CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., treinta (30) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 70001-23-31-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa Temas: REPARACIÓN DIRECTA POR PRIVACIÓN INJUSTA DE LA LIBERTAD – el fiscal impuso la medida de aseguramiento bajo los criterios de legalidad, razonabilidad y proporcionalidad / DAÑO ANTIJURÍDICO – no se configuró – la medida cautelar de la que fue objeto el aquí actor fue ajustada a derecho. 1.

La Sala procede a dictar providencia de segunda instancia, en consideración a que el 23 de septiembre de 2024, la Sala Especial de Decisión número 14 de esta Corporación, después de hallar fundada la causal del numeral 5° del artículo del CPACA, declaró la nulidad de la sentencia proferida el 25 de julio de 2019 por esta Subsección1. 2.

Así, se resolverá nuevamente el recurso de apelación interpuesto por la Fiscalía General de la Nación contra la providencia del 19 de octubre de 2015, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Sucre accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. SÍNTESIS DEL CASO 3. Se solicita la declaratoria de responsabilidad de la Nación - Fiscalía General de la Nación, como consecuencia de la privación de la libertad que soportó Miguel Antonio Navarro Mercado, en el marco de una investigación penal, por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales.

Dicha actuación penal culminó en la etapa de juicio por prescripción de la acción penal.

ANTECEDENTES 4. En escrito presentado el 23 de mayo de 20122, Miguel Antonio Navarro Mercado y otros3, por conducto de apoderado judicial, presentaron demanda de reparación directa en contra de la Nación – Fiscalía General de la Nación, con el fin de que se 1 Con ponencia de la doctora Marta Nubia Velásquez Rico. 2 Folio 8 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 3 Eduardo José Navarro Mercado, Félix Enrique Navarro Mercado, Candelaria Isabel Navarro Mercado, Melva Patricia Navarro Mercado, Elena del Socorro Navarro Mercado, Carolina Mattar Munive y Carolina Sofía Navarro Mattar.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 2 le declare patrimonialmente responsable de los perjuicios4 derivados de la privación de la libertad que soportó el primero de los mencionados actores dentro de un proceso penal que se adelantó en su contra. 5.

Como fundamento fáctico del escrito inicial, en síntesis, se narró5 lo siguiente: 6. Miguel Antonio Navarro Mercado fue alcalde del municipio de Sucre (departamento de Sucre) y por cuenta de su gestión en ese cargo fue investigado por el delito de contrato sin cumplimiento de requisitos legales. 7. El 2 de noviembre de 2000, la Fiscalía Quince Delegada ante los Jueces Penales del Circuito de Sincelejo dictó medida de aseguramiento, consistente en detención domiciliaria preventiva, en contra del señor Navarro Mercado, por la supuesta comisión del mencionado delito.

Se indicó que, a título de caución prendaria, el demandante pagó $1’300.000. 8. El 28 de diciembre de 2001, la Fiscalía Quince Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo profirió resolución de acusación en contra del señor Navarro Mercado por el punible referido. 9. El 20 de mayo de 2002, el conocimiento del asunto lo asumió el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre; despacho judicial que el 15 de marzo de 2010, resolvió cesar el procedimiento seguido contra Miguel Antonio Navarro Mercado, por prescripción de la acción penal. 4 A continuación, las pretensiones declarativas y de condena consignadas en el escrito inicial (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “(…) “SEGUNDA: Se condene a la Fiscalía General de la Nación a título de reparación de los daños ocasionados, a pagar a los actores o a quien los represente legalmente en sus derechos, los perjuicios de orden material y moral, subjetivos y objetivos, presentes y futuros, como mínimo para todos ellos la suma de CUATRO MIL MILLONES DE PESOS M/CTE ($4'000.000), conforme a lo que resulte probado.

TERCERA: La condena respectiva será actualizada en su valor al momento de la sentencia, según la Doctrina Nacional, para esta clase de perjuicios debemos remitirnos a lo actualizado por nuestro Código Penal vigente, es decir, ‘una suma equivalente en moneda nacional, hasta Mil (1.000) Salarios Mínimos Legales Mensuales’, para cada uno de mis poderdantes, de conformidad al artículo 97 del C. P., por concepto de Perjuicios Morales de acuerdo a la afectación sicológica sufrida por cada uno de ellos debido a la angustia y dolor por la prolongada PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD DE MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO.

CUARTA: Condenar a la Fiscalía General de la Nación a título de Indemnización o Resarcimiento por DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE que sufragó y dejó de percibir mi procurado para la fecha de su prolongada e injusta privación de la libertad. El primero en la suma de quince MILLONES DE PESOS M/СТЕ ($15.000.000.00), por los servicios profesionales de abogados que tuvo que contratar para su defensa penal y el segundo la suma de TRESCIENTOS TREINTA MILLONES DE PESOS M/CTE ($ 330'000.000.00)," debido a los ingresos que dejó de percibir por el descrédito que le hizo la Fiscalía General de la Nación deteniéndolo injustamente por nueve (9) años aproximadamente por detención domiciliaria, del cual a la fecha aún no se ha restablecido, ya que todavía está vigente los oficios al Departamento de Seguridad (Dentro del Rad. 2002-00059 pág. 134) quien devengaba un estimativo salarial mensual aproximado en su última ocupación por su estatus social y trayectoria política de $ 2'500.000 a $3'000.000 aproximadamente.

QUINTA: Por las costas y Agencias en derecho”. 5 Se precisa que los hechos aquí consignados fueron los mismos que expuso la parte actora en su escrito inicial. Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 3 10.

A juicio de la parte actora, se debe declarar la responsabilidad patrimonial de la Fiscalía General de la Nación porque el señor Navarro Mercado estuvo privado de la libertad con medida de aseguramiento de detención domiciliaria desde el 21 de marzo de 2001 hasta el 15 de marzo de 2010, lo que causó perjuicios tanto a él como a sus familiares.

Se alegó que el actor debió abandonar su carrera política y sus negocios; que él y su familia estuvieron sometidos “a la inclemencia de la prensa” y que sus padres -Miguel Navarro Medina y Gladys del Carmen Mercado- fallecieron sin saber el “futuro de su situación jurídica”. 11. En la demanda se agregó que incluso si se hubiese proferido una sentencia condenatoria, en ese caso se le habría impuesto una pena inferior de cuatro años de prisión, por buena conducta y la ausencia de antecedentes penales, “[e]ntonces (…) en estos momentos, si hubiese sido condenado ya hubiera pagado casi tres veces la condena a imponer”.

A pie de página las palabras textuales de la demanda6. Trámite relevante en primera instancia 12. El Tribunal a quo, mediante auto del 31 de julio de 20137 rechazó la demanda presentada por Ana Bernarda Navarro Mercado, Miguel Francisco Navarro Medina y Gladys Mercado Lara, por cuanto la primera de las mencionadas no le otorgó poder al abogado que presentó el escrito inicial -previa inadmisión que no fue subsanada8-, y porque los otros fallecieron el 20 de febrero de 2002 y el 28 de mayo de 2001, respectivamente, razón por la que el abogado no tenía derecho de postulación frente a ellos; al tiempo, admitió el escrito inicial frente a los demás demandantes.

Tal determinación no fue objeto de recursos. 13. La Fiscalía General de la Nación contestó la demanda y se opuso a sus pretensiones9. Propuso las excepciones que denominó “falta o inexistencia de daño antijurídico e inexistencia de nexo causal” e “inexistencia de falla en el servicio por omisión imputable a la Fiscalía General de la Nación”, con fundamento en las cuales explicó que obró en cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, pues sus actuaciones se ciñeron a los artículos 250 de la Constitución Política, 120, 356 y 397 del Código de Procedimiento Penal; además, mencionó que la medida de aseguramiento que se le impuso a Miguel Antonio Navarro Mercado no fue injusta, desproporcionada y/o arbitraria, porque existían indicios graves que comprometían su responsabilidad penal respecto de la conducta punible de 6 A continuación, el aparte literal de la demanda en cuestión: “[Y] suponiendo que a mi cliente le hubiese resultado el lado oscuro en la sentencia, estaríamos hablando de una pena mínima de 4 años y si le sumamos la buena conducta y que no tenía antecedentes penales, la pena a imponer sería menos de 4 años.

Entonces el señor MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO en estos momentos, si hubiese sido condenado ya hubiera pagado casi tres veces la condena a imponer, porque desde el 21 de marzo de 2001 tiene medida de aseguramiento en detención domiciliaria ( )”. 7 Documento “09AutoRechazaDemanda” del expediente digital, que obra en Samai. 8 Se precisa que el Tribunal a quo, mediante auto del 3 de diciembre de 2012, inadmitió la demanda con la finalidad de que se allegara el poder que Ana Bernarda Navarro Mercado otorgó para su radicación (documento denominado “05AutoInadmiteDemand” del expediente digital, que obra en Samai); pese a lo cual la parte actora no presentó escrito de subsanación. 9 Documento denominado “14ContestacionDemanda” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 4 contrato sin cumplimiento de requisitos legales, de ahí que el daño alegado por los demandantes no tuviera la connotación de antijurídico. 14.

También indicó que se configuró la excepción de “hecho de un tercero” porque fue un particular -Diógenes Jiménez- quien denunció a Miguel Antonio Navarro Mercado y permitió que se configurara un indicio grave en su contra, lo que dio lugar a la imposición de la medida de aseguramiento en cuestión. 15. Manifestó su inconformidad respecto de la indemnización pretendida en la demanda.

Recalcó que lo solicitado por concepto de perjuicios morales era excesivo y que “no correspond[ía con] los criterios que sobre tasación (…) v[enia] realizando la jurisprudencia nacional”; al lado, recalcó que no existía prueba idónea de los montos pedidos por concepto de daño emergente y lucro cesante, por lo que debían desestimarse integralmente. 16.

El 9 de septiembre de 201410, el Tribunal Administrativo de Sucre decretó los medios de convicción solicitados y, una vez vencido el período probatorio, por auto del 19 de junio de 201511, corrió traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto de fondo. Los demandantes reiteraron los argumentos expuestos en la demanda12, y la Fiscalía General de la Nación guardó silencio. 17.

El Procurador 64 Judicial II Administrativo ante el Tribunal Administrativo de Sucre solicitó que se exonerara de responsabilidad a la Fiscalía General; en su criterio, se configuró el “hecho de un tercero” como causal eximente de responsabilidad. Al respecto, explicó que el daño alegado únicamente le era imputable a la Rama Judicial, pues fue la morosidad del Juez Promiscuo del Circuito de Sucre, quien no se pronunció de fondo durante ocho años, la que condujo a que se decretara la prescripción de la acción penal; por su parte, la Fiscalía dictó medida de aseguramiento ajustada a derecho, y en el proceso penal “se encontraban una serie de pruebas que comprometían seriamente la responsabilidad del sindicado”13.

La sentencia de primera instancia 18. Mediante sentencia del 19 de octubre de 201514, el Tribunal Administrativo de Sucre accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en tanto que declaró la responsabilidad patrimonial de Fiscalía General de la Nación en los siguientes términos (se transcribe de forma literal, incluso con posibles errores): “PRIMERO: DECLÁRENSE no probadas las excepciones de falta o inexistencia de daño antijurídico e inexistencia de nexo causal, falta de falla del servicio por omisión imputable a la Fiscalía General de la Nación y hecho de un tercero, propuestas por la Fiscalía General de la Nación. 10 Documento denominado “16AutoAbreEtapaProbatoria” del expediente digital, que obra en Samai. 11 Documento denominado “19AutoCorreTrasladoAlegatosConclusion” del expediente digital, que obra en Samai. 12 Documento denominado “21ContestacionDemanda” del expediente digital, que obra en Samai. 13 Documento denominado “23ConceptoProcuraduria” del expediente digital, que obra en Samai. 14 Documento denominado “27AutoDeclaraNoProbadaExcepcion” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 5 “SEGUNDO: DECLÁRASE responsable administrativa y patrimonialmente a la Fiscalía General de la Nación por los perjuicios causados a la parte actora con ocasión de la privación injusta de la libertad de que fue objeto el señor Miguel Antonio Navarro.

“TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, CONDÉNASE a la Fiscalía General de la Nación, a pagar a favor de la parte actora las sumas que se relacionan a continuación por los siguientes conceptos: “Perjuicio Material – Lucro Cesante: “La suma de (…) ($91’050.922,49). “Perjuicio Moral: Demandante Parentesco con la víctima directa Monto de la indemnización en SMLMV Miguel Antonio Navarro Mercado Víctima 100 Carolina Sofía Navarro Mattar Hija 100 Eduardo José Navarro Mercado Hermano 50 Félix Enrique Navarro Mercado Hermano 50 Candelaria Isabel Navarro Mercado Hermano 50 Melva Patricia Navarro Mercado Hermano 50 Elena del Socorro Navarro Mercado Hermano 50 “Cuarto: NIÉGUENSE las demás pretensiones de la demanda (…)”. 19.

A juicio del a quo, se acreditó que el daño alegado -la privación de la libertad que padeció Miguel Antonio Navarro Mercado- le era imputable a la demandada, con fundamento en que “fue la entidad que profirió la medida de aseguramiento” y “no demostró la existencia de una causal eximente de responsabilidad”. Agregó que no eran de recibo los argumentos del Ministerio Público, en la medida en que “fue la Fiscalía General de la Nación la que impuso la medida que restringió la libertad, independientemente de lo que pudo haber sucedido con la demora del proceso”. 20.

En punto de la indemnización, en primera instancia se reconoció: 1) por perjuicios morales, el equivalente a 100 SMLMV para la víctima directa y su hija, así como 50 SMLMV para cada uno de los demás demandantes -excepto para Carolina Mattar Munive, dado que no allegó ningún medio de prueba para demostrar que era la esposa o compañera permanente del señor Navarro Mercado- y 2) por perjuicios materiales, en la modalidad de lucro cesante, la suma de $91’050.922,49, correspondiente a los ingresos que Miguel Antonio Navarro Mercado dejó de percibir durante el tiempo que estuvo privado de su libertad -8 años, 11 meses y 24 días-.

Finalmente, el Tribunal negó lo pedido por daño emergente, porque no se acreditó el pago que realizó el demandante a los abogados que lo representaron en el proceso penal que se adelantó en su contra. El recurso de apelación 21. La Fiscalía General de la Nación interpuso recurso de apelación, en el que solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia, con los argumentos que se sintetizan a continuación: Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 6 22.

Explicó que para asegurar la comparecencia de los presuntos infractores, tenía la facultad de imponer medida de aseguramiento y que en el caso de Miguel Antonio Navarro Mercado tal decisión se ajustó al ordenamiento jurídico, en especial, a las estipulaciones de la ley penal vigente para la época de los hechos; que actuó con el debido respeto de las garantías procesales del investigado, en quien recaían indicios graves de responsabilidad, por lo cual la privación de la libertad objeto de la demanda no podía tildarse de “injusta”, arbitraria y/o desproporcionada. 23.

Subrayó que se configuró la causal eximente de responsabilidad denominada “hecho de un tercero”, en tanto que el proceso pasó al juzgado de conocimiento el 20 de mayo de 2002 y allí permaneció hasta el 17 de marzo de 2010, lo que permitía entrever que dicho despacho judicial dejó vencer los términos, pese a que en el proceso penal obraban pruebas que comprometían la responsabilidad penal del señor Mercado Navarro. 24.

En último lugar, indicó que no compartía la tasación de la condena por perjuicios morales, porque resultó excesiva “ante el tiempo de privación de la libertad impuesta al señor Miguel Antonio Navarro Mercado” 15. 25. El 4 de febrero de 2016, el Tribunal Administrativo de Sucre citó a las partes a la audiencia de conciliación establecida en el artículo 70 de la Ley 1395 de 201016; la cual se declaró fallida el 1° de marzo de 201617.

Trámite relevante en segunda instancia 26. Mediante auto del 23 de septiembre de 2016, se admitió el recurso de apelación18 y a través de proveído del 9 de noviembre del mismo año19 se corrió traslado a las partes para que alegaran de conclusión y al Ministerio Público para que, si lo consideraba pertinente, rindiera concepto de fondo.

La Fiscalía General reiteró los argumentos expuestos a lo largo del proceso20. Por su parte, los demandantes y el Ministerio Público guardaron silencio. 27. Por auto del 26 de abril de 201821, la Subsección A decretó como prueba de oficio el proceso penal que se tramitó en contra de Miguel Antonio Navarro Mercado; igualmente, pidió certificación del tiempo y las modalidades de su detención. Los 15 Documento denominado “29RecursoApelacion”, del expediente digital, que obra en Samai. 16 Documento denominado “33AutoFijaFechaAudienciaConciliacion” del expediente digital, que obra en Samai. 17 Documento denominado “36AutoDeclaraFallidaAudiencia” del expediente digital, que obra en Samai. 18 Documento denominado “45AutoAdmiteRecursoApelacion” del expediente digital, que obra en Samai. 19 Documento denominado “47AutoCorreTrasladoAlegatosConclusion” del expediente digital, que obra en Samai. 20 Documento denominado “48Alegatos” del expediente digital, que obra en Samai. 21 Documento denominado “73AutoResuelveRecursoApelcion” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 7 documentos solicitados fueron incorporados al plenario22 y de los mismos se corrió traslado a las partes, sin manifestación alguna. 28.

El 25 de julio de 201923, esta Subsección24 profirió sentencia de segunda instancia, por medio de la cual modificó la decisión del Tribunal Administrativo de Sucre, en tanto que: 1) declaró la responsabilidad de la “Nación”, con la aclaración de que la condena debía ser asumida con cargo al presupuesto de la Rama Judicial; al respecto, explicó que no se configuraron los supuestos necesarios para la declaratoria de responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación -porque “(…) su actuar [el del demandante] fue determinante en la producción del daño, entendido como la restricción de su libertad por cuenta de la imposición de la medida de aseguramiento”- pero que sí se había presentado un defectuoso funcionamiento de la administración de justicia por mora injustificada imputable a la Rama Judicial.

Para efectos de la condena, indicó -con fundamento en el auto 20.420, proferido por la Sala Plena de la Sección Tercera el 25 de septiembre de 2013- que la persona jurídica demandada era la “Nación”, que podía ser representada tanto por la Fiscalía General de la Nación como por la Rama judicial, luego, la no comparecencia de cualquiera de estas entidades no implicaba una falta de legitimación en la causa ni un problema de indebida representación. Para finalizar, 2) condenó al pago de perjuicios morales en favor de Miguel Antonio Navarro Mercado, su hija y sus hermanos. Recurso extraordinario de revisión 29.

El 22 de julio de 202025, la Rama Judicial presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 25 de julio de 2019, con fundamento en la causal establecida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, “por existir nulidad originada en la sentencia”; oportunidad en la que alegó que fue condenada en el proceso de reparación directa de la referencia sin haber sido vinculada al mismo, pues debía tenerse en cuenta que la demanda se presentó únicamente en contra de la Fiscalía General de la Nación. 30.

El 23 de septiembre de 2024, la Sala 14 Especial de Decisión de esta Corporación declaró fundado el recurso presentado por la Rama Judicial, el cual se tramitó con el radicado 1001-03-15-000-2020-03265-00 y, como consecuencia, anuló la sentencia proferida el 25 de julio de 2019 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

En esa decisión se indicó: 1) que estaba probado que la parte actora únicamente demandó a la Nación – Fiscalía General de la Nación, y solo esta entidad acudió al proceso y defendió exclusivamente sus intereses; 2) que, por lo anterior, condenar a la Rama Judicial suponía una clara pretermisión de las instancias -pues no se le notificó de la demanda, no se le permitió ejercer su derecho de defensa, así como tampoco pudo controvertir las pruebas-; 3) que la participación de la Fiscalía no garantizó el derecho de defensa 22 Documentos denominados “75SolicitudExpedicionCertificacion” y “77Oficios” del expediente digital, que obra en Samai. 23 Documento denominado “80AutoModificaSentencia” del expediente digital, que obra en Samai. 24 Con ponencia de la doctora Marta Nubia Velásquez Rico. 25 Índice 1 de Samai, del proceso con radicado 1001-03-15-000-2020-03265-00.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 8 y contradicción de los intereses de la Rama Judicial y 4) que no bastaba con citar el auto proferido por la Sección Tercera, de 25 de septiembre de 2013, pues para dar aplicación al criterio fijado en dicha providencia era necesario que el caso a resolver tuviera identidad fáctica con el decidido con fines de unificación, esto es, que se tratara de una demanda instaurada contra la Nación – Rama Judicial por actuaciones de la Fiscalía General de la Nación por la confusión derivada del cambio de legislación que trajo la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, mientras que el proceso de la referencia era totalmente diferente. 31.

El 28 de abril de 2025, la Secretaría de la Sección Tercera “reactiv[ó]” el proceso de la referencia “para lo pertinente” y lo ingresó nuevamente a este despacho para dictar sentencia26. CONSIDERACIONES 32. La Sala procede a decidir la segunda instancia de la presente litis porque no advierte la configuración de una causal de nulidad que invalide lo actuado y después de evidenciado el cumplimiento de los presupuestos procesales de: jurisdicción, competencia, oportunidad de la demanda, el agotamiento del requisito de conciliación extrajudicial y la legitimación en la causa por pasiva de la entidad demandada y por activa de los actores27.

Problemas jurídicos a resolver 33. En esta instancia, le corresponde a esta Subsección pronunciarse sobre los reparos concretos expuestos contra la sentencia de primer grado, los cuales, por regla general, establecen la competencia del ad quem para ventilar la controversia. 34. En ese orden, de los argumentos de apelación planteados por la parte actora se desprende que los problemas jurídicos a resolver son los siguientes: 1) ¿se reúnen los presupuestos para declarar la responsabilidad patrimonial de la Nación – Fiscalía General de la Nación por la privación de la libertad que padeció Miguel Antonio Navarro Mercado?, o ¿el daño alegado por los actores ocurrió por el “hecho de un tercero”?; sólo en el evento de que se confirme la responsabilidad patrimonial de la entidad demandada, 2) se revisará la indemnización de perjuicios que estableció el a quo -a efectos de determinar si las sumas concedidas por el Tribunal Administrativo resultaron “excesivas”-. 35.

Por último, se abordará si, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo28, procede condena en costas en esta instancia. 26 Índice 71 de Samai. 27 Se precisa que, en primera instancia, el a quo determinó que Carolina Mattar Munive “no allegó ningún medio de prueba para demostrar que era la esposa o compañera permanente del señor Navarro Mercado”, con lo cual descartó que le asistiera legitimación en esta causa; pero este aspecto versa sobre su falta de legitimación material, luego, no recae sobre un presupuesto procesal. 28 Modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 9 Relación de hechos probados relevantes para resolver la controversia29 De las circunstancias acreditadas -en orden cronológico- previas al inicio del proceso penal adelantado contra Miguel Antonio Navarro Mercado 36.

El 17 de diciembre de 1996, Miguel Antonio Navarro Mercado, en su condición de alcalde de Sucre (departamento de Sucre), expidió el Decreto 07630, mediante el cual declaró la urgencia manifiesta en la referida entidad territorial, con la finalidad de “desarrollar la reforestación de la cuenca de los caños en sus diferentes márgenes existentes en el municipio (…) para aprovechar el período de sequía”.

En las motivaciones de ese acto administrativo se consignó que el “paso del tiempo” había “enseñado” que solamente en los meses de enero a abril de cada anualidad se podían iniciar obras civiles de construcción prioritaria de terraplenes, jarillones, rellenos, entre otros, dado que “las lluvias arreci an (…) entre el mes de mayo (…) al (…) de diciembre”.

En el artículo 2° del referido decreto se dijo que, con fundamento en esa declaratoria, “el alcalde pod[ía] hacer los traslados presupuestales internos que se requ[erí an] como lo permit[ía] el parágrafo del artículo 42 de la Ley 80 de 1993”. 37. El 30 de abril de 1997, el jefe de presupuesto del municipio de Sucre certificó que ese municipio firmó el convenio interadministrativo de cofinanciación 1706-70- 003-0-97, con el Fondo para la Inversión Rural –DRI- por valor de $100’000.000, con la finalidad de construir el proyecto “PGE RED 0027025450045”, consistente en el terraplén denominado “Portaca-Chaparral-Buenos Aires-Paso Mantequera”31. 38.

Miguel Antonio Navarro Mercado, como alcalde de la citada entidad territorial, suscribió tres contratos estatales de obra, que serán detallados a continuación: 39. El 13 de mayo de 1997, con Diógenes Jiménez Castro32; cuyo objeto contractual consistió en alquilar un buldócer durante 692 horas para la construcción del terraplén “Portaca-Chaparral-Buenos Aires-Paso Mantequera”; el valor de cada hora se pactó en la suma de $65.000 y su precio total fue de $44’980.000.

Fue designado como interventor el jefe de la Oficina de Planeación del municipio33. La firma de este contrato se sustentó en el Decreto 076 de 1996 y en el convenio interadministrativo de cofinanciación No 1706-70-003-0-97. 40. El 25 de noviembre de 1997 se firmó “el acta final de obra” por el contratista Diógenes Jiménez y el interventor; documento en el que se indicó que el contrato se había cumplido a cabalidad34. 29 Se aclara que aunque obran otros elementos probatorios que fueron allegados a este proceso, no resulta indispensable que la Sala se refiera a los mismos, pues esta instancia se ceñirá a lo resuelto en el fallo apelado y a los argumentos del recurso de apelación. 30 Folios 151 y 152 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 31 Folio 150 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 32 Quien se identificó con la cédula de ciudadanía número 4.010.620, expedida en el municipio de Sucre. 33 Folios 111 a 113 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 34 Folio 119 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 10 41. El 18 de junio de 1997 con Yamil Munive Castro, “quien obr[ó] en su nombre propio pero que aparece autorizado representante legal de [la] Junta de Acción Comunal de Chaparral de Sucre”; su objeto consistió en la construcción de tres alcantarillas en el terraplén en mención; su valor fue de $8’080.800.

El fundamento de este negocio jurídico fue el Acuerdo 001 del 2 de junio de 1995, por medio del cual se facultó al alcalde para celebrar contratos con las juntas de acción comunal. 42. El 20 de junio de 1997, Miguel Antonio Navarro Mercado, en su condición de alcalde del municipio de Sucre ordenó el pago de $4’040.400 en favor de Yamil Munive Castro35. 43.

El 27 de agosto de 1997 con Rafael Cáceres de la Hoz; con la finalidad de alquilar un buldócer durante 384 horas para la construcción del terraplén tantas veces mencionado; el valor de cada hora se pactó en $65.000, para un total de $24’960.00036. La firma de este contrato se apoyó en el convenio interadministrativo de cofinanciación No 1706-70-003-0-97. 44.

Ese mismo día -27 de agosto de 1997-, a través de la Resolución 685 de 1997, Miguel Antonio Navarro Mercado ordenó el pago de $12’000.000 en favor de Rafael Cáceres de la Hoz “por concepto de anticipo del contrato correspondiente a 384 horas de buldozer”37. Obra también un documento denominado “orden definitiva de pago”, en el que figura como beneficiario el señor Cáceres de la Hoz38. 45.

El 26 de diciembre de 1997, Diógenes Jiménez Polanco39 radicó una denuncia penal en contra de Miguel Antonio Navarro Mercado ante la Unidad especializada contra delitos de la Administración pública de Sincelejo de la Fiscalía General. En ese escrito lo acusó de “fraccionar” los contratos que tenían por objeto la construcción del terraplén “Portaca-Chaparral-Buenos Aires-Paso Mantequera”, con el propósito de “sacar partida que llene más sus arcas personales y sin importarle la suerte de sus conciudadanos”40.

Del proceso penal que se adelantó en contra de Miguel Antonio Navarro Mercado 46. El 7 de abril de 1998, la Fiscalía Quince Delegada de la Unidad de Delitos contra la Administración Pública de Sincelejo determinó que “la denuncia impetrada por el señor Diógenes Jiménez Polanco presta[ba] los suficientes méritos para ordenar la apertura de la instrucción penal”; al tiempo, ordenó el decreto de varios medios de 35 Folios 125 a 133 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 36 Folios 134 a 136 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 37 Folio 139 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 38 Folio 138 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 39 Quien se identificó con la cédula de ciudadanía número 92.506.160, expedida en el municipio de Sincelejo. 40 Folios 55 y 56 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 11 prueba, como inspecciones judiciales a las instalaciones de la alcaldía de Sucre y a la obra en cuestión41. 47. El 6 de julio de 1998, Ángel Villarreal Barragán, en su condición de alcalde de Sucre le indicó a los investigadores de la Fiscalía General de la Nación que “para la construcción del terraplén Portaca-Chaparral-Buenos Aires-Paso Mantequera no aparec[ían] estudios, diseños ni planos o algo relacionado con trabajos topográficos preliminares”42. 48.

El 24 de julio de 1998, por cuenta de la misión de trabajo número 0490, el Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación practicó una visita de inspección judicial al terraplén en mención y concluyó que se realizó “sin ningún diseño previo”, lo que se evidenciaba “al superar las aguas la altura del terraplén, lo cual quiere decir que no se tuvo en cuenta la cota de inundación para su construcción”; además, que la obra no se ejecutó en tu totalidad, pues “este terraplén no llega[ba] al corregimiento de Buenos Aires, como tampoco (…) al paso de Mantequera” 43. 49.

El 1° de marzo de 2000, Miguel Antonio Navarro Mercado rindió indagatoria44 ante la Fiscalía General de la Nación. En esa oportunidad indicó que se desempeñó como alcalde de Sucre entre el 8 noviembre de 1996 y el 31 de diciembre de 1997; explicó que lo único que pretendió fue aprovechar “los meses de verano”, que, por ello, se vio “en la necesidad de declarar la urgencia manifiesta y fue así como contrat[ó] con varias personas para agilizar la ejecución”; sobre esto último especificó que suscribió tres contratos diferentes con Diógenes Jiménez Castro, Yamil Munive Castro y “Rafael Cáceres de la Ossa” para la construcción de un terraplén45. 50.

El 2 de noviembre de 200046, la Fiscalía Quince Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo profirió medida de aseguramiento en contra del 41 Folios 95 a 97 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 42 Folios 109 y 110 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 43 Folios 153 y 154 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 44 Respecto de la indagatoria que Miguel Antonio Navarro Mercado rindió el 1° de marzo de 2000 ante la Fiscalía General de la Nación, sin el apremio del juramento, se debe expresar que será valorada en conjunto con las demás pruebas obrantes en el expediente, de conformidad con la jurisprudencia de la Subsección, según la cual la indagatoria como medio probatorio en esta sede judicial es “una fuente de información de obligatoria recepción en los procesos penales, con individualidad propia en lo que tiene que ver con su práctica y contradicción, debe reconocérsele su mérito probatorio, como lo exigen los derechos fundamentales de acceso a la justicia y a probar, los principios de prevalencia del derecho sustancial, de libertad de medios probatorios, de contradicción, de libre valoración racional de la prueba y la demás normativa que rige en materia probatoria, para lo cual, además, no resulta ajena al deber de ser valorada en conjunto con los demás elementos de convicción y con arreglo a los criterios rectores de la sana crítica”.

Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 11 de septiembre de 2013, exp. 20.601. 45 Folios 167 a 171 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 46 Folios 175 a 185 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 12 señor Navarro Mercado por el delito de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales; en esa decisión, “sustituyó” la detención preventiva por domiciliaria, en atención a que “la pena mínima (…) e[ra] de cuatro (4) años de prisión [y porque] no informa[ba] el proceso que [fuera] una persona que t[uviera] antecedentes y que caus[ara] daño a la sociedad”47.

En esa oportunidad se determinó, además, que el investigado tenía prohibida la salida del país. 51. Consta que el señor Navarro Mercado se notificó personalmente de la anterior decisión el 21 de marzo de 2001 ante la Fiscalía Seccional Trece de Sucre48, y que ese mismo día suscribió diligencia de compromiso con la finalidad de asumir las obligaciones establecidas en el artículo 419 del Código de Procedimiento Penal, tales como presentarse cuando se le solicitara; observar buena conducta individual, familiar y social; informar sobre todo cambio de residencia y no salir del país sin autorización previa49. 52.

El 28 de diciembre de 2001, la Fiscalía Quince Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo profirió resolución de acusación en contra del señor Navarro Mercado como presunto autor del punible de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales50, después de razonar que se encontraban reunidos los requisitos sustanciales del artículo 397 del Código de Procedimiento Penal. 53.

El 20 de mayo de 200251, el proceso penal fue remitido al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre (departamento de Sucre); operador judicial que, el 29 de mayo de 200252, avocó su conocimiento y ordenó dar “aplicación al artículo 400 del Código de Procedimiento Penal” -sin mayor detalle al respecto, pero de la remisión al contenido literal de la norma mencionada se sigue que quedó a disposición común de los sujetos procesales por el término de quince días hábiles, para preparar las audiencias preparatoria y pública, así como para solicitar las nulidades originadas en la etapa de la investigación y las pruebas procedentes-. 54.

El 16 de julio de 2002, el juez promiscuo del circuito de Sucre se declaró impedido para conocer del asunto, argumentando que tenía una enemistad grave con el procesado; al tiempo, ordenó la remisión del expediente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sincé, Sucre53, ente judicial que el 12 septiembre de 200254 consideró que el impedimento era infundado, por lo que envió el proceso a la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, para que 47 Folios 175 a 185 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 48 Folio 198 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 49 Folio 199 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 50 Folios 242 a 254 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 51 Folio 260 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 52 Folio 261 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 53 Folios 264 a 268 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 54 Folios 269 a 272 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 13 “res[olviera] lo pertinente, con fundamento en el artículo 101 del C. de P. Penal”55. 55. El 17 de enero de 2003 obra una constancia emitida por la Secretaría del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre en la que se indicó que el expediente llegó procedente de la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo56. 56.

Aunque no se demostró qué resolvió la Sala Penal del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Sincelejo, el proceso le fue asignado nuevamente al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre porque este operador judicial, el 28 de mayo de 2003, dispuso que el expediente permaneciera en la secretaría del despacho “para darle aplicación a lo dispuesto en el artículo 400 del C.P.P., en cuanto a la presentación de las pruebas”57.

El 2 de septiembre de 2003, la Secretaría del Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, pasó el proceso al despacho del juez y le informó que ya se había cumplido con lo dispuesto en el artículo 400 del Código de Procedimiento Penal58. 57. El 4 de junio de 2007, se citó a las partes para el 5 de septiembre de ese mismo año, con el objetivo de realizar la audiencia preparatoria59; en esa diligencia, el juzgado convocó a las partes para realizar la audiencia pública el 10 de octubre de 200760.

El 9 de noviembre de 2007 se declaró la nulidad de todo lo actuado desde que se dispuso “el traslado a las partes”, según “lo ordenaba el artículo 400 del C.P.P.”, porque el implicado no estuvo representado por abogado61, por lo que el 22 de enero de 2008, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre, Sucre, le nombró defensor de oficio al señor Navarro Mercado62. 58.

El 10 de junio de 2008, se señaló el 19 del mismo mes y año a fin de realizar la audiencia pública63. Finalmente, el 15 de marzo de 2010, el Juzgado Promiscuo, tantas veces mencionado, declaró la prescripción de la acción penal, por lo que dispuso cesar el procedimiento que se seguía en contra del implicado64. Análisis del caso concreto 59.

Previo a realizar el análisis de imputación, es necesario indicar que el daño alegado se encuentra plenamente acreditado, esto es, la privación de la libertad de 55 “Artículo 101. Procedimiento en caso de impedimento. En la misma providencia en que el funcionario judicial manifieste el impedimento pasará la actuación a quien le sigue en turno o a otro del lugar más cercano, si en el sitio no hubiere más de uno de la categoría del impedido o todos estuvieren impedidos.

En caso de presentarse discusión sobre el funcionario a quien corresponda continuar el trámite de la actuación, decidirá de plano el superior funcional de quien se declaró impedido. Para tal efecto, el funcionario que tenga el expediente enviará el cuaderno original a la autoridad que deba resolver lo pertinente”. 56 Folios 274 y 275 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 57 Folio 277 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 58 Folio 281 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 59 Folio 287 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 60 Folio 297 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 61 Folios 300 a 304 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 62 Folio 306 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 63 Folios 308 a 313 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 64 Folios 314 a 316 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 14 Miguel Antonio Navarro Mercado, en tanto que el 2 de noviembre de 2000 se le impuso una medida de aseguramiento de detención en su domicilio; que se hizo efectiva el 21 de marzo de 2001 -como se explicará en el párrafo siguiente- y que recobró su libertad el 15 de marzo de 2010, cuando el Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre declaró la prescripción de la acción penal y ordenó cesar el procedimiento que se adelantaba en su contra. 60.

En este punto de la providencia es importante resaltar que en la decisión del noviembre de 2000 -en la que se impuso la medida de aseguramiento en contra del actor- se estableció que la detención domiciliaria debía estar amparada por una garantía prendaria de cinco salarios mínimos legales mensuales y que, además, la Fiscalía Seccional de Sucre debía “hacer suscribir al procesado el acta de compromiso en el que se le impondr[ían] las obligaciones que consigna[ba] el artículo 419 del Código de Procedimiento Penal y en el que se compromet[ía] a permanecer en su residencia ubicada en la Calle Junin de Sucre (…) y/o en el sitio que señal[ara] como su domicilio actual”. 61.

Precisamente, el 21 de marzo de 2001, cuando a Miguel Antonio Navarro Mercado se le notificó personalmente de la providencia en cuestión, ese mismo día firmó un documento denominado “diligencia de compromiso” ante la Fiscalía Seccional Trece de Sucre; al margen de que en ese formato se indicara que lo suscribía “para gozar del beneficio de libertad provisional”, lo cierto es que quedó consignado, acto seguido, que tenía como finalidad que asumiera las obligaciones establecidas en el artículo 419 del Código de Procedimiento Penal, tales como presentarse cuando se le solicitara; observar buena conducta individual, familiar y social; informar sobre todo cambio de residencia y no salir del país sin autorización previa, y que se fijaba como lugar de residencia el “barrio Ayacucho Sucre, Sucre”. 62.

No hay evidencia que permita concluir que, en algún momento, el aquí demandante gozó del beneficio de libertad provisional, y la sola mención advertida en el documento denominado “diligencia de compromiso” resulta insuficiente para llegar a esa conclusión, si se tiene en cuenta: 1) que la imposición de las obligaciones del artículo 419 del Decreto 2700 de 199165 -Código de Procedimiento Penal vigente para ese momento- a cargo del señor Navarro Mercado fue una exigencia de la Fiscalía Quince Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo, precisamente, para “sustituir” la detención preventiva por domiciliaria y 2) que la norma en cuestión instituía los compromisos anteriormente mencionados no solo en los eventos de libertad provisional sino también en los de detención domiciliaria. 63.

Lo dicho en el párrafo anterior encuentra sustento en lo que se consignó en el escrito inicial -en el que se afirmó que el actor “duró privado de la libertad con 65 “Artículo 419. Obligaciones del sindicado. En los casos de conminación, caución, detención domiciliaria y libertad provisional, se le impondrán las siguientes obligaciones: 1o) Presentarse cuando el funcionario competente lo solicite.

No se pueden imponer presentaciones periódicas. 2o) Observar buena conducta individual, familiar y social. 3o) Informar todo cambio de residencia. 4o) No salir del país sin previa autorización del funcionario”. Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 15 medida de aseguramiento en detención domiciliaria (…) desde el 21 de Marzo de 2001 (…) hasta el día 15 de Marzo de 2010”66- pero, sobre todo, en el material probatorio allegado a este expediente, pues se advierte del “formato de medida de aseguramiento” número 1825614, correspondiente al aquí demandante67, que en la casilla “identificación de la medida” tiene una “X” en “detención domiciliaria” - mientras que la denominada “con libertad condicional” está en blanco-; además, que obra una certificación del 13 de marzo de 2019, proferida por el Juzgado Promiscuo del Circuito de Majagual, Sucre68 como respuesta al requerimiento que efectuó, de oficio, esta Subsección, en la que, previa solicitud de información de “las modalidades de detención de Miguel Antonio Navarro Mercado”, únicamente hizo alusión a que este señor había sido objeto de detención domiciliaria.

De la responsabilidad de la Fiscalía General de la Nación 64. En criterio del Tribunal a quo, el daño alegado le era imputable a la Fiscalía porque fue la entidad que profirió la medida de aseguramiento domiciliaria y no demostró la existencia de una causal eximente de responsabilidad. La Fiscalía, en su recurso, cuestionó este razonamiento propio del régimen objetivo de responsabilidad y sostuvo que la privación de la libertad objeto de la demanda no podía tildarse de “injusta”, pues la medida cautelar que la originó no fue arbitraria ni desproporcionada. 65.

Sobre el régimen de responsabilidad aplicable en los eventos de privación injusta de la libertad, debe decirse que la Corte Constitucional, mediante sentencia C-037 de 199669, analizó la constitucionalidad, entre otros, del artículo 68 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia y manifestó que no era dable la reparación automática de los perjuicios, y que el juez debía examinar la actuación que dio lugar a la medida restrictiva para determinar si existían o no méritos para proferir una decisión en ese sentido. 66.

Aunque a través de sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013, la Sección Tercera de esta Corporación70, con fundamento en los supuestos consagrados en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991, acogió un régimen de responsabilidad objetivo en algunos casos de privación de la libertad71; 66 Así, en el acápite de los “HECHOS”, se lee lo siguiente: “De tal manera que mi representado, MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO, duró privado de la libertad con medida de Aseguramiento en Detención Domiciliaria de manera injustificada, desde el 21 de Marzo de 2001 en que fue notificado de dicha medida hasta el día 15 de Marzo de 2010, en que se resolvió cesar el procedimiento seguido en contra de MIGUEL ANTONIO MERCADO NAVARRO”.

Por su parte, en el acápite denominado “FUNDAMENTOS DE ORDEN JURÍDICO”, se consignó: “El señor MIGUEL ANTONIO NAVARRO MERCADO fue privado de la libertad y dejado en detención domiciliaria por 108 MESES aproximadamente y luego absuelto por prescripción de la acción (…)”. 67 Folio 186 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 68 Documentos denominados “75SolicitudExpedicionCertificacion” y “77Oficios” del expediente digital, que obra en Samai. 69 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C-037 del 5 de febrero de 1996, M.P: Vladimiro Naranjo Mesa, exp: PE-008. 70 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 17 de octubre de 2013.

C.P. Mauricio Fajardo Gómez, expediente: 23.354. 71 A saber, cuando el sindicado era absuelto porque i) no cometió el delito; ii) el hecho no existió; iii) la conducta por la cual fue detenido no es típica, y iv) en aquellos casos en los cuales se concedía Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 16 posteriormente, la Corte Constitucional dictó la sentencia SU-072 de 201872, a través de la cual precisó que ninguna norma jurídica -a saber, ni el artículo 90 de la Constitución Política, ni el artículo 68 de la Ley 270 de 1996, ni la sentencia C-037 de 1996- estableció un régimen de responsabilidad específico aplicable en los eventos de privación de la libertad, por lo que al funcionario judicial le correspondía determinar si la privación fue apropiada, razonable y proporcionada. 67.

A su vez, mediante sentencia del 15 de agosto de 201873, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó su criterio frente a este tipo de casos; sin embargo, dicha providencia quedó sin efectos por vía de tutela74, por lo que el 6 de agosto de 2020 se profirió el correspondiente fallo de reemplazo75. Este último, si bien no se adoptó como determinación de unificación, recogió de manera enunciativa jurisprudencia sobre la materia, particularmente la definida por la Corte Constitucional, en la sentencia C-037 de 199676. 68.

En el escenario expuesto, no resultaba viable que el Tribunal Administrativo declarara responsable a la Fiscalía teniendo en cuenta únicamente que fue la entidad que profirió la medida de aseguramiento; a juicio de esta Subsección, debía examinar con detalle la actuación que dio lugar a la medida restrictiva del derecho fundamental a la libertad del señor Navarro Mercado para determinar si estuvo, o no, ajustada a derecho. 69.

Con miras al análisis decantado en el párrafo anterior, se precisa que la investigación penal que aquí importa inició bajo las previsiones del Decreto 2700 de 1991; estatuto procesal que estableció, en su artículo 388, como medidas de aseguramiento las detenciones domiciliarias y preventivas -además de la conminación, caución y la prohibición de salir del país-, y dispuso que se aplicarían cuando en contra del sindicado “resultare por lo menos un indicio grave de responsabilidad con base en las pruebas legalmente producidas en el proceso”. 70.

A partir de los presupuestos probatorios ya referidos, la Sala advierte que, previa denuncia penal por parte de Diógenes Jiménez Polanco, la entidad demandada ordenó la apertura de la instrucción penal en contra de Miguel Antonio Navarro Mercado por el delito de “celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos” tipificado el artículo 146 de la Ley 100 de 198077 -Código Penal vigente para la la libertad por aplicación del principio in dubio pro reo -introducción jurisprudencial porque este evento no estaba previsto en el artículo 414 del Decreto 2700 de 1991-. 72 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia SU-072 del 5 de julio de 2018, M.P: José Fernando Reyes Cuartas, exps: T-6.304.188 y T-6.390.556. 73 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia de unificación del 15 de agosto de 2018, C.P: Carlos Alberto Zambrano Barrera, exp: 46.947. 74 Mediante fallo de tutela dictado el 18 de noviembre de 2019, por la Subsección B de la Sección Tercera de esta Corporación, exp: 2019-00169-01 (AC). 75 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sala Plena, sentencia del 6 de agosto de 2020, C.P: José Roberto Sáchica Méndez, exp: 46.947. 76 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 77 “Artículo 146.

Artículo modificado por el artículo 1o. del Decreto 141 de 1980. El servidor público que por razón del ejercicio de sus funciones y con el propósito de obtener un provecho ilícito para sí, para el contratista o para un tercero, tramite contratos sin observancia de los requisitos legales esenciales o los celebre o liquide sin verificar el cumplimiento de los mismos, incurrirá en prisión de seis (6) meses a tres (3) años, multa de un mil a cien mil pesos e interdicción del ejercicio de derechos y funciones públicas de uno (1) a cinco (5) años”.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 17 época en que ocurrieron los hechos investigados-, con la modificación punitiva introducida en el artículo 57 de la Ley 80 de 199378. 71.

La Fiscalía Quince Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo, en la decisión que impuso la medida de aseguramiento que afectó la libertad del demandante, explicó que, para llevar a cabo la construcción del terraplén “Portaca-Chaparral-Buenos Aires-Paso Mantequera”, el municipio de Sucre firmó un convenio con el Fondo para la Inversión Rural que ascendió a $100’000.000; además, que de acuerdo con el presupuesto de esa entidad territorial - 2.374’384.400- para la época de los hechos -1997-, la menor cuantía que permitía contratar directamente equivalía a $43’001.250; con fundamento en lo anterior, determinó que el aquí demandante, como alcalde del municipio, debió realizar una licitación pública para adjudicar ese contrato de obra, lo que no ocurrió, porque en su lugar suscribió directamente tres negocios jurídicos con diferentes constructores. 72.

El ente acusador dijo que, con la finalidad de justificar los contratos que asignó de forma directa, el señor Navarro Mercado se escudó en que, por medio del Decreto 076 de 1996, había declarado una urgencia manifiesta. Sobre este aspecto, llamó la atención de que dicho acto administrativo hizo referencia al “desarrollo” de una “reforestación” durante los meses de enero a abril de 1997, y que expresamente excluyó la ejecución de obras entre mayo y diciembre bajo la premisa de que era “periodo invernal”; que, pese al contenido literal del decreto, Miguel Antonio Navarro Mercado suscribió los contratos de obra en cuestión en mayo, junio y agosto de 1997, respectivamente, y no para el desarrollo de una reforestación, sino para la construcción de un terraplén. 73.

Para finalizar, en la aludida decisión se explicó que en los negocios mencionados primó el “desorden y la improvisación”; así, por ejemplo, resaltó que el contrato suscrito el 13 de mayo de 1997 no se diferenció del firmado el 27 de agosto de 1997, porque ambos se circunscribieron al alquiler de un buldócer para la construcción de un terraplén, pero en estos no se especificaron los tramos en particular -cuál era el punto de inicio y el de terminación- que los contratistas debían ejecutar. 74.

Lo expuesto por la entidad demandada, resumido en los párrafos precedentes, configura con creces el único indicio grave de responsabilidad que exigía el artículo 388 del Decreto 2700 de 1991. Es importante señalar que la entidad demandada, en la decisión cuya legalidad se analiza, tomó en consideración que las actuaciones que comprometieron la responsabilidad penal de Miguel Antonio Navarro Mercado fueron en ejercicio de sus funciones como alcalde del municipio de Sucre y explicó las razones por las cuales celebró los contratos de obra del 13 de mayo de 1997, 18 de junio de 1997 y 27 de agosto de 1997 sin observar los requisitos legales esenciales. 75.

Se destaca que, a juicio de la Fiscalía, medió una vulneración del artículo 24 de 78 “Artículo 57. El servidor público que realice alguna de las conductas tipificadas en los artículos 144, 145 y 146 del Código Penal, incurrirá en prisión de cuatro (4) a doce (12) años y en multa de veinte (20) a ciento cincuenta (150) salarios mínimos legales mensuales”.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 18 la Ley 80 de 199379, que disponía que la escogencia del contratista se debía efectuar siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los contados eventos en los que se podía contratar directamente.

Así pues, el ente acusador denunció que Miguel Antonio Navarro Mercado debió acudir a la licitación pública para ejecutar los $100’000.000 que tenían por objeto la construcción de un terraplén en el municipio de Sucre, teniendo en cuenta que el monto total de los contratos celebrados sobrepasó la menor cuantía -considerando el presupuesto anual de la entidad territorial en el que el demandante fungía como alcalde-; adicionalmente, que “el desconocimiento del cumplimiento de los requisitos legales esenciales pertinentes [era] el parámetro para inferir el interés ilícito que movió al alcalde en la celebración fraccionada para favorecer a los contratistas”. 76.

Pero, además, la demandada resaltó que Miguel Antonio Navarro Mercado no verificó el cumplimiento de los contratos de obra tantas veces mencionados, pues hizo hincapié en que solamente se demostró que uno de los negocios jurídicos en cuestión -el suscrito el 13 de mayo de 1997- se terminó a cabalidad pero no encontró que los otros -firmados el 18 de junio y el 27 de agosto de 1997- se hubiesen ejecutado, pese a lo cual el señor Navarro Mercado ordenó pagar las sumas de $4’040.400 y $12’000.000, respectivamente, en favor de los citados contratistas.

Sobre esto último, destacó que los investigadores del Cuerpo Técnico de Investigaciones de la Fiscalía General de la Nación aseguraron que las obras no se culminaron, pues el terraplén no llegó hasta el corregimiento de Buenos Aires ni al “paso de Mantequera”, y que además no contó con diseños previos -porque evidenciaron que el agua sobrepasaba su altura-, lo que resultaba coincidente con la información que suministró Ángel Villarreal Barragán -entonces alcalde del municipio de Sucre- el 6 de julio de 1998. 77.

A partir de lo expuesto, es razonable afirmar que la medida de aseguramiento impuesta a Miguel Antonio Navarro Mercado atendió al principio de legalidad, por cuanto se ajustó a las previsiones contenidas en el Decreto 2700 de 1991 -que exigía un indicio grave de responsabilidad en su contra-, y no desconoció los parámetros fijados para la adopción de este tipo de determinaciones; todo lo contrario, expuso con detalle los comportamientos que Miguel Antonio Navarro Mercado desplegó como alcalde de Sucre y que dieron lugar al proceso penal que se adelantó en su contra.

De igual manera, esta Subsección advierte que esa providencia -que resolvió la situación jurídica del demandante- también fue razonable y proporcional, atendiendo a que la Fiscalía contaba con elementos probatorios suficientes que involucraban y comprometían la responsabilidad penal de Miguel Antonio Navarro Mercado por el delito que se le investigaba, el de celebración de contratos sin el cumplimiento de requisitos legales. 78.

Ahora bien, advierte esta Subsección que en la demanda se denunció que, a título de caución prendaria, el demandante pagó $1’300.000, “dinero que no ha[bía] podido recuperar a pesar de varias solicitudes hechas tanto al Banco Agrario como al Juzgado del Circuito de Sucre”. Al respecto, debe decirse que cuando la Fiscalía Quince Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo resolvió la 79 El texto original de la Ley 80 de 1993, con la modificación introducida por el Decreto 62 de 1996; que, para la época de los hechos, no había sido derogado por el artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 19 situación jurídica de Miguel Antonio Navarro Mercado “sustituyó” la detención preventiva por domiciliaria, en atención al contenido del artículo 396 del Decreto 2700 de 1991, modificado por el artículo 53 de la Ley 81 de 1993, que permitía otorgar este beneficio, previa imposición de una caución, cuando se tratara de un hecho punible cuya pena mínima prevista fuera de cinco años de prisión o menos, como en este caso80 y se pudiera establecer que el sindicado no colocaba en peligro a la comunidad y comparecería al proceso -por sus características familiares, laborales y vínculos con la comunidad-. 79.

En otras palabras, esta Sala pudo corroborar que el aquí demandante resultó favorecido con detención domiciliaria y que, para ello, la legislación vigente para esa época imponía, como uno de sus requisitos, una garantía financiera -en el caso del actor, correspondió a $1’300.000- que pretendía avalar el cumplimiento de las obligaciones a él impuestas a través de diligencia de compromiso -tales como presentarse cuando se le solicitara; observar buena conducta individual, familiar y social; informar sobre todo cambio de residencia y no salir del país sin autorización previa-. 80.

Así, pues, la medida de aseguramiento adoptada por la Fiscalía General de la Nación estuvo ajustada a derecho, razón por la cual el daño que podía imputársele a esta entidad no tiene el carácter de antijurídico; esto último se traduce en que Miguel Antonio Navarro Mercado se encontraba en el deber jurídico de soportar la restricción de su libertad, en su domicilio, desde el 21 de marzo de 200181 hasta el 20 de mayo de 200282, así como la caución que le fue impuesta.

De la configuración de la causal de exoneración de “hecho de un tercero” 81. En el recurso de apelación objeto de estudio, la Fiscalía subrayó que se configuró la causal eximente de responsabilidad denominada “hecho de un tercero”, en tanto que el proceso pasó al juzgado de conocimiento el 20 de mayo de 2002 y allí permaneció hasta el 17 de marzo de 2010, cuando operó la prescripción de la acción penal, lo que permitía entrever que, si medió alguna omisión, ésta le era imputable a la Rama Judicial. 82.

Como se explicó en un acápite previo, en lo relacionado con la Fiscalía General el daño reclamado no tiene connotación de antijurídico; circunstancia que agota el juicio de responsabilidad y releva a la Sala de cualquier análisis que verse sobre la eventual configuración de una causal de exoneración de responsabilidad, tal y como la alegada en la impugnación -la del hecho de un tercero-.

Con la anterior afirmación no se desconoce que la resolución de acusación que profirió la Fiscalía Quince Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de Sincelejo quedó en firme el 12 80 Pues la pena mínima era de cuatro años de prisión, en atención al artículo 146 de la Ley 100 de 1980 y la modificación punitiva introducida en el artículo 57 de la Ley 80 de 1993. 81 Momento en que se hizo efectiva la medida de aseguramiento de detención en su domicilio, pues fue en el momento en que el señor Navarro Mercado se notificó personalmente de la decisión en cuestión ante la Fiscalía Seccional Trece de Sucre y suscribió la respectiva diligencia de compromiso. 82 Momento en que el proceso penal le fue remitido al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 20 de febrero de 200283 y que el proceso penal en cuestión le fue remitido al Juzgado Promiscuo del Circuito de Sucre (departamento de Sucre) a partir del 20 de mayo de 2002; tampoco pierde de vista que la causa penal finalizó el 15 de marzo de 2010 sin que se dictara sentencia de primera instancia, con una providencia a través de la cual se declaró la prescripción de la acción penal. 83.

Sin embargo, no hay duda de que, en el sub lite, la única entidad que funge como demandada es la Fiscalía, y solo sobre ésta recayó la imputación84. No se advierte en el escrito inicial un reproche concreto respecto de la Rama Judicial, así como tampoco algún aparte del escrito inicial en el que se haga referencia, al menos, a que existió una demora injustificada en la expedición del fallo por parte del juzgado que conoció del asunto, motivo suficiente para concluir que esta Subsección no está facultada para proceder con el estudio de la etapa de juicio - que eventualmente podría llegar a comprometer la responsabilidad de la Rama Judicial-, en tanto que, se itera, la Rama Judicial no fue demandada, lo cual torna improcedente hacer algún análisis de responsabilidad en su contra. 84.

En este punto de la providencia, la Sala considera pertinente invocar la decisión proferida por la Sala 14 Especial de Decisión de esta Corporación, en el trámite del recurso extraordinario de revisión formulado contra la sentencia de segunda instancia proferida anteriormente en este asunto; a través de la cual se destacó que en este proceso la única entidad demandada fue la Nación – Fiscalía General de la Nación, y que su apoderado se limitó a defender sus intereses “porque efectivamente, hasta ahí llegaba su competencia”. 85.

Así pues, no resulta relevante el razonamiento atinente a la representación de la Nación en la forma prevista en la Ley 446 de 1998, o en el auto de unificación proferido por la Sala Plena de esta Sección el 25 de septiembre de 201385, en tanto que la discusión no recae en un tema de representación de la Nación86, sino en la atribución de responsabilidad a un organismo en particular, la cual ya fue examinada, sin que resulte viable dar un alcance distinto a la voluntad de la parte demandante, ni mucho menos desconocer el fundamento y el alcance del recurso de apelación -que pretendió la configuración del “hecho de un tercero”, y no que, en cualquier caso, se condenara a la Nación con cargo al patrimonio de la Rama Judicial-. 83 Folio 257 del documento denominado “01Demanda” del expediente digital, que obra en Samai. 84 Al respecto, en la demanda se consignó que debía declararse que la Fiscalía General de la Nación era administrativamente responsable “de la totalidad de los daños y perjuicios materiales y morales causados [a los actores] (…) con ocasión de la privación de la libertad” del señor Navarro Mercado. 85 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Plena de la Sección Tercera, sentencia del 25 de septiembre de 2013, expediente 20.420. 86 Al respecto, es necesario señalar que la Sala 14 Especial de Decisión de esta Corporación determinó que la decisión de unificación mencionada no podía aplicarse en el sub lite, teniendo en cuenta que únicamente aplicaba para los eventos en los que, por las confusiones presentadas con la entrada en vigencia de la Ley 446 de 1998, se demandaba a la Nación - Rama Judicial por actuaciones de la Fiscalía General de la Nación; no siendo este un caso similar.

Radicación: 70001-23-361-000-2012-00254-01 (56.953) Demandante: Miguel Antonio Navarro Mercado y otros Demandado: Nación – Fiscalía General de la Nación Referencia: Reparación directa 21 86. Lo hasta aquí expuesto le permite a la Sala revocar el fallo de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda.

Procedencia de la condena en costas 87. En vista de que no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998. 88. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 19 de octubre de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre y, en su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: SIN condena en costas.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente de este proceso al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF