Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA QUINCE ESPECIAL DE DECISIÓN CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., diez (10) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia: Recurso extraordinario de revisión Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Demandante: Pio Preciado Gaitán Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y Departamento de Caldas - Secretaría de Educación Asunto: Resuelve sobre un recurso extraordinario de revisión SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión número 15 de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a resolver la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión interpuesta por el señor Pio Preciado Gaitán contra la sentencia de 1.º de julio de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2018 00236 01.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) antecedentes; ii) el recurso extraordinario de revisión; iii) las consideraciones de la Sala; y iv) el resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. 2 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.

ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho 1. El señor Pio Preciado Gaitán, presentó demanda1 contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas - Secretaría de Educación, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, para que se declarara la nulidad de las resoluciones núm. 8348-6 de 30 de octubre de 2017 y 10261-6 de 27 de diciembre de 2017, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara: i) reconocer y pagar los intereses moratorios causados a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación hasta el día en que se hizo efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir, desde 10 de mayo de 2004 hasta el 15 de mayo de 2013; ii) pagar los intereses moratorios liquidados de acuerdo con el interés bancario corriente desde la fecha de su causación hasta la fecha efectiva de pago; iii) liquidar y pagar los intereses reclamados con base en el capital neto cancelado sin incluir el valor reconocido por indexación salarial; iv) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 de la Ley 1437; y v) condenar en costas a la parte demandada.

Presupuestos fácticos 3. El señor Pio Preciado Gaitán indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones: 3.1. Prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas en calidad de personal administrativo. 1 La demanda se presentó por medio de apoderado. 2 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 3 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.2.

La Nación - Ministerio de Educación Nacional, en cumplimiento de la Ley 60 de 12 de agosto de 19933, expidió la Resolución 3500 de 1996, a través de la cual certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo. 3.3. El Departamento de Caldas, mediante el Decreto Departamental 0021 de 1997, transfirió al personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional a las plantas de cargos y personal que laboraban en el departamento con los mismos cargos, códigos y salarios de los que venían vinculados con la Nación, sin que dicho personal fuera nivelado ni homologado salarialmente en los cargos venían ocupando con la Nación a los símiles de la planta central del departamento de Caldas. 3.4.

La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, con fundamento en la Directiva Ministerial núm. 10 de 2005 y en la Resolución 2171 de 17 de mayo de 2006 expedida por el Ministerio de Educación Nacional, elaboró y presentó ante la cartera ministerial el estudio técnico para la homologación nacional, el cual fue aprobado a través de comunicación suscrita el 30 de marzo de 2007 por el Ministerio de Educación Nacional. 3.5.

La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante oficios SED 0345 de 17 de junio de 2008 y GJSED 1497 de 22 de mayo de 2009, solicitó al Ministerio de Educación Nacional, la revisión y el ajuste del proceso de homologación y nivelación salarial. 3.6. El Ministerio de Educación Nacional, mediante el Oficio núm. 2009EE29765 de 1.° de junio de 2009, aprobó la modificación al estudio técnico de homologación y nivelación salarial del departamento de Caldas, y con base en ello, la entidad territorial, a través del Decreto 337 de diciembre de 2010, modificó el Decreto 0399 de 20 de mayo del 2007, por el cual homologó y niveló los cargos administrativos pertenecientes a la planta de personal del Departamento de Caldas. 3 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 4 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.7.

La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante el Decreto 0353 de 15 de diciembre de 2010, incorporó por homologación y nivelación salarial al personal administrativo del Departamento de Caldas, sector educativo financiado con recursos del sistema general de participaciones. 3.8. El Ministerio de Educación Nacional, por medio de Oficio núm. 2011EEE63868 de 5 de octubre de 2012, certificó la deuda por homologación y nivelación de los cargos administrativos del Departamento de Caldas periodo 1997 a 2009, estableciendo que la citada deuda sería financiada por la Nación; recursos de balance propios de 2011 y con recursos de balance del sistema general de participaciones 2011, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 148 de la Ley 1450 de 16 de junio de 20114. 3.9.

La Secretaría de Educación del Departamento de Caldas expidió la Resolución 2075-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4312-6 de 26 de junio de 2013, mediante las cuales reconoció y ordenó el pagó a su favor del retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, indicando de forma expresa en su artículo primero la fecha de constitución de la obligación, esto es, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009.

Sin embargo, dependiendo de la fecha ingreso, retiro y/o prescripción, el periodo a pagar variaba, que en su caso específico, lo fue a partir del 10 de mayo de 2004 hasta el año 2009, efectuando su pago tardíamente. 3.10. Presentó derecho de petición, el 6 de abril de 2017, ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, en el que solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo por homologación y nivelación salarial y la revisión y ajuste de la indexación, argumentando que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo del nivel nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que 4 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014”. 5 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debía homologar desde el principio, lo cual fue negado, mediante las resoluciones núm. 8348-6 de 30 de octubre de 2017 y 10261-6 de 27 de diciembre de 2017.

Normas violadas y concepto de violación 4. El señor Pio Preciado Gaitán invocó como normas violadas, las siguientes: ● Artículos 1, 2, 13, 25, 53, 58, 72, 93, 123, 209 y 350 de la Constitución Política. ● Artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil. ● Artículo 177 del Decreto 01 de 2 de enero de 19845. ● Ley 60 de 12 de agosto de 19936. ● Sentencia C-367 de 16 de agosto de 19957. 5.

El señor Pio Preciado Gaitán explicó el concepto de violación, en los siguientes términos: 5.1. Sostuvo que el Departamento de Caldas al expedir las resoluciones núm. 8348-6 de 30 de octubre de 2017 10261-6 de 27 de diciembre de 2017 vulneró la ley, toda vez que no incluyó dentro de los estudios técnicos para la aprobación de la homologación y nivelación salarial el reconocimiento de los intereses moratorios. 5.2.

En efecto, adujo que era deber de la entidad territorial presentar dentro de las liquidaciones el pago de todos aquellos conceptos derivados del salario y demás prestaciones sociales, entre estos, las indexaciones e intereses moratorios causados con ocasión del pago tardío, posterior y/o moroso de sus obligaciones, concluyendo que era obligación de la Nación - Ministerio de Educación Nacional, en concurso con la Secretaría de Educación Departamental, prever, calcular y ordenar el pago de las indexaciones e intereses moratorios. 5 “Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo.” 6 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones". 7 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 16 de agosto de 1995, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 6 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.

Indicó que, mediante la Resolución 2075-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4312-6 de 26 de junio de 2013, se reconoció el retroactivo por concepto de la homologación salarial desde el momento en que los servidores fueron vinculados a la planta de la entidad territorial; sin embargo, dicha obligación fue cancelada tardíamente el 15 de mayo de 2013, situación que demuestra la mora en que incurrieron las entidades demandadas. 5.4.

Por último, aseguró que el reconocimiento de los intereses moratorios era procedente a pesar de haberse indexado la suma, en la medida que no configuraba un doble pago por la misma causa, toda vez que la indexación está dirigida a actualizar una deuda con el Índice de Precios al Consumidor para contrarrestar los efectos de la inflación económica por el trascurso del tiempo, mientras que los intereses que causa la mora tiene carácter resarcitorio y sancionatorio a quien retarda el pago de una obligación. Contestación de la demanda Nación - Ministerio de Educación Nacional 6.

La Nación - Ministerio de Educación Nacional contestó a la demanda8 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 6.1. Indicó que no era la entidad encargada de atender la petición del demandante, debido a que: i) no participó en la expedición del acto administrativo demandado; y ii) no es el titular de las obligaciones pretendidas a través de la demanda, así como tampoco lo es de los trámites de reclamaciones, los cuales, en virtud del proceso de descentralización de la educación realizado a través de la Ley 60, se encontraban a cargo de la entidad territorial a la cual se encuentra vinculado el señor Pio Preciado Gaitán. 6.2.

Resaltó que el Ministerio era la entidad encargada de: i) ejercer una actividad de acompañamiento a las entidades territoriales que realizaron el proceso de certificación en educación; ii) establecer las directrices para llevar a cabo la 8 Mediante apoderado. 7 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co homologación de cargos y la nivelación salarial del personal administrativo; y iii) dispuso los criterios y pasos a tener en cuenta en dicho proceso sin que tuviera un poder dispositivo de los dineros provenientes del Sistema General de Participaciones, los cuales fueron transferidos directamente a las entidades territoriales que asumieron la responsabilidad de las obligaciones que de la prestación del servicio educativo se derivaron. 6.3.

Propuso como excepciones las denominadas: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) ineptitud de la demanda, iii) caducidad; iv) prescripción; y v) cualquier otra que durante el transcurso del proceso se llegare a probar. Departamento de Caldas 7. El Departamento de Caldas contestó a la demanda9 y se opuso a las pretensiones formuladas, así: 7.1.

Sostuvo que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas pagó al señor Pio Preciado Gaitán los dineros correspondientes al proceso de homologación y nivelación salarial de manera indexada, por lo cual indicó que no le asistía el derecho a reclamar ninguna sanción moratoria por intereses dado que ello constituiría una doble sanción. 7.2.

Propuso como excepciones las denominadas: i) falta de legitimación en la causa por pasiva; ii) buena fe; iii) inexistencia de la obligación con fundamento en la ley; iv) inaplicabilidad de los intereses moratorios; y v) prescripción. Sentencia de 18 de diciembre de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2018 00236 00 8.

El Tribunal Administrativo de Caldas en la parte resolutiva de la sentencia, resolvió: 9 Mediante apoderada. 8 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Primero: DECLÁRASE probado el medio exceptivo de ´FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA´, propuesto por el Departamento de Caldas, de conformidad con el razonamiento efectuado por la Sala de Decisión en esta providencia. Segundo: NIÉGANSE la súplica de la demanda.

Tercero. Por razones de equidad y justicia, ORDÉNASE a la Nación - Ministerio de Educación Nacional reconocer y pagar al señor Pio Preciado Gaitán, indexación sobre el valor neto pagado a título de retroactivo menos el valor correspondiente a la indexación ya reconocida, esto es, sobre la base de $18.894.326, entre el 1.º de enero de 2013 y fecha final el 14 de mayo de 2013, de conformidad con la parte motiva de esta providencia. Cuarto: ABSTIÉNESE de condenar en costas en esta instancia, por lo brevemente expuesto.

Quinto: La Nación - Ministerio de Educación Nacional dará cumplimiento al presente fallo en los términos previstos por el artículo 192 del CPACA, sin perjuicio de la carga impuesta a la parte actora en el inciso segundo de la disposición mencionada […]”. Consideraciones del Tribunal 9. Para fundamentar su decisión, consideró que no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios solicitados, toda vez que: 9.1.

Las normas que reglamentan el régimen prestacional no establecen ese derecho por el pago tardío una nivelación y homologación salarial. 9.2. Las sumas reconocidas al señor Pio Preciado Gaitán por concepto de retroactivo por la homologación y nivelación salarial del personal administrativo fueron indexadas, por lo que era improcedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre esos dos conceptos. 10.

No obstante lo anterior, indicó que, a pesar de que se negarían las pretensiones de la demanda, por razones de equidad y justicia, debía tenerse en cuenta que mediante la Resolución 2075-6 de 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4312-6 de 26 de junio de 2013, le fue reconocido al señor Pio Preciado Gaitán el retroactivo por concepto homologación y nivelación salarial, sin 9 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co embargo, entre el día siguiente a la última fecha de indexación y la fecha del pago efectivo, existía un lapso que no fue indexado; en esa medida, ordenó el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (14 de mayo de 2013). 11.

Asimismo, indicó que el proceso de homologación y nivelación salarial adelantado en el Departamento de Caldas se realizó de manera concertada entre la Nación y el Departamento de Caldas, e indicó que cualquier pago derivado del proceso de nivelación y homologación salarial le correspondía a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial.

Recursos de apelación Pio Preciado Gaitán 12. El señor Pio Preciado Gaitán interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 12.1. Indicó que la parte demandada debía realizar el procedimiento para la homologación y nivelación salarial desde su trasladado del servicio público del orden nacional al territorial; sin embargo, el procedimiento administrativo no fue oportuno, y en ese sentido, no es posible argumentar que la demora fue justificada y el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial pagado en tiempo, por lo que incurrieron en mora en el pago de una obligación dineraria.

Por lo anterior, se debían reconocer intereses de mora y no indexación sobre las sumas de dinero liquidadas por concepto de retroactivo. 12.2. Sostuvo que era innecesaria la exigencia de una norma que estableciera el pago de intereses de mora en el caso de la homologación y nivelación salarial, dado que por tratarse del pago tardío de una obligación dineraria, por analogía, equidad y los principios auxiliares del derecho, se puede satisfacer ese vacío normativo. 10 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Nación - Ministerio de Educación Nacional 13.

La Nación – Ministerio de Educación Nacional interpuso, dentro del término legal, recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 13.1. Cuestionó la decisión del Tribunal Administrativo de Caldas que reconoció y ordenó el pago por concepto de indexación sin que ello fuera invocado en sede administrativa y pretendido en sede judicial, vulnerándose así el principio de congruencia. Asimismo, refirió que dicho concepto no corresponde a un derecho laboral y, sin embargo, el juez de primera instancia le atribuyó una connotación de imprescriptible, omitiendo analizar si la condena recaía sobre un derecho laboral o administrativo. 13.2.

Manifestó que la entidad encargada de realizar el pago de los valores reconocidos en el proceso de homologación y nivelación salarial y que expidió el acto administrativo es el Departamento de Caldas, por lo que existe a su favor una falta de legitimidad material en la causa por pasiva y, por consiguiente, no puede ser condenada al pago de la indexación reconocida en la sentencia por una demora en el pago atribuible al ente territorial, ni por un acto administrativo que no expidió. La sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión 14.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia proferida el 1.º de julio de 2021, en segunda instancia, resolvió: “[…] 1 Primero: Revocar los ordinales tercero y quinto de la sentencia proferida el 18 de diciembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Caldas, que ordenaron ex officio a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, reconocer y pagar la indexación a favor del demandante, en el proceso que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió el señor Pio Preciado Gaitán contra dicha entidad y el Departamento de Caldas.

Segundo: Confirmar en todo lo demás la sentencia de primera instancia […]”. 11 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 15. Para fundamentar su decisión, consideró que el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo al servicio de los establecimientos educativos en el Departamento de Caldas se dio como resultado del proceso de la descentralización administrativa. 16.

Señaló que, la Nación – Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, efectuaron los pasos concernientes a ejecutar la homologación y nivelación salarial, de modo que se constató que el procedimiento requirió de ajustes; sin que hubieran incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación. 17.

Asimismo, consideró que la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de un procedimiento interadministrativo como el referido, no justifican el perjuicio de los beneficiarios en cuanto a la pérdida del poder adquisitivo de la moneda por el paso del tiempo, para lo cual el ordenamiento jurídico prevé dos figuras actuariales que tienen el mismo fin, a pesar de que difieren en cuanto a su naturaleza jurídica, la indexación y la indemnización moratoria (o intereses moratorios). 18.

En ese sentido, indicó que la indexación se aplica a los casos en los que la tardanza en el pago de una deuda conlleva una razón de ser, como puede ser un proceso sistemático con la superación de etapas, la fijación de un término específico para el cumplimiento de la obligación o la materialización de una condición que se configura por el paso del tiempo; por el contrario, los intereses moratorios por su naturaleza sancionatoria, deben estar determinados previamente en la norma que regule el asunto y tienen que obedecer a una causa injustificada en la dilación del abono, que se relacione con la demostración por parte de quien los solicita, de la mala fe o la intención del deudor de no cumplir a pesar de estar expresamente conminado a ello.

Por lo anterior, consideró que ambas figuras ostentan una naturaleza diferente, razón por la cual no era procedente asentir en su compatibilidad o en la posibilidad de liquidar una y luego 12 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otra, así se solicite descontar lo ya cancelado por alguno de estos conceptos, pues tanto los aspectos divergentes como el semejante impiden su coexistencia. 19.

Respecto de los intereses moratorios solicitados por el demandante, consideró que no había lugar a su reconocimiento, toda vez que: 19.1. La sola tardanza en el pago la obligación dineraria, no implicaba necesariamente la indemnización por mora, más aun en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, lo que implicaba la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda pero a manera de compensación a través de la indexación como se hizo, y no por una sanción, toda vez que no se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación. 19.2.

Existe una imposibilidad de reconocer intereses moratorios respecto de aquellas sumas que fueron debidamente indexadas, como ocurrió en el caso del señor Pio Preciado Gaitán. 19.3. En el contexto normativo aplicable no hay una norma que expresamente autorice el cobro de intereses moratorios en caso de dilación para los casos de pago retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 20.

Por último, indicó que el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el 14 de mayo de 2013, realizado de oficio por el Tribunal, no era procedente, por cuanto, por un lado, no fue pretendida ni objeto de discusión, y, por el otro, se probó que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al demandante a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial; en ese sentido, señaló que la aplicación de la facultad extra petita es excepcional a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso aplicable en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 13 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.

RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN La demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión 21. El señor Pio Preciado Gaitán, presentó la demanda que contiene el recurso extraordinario de revisión10 contra la sentencia proferida el 1.º de julio de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, e invocó la causal prevista en el numeral 5.° del artículo 250 de la Ley 1437, según el cual, procede el recurso extraordinario de revisión cuando existe una nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. Pretensiones del recurso extraordinario de revisión 22.

El señor Pio Preciado Gaitán presentó las siguientes pretensiones: “[…] Por configurarse la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del C.P.A.C.A […] se persigue con el ejercicio del presente recurso de revisión, que el Honorable Consejo de Estado disponga: PRIMERO.- Declarar infirmada la sentencia proferida por el Consejo de Estado- Sección Segunda- Subsección A, del 01 de julio de 2021 […] que confirma la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Caldas.

SEGUNDO. - En consecuencia, como resultado de la declaratoria de la sentencia viciada en nulidad, se reenvíe o remita el expediente al despacho de origen, es decir, Consejo de Estado - Sección Segunda - Subsección A, conformado por los consejeros de Estado William Hernández Gómez, Rafael Francisco Suárez Vargas y Gabriel Valbuena Hernández, para que se resuelva en debida forma, es decir, profiriendo un fallo favorable.

Tercero.- Las demás que el H. Despacho considere necesarias […]”. 23. Para sustentar la demanda expuso los siguientes argumentos: 23.1. Estimó que la sentencia objeto de revisión es incongruente, en la medida que tuvo un objeto distinto al pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, toda vez que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se pretendió el reconocimiento y pago de los intereses moratorios causados por 10 El recurso se presentó por medio de apoderado. 14 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la mora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial, y para ello sostuvo que el periodo para liquidar los intereses correspondió al causado entre el año 1997, cuando el personal administrativo del sector educación del nivel nacional fue incorporado al nivel departamental y el año 2013, cuando se concretó el pago del retroactivo; no obstante lo anterior, adujo que la autoridad judicial entendió que la reclamación de los intereses correspondía al periodo causado desde el 22 de marzo de 2013, cuando se reconoció y ordenó el pago del retroactivo, hasta abril de la misma anualidad, cuando se efectuó el pago correspondiente. 23.2.

Asimismo, indicó que: i) en la sentencia recurrida no se indicaron las razones de hecho y derecho por las cuales no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses de mora; ii) en el escrito de demanda fue claro al establecer que los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir indexación y, por lo tanto, resulta incongruente que en la sentencia recurrida no se reconozcan los intereses de mora por la supuesta incompatibilidad que existe con la indexación, factor al que nunca se refirió y que, sin embargo, fue objeto de un reconocimiento de oficio, desconociendo que la indexación y los intereses de mora son cargas económicas que no tienen la misma finalidad, comoquiera que estos últimos constituyen una sanción por no cancelar oportunamente una obligación, mientras que la indexación se refiere a la actualización de la deuda a valores actuales para contrarrestar la pérdida del poder adquisitivo del dinero. 23.3.

Explicó adicionalmente que las entidades demandadas nunca presentaron excepciones sobre el periodo de la liquidación en controversia, pues su defensa se orientó a establecer en cabeza de cuál de ellas recaía la obligación del pago y que no existe algún elemento de convicción que permitiera concluir que con la demanda se solicitó el pago de intereses moratorios por el periodo de un mes, pues de ser ese el escenario de la reclamación no se hubiera iniciado un proceso judicial ante el contencioso administrativo. 23.4.

Expuso que en el proceso obran pruebas suficientes que permiten establecer que la parte demandada tardó 9 años en cumplir con su responsabilidad de la homologación y la nivelación salarial, por lo que en la sentencia recurrida no era 15 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posible considerar que las entidades demandadas no hubieran incurrido en una dilación injustificada del pago. 23.5.

Por último, señaló que en la sentencia recurrida se desconocieron las normas preexistentes sobre el reconocimiento de los intereses de mora, porque en cada caso no debe existir una norma especial que los establezca, como ocurre en el presente caso, sino que por tratarse del pago tardío de una obligación debe acudirse a la analogía y a los principios generales del derecho para satisfacer ese vacío normativo.

Contestación al recurso extraordinario de revisión Nación- Ministerio de Educación Nacional 24. La Nación- Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda11 y se opuso a la prosperidad de las pretensiones formuladas, en la medida que, a su juicio, no se presenta la causal invocada y el señor Pio Preciado Gaitán pretende reabrir el debate jurídico que se encuentra concluido. 25.

Indicó que “[…] dentro de los argumentos planteados por el recurrente [no se encuentra] tal disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado a partir de la cual se pueda considerar la configuración de una falta de congruencia de tal protuberancia, que no exista justificación objetiva y relacionada con las materias medulares del proceso, como lo indica el fallo aludido […]”.

Departamento de Caldas 26. El Departamento de Caldas, notificado en debida forma12, no contestó la demanda. 11 Mediante apoderado 12 Cfr. índice 9 SAMAI. 16 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Concepto del Ministerio Público 27.

El señor Agente del Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal. III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 28. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en los siguientes términos: i) la competencia de la Sala; ii) la procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión; v) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales y; vii) el análisis de la causal de revisión, los cuales se desarrollarán a continuación: Competencia de la Sala 29.

Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201113, sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión; ii) 249 ibidem14, sobre competencia para conocer los recursos extraordinarios de revisión; iii) 111 ibidem, en especial, el numeral 2.°15 sobre las funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; y iv) 29, en especial el numeral 1.° del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201916: esta Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 1.º de julio de 2021 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Procedencia y término para interponer el recurso extraordinario de revisión 30. Visto el artículo 251 de la Ley 1437, sobre el término para interponer el 13 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 14 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. 15 Modificado por el artículo 18 de la Ley 2080. 16 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 17 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso extraordinario de revisión, que dispone: “[…] Artículo 251.

El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia […]” 31. En el caso sub examine, la sentencia recurrida fue proferida por Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el 1.º de julio de 2021. Asimismo, la sentencia quedó ejecutoriada el 10 de agosto de 202117 y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 8 de agosto de 202218; es decir dentro del término indicado en el artículo 251 de la Ley 1437.

Problema jurídico 32. En el caso sub examine, el problema jurídico que la Sala debe resolver consiste en determinar si se configura o no la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437; en especial: i) si la sentencia recurrida fue proferida en forma incongruente; y ii) si el disenso frente a la aplicación de la normativa y de los criterios jurisprudenciales adoptados dentro del proceso ordinario, son causales que generen la nulidad en la sentencia recurrida y, en consecuencia, si se declara o no fundado el recurso extraordinario de revisión. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del recurso extraordinario de revisión 33.

Vistos los artículos: i) 248 de la Ley 1437, sobre procedencia; ii) 24919 ibidem, sobre competencia; iii) 250 ibidem, sobre causales de revisión; iv) 251 ibidem, sobre el término para interponer el recurso; y v) 252 ibidem, sobre requisitos del recurso. 34. Atendiendo a que el recurso extraordinario de revisión es un medio de impugnación que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. 17 Cfr. índice 20 SAMAI del expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 18 Cfr. índice 2 SAMAI. 19 Adicionado por el artículo 68 de la Ley 2080. 18 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35.

La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia20, lo cual no implica, en general, el desconocimiento de los principios de cosa juzgada y presunción de legalidad y acierto de las decisiones judiciales, sino que, excepcionalmente, en ciertas circunstancias y por las razones señaladas específicamente en la ley, es viable revisar las sentencias en aras de restablecer el imperio de la justicia y mantener el orden jurídico y social.

Es precisamente en atención a lo anterior que el recurso de revisión se determinó como un medio extraordinario de impugnación. 36. En el mismo orden de ideas, el recurso se encuentra sujeto al estricto, riguroso y ajustado cumplimiento de las causales que expresamente ha previsto el legislador, sin que sea dable ampliarlas mediante interpretación analógica, con lo cual se busca evitar que el mismo se convierta en una tercera instancia y se utilice para remediar equivocaciones en que hubiera podido incurrir alguna de las partes, o para controvertir juicios de valor del fallador21.

Al respecto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación22 ha considerado lo siguiente: “[…] El [recurso extraordinario de revisión] no constituye una instancia adicional, la tercera en este caso, en la que los interesados pueden replantear el asunto objeto del litigio original para que el Juez de la Revisión lo reexamine o analice una vez más […] En efecto, con la demanda de revisión se inicia una instancia que cuenta con trámite propio y diferentes etapas procesales que se enmarcan dentro del debido proceso, hasta culminar con un fallo que define sobre la legalidad de una sentencia ejecutoriada […]”. 37.

En efecto, el artículo 250 de la Ley 1437, enumera las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, las cuales, por lo demás dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, 20 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-418 de 1994 y C-247 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía y José Gregorio Hernández Galindo. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia proferida el 27 de abril de 2004, C.P. María Inés Ortiz Barbosa Rev. 194, identificada con núm. único de radicación 1100103150001998016401. 22 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, providencia proferida el 12 de agosto de 2014, C.P. Bertha Lucía Ramírez de Páez, identificada con núm. único de radicación 11001031500020130211000. 19 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de conformidad con la ley, eran los únicos que permitían la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza. 38.

Los requisitos del recurso están enunciados en el artículo 252 de la Ley 1437, que prevé que debe interponerse mediante escrito que reúna los siguientes requisitos: i) la designación de las partes y sus representantes; ii) el nombre y domicilio del recurrente; iii) los hechos u omisiones que le sirvan de fundamento; iv) la indicación precisa y razonada de la causal invocada; v) el poder para su interposición y vi) las pruebas documentales que el recurrente tenga en su poder y solicitará las que pretende hacer valer. 39.

En suma, la interposición del recurso extraordinario de revisión constituye el inicio de un nuevo proceso para cuestionar la sentencia proferida dentro de un proceso ordinario, el que solo resulta procedente en determinadas y especiales circunstancias taxativamente señaladas en la ley. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la causal señalada en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437 40.

Visto el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, dispone como causal de revisión la de “[…] existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación […]”. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado la citada causal, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha determinado de contenido esta disposición23. 41.

En esa medida, en relación con las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse como nulidad originada en la sentencia, la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado24 ha sostenido que son, a modo enunciativo, las siguientes: 23 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-02519-00. 24 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sentencia proferida el 3 de febrero de 2015, C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia, identificada con núm. único de radicación 11001031500020090049400. 20 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41.1.

Cuando sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme. 41.2. Cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido. 41.3.

Cuando se profiere sentencia, como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia. 41.4. Cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta. 41.5. Cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello se pretermite íntegramente la instancia. 41.6.

Cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida. 41.7. Cuando el juez provee sobre aspectos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia. 41.8. Cuando la providencia carece de motivación. 41.9.

Cuando la sentencia aparece suscrita por un número mayor o menor de los magistrados que debieron haberlo hecho; o cuando fue adoptada con un número de votos diferente del previsto en la ley. 42. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, para probar la configuración de la causal, se ha considerado que, por regla general, no es posible “[…] alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de 21 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia […]’”25.

Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, evento en el que la parte demandante debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. 43.

Asimismo, que la anomalía sea de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta26. Dentro de este grupo de anomalías se encuentran las relacionadas con: i) irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso previstas en las normas procesales y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia; y ii) los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 de la Constitución Política, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.

Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el principio de congruencia en las providencias judiciales 44. Vistos los artículos: i) 281 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201227, sobre congruencia; ii) 320 ibidem, sobre fines de la apelación; y iii) 328 ibidem, sobre competencia del superior. 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 13, sentencia del 7 de junio de 2016, número único de radicación 11001-03-15-000-2015-02493-00. 26 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-03093-00;

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión número 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, número único de radicación 11001-03-15-000-2019-00894-00. 27 Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. 22 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.

Esta Corporación28 ha definido el principio de congruencia como “[…] el principio normativo que delimita el contenido de las resoluciones judiciales que deben proferirse, de acuerdo con el sentido y alcance de las peticiones formuladas por las partes, para el efecto de que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones o imputaciones y excepciones o defensas oportunamente aducidas, a menos que la ley otorgue facultades especiales para separarse de ellas […]”, es decir, que el alcance y contenido de una providencia está delimitado por las pretensiones, existiendo una correspondencia entre esta y los hechos que se esgrimen en la demanda y en su contestación. 46.

La citada sentencia señaló que la congruencia debe ser interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia; y la segunda, la externa, que la decisión contenida en la resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda como en su contestación o en los recursos interpuestos. 47.

Asimismo, indicó que en los procesos ordinarios el recurso de apelación tiene límites, pues debe guardar correspondencia con el petitum de la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que sirven de sustento al a quo para fundamentar su sentencia. No de otra forma se respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia. 48.

Por último, se determinó que en aplicación del principio de congruencia el juez puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, como regla general, sus consideraciones se desplieguen en el marco de las pretensiones del proceso y con base en el acervo probatorio debatido en el mismo.

En concordancia con lo anterior, se han señalado los eventos en los que se presenta incongruencia de la sentencia. Sobre el particular ha indicado lo siguiente: 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 13001 23 31 000 2001 02023 01. 23 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] de conformidad con lo dispuesto en el artículo 305 del Código de Procedimiento Civil, aplicable a este asunto en virtud de la remisión prevista en el artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, la sentencia resulta incongruente cuando se falla de manera extrapetita, es decir, "por objeto distinto del pretendido en la demanda" o "por causa diferente a la invocada en esta"; asimismo, en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, “por cantidad superior a la solicitada en la demanda” e, incluso, si se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuenta de una decisión mínima petita.

Con el fin de establecer si se estructura alguna de las anteriores circunstancias corresponde comparar las pretensiones de la respectiva demanda con la sentencia dictada, para determinar si esta resulta o no acorde con lo solicitado y en caso de advertirse que el juez de primera instancia decidió por fuera de lo pedido, la condena deberá ajustarse de manera oficiosa […]”29 49.

Del criterio jurisprudencial citado se concluye que: i) la sentencia debe ser congruente con los hechos y las pretensiones de la demanda; ii) el Juez en su ejercicio hermenéutico puede traer a colación los análisis sobre el alcance de las normas legales pertinentes, aunque no hayan sido planteados por las partes, siempre y cuando, sus consideraciones se enmarquen en las pretensiones del proceso y se fundamenten en el acervo probatorio debatido en el mismo y iii) se presenta una sentencia incongruente cuando: a) se falla de manera extra petita, es decir, "[…] por objeto distinto del pretendido en la demanda […]” o "[…] por causa diferente a la invocada en esta […]"; b) en los eventos en que se condena al demandado de manera ultra petita, esto es, "[…] por cantidad superior a la solicitada en la demanda […]” y c) cuando se omite decidir sobre alguna de las pretensiones invocadas en el libelo introductorio del proceso, lo que da cuanta de una decisión mínima petita.

Análisis de la causal de revisión 50. La Sala procede a considerar si, en el presente caso, se estructuran los presupuestos que la ley establece y que el Consejo de Estado ha precisado, a través de los criterios judiciales citados en acápites anteriores, para la configuración de la causal prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, en los siguientes términos: 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A;

Sentencia de 17 de agosto de 2017; C.P. Marta Nubia Velásquez Rico; número único de radicación 41001233100020020092801. 24 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.1. El señor Pio Preciado Gaitán, en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó como pretensiones que: i) se declare la nulidad de las resoluciones núm. 8348-6 de 30 de octubre de 2017 y 10261-6 de 27 de diciembre de 2017, por medio de las cuales le negaron los intereses moratorios con ocasión del pago tardío del retroactivo de la homologación y nivelación salarial. 50.2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios a partir del día siguiente a los treinta días posteriores a su causación hasta el día que se pagó el retroactivo por homologación y nivelación salarial, es decir del 10 de febrero de 1997 al 15 de abril de 2013, con base en el capital neto, sin incluir el valor que por concepto de indexación salarial se reconoció. 50.3.

Para el efecto, argumentó que los intereses moratorios pretendidos se causaron a partir de su traslado como empleado administrativo del nivel nacional al territorial, pues desde ese momento debió percibir el mayor valor correspondiente a los emolumentos propios de los empleados territoriales, de ahí que, al no recibirlos, la administración local incurrió en mora en el pago de esa parte del salario que debía homologar desde el principio. 50.4.

El Tribunal Administrativo de Caldas en la sentencia proferida, en primera instancia, planteó el problema jurídico de la siguiente manera: “[…] Le asiste derecho a la parte demandante al reconocimiento y pago de intereses moratorios sobre la liquidación del valor del retroactivo por homologación y nivelación salarial? En caso negativo, ¿tiene derecho la parte actora, aunque no lo haya solicitado expresamente, a la indexación de los valores reconocidos y pagados por concepto de retroactivo por la homologación y nivelación salarial? En caso afirmativo, ¿Cuáles serían los extremos temporales de dicha actualización? y ¿a qué entidad le corresponde realizar los pagos correspondientes a indexación? […]” 50.5.

Al resolver el caso concreto consideró que: i) no había lugar al reconocimiento y pago de los intereses moratorios, en la medida que las normas que reglamentan el régimen prestacional no establecen ese derecho por el pago 25 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tardío una nivelación y homologación salarial; ii) las sumas reconocidas al señor Pio Preciado Gaitán por concepto de retroactivo por la homologación y nivelación salarial del personal administrativo fueron indexadas, por lo que, era improcedente el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre esos dos conceptos; iii) a pesar de que se negarían las pretensiones de la demanda, por razones de equidad y justicia, debía tenerse en cuenta que entre el día siguiente a la última fecha de indexación y la fecha del pago efectivo, existía un lapso que no fue indexado; en esa medida, ordenó el reconocimiento de la indexación por el periodo correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el día anterior a la fecha efectiva de pago (14 de mayo de 2013).; y iv) cualquier pago derivado del proceso de nivelación y homologación salarial le correspondía a la Nación – Ministerio de Educación Nacional, toda vez que se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial. 50.6.

El señor Pio Preciado Gaitán presentó recurso de apelación, argumentando que: i) la parte demandada debía realizar el procedimiento de homologación y nivelación salarial desde su trasladado del servicio público del orden nacional al territorial; sin embargo el procedimiento administrativo no fue oportuno, y en sentido, no era posible argumentar que la demora fue justificada y el retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial pagado en tiempo, por lo que incurrieron en mora en el pago de una obligación dineraria; ii) por lo anterior se debían reconocer intereses de mora y no indexación sobre las sumas de dinero liquidadas por concepto de retroactivo; iii) asimismo, sostuvo que era innecesaria la exigencia de una norma que estableciera el pago de intereses de mora en el caso de la homologación y nivelación salarial, dado que por tratarse del pago tardío de una obligación dineraria, por analogía, equidad y los principios auxiliares del derecho, se puede satisfacer ese vacío normativo. 50.7.

Por su parte la Nación- Ministerio de Educación Nacional, en su recurso de apelación indicó que: i) no era procedente la indexación adicional reconocida, toda vez que ese reconocimiento no fue solicitado en sede administrativa y pretendido en sede judicial, vulnerándose así el principio de congruencia; y ii) existe a su favor una falta de legitimidad material en la causa por pasiva, por 26 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuanto no era la entidad encargada de realizar el pago ni expidió el acto administrativo. 50.8.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la sentencia objeto del recurso extraordinario de revisión, planteó como problema jurídico lo siguiente: “[…] 1. ¿El señor Pio Preciado Gaitán tiene derecho al reconocimiento de intereses moratorios por el no pago inmediato del valor correspondiente al retroactivo derivado del proceso de homologación y nivelación salarial de la planta de personal administrativo adscrito al sector educativo del departamento de Caldas? 2.

¿Era procedente emitir en este caso una decisión extra petita a fin de ordenar al Ministerio de Educación, reconocer la indexación sobre las sumas abonadas al demandante por concepto de nivelación salarial derivada del proceso de homologación referido? […]” 50.9. Consideró que no había lugar al reconocimiento de los intereses moratorios si se tiene en cuenta que la Nación – Ministerio de Educación Nacional como el Departamento de Caldas, efectuaron los pasos concernientes a ejecutar la homologación y nivelación salarial, de modo que se constató que el procedimiento requirió de ajustes; sin que hubieran incurrido en una dilación injustificada del pago a través de maniobras dolosas o evasivas que buscaran enervar la obligación. 50.10.

Asimismo, porque: i) la tardanza en el desarrollo de las etapas propias de ese procedimiento interadministrativo, no implicaron necesariamente la indemnización por mora, en el entendido de que existió una justificación razonable para esa dilación, lo que implicó la necesidad de conjurar la pérdida del poder adquisitivo de la moneda a manera de compensación a través de la indexación como se hizo, y no por una sanción, habida cuenta de que tampoco se demostró el actuar doloso de la administración para evitar cumplir con la obligación; ii) existía una imposibilidad de reconocer intereses moratorios respecto de aquellas sumas que fueron debidamente indexadas, como ocurrió en el caso del señor Pio Preciado Gaitán; y iii) en el contexto normativo aplicable no hay una norma que expresamente autorice el cobro de intereses moratorios en caso de dilación para los casos de pago retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial. 50.11.

Por último, indicó que el reconocimiento de la indexación por el periodo 27 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondiente del 1.° de enero de 2013 hasta el 14 de mayo de 2013, realizado de oficio por el Tribunal, no era procedente, por cuanto, por un lado, no fue pretendida ni objeto de discusión, y, por el otro, se probó que la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas efectuó la liquidación indexada de las sumas adeudadas al demandante a la fecha en que se profirió el acto administrativo de reconocimiento de la nivelación salarial; en ese sentido, señaló que la aplicación de facultades extra petita, son excepcionales a la preponderancia del principio de congruencia y debido proceso aplicable en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 51.

Del anterior recuento, esta Sala prohíja los argumentos expuestos por esta Corporación al resolver asuntos similares30 y, en esa medida considera que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en su ejercicio hermenéutico profirió la sentencia con la competencia propia que le otorgaba los argumentos de la demanda, su contestación y los recursos de apelación, realizando el análisis sobre las normas legales y criterios jurisprudenciales pertinentes sobre: i) la procedencia o no del reconocimiento de los intereses moratorios en el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas; ii) el reconocimiento de la indexación de las sumas de dinero, su periodo de causación, lo cual incluyó el estudio de la procedencia o no del reconocimiento de pretensiones que no formuladas en el procedimiento administrativo ni en el proceso judicial; y iii) su incompatibilidad con el reconocimiento de los intereses moratorios. 52.

Estas consideraciones se enmarcaron dentro de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y se fundamentaron en el acervo probatorio debatido en el mismo, sin que se observe pronunciamiento alguno que no guardara relación con los reparos concretos formulados por el apelante o con el objeto del litigio, quedando desvirtuada la vulneración al principio de congruencia. 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Sexta Especial de Decisión, sentencia de 3 de mayo de 2022, C.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, número único de radicación 11001 03 15 000 2022 00850 00. 28 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.

Ahora, frente al argumento de la presunta incongruencia por el periodo de causación de los intereses moratorios, esta Sala considera que el supuesto defecto no corresponde a alguno de los presupuestos legales y jurisprudenciales que podrían viciar de nulidad la sentencia recurrida, en la medida que los argumentos del recurso se encaminan a convertir esta etapa procesal en una tercera instancia, al pretender revivir el análisis normativo y los criterios jurisprudenciales adoptados en la decisión recurrida sobre el proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, reproches que no son propios de la causal alegada y que escapan al objeto del recurso extraordinario de revisión. Al respecto, esta Corporación ha reiterado31: “[…] No resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal […]”. 54.

Por lo anteriormente expuesto, se considera que no se configura la causal de revisión alegada. Condena en costas 55. Vistos los artículos: i) 25532 de la Ley 1437; ii) 361 de la Ley 1564 sobre la composición de las costas; iii) 365 ibidem en especial, su numeral 8.º33, sobre condena en costas; iv) 366 ibidem, sobre liquidación de costas y agencias en derecho y v) el Acuerdo PSAA16-10554 de 2016, en especial, los artículos 2.°34 31 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. sentencia de 26 de mayo de 2010, C.P Mauricio Fajardo Gómez, número único de radicación 2001 – 1504. 32 Modificado por el artículo 70 de la Ley 2080. 33 “[…] Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. […] 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]”. 34 “Artículo 2º.

Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. 29 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre criterios para la fijación de agencias en derecho y 5.°35 sobre las tarifas de las agencias en derecho. 56.

Atendiendo a que la condena en costas: i) están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho; ii) para su imposición se deben tener en consideración las reglas previstas en el artículo 365 de la Ley 1564; iii) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación36; y iv) en la determinación de las agencias en derecho se tendrán en cuenta los criterios para su fijación y las tarifas indicadas por el Consejo Superior de la Judicatura. 57.

La Sala, en el caso sub examine, considera que no hay lugar a imponer una condena en costas a la parte demandante, en la medida que, si bien se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto, no se acreditó probatoriamente su causación. Conclusiones de la Sala 58. Así las cosas, se declarará infundado el recurso propuesto, en la medida que no se advierte la configuración de la causal de revisión prevista en el numeral 5.º del artículo 250 de la Ley 1437, toda vez que la sentencia recurrida fue proferida de forma congruente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión Núm. 15 de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, IV.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Pio Preciado Gaitán contra la sentencia proferida el 1.º de 35 Artículo 5º. Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: “[…] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. […] Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 36 Numeral 8 del artículo 365 de la Ley 1564. 30 Número único de radicación: 11001 03 15 000 2022 04314 00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 2021 por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 17001 23 33 000 2018 00236 01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NO CONDENAR en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente del recurso extraordinario de revisión y DEVOLVER el cuaderno contentivo del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Consejera de Estado FREDY IBARRA MARTÍNEZ Consejero de Estado CARMELO PERDOMO CUÉTER Consejero de Estado En comisión de servicios PEDRO PABLO VANEGAS GIL Consejero de Estado Con salvamento parcial de voto CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sala Quince Especial de Decisión en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.