 2011, señaló que este debe ser inminente o próximo a suceder, grave, que requiera de medidas urgentes para superar el daño y, por último, las medidas de protección deben ser impostergables. 11 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Ab initio, considera la Sala que las objeciones formuladas contra la sentencia proferida por el tribunal convocado satisfacen este requisito, dado que, al tratarse de una decisión de segunda instancia frente a la cual no proceden los recursos de revisión o unificación, sumado a que los cargos no se subsumen en alguna de las causales que permiten incoar un incidente de nulidad, no existe otro mecanismo judicial ordinario o extraordinario disponible para controvertirla. 4.3.- El presupuesto de inmediatez15 igualmente se encuentra cumplido.
En efecto, la providencia cuestionada es del 10 de abril de 2025, mientras que la acción constitucional que Seguros del Estado S.A. propuso para atacarla fue radicada el 25 de julio siguiente. En ese orden, es evidente que este mecanismo se presentó dentro del plazo de 6 meses que esta corporación ha considerado como razonable. 4.4.- Ahora bien, en cuanto a que el escrito de tutela esté debidamente motivado, lo que implica una exposición suficiente de los hechos y argumentos que generan la vulneración16, esta colegiatura considera que se encuentra acreditado.
Ciertamente, la parte interesada cumple con su carga de señalar las razones por las cuales estima que la sentencia acusada conculcó sus derechos fundamentales. 4.5.- Adicionalmente, esta solicitud de tutela no aduce como argumento central una irregularidad procesal. 4.6.- Por último, tampoco se ataca lo decidido por un juez de tutela, sino una actuación judicial emitida en el marco de un proceso de controversias contractuales. 4.7.- Así las cosas, verificado el cumplimiento de los requisitos que garantizan la viabilidad de la tutela, la Sala estudiará si la providencia del 10 de abril del 2025 incurrió en el yerro sustantivo por inobservar la postura del Consejo de Estado y conculcó los derechos de Seguros del Estado S.A. 15 La Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 (Exp. 2012-02201), especificó que la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si se interpuso en un periodo razonable, para cuyo efecto fijó como regla general un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso. 16 En relación con este aspecto, el máximo tribunal constitucional ha considerado que “no se trata de rodear a la acción de tutela de exigencias formales contrarias a su naturaleza, sino de exigir que el actor tenga claridad y sea diligente en cuanto a la explicación del origen de la afectación de sus derechos y que dé cuenta de ello al momento de pretender su protección constitucional”.
Corte Constitucional, T-265 de 2014. 12 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6.- El defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial en el caso concreto 6.1.- El defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, se configura cuando la autoridad judicial incurre en un error evidente en la aplicación del derecho.
Este puede presentarse, entre otros casos, cuando se aplica una norma derogada o manifiestamente impertinente, cuando se realiza una interpretación contraevidente o desproporcionada, o cuando se desconoce un precedente judicial sin justificación adecuada 17. En particular, la inobservancia injustificada del precedente ha sido reconocida por la Corte Constitucional como una modalidad autónoma del defecto sustantivo.
Dicha omisión vulnera los principios constitucionales de igualdad, debido proceso y buena fe, al comprometer la coherencia y estabilidad del sistema jurídico. El precedente judicial, a diferencia del antecedente, contiene una ratio decidendi vinculante, fijada en decisiones previas que resuelven problemas jurídicos similares sobre la base de hechos semejantes.
Por tanto, el precedente impone a los jueces la obligación de seguir dicha regla cuando se enfrenten a un caso análogo, salvo que justifiquen de manera expresa, suficiente y razonada su decisión de apartarse. Este deber se fundamenta en varias razones. En primer lugar, el artículo 230 de la Constitución Política obliga al juez a fallar conforme al imperio de la ley, lo que incluye no solo la ley en sentido estricto, sino también la jurisprudencia de los órganos de cierre; en segundo lugar, el respeto al precedente asegura el cumplimiento de los principios de igualdad, seguridad jurídica, confianza legítima y rigor judicial; y en tercer lugar, se presume que el precedente contempla la solución más adecuada al problema jurídico, por lo cual separarse de él exige razones más sólidas y mejor fundamentadas que aquellas que lo sustentan18.
La Corte ha advertido que el precedente no es una regla absoluta. No obstante, su desconocimiento solo es válido si el juez cita expresamente la regla de la que se aleja y ofrece una motivación seria y suficiente que lo justifique, como se mencionó en la sentencia T-102 de 2014. La omisión de estas cargas argumentativas configura un 17 Corte Constitucional, T-102 de 2014. 18 Ibidem. 13 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca defecto sustantivo y, en consecuencia, habilita la procedencia de la acción de tutela para proteger los derechos fundamentales vulnerados, tal como se ha reconocido en los fallos T-934 de 2009, T-351 de 2011 y T-212 de 201219.
En síntesis, los jueces tienen el deber de aplicar el precedente judicial cuando resuelven casos análogos y, si deciden apartarse de él, deben cumplir una estricta carga argumentativa. 6.2.- Observa la sala que los cargos formulados por Seguros del Estado S.A. se centran en que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca confundió la vigencia del riesgo asegurado con los términos para afectar la póliza, en la medida en que omitió la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio, que fija un término de 2 años desde el conocimiento del hecho y 5 desde su ocurrencia para reclamar la indemnización. Sostuvo que resulta viable acudir a dicha disposición de manera directa frente a pólizas de cumplimiento en favor de entidades estatales, conforme al artículo 13 de la Ley 80 de 1993, y cuestionó que ese tribunal hubiera calificado su aplicación como extensiva o analógica, pese a tratarse de una norma vigente, además de confundir las figuras jurídicas de prescripción y caducidad.
Con fundamento en lo anterior, la parte actora denunció el desconocimiento de la línea jurisprudencial del Consejo de Estado, autoridad que ha reiterado la viabilidad de tal norma en seguros. A juicio del tutelante, el accionado se apartó de ese criterio sin una justificación válida, lo que se agrava al sostener que el artículo 1081 es inviable en la contratación estatal.
El actor respaldó sus críticas en fallos del Consejo de Estado. 6.3.- Para estudiar los cargos aludidos se debe traer a colación los argumentos esgrimidos por la autoridad accionada con base en los cuales decidió el medio de control de controversias contractuales incoado por la seguradora. Así, el tribunal consideró: “s) Sin embargo, observa la Sala que, de manera reiterada, ha indicado la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, que aun cuando se puede declarar el siniestro, con posterioridad al vencimiento de la vigencia del seguro, la declaratoria del mismo no debe superar el término bienal establecido en el artículo 1081 del Código de Comercio, a partir de la ocurrencia del siniestro. t) En otros términos, a efectos de determinar la competencia pro tempore de las Entidades públicas, para expedir el acto administrativo que declara el siniestro, el H. Consejo de Estado, ha adoptado una interpretación extensiva de normas de derecho privado, que no tienen como propósito regular una actuación administrativa, sino el fenómeno jurídico de la prescripción, para el ejercicio de las acciones judiciales derivadas del contrato de seguro. 19 Corte Constitucional, T-934 de 2009, T-351 de 2011 y T-212 de 2012. 14 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca u) En criterio de la Sala, la tesis reiterada del H. Consejo de Estado, en relación con aplicar el contenido del artículo 1081 del Código de Comercio y especialmente el término de prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, al procedimiento administrativo que tiene como propósito la declaratoria del siniestro, resulta incompatible con la noción de competencia temporal, en sede administrativa, por las siguientes consideraciones: i) En primer lugar, debe advertir la Sala, que el artículo 1081 del Código de Comercio, es una norma de derecho privado que regula el término para el ejercicio del derecho de acción, cuando después de haber efectuado el reclamo del siniestro ante la compañía aseguradora, esta se opone al pago de este, so pena de que opere la prescripción de la acción. En otros términos, no es una norma destinada a regular procedimientos administrativos y menos aún, a regular una materia administrativa ejercida por una entidad pública en materia contractual.
Obsérvese que el término de prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, de conformidad con el artículo 1081 del Código de Comercio, encuentra su razón de ser, cuando la compañía aseguradora se ha negado a reconocer el siniestro amparado. ii) En segundo lugar, debe recordarse, que el ejercicio del derecho de acción en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no se encuentra limitado por la figura de la prescripción (que es renunciable o no), sino por un término de caducidad (que es de orden público, y se encuentra expresamente regulado en el artículo 164 del CPACA).
Con lo anterior se quiere significar, que no es de recibo que en tratándose de contratación estatal, se entremezclen dos términos diferentes para el ejercicio del derecho de acción, como el de prescripción y el de caducidad. iii)En tercer lugar, advierte la Sala, que la interpretación extensiva del artículo 1081 del Código de Comercio, que ha venido efectuado la Sección Tercera del H. Consejo de Estado, conlleva serias dificultades, por cuanto: • El H. Consejo de Estado, ha venido precisando que las Entidades públicas, cuentan con competencia temporal para declarar el incumplimiento contractual (por lo tanto, también el siniestro): (i) con posterioridad al vencimiento del plazo de ejecución del objeto del contrato asegurado y;
(i) hasta antes de la liquidación del contrato, o del vencimiento del plazo que tenían para efectuar la liquidación del mismo, interpretación que parte de un análisis sistemático de las reglas que regulan la contratación estatal. • Sin embargo, obsérvese que, por otro lado, la misma jurisprudencia, ha venido avalando un término diferenciado, a efectos de declarar el siniestro, que es de dos años desde el conocimiento por parte de la Entidad pública, del siniestro. • La anterior circunstancia, conlleva a permitir que, en algunos eventos, la Entidad pública contratante pueda declarar el incumplimiento contractual, pero no el siniestro, circunstancia que: (i) puede estar desconociendo el mandato legal que ordena la constitución de garantías para la contratación estatal (art. 7 de la Ley 1150 de 2007);
(ii) de igual manera lo consagrado en el artículo 121 del Decreto reglamentario 1510 de julio 17 de 2013 (compilado en el artículo 2.2.1.2.3.1.12. del Decreto 1082 de 2015), en el sentido que la garantía de cumplimiento del contrato debe tener una vigencia mínima hasta la liquidación de este. v) En otros términos, para la Sala, a partir de una interpretación sistemática y armónica de las normas que regulan la contratación estatal, no es de recibo que a efectos de la declaratoria del siniestro, se aplique el término de prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro (art. 1081 del Código de Comercio), por la básica razón, que el estatuto de contratación estatal tiene una propia regulación, cuya razón de ser y teleología no puede ser desconocida, so pretexto de aplicar de manera extensiva normas de derecho privado. w) En este punto de la argumentación, advierte la Sala, que podría llegarse a sostener que la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, prevista en el artículo 1081 del 15 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Código de Comercio, procede en tratándose de contratación estatal, por cuanto es una norma especial que regula todo tipo de contrato de seguros.
Sin embargo, advierte la Sala que ello no es de recibo, porque cuando una compañía aseguradora expide un póliza de seguro para amparar un riesgo asociado a un contrato estatal, acepta someterse a las reglas que rigen la contratación estatal. Tan cierto es lo anterior, que la compañía aseguradora, reconoce la expresa competencia de la entidad contratante para declarar el siniestro, en los términos y conforme a las reglas que regulan la propia contratación estatal”20.
En atención a los acápites transcritos, la colegiatura sostuvo que, efectivamente, la jurisprudencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que la declaratoria de un siniestro por parte de la administración debe respetar el término bienal previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio. No obstante, cuestionó esa interpretación al considerar que implica una aplicación extensiva de una norma de derecho privado ajena al ámbito administrativo.
En su criterio, el referido artículo 1081 regula exclusivamente la prescripción de las acciones judiciales que surgen cuando la aseguradora se niega a reconocer el siniestro, por lo que no resulta aplicable para limitar la competencia temporal de una entidad pública en el ejercicio de su potestad administrativa para afectar la póliza.
Según expuso, mientras que en la jurisdicción contencioso administrativa los términos están sujetos a la caducidad, que es de orden público, el término de prescripción, al ser de naturaleza privada y renunciable, no puede trasladarse al derecho administrativo en estos asuntos sin desnaturalizar su finalidad. Asimismo, el accionado consideró que la jurisprudencia de esta corporación ha generado una tensión normativa al admitir que las entidades públicas pueden declarar el incumplimiento contractual incluso después del vencimiento del plazo contractual o de la liquidación, pero al mismo tiempo limitar la declaratoria del siniestro a un plazo de 2 años desde el conocimiento del hecho.
Tal situación, en su concepto, puede conducir a la ineficacia de las garantías exigidas en la contratación estatal y vulnerar normas como los artículos 7 de la Ley 1150 de 2007 y 121 del Decreto 1510 de 2013, hoy compilado en el 2.2.1.2.3.1.12 del Decreto 1082 de 2015, que exigen que la vigencia de las pólizas de cumplimiento se extienda hasta la liquidación del contrato.
Con base en lo anterior, determinó que no es procedente acudir al artículo 1081 del Código de Comercio para establecer límites temporales a la potestad de la administración pública de declarar el siniestro en materia contractual, ya que el régimen de contratación estatal contiene su propia regulación, fundada en principios y finalidades distintas. 20 A folios 15-16 del archivo digital subido en SAMAI, en el índice 2, con certificado 4E31920D21B42348 88DAB1D2210A1DC9 3FB577CDE68D52FF 2F41AE74C9B5712E. 16 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6.4.- En esa medida, resulta pertinente revisar cuál ha sido el criterio de la Sección Tercera del Consejo de Estado en relación con la viabilidad del artículo 1081 de la compilación normativa que regula el comercio.
Para ello se estudiarán decisiones dictadas por las 3 subsecciones que conforman dicha sección. 6.4.1.- Así, la Subsección A, en una providencia del 2014, explicó las diferencias entre caducidad y prescripción cuando se estudian contratos de seguros cuyo beneficiario es una entidad pública así: “(…) Un caso particular de las normas especiales del contrato de seguro de cumplimiento en favor de entidades estatales, en relación con los presupuestos procesales, es el del término de caducidad de la acción contractual previsto en el numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, acerca del cual el Consejo de Estado ha observado que en el escenario de la acción contractual ‘ejecutiva’, la regulación de la caducidad de la acción no desplaza la eventual aplicación de la figura de la prescripción, no obstante lo cual el término de prescripción no puede ser invocado para ampliar o reabrir el plazo de caducidad de la acción fijado en la ley, teniendo en cuenta que este último es de orden público, de carácter mandatorio e inmodificable entre las partes y su ocurrencia priva de competencia a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
Ahora bien, en el caso de la acción contractual ‘ordinaria’ cuya caducidad se encuentra consagrada en la letra d) del numeral 10 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo y la prescripción de la misma prevista para el contrato de seguro en el artículo 1081 del Código de Comercio, la Sala precisa lo siguiente: Se encuentran tres hipótesis en términos de la ocurrencia de la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y la caducidad de la acción ordinaria contractual, así: En primer lugar cabe contemplar el evento en el cual la prescripción de la acción del contrato de seguro resulta mayor en plazo que el término de caducidad de la acción contractual ordinaria, evento que se resuelve por razón de la ocurrencia de la caducidad de la acción puesto que una vez configurada la caducidad de la acción el fallador pierde competencia para atender las pretensiones de la demanda, sin que pueda proceder a considerar la posible ocurrencia de la prescripción o su declaratoria.
El segundo evento estaría configurado por la circunstancia de que la prescripción de la acción contractual ordinaria del referido artículo 1081 del Código de Comercio ocurra en un plazo más corto que el de la caducidad del artículo 136 del CCA, situación en la cual la configuración de la prescripción podría ser invocada como causa de nulidad del acto administrativo que habría sido expedido con posterioridad a la ocurrencia de la prescripción y, por lo tanto, cabría su declaración judicial en el proceso ordinario ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
El tercer evento tendría lugar si los plazos de prescripción y caducidad de la acción empezaran a correr en un mismo momento y por razón del término idéntico de dos (2) años que establece la ley para ambas instituciones, ocurrirían simultáneamente. (…) Por lo anterior, la hipótesis de ocurrencia más usual será la que se formuló en segundo lugar, es decir que la prescripción de la acción del contrato de seguro de cumplimiento ocurre con 17 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca anterioridad a la caducidad de la acción ordinaria contractual, en tanto que su término empieza a correr a partir del primer acto administrativo en la secuencia cronológica antes descrita”21.
El texto aborda la relación entre la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, regulada en el artículo 1081 del Código de Comercio y la caducidad de la vía contractual. A partir de ello, se identifican 3 hipótesis posibles: (i) la primera ocurre cuando el término de prescripción es mayor al de caducidad, caso en el cual, una vez configurada esta última, el juez pierde competencia para pronunciarse sobre el fondo del asunto y no puede valorar la prescripción;
(ii) la segunda se da cuando la prescripción se da antes de la caducidad, en ese escenario, la prescripción puede ser invocada como causal de nulidad de actos administrativos expedidos con posterioridad a su configuración, lo cual habilita al juez contencioso para pronunciarse sobre ella; y (iii) la tercera contempla que ambos términos corran desde el mismo momento y tengan la misma duración legal, 2 años, lo que implica su configuración simultánea.
Se concluye que la situación más frecuente es la segunda, ya que usualmente el término de prescripción comienza a contarse desde el primer acto administrativo expedido en la secuencia que conduce a la declaratoria del siniestro, por lo que esta figura adquiere plena relevancia en el control de legalidad de dichos actos. A su vez, la misma subsección, en providencia del 24 de abril de 2023, acotó: “Para resolver este cargo, conviene mencionar que el artículo 1081 del Código de Comercio señala que el término fijado para la prescripción ordinaria de las acciones derivadas del contrato de seguro, o de las disposiciones que lo rigen, será de dos años y empezará a correr desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción. Asimismo, la norma en mención consagra que dicho plazo no es susceptible de ser modificado por pacto entre las partes.
Esta Subsección, con apoyo en la jurisprudencia de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que el plazo extintivo ordinario solo comienza a computarse desde que el interesado -en este caso la entidad estatal beneficiaria del contrato de seguro- conoce o razonablemente debe tener conocimiento del siniestro.
Efectuadas las precisiones antecedentes, de cara al caso concreto, la Sala observa que los actos administrativos enjuiciados sí fueron expedidos con posterioridad al vencimiento del término de prescripción ordinaria fijado en el artículo 1081 del Código de Comercio, afirmación que se sustenta en los siguientes motivos: (…)”22. 21 Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia de 27 de marzo de 2014, rad. 25000232600020030170501. 22 Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 24 de abril de 2023, rad. 25000233600020180007801. 18 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Esa misma subsección, en sentencia del 12 de octubre de 2017, precisó: “En este caso prospera la excepción de prescripción en relación con los contratos de seguro instrumentados en las pólizas de cumplimiento 193363, 193364 y 231844, con apoyo en el artículo 1081 del Código de Comercio, el cual establece la prescripción ordinaria en el lapso de dos años ‘desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da lugar a la acción’.
Tal como lo explicó la compañía aseguradora, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, ‘por interesado debe entenderse quien deriva algún derecho del contrato de seguro’, es decir, el tomador, el asegurado y el beneficiario. En la contestación de la demanda, la compañía de seguros se detuvo en analizar la vigencia de las pólizas de seguro, y consideró que la demanda ha debido presentarse antes de expirar el plazo de dos años contado a partir del vencimiento de cada una de ellas.
Por ello, sostuvo que las acciones para hacer valer cada una de las pólizas de seguro prescribieron en los siguientes plazos: para la póliza 231844, el 27 de noviembre de 1998; para la póliza 193363, el 30 de diciembre de 1998 y para la póliza 193364, el 15 de julio de 1998. Aunque la fecha a partir de la cual empezaba a correr el término de prescripción no era la de la expiración de las pólizas, sino la del incumplimiento que ocurrió en vigencia de las pólizas o la de su conocimiento por parte del IDEMA, la Sala encuentra que la excepción de la compañía de seguros está llamada a prosperar, dado que en todo caso transcurrieron más de dos años en relación con cada una de las pólizas.
Por otra parte, es bueno advertir que la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro puede ser alegada en forma independiente a la caducidad de la acción contractual, toda vez que se trata de fenómenos jurídicos diferentes, como lo ha observado esta Subsección, de la siguiente manera: (…) A juicio de la doctrina tradicional en materia de seguros, el artículo 1081 del Código de Comercio establece dos tipos de prescripciones: ordinaria y extraordinaria; algunos afirman que la diferencia estriba en que el derecho a reclamar nace, en un caso, con la ocurrencia del siniestro y, en otro, con la reclamación judicial o extrajudicial de la víctima; lo cual a la vez depende del tipo y del contenido del contrato de seguro correspondiente.
Sobre la referida dicotomía es útil advertir que la realización del riesgo asegurado puede emanar de diversas fuentes, dado que una es la relación jurídica que se establece entre el asegurado y la aseguradora, para la cual corre la prescripción ordinaria y otra es la relación que surge entre un perjudicado o damnificado y la aseguradora, caso en el cual se puede predicar la prescripción extraordinaria.
Por ello, se trata de derechos diversos y ‘no es extraño, entonces, que los dos derechos no queden, al mismo tiempo incorporados a cada uno de los patrimonios de su respectivo acreedor’”23. El fragmento examina la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio en un caso relacionado con pólizas de seguro de cumplimiento. En primer lugar, se acoge la excepción de prescripción invocada por la aseguradora, al considerar que había transcurrido el plazo de 2 años previsto en la norma para ejercer la acción, contado desde 23 Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 12 de octubre de 2017, rad. 25000232600020050017701. 19 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca que el interesado, según la interpretación de la Corte Suprema de Justicia, tuvo o debió tener conocimiento del hecho que da lugar a la acción. También aclara que la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro opera independientemente de la caducidad de la acción contractual y reitera que son fenómenos jurídicos distintos. 6.4.2.- Ahora bien, la Subsección B, que además fue la que profirió el fallo de primera instancia en esta tutela, el 12 de abril de 2024, estimó: “1) Según lo dispuesto en el artículo 1081 del Código de Comercio la acción derivada del contrato de seguro prescribe ordinaria o extraordinariamente para lo cual, en el primer caso, el término de prescripción será de dos (2) años contados desde el momento en que el interesado haya tenido o debió tener conocimiento del hecho que origina la acción, y en el segundo, tal término será de cinco (5) años, que correrá contra toda clase de personas y empezará a contarse desde el momento en que nace el respectivo derecho.
(…)”24. En esa oportunidad, la colegiatura reconoció que, conforme al artículo 1081 del Código de Comercio, la acción derivada del contrato de seguro puede prescribir de forma ordinaria o extraordinaria. La prescripción ordinaria se configura en un término de 2 años, contados desde el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que origina la acción. En cambio, la extraordinaria opera en un plazo de 5 años que se cuenta desde el momento en que nace el respectivo derecho.
Igualmente, la subsección referida, en materia de prescripción en contratos de seguros, afirmó que: “9.2.- La decisión de declarar probada la excepción de prescripción formulada por la compañía de seguros se confirmará porque se acreditó que la entidad conoció la existencia de los imperfectos de la obra desde el 28 de noviembre de 2007, fecha a partir de la cual deben contabilizarse los dos años de la prescripción ordinaria previstos en el artículo 1081 del Código de Comercio.
Está demostrado que en esta fecha la entidad <<tuvo conocimiento del hecho que da base a la acción>>. 9.3.- El artículo 1081 del Código de Comercio dispone: (…) 9.4.- En desarrollo de esta disposición, y teniendo en cuenta las precisiones hechas por la jurisprudencia, se debe considerar: 9.4.1.- Que el término de prescripción se contabiliza desde que la administración tiene conocimiento del hecho o desde el momento en el que razonablemente debió tenerlo, pues a esto se refiere la norma cuando indica que transcurre desde cuando el interesado <<haya tenido o debido tener conocimiento del hecho>: o está probado claramente cuando lo conoció, como 24 Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 12 de abril de 2024, rad. 25000233600020180027901. 20 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ocurre en este caso, o ese conocimiento puede deducirse de otras circunstancias, como del examen del plazo dentro del cual debía cumplirse la obligación y la advertencia del incumplimiento que la entidad debió deducir luego de que el mismo venció. (…)”25.
La decisión anterior se refirió a la fecha en que fueron conocidos los defectos de la obra y explicó que desde ese momento inicia el cómputo del término de 2 años previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio para la prescripción ordinaria. En desarrollo de lo previsto por el artículo citado, y conforme a la jurisprudencia relevante, la Sala estableció que dicho término debe contabilizarse desde que la administración efectivamente conoció el hecho o, razonablemente, debió haberlo conocido. 6.4.3.- Finalmente, la Subsección C también ha sido clara al autorizar la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio en materia de discusiones relacionadas con la oportunidad para declarar los siniestros en contratos de seguro cuyo beneficiario es una entidad del Estado.
En efecto, en providencia del 24 de enero de 2024, esta corporación expuso: “Teniendo en cuenta que, en lo que respecta a: (i) la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro; y (ii) la incompetencia temporal de la Administración, las recurrentes sustentan su reclamación bajo la misma premisa, esto es, con fundamento en el hecho de que la decisión proferida por el entidad pública demandada quedó en firme por fuera del plazo previsto en el artículo 1081 del Código de Comercio, por razones metodológicas la Sala estima pertinente abordar de forma conjunta el examen de los cargos invocados.
Sobre este particular, conviene recordar que el Tribunal a quo en la sentencia de primera instancia consideró que en el sub judice no operó la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro, porque el Ministerio de Defensa Nacional conoció de los hechos constitutivos del siniestro el 13 de agosto de 2002 y declaro la ocurrencia del siniestro mediante Resolución n.º 0725 del 27 de julio de 2004, es decir, dentro del término de prescripción ordinaria.
(…) En relación con la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, el artículo 1081 del Código de Comercio establece que: (…) A partir de esta disposición, salta a la vista que, tratándose de seguros la ley mercantil contempla dos tipos de prescripción: la ordinaria y la extraordinaria, las cuales, a voces de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, se distinguen porque ‘la prescripción ordinaria, en materia del contrato de seguro, es un fenómeno que mira el aspecto meramente subjetivo, toda vez que concreta el término prescriptivo a las condiciones del sujeto que deba iniciar la acción y, además, fija como iniciación del término para contabilizarlo el momento en que el interesado haya tenido o debido tener conocimiento del hecho que da base a la acción; en cambio, la extraordinaria consagra un término extintivo derivado de una situación meramente objetiva, traducida en que sólo requiere el paso del tiempo desde un momento preciso, ya indicado, y sin discriminar las personas en frente a las cuales se aplica, así se trate de incapaces’. 25 Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 1º de marzo de 2023, rad. 41001233100020110033801. 21 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca En tal sentido, y de conformidad con la jurisprudencia de esta Sección, las entidades que son beneficiaras de contratos de seguros -interesadas- y que, por tanto, tienen la facultad de declarar la ocurrencia del siniestro mediante acto administrativo, deben proceder en tal sentido dentro término de prescripción ordinaria, es decir, dentro de los dos (2) años contados desde el momento en el que hayan tenido o debieron tener conocimiento del hecho que da base a la acción. (…)”26.
Según lo anterior, dado que los argumentos relacionados con la prescripción de la acción derivada del contrato de seguro y la supuesta incompetencia temporal de la administración se fundan en la misma premisa, esto es que la decisión administrativa fue adoptada por fuera del plazo establecido en el artículo 1081 del Código de Comercio, la Sala consideró adecuado examinar los cargos conjuntamente.
Luego explicó que, según el artículo 1081 del Código de Comercio, existen dos tipos de prescripción en materia de seguros: la ordinaria, que depende del conocimiento del interesado sobre la circunstancia que da lugar a la acción, y la extraordinaria, que opera de manera objetiva y automática, y determinó que, conforme al marco normativo y a la jurisprudencia de la Sección Tercera, las entidades públicas beneficiarias de pólizas deben declarar la ocurrencia del siniestro mediante acto administrativo dentro del término de 2 años desde que conocieron o debieron conocer el hecho generador de la reclamación. A su vez, en auto de mayo de 2024, la corporación defendió la figura de prescripción frente a las acciones de los contratos de seguros, así: “5.1.
La figura procesal de la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro constituye una sanción para el titular de un derecho que, dentro de un término razonable establecido por la ley, no acude a las vías que el ordenamiento jurídico le confiere para hacerlo valer. El artículo 1081 del Código de Comercio se ocupó de regular el tema de la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, definiendo la regla general sobre la extinción de las acciones o derechos en ese campo, de la siguiente forma: (…) En relación con el precepto normativo transcrito, la Corte Suprema de Justicia precisó como aspectos diferenciadores entre la prescripción ordinaria y extraordinaria de las acciones que se derivan del contrato de seguros, los siguientes: (…) Por su parte, la jurisprudencia del Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la efectividad de las garantías de los contratos estatales que han sido constituidas en la modalidad de pólizas de seguro, precisando que, si bien corresponden a contratos de seguro, no se rigen íntegramente por las normas del Código de Comercio, sino que están sometidas a un régimen mixto, en el que participan algunas normas del régimen privado y así mismo, normas de derecho público, específicas para aquellas pólizas de seguro que constituyen garantías de contratos estatales. 26 Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, sentencia del 24 de enero de 2024, rad. 25000232600020060207701. 22 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Con fundamento en lo anterior, existen múltiples pronunciamientos de esta Corporación en torno a la facultad que tienen las entidades estatales en calidad de beneficiarias del contrato de seguro de cumplimiento, como especie de los seguros de daños, para declarar la ocurrencia del siniestro a través de un acto administrativo y cuantificar el monto de los perjuicios.
En tal sentido, expuso lo siguiente: ‘Una de las prerrogativas con las que cuenta la administración en el ejercicio de la actividad contractual es, precisamente, la de declarar por medio de un acto administrativo debidamente motivado la ocurrencia siniestro o riesgo de incumplimiento de las obligaciones a cargo del contratista, el de estabilidad de la obra y el de calidad y correcto funcionamiento de los bienes suministrados, los cuales, como se dijo, deben encontrarse asegurados por las garantías del contrato.
(…) [D]ebe tomarse en consideración que esta prerrogativa de la administración no tiene una naturaleza sancionatoria, lo que permite su ejercicio después de terminado el plazo previsto para la ejecución del contrato e incluso después de su liquidación (…)’ De tal forma que, con independencia del mecanismo al que acuda la Administración para formalizar el siniestro, que consiste en ‘la realización del riesgo asegurado’, en el contrato de seguro de cumplimiento, este corresponderá al incumplimiento por parte del contratista de una o varias de las obligaciones pactadas en el contrato.
Bajo ese entendido, cuando la entidad contratante declara la obligación de indemnización del asegurador, ello equivaldría a la reclamación extrajudicial por vía administrativa, de tal suerte que la reclamación así entendida - notificada al asegurador - tendrá que hacerse dentro del término de prescripción ordinaria es decir dentro de los dos años contados a partir de la ocurrencia del siniestro”27.
Según los argumentos citados, se observa que el criterio de esta alta corporación ha sido que el artículo 1081 del Código de Comercio regula la prescripción de las acciones derivadas del contrato de seguro, y establece un término ordinario de 2 años desde que el interesado tuvo o debió tener conocimiento del hecho que ocasiona la acción; y que, según la jurisprudencia, esta norma aplica también a los seguros de cumplimiento en contratación estatal, aunque bajo un régimen mixto.
Así, la declaración del siniestro por parte de la entidad pública, mediante acto administrativo, equivale a la reclamación extrajudicial que debe presentarse dentro del término de prescripción ordinaria previsto en dicha norma comercial. 6.5.- De conformidad con lo anterior, se advierte que, con base en la jurisprudencia reiterada de la Sección Tercera de esta corporación, resulta plenamente viable aplicar el artículo 1081 del Código de Comercio para regular la prescripción de las acciones derivadas de contratos de seguro en los que el beneficiario es una entidad estatal.
Esta posición se sustenta en varios fundamentos jurídicos y doctrinales. En primer lugar, debe 27 Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, auto del 22 de mayo de 2024, rad. 63001233300020190024601. 23 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca destacarse que las pólizas expedidas en el marco de la contratación estatal entre un contratista y una aseguradora tienen la naturaleza jurídica de un contrato de seguro.
Así, aunque se trata de instrumentos utilizados en la contratación pública, su configuración obedece a una estructura regulada principalmente en el derecho privado. Por tanto, en ausencia de una norma especial que disponga un régimen propio de prescripción para estos contratos, se impone la aplicación supletoria del artículo 1081 del Código de Comercio en virtud de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, que autoriza expresamente acudir a las normas civiles y comerciales para integrar el régimen de la contratación pública.
En segundo lugar, esta sección ha sostenido de manera uniforme y pacífica que la administración debe ejercer su facultad de declarar el siniestro dentro del término de 2 años contados desde el conocimiento del hecho generador o desde la fecha en que razonablemente debió conocerlo. Esta regla ha sido incluida en numerosos pronunciamientos, en los que se ha establecido la prosperidad de la excepción de prescripción cuando las entidades públicas excedieron el referido término bienal.
En tercer lugar, si bien el Consejo de Estado ha aceptado que la contratación estatal se rige por normas de derecho público, también ha precisado que los acuerdos de seguro suscritos para amparar dicha contratación tienen un régimen mixto. Es decir, combinan elementos del derecho público y del derecho privado. Dentro de este marco, el fenómeno jurídico de la prescripción resulta plenamente aplicable a las relaciones jurídicas entre la aseguradora y la entidad pública en su condición de beneficiaria.
Esta diferenciación ha sido avalada expresamente por este órgano de cierre, al indicar que la prescripción puede operar de forma independiente a la caducidad, lo cual no solo es jurídicamente viable, sino necesario para garantizar seguridad jurídica y equilibrio en materia de seguros. Asimismo, se advierte que no es razonable restringir el artículo 1081 y excluir el escenario en que la declaración del siniestro no se realiza oportunamente.
Ello porque el término de prescripción tiene como finalidad sancionar la inactividad del titular del derecho. Esta interpretación ha sido adoptada para impedir que las entidades públicas reclamen garantías aseguradas por hechos ocurridos y conocidos varios años atrás, lo cual vulneraría el principio de seguridad jurídica. 24 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Por último, debe resaltarse que se ha reconocido expresamente que la aplicación del artículo 1081 del Código de Comercio a la contratación estatal no obedece a una interpretación analógica o extensiva, sino directa.
Se trata de una norma vigente y aplicable, cuyo desconocimiento sin justificación suficiente configura un defecto. En conclusión, la jurisprudencia constante de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha avalado la aplicación directa del artículo 1081 del Código de Comercio a los contratos de seguros en los que el beneficiario es el Estado, lo cual constituye una garantía de coherencia normativa, seguridad jurídica y respeto al régimen legal vigente. 6.6.- Por otra parte, se debe recordar que el accionado indicó que, aunque conocía la línea del Consejo de Estado no la compartía y, por lo tanto, propuso motivos para alejarse de tal postura.
En ese orden, es del caso recordar que, según el Consejo de Estado, la posibilidad de apartarse de un precedente requiere que, primero, se explique la línea jurisprudencial con la que no se está de acuerdo y, segundo, se expongan con suficiencia los motivos de separación, como se ve: “Debe tenerse en cuenta que las autoridades judiciales, en ejercicio de su autonomía, pueden apartarse del precedente judicial, incluso del propio, cuando consideran que el mismo no es aplicable en un caso particular y siempre que cumplan con dos requisitos: (i) exponer de forma explícita las razones y argumentos que le sirven de fundamento para adoptar tal determinación; y (ii) demostrar con suficiencia que la interpretación que se adopta comporta un mejor desarrollo de los derechos y principios constitucionales, frente a la interpretación que se omite. … Los jueces acuden a dos herramientas que tienen como objeto restringir la fuerza vinculante de un precedente: el distinguishing y el overruling.
Con fundamento en ésta, se reemplaza o anula un precedente preexistente, en la medida en que existe un cambio de la regla de derecho, esto es, un cambio de precedente judicial propiamente dicho; mientras que en aplicación de aquella el precedente del que se apartan mantiene su vigencia, puesto que lo que se hace en estricto sentido es no aplicarlo en un caso particular, concreto y determinado, debido a que no guarda similitud fáctica o jurídica con el caso que se estudia.
Además, puede presentarse una tercera hipótesis, según la cual una autoridad judicial crea o establece un precedente frente a un acuerdo punto de derecho determinado –sentencia fundadora de línea-, como la sentencia del 22 de agosto de 1924 de la Corte Suprema de Justicia, relacionada con el daño moral; o la providencia del 6 de septiembre del 2001 de la Sección Tercera del Consejo de Estado, relacionada con la determinación del salario mínimo como factor de liquidación de perjuicios.
Con todo, siempre que se acrediten los requisitos señalados, en ninguno de los tres casos existe una vía de hecho por desconocimiento del precedente judicial”28. 6.6.1.- En este asunto el tribunal alegó que el artículo 1081 del Código de Comercio, al ser una norma de derecho privado sobre prescripción de acciones judiciales, no era 28 Sección Cuarta del Consejo de Estado, sentencia del 11 de mayo de 2016, rad. 11001031500020160038000. 25 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca aplicable al procedimiento administrativo mediante el cual las entidades públicas declaran la ocurrencia de un siniestro en seguros.
Argumentó que dicha disposición presupone la negativa del asegurador a pagar y, por tanto, es inviable en esta clase de asuntos. Además, señaló que aplicar este término de prescripción al ámbito administrativo resulta incompatible con la noción de competencia temporal propia del derecho público, regida principalmente por términos de caducidad y no de prescripción. Advirtió también que la aplicación paralela del término de prescripción de la disposición comercial genera tensiones con otras reglas sobre la vigencia de garantías en contratos estatales, como las que exigen cobertura hasta la liquidación del contrato y puede llevar a situaciones en las que la entidad declare el incumplimiento, pero no el siniestro.
Finalmente, sostuvo que las aseguradoras, al asumir riesgos en contratos estatales, se someten a las reglas propias de la contratación pública, no a las del régimen privado. 6.6.2.- Aunque es evidente el esfuerzo argumentativo realizado por el tribunal, debe recordarse que el apartamiento de una línea jurisprudencial uniforme y pacífica exige una carga argumentativa particularmente estricta, robusta y suficiente.
No basta con formular una discrepancia razonada para separarse de un precedente consolidado, sino que el juzgador debe ofrecer una justificación clara, completa y proporcionada que explique por qué la solución propuesta representa una mejor respuesta al problema jurídico planteado. En este caso concreto, si bien el accionado esbozó ciertos argumentos relacionados con la supuesta incompatibilidad entre el artículo 1081 del Código de Comercio y el régimen jurídico aplicable a la contratación estatal, tales afirmaciones resultan insuficientes frente al estándar constitucional exigido para una legítima separación del precedente.
En particular, se adujo que dicha norma pertenece al ámbito del derecho privado y que su objeto se restringe a regular el término de prescripción para el ejercicio de acciones de los particulares, sin aplicación directa a los procedimientos administrativos mediante los cuales las entidades públicas declaran el siniestro. No obstante, esta argumentación no confronta ni desvirtúa de manera contundente la postura reiterada del Consejo de Estado, según la cual el artículo 1081 sí es aplicable a las pólizas de seguros que respaldan contratos estatales, conforme a lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley 80 de 1993, el cual admite la aplicación de normas comerciales en ausencia de una regulación especial. 26 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Además, la decisión criticada omitió realizar un análisis riguroso sobre la compatibilidad normativa entre el artículo 1081 y el régimen jurídico de la contratación estatal, así como pronunciarse sobre la finalidad de las pólizas de seguro en ese contexto.
Tampoco valoró adecuadamente la relevancia de garantizar la seguridad jurídica y la confianza legítima en las relaciones contractuales que involucran al Estado. Estas omisiones argumentativas son particularmente trascendentes, dado que se trata de una doctrina reiterada del órgano de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa, frente a la cual se impone un mayor rigor justificativo.
En consecuencia, la insuficiencia del desarrollo justificativo ofrecido por el tribunal para apartarse del precedente jurisprudencial consolidado evidencia el incumplimiento de la carga exigida. Ello configura un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente, conforme a los criterios fijados por la Corte Constitucional en relación con el respeto debido a los pronunciamientos previos de las altas cortes, como garantía del debido proceso, de la igualdad y de la coherencia del orden jurídico. 7.- En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia dictada el 19 de agosto de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, pero por las razones expuestas en esta providencia, ya que en primera instancia no se precisó cuál de los yerros sustantivos se consideró acreditado.
En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el fallo proferido el 19 de agosto de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado de conformidad con las razones ut supra.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes intervinientes e interesados por el medio más expedito. 27 Acción de tutela – Segunda instancia Expediente: 11001-03-15-000-2025-04624-01 Accionante: Seguros del Estado S.A. Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE WILLIAM BARRERA MUÑOZ Presidente de la Sala ADRIANA POLIDURA CASTILLO Consejera de Estado NICOLÁS YEPES CORRALES Consejero de Estado