Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: ILUMINADA MARÍA CARRILLO MEJÍA Demandado: MUNICIPIO DE TENERIFE, MAGDALENA GRADO DE CONSULTA DE SANCIÓN POR DESACATO La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a revisar en grado jurisdiccional de consulta, la sanción de cinco (5) días de arresto domiciliario impuesta al Alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, Andrés Adolfo del Portillo Simanca, en proveído de 17 de enero de 2022, emitido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en el que se resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE que el señor ANDRES ADOLFO DEL PORTILLO SIMANCA en su calidad de ALCALDE DEL MUNICIPIO DE TENERIFE o quien haga sus veces, incurrió en desacato, en razón del incumplimiento de la orden judicial contenida en el proveído calendado veinte de septiembre (20) de septiembre de dos mil dieciséis (2016) proferido por esta Colegiatura modificado por la providencia de fecha (sic) de conformidad a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia veintidós (22) de abril de dos mil veinte (2020), proferida por el Honorable Consejo de Estado; y en consecuencia, se le impone al citado funcionario sanción de arresto domiciliario por cinco (05) días.
Para el efecto, se oficia al Comandante de MUNICIPIO DE TENERIFE a efecto de que proceda a dar cumplimiento a la anterior orden una vez se surta el grado jurisdiccional de consulta ante el Honorable Consejo de Estado.
SEGUNDO: CONMINAR al Alcalde Municipal de TENERIFE, MAGDALENA a cancelar la totalidad de las cuotas adeudadas a la señora ILUMINADA CARRILLO en virtud de lo convenido en el contrato de transacción No. 001 del 07 de octubre del 2020.
TERCERO: CONSÚLTESE con el superior, en el efecto suspensivo. Con tal propósito, por la Secretaría de la Corporación envíese el expediente al Honorable Consejo de Estado”. I.
ANTECEDENTES 1. Hechos La señora Iluminada María Carrillo Mejía, por intermedio de apoderado, instauró acción de tutela contra el municipio de Tenerife, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y otros, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social, al mínimo vital, a la protección a la tercera edad y de acceso a la administración de justicia, por la omisión en el cumplimiento de la Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 orden judicial dictada dentro del proceso de reparación directa con radicado Nº 47001-23-31-001-2005-00751-00, consistente en el pago de la indemnización por la muerte de su esposo.
La solicitud de amparo fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de 20 de septiembre de 20161, en la que resolvió lo siguiente: “1°) AMPÁRENSE los derechos fundamentales a la vida, seguridad social, mínimo vital, tercera edad y acceso a la administración de justicia de la señora ILUMINADA MARÍA CARRILLO MEJIA. 2°) ORDÉNESE al Municipio de TENERIFE (MAGD) para que en el término improrrogable de 10 días contados a partir de la notificación de la presente providencia, realice el cumplimiento inmediato a la orden proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta dictada dentro del proceso de Reparación Directa, en calendada 14 de octubre 2008, confirmada a su vez en sentencia de segunda instancia de fecha 6 de abril de 2011 proferida por esta Corporación, a través de la cual se le reconoce una indemnización de perjuicios a favor de la accionante. 3°) NOTIFICAR esta providencia por telegrama o por el medio más expedito que asegure su cumplimiento, a más tardar al día siguiente a su expedición (art. 30 Decreto 2501 de 1991). 4°) COMPULSAR copias a la Fiscalía General de la Nación a fin de que investigue la presunta configuración del delito de fraude a resolución judicial tipificada en el Código Penal Colombiano. 5°) REMITIR este fallo para su eventual revisión a la Honorable Corte Constitucional, transcurridos tres (3) días sin que hubiere sido impugnado (art. 31 ibídem)”.
La orden contenida en el numeral segundo de dicha providencia, fue modulada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado en auto de 11 de abril de 2020, en el marco de un trámite incidental de desacato en grado de consulta, así: “Segundo.- MODÚLASE la orden del numeral 2º de la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, la cual quedará así: ORDÉNASE al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, o a quien haga sus veces, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia se reúna con la señora Iluminada María Carrillo Mejía, junto con su apoderado, con el fin de que suscriban un acuerdo de pago que garantice el efectivo cumplimiento de la indemnización de perjuicios a favor de la actora reconocida dentro del proceso de reparación directa (radicado Nº 47001-23-31-001-2005-00751-00), proferida por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 14 de octubre 2008 y confirmada por el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 6 de abril de 2011, el cual deberá ser realizable y verificable en un término máximo de seis (6) meses a partir de la notificación de esta providencia. Dicho acuerdo de pago deberá remitirse de manera inmediata al Tribunal Administrativo del Magdalena para que, oficiosamente, constate el cumplimiento de la decisión judicial, so pena de las sanciones previstas en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991”. 1 Folio 6 y ss.
Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 2. Solicitud de cumplimiento del fallo Mediante escrito de 15 de diciembre de 2021, la señora Iluminada María Carrillo Mejía, a través de apoderado judicial, presentó por novena vez incidente de desacato contra el municipio de Tenerife, Magdalena, porque a su juicio, no ha cumplido la orden impartida en la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, en los términos de la modulación ordenada mediante auto de 22 de abril de 2020 y el acuerdo de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, suscrito por la demandante con el anterior alcalde del municipio de Tenerife, el señor Freddy Rafael Ramos Hernández.
Indicó que en dicho acuerdo se aceptó condonar el 40% de los intereses de perjuicios morales y materiales, fijando la transacción en las siguientes sumas: Refirió que en el contrato de transacción se pactó una cláusula de cumplimiento, según la cual “En el caso de que el municipio incumpla por más de 2 cuotas seguidas, quedará sin efecto lo acordado y la accionante podrá continuar con el cobro de lo adeudado, incluyendo los intereses moratorios condonados”.
Manifestó que el acuerdo fue avalado por el Consejo de Estado, pero la Alcaldía Municipal de Tenerife solo cumplió con lo pactado hasta el mes de noviembre de 2020, es decir, únicamente canceló dos mensualidades para un total de $30.000.000 correspondientes a las mensualidades de octubre y de noviembre de 2020, dado que el alcalde Freddy Rafael Ramos Hernández falleció en el mes de diciembre de dicha anualidad, por lo que la alcaldía municipal fue asumida en encargo por el señor Richard Barros Perea.
Aseguró que con el cambio de administración se suspendió el pago de las mensualidades. Sin embargo, sostuvo que esperó un término prudencial para que la alcaldía se pronunciara y envió solicitud de cumplimiento del acuerdo transaccional so pena de hacer efectiva la cláusula de cumplimiento transcrita, que obligaría a la entidad a tener que pagar el total de lo adeudado incluyendo los intereses moratorios condonados.
Por lo anterior, el 2 de marzo de 2021 la alcaldía municipal de Tenerife se pronunció solicitando una prórroga de 10 días para poder realizar las transferencias, toda vez que con los cambios de representación legal no se habían autorizado los tokens por parte de los bancos para poder hacer las transferencias. Indicó que se realizaron 2 pagos o abonos a la cuenta por valor de $15.000.000, cada una, correspondientes a las mensualidades de diciembre de 2020 y enero de 2021.
Adujo que en vista del incumplimiento, durante el mes de abril de 2021 se presentó solicitud de trámite incidental de desacato, el cual fue resuelto por el Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 2 de mayo de 2021, en el sentido de abstenerse de imponer sanción, pues se tuvo en cuenta que por el fallecimiento del alcalde Freddy Rafael Ramos Hernández se dificultaba dar cumplimiento a la obligación. Sin embargo, conminó al municipio de Tenerife para que dé prelación al pago de las cuotas adeudadas de conformidad con lo establecido en el contrato de transacción celebrado.
Afirmó que las elecciones atípicas para la elección de un nuevo alcalde se celebraron el 9 de mayo de 2021, por lo que el 17 de junio de 2021 radicó ante el nuevo alcalde, el señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, solicitud de cumplimiento del acuerdo de pago. No obstante, sostuvo que no se ha emitido respuesta alguna. Sostuvo que ante el incumplimiento inició un nuevo trámite incidental de desacato en el que por autos de 27 de julio de 2021 y de 15 de octubre de 2021, proferidos en su orden, por el Tribunal Administrativo del Atlántico y por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, le fue impuesta sanción de arresto de tres (3) días al alcalde Andrés Adolfo del Portillo Simanca.
Aseguró que el alcalde en mención prefirió cumplir con el arresto domiciliario antes que retomar el pago de las cuotas mensuales en los términos acordados en el contrato de transacción No. 001 de 7 de octubre de 2020, por lo que considera que debe imponérsele “una sanción ejemplarizante que no lo vea como trabajo desde casa y que no finalice hasta que no cumpla”.
Indicó que ante la falta de realización de los pagos por parte del señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, decidió radicar denuncia penal y disciplinaria en su contra por haber incurrido en fraude a resolución judicial. Por último, la señora Iluminada María Carrillo Mejía recordó que cuenta con más de 90 años de edad y que sufre de graves quebrantos de salud, razón por la cual hizo referencia a la Convención Interamericana sobre la protección de los derechos humanos de las personas mayores, aprobada mediante la Ley 2055 de 10 de septiembre de 2020, que en su artículo 31 establece la obligación de los Estados Parte de asegurar que las personas mayores tengan acceso efectivo a la justicia en igualdad de condiciones con las demás. En ese orden de ideas, pidió que se dé apertura al incidente de desacato contra el alcalde Andrés del Portillo Simanca, con el fin de que se cumpla en su integridad lo ordenado en el auto 22 de abril de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que moduló la orden de tutela, y lo acordado por las partes en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020. 3.
Trámite procesal 3.1. El Tribunal Administrativo del Magdalena tramitó el primer incidente de desacato elevado por la accionante, el cual mediante proveído de 13 de febrero de 2017, sancionó al señor Jorge Mercado Botero, alcalde del municipio de Tenerife, con multa de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de un (1) día, por el incumplimiento del referido fallo de tutela.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 29 de junio de 2017, modificó la sanción impuesta en el sentido de revocar el arresto al considerarlo innecesario. En lo demás, fue confirmada dado que no se encontró Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 justificada la tardanza en el pago ordenado hacía más de 9 años dentro del proceso de reparación directa, por lo que no se acreditó el cumplimiento del fallo de tutela. 3.2.
El mismo Tribunal en proveído de 28 de septiembre de 2017, decidió el segundo incidente de desacato e impuso sanción de multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes y arresto domiciliario de dos (2) días, al alcalde del municipio de Tenerife, Jorge Mercado Botero. Esta Sección en auto de 1 de febrero de 2018, revocó el arresto impuesto, al considerarlo innecesario y desproporcionado.
En lo demás, confirmó el auto consultado. 3.3. En virtud de la tercera solicitud de incidente de desacato presentada por la actora el Tribunal Administrativo del Magdalena por auto de 16 de julio de 2019, declaró que el alcalde del Municipio de Tenerife, señor Jorge Mercado Botero o quien hiciera sus veces, incurrió en desacato, en razón al incumplimiento de la orden judicial contenida en el proveído de 20 de septiembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena.
En consecuencia, le impuso al citado funcionario o a quien hiciera sus veces una multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Además, lo conminó a cancelar las sumas adeudadas a la actora.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 25 de septiembre de 2019, modificó la sanción impuesta en el sentido de indicar que la mencionada suma debería ser consignada a la cuenta DTN MULTAS Y RENDIMIENTOS 3-0820-000640-8 del Banco Agrario. En lo demás, confirmó la decisión consultada. Así mismo, ordenó que se remitiera copia de la decisión a la Procuraduría General de la Nación, para lo de su cargo. 3.4.
En razón de la cuarta solicitud de incidente de desacato presentada por la actora el Tribunal Administrativo del Magdalena por auto de 4 de febrero de 2020, declaró que el alcalde del Municipio de Tenerife, el señor Freddy Rafael Ramos Hernández o quien hiciera sus veces, incurrió en desacato, por lo que le impuso al citado funcionario una multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 22 de abril de 2020, revocó la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, declaró que no se demostró la responsabilidad subjetiva del mencionado funcionario. No obstante, resolvió modular la orden dada en el numeral 2º de la sentencia de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 20 de septiembre de 2016, “en el sentido de ordenar al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, en calidad de alcalde del municipio de Tenerife, o a quien haga sus veces, que dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de esta providencia se reúna con la señora Iluminada María Carrillo Mejía, junto con su apoderado, con el fin de que suscriban un acuerdo que garantice el efectivo cumplimiento de la orden contenida en la sentencia de reparación directa proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena el 6 de abril de 2011, el cual deberá ser realizable en un término máximo de seis (6) meses a partir de la notificación de esta providencia. Dicho acuerdo deberá remitirse de manera inmediata al Tribunal Administrativo del Magdalena para que, oficiosamente, constate el cumplimiento de la decisión Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 judicial, so pena de las sanciones previstas en el artículo 53 del Decreto 2591 de 1991”.
Dicha decisión se sustentó en que por las condiciones presupuestales del municipio no sería posible pagar la obligación en una sola cuota, como lo había ordenado el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de 20 de septiembre de 2016. 3.5. La actora interpuso por quinta vez solicitud de incidente de desacato que fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 22 de mayo de 2020, en el que declaró que el alcalde del Municipio de Tenerife, señor Freddy Rafael Ramos Hernández, o quien hiciera sus veces, incurrió en desacato, por lo que le impuso al citado funcionario una multa equivalente al valor de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes conmutables con arresto domiciliario de dos (2) días, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de auto de 13 de agosto 2020, revocó la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Magdalena y, en su lugar, declaró que no se demostró la responsabilidad subjetiva del mencionado funcionario, ya que la ausencia de acuerdo de pago no es un hecho atribuible al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, sino que, por el contrario, se explica en la falta de ánimo conciliatorio de la parte actora, quien se negó a aceptar la propuesta formulada por el municipio y presentó una contrapropuesta que, según afirmó la parte incidentada, supera la capacidad presupuestal y financiera del municipio de Tenerife.
En dicho auto se invitó al apoderado, con la anuencia de la señora Iluminada María Carrillo Mejía, a que en el marco del acuerdo de voluntades que se tiene que suscribir entre las dos partes, se considerara la propuesta que estaba haciendo el municipio. 3.6. La actora presentó el sexto incidente de desacato, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena en providencia de 1 de octubre de 2020, imponiéndole al señor Freddy Rafael Ramos Hernández, en calidad de alcalde del municipio de Tenerife, una multa equivalente a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, conmutable con arresto domiciliario de dos (2) días, por considerar que no había dado cumplimiento a la orden de tutela y a su modulación. La sanción fue revocada por auto de 9 de diciembre de 2020, del Consejo de Estado, Sección Cuarta, teniendo en cuenta que se estaba dando cumplimiento a la orden judicial, toda vez que la entidad demandada y la señora Iluminada María Carrillo Mejía suscribieron el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento de la indemnización. El acuerdo de pago fue debidamente avalado en dicha providencia. 3.7.
La señora Iluminada María Carrillo Mejía interpuso por séptima vez solicitud de incidente de desacato, ante la falta de pago de las cuotas contempladas en el acuerdo de transacción Nº 001 de 2020. En dicha ocasión el Tribunal Administrativo del Magdalena por auto de 3 de mayo de 2021, se abstuvo de imponer sanción dado que el municipio de Tenerife había desplegado actuaciones administrativas tendientes a dar cumplimiento efectivo a la orden judicial.
Se advirtió que es comprensible que por el fallecimiento del anterior alcalde y la designación de dos alcaldes en encargo, se haya visto afectada la dirección administrativa de la entidad territorial impidiendo que los pagos se realicen regularmente. En cualquier caso, se conminó al municipio de Tenerife, con el fin Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 de que dé prelación al pago de las cuotas adeudadas de conformidad con lo establecido en el contrato de transacción. 3.8.
Ante la persistencia en el incumplimiento la actora elevó por octava vez solicitud de incidente de desacato, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante auto de 27 de julio de 2021, en el sentido de imponer sanción de arresto de tres (3) días al alcalde Andrés Adolfo del Portillo Simanca. La sanción fue confirmada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en providencia de 15 de octubre de 2021, en la que además se le ordenó al alcalde que procediera de manera inmediata a pagar a la demandante las cuotas que hasta la fecha de notificación de la providencia se le adeudaban.
Además, se instó a que continuara con el pago de las demás cuotas en los términos acordados en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020. 3.9. En atención a la novena solicitud de apertura de incidente de desacato interpuesta por la señora Iluminada María Carrillo Mejía, el Tribunal Administrativo del Magdalena profirió auto de 16 de diciembre de 2021, en el que admitió el incidente de desacato y corrió traslado por un término de tres (3) días al señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, en su calidad de alcalde del municipio de Tenerife, o a quien hiciera sus veces, con el fin de que rindiera el informe correspondiente y allegara pruebas que demostraran el cumplimiento de la orden de tutela.
Dentro del término concedido, el señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca allegó el informe requerido indicando que el fallecimiento del alcalde anterior, el señor Fredy Ramos Hernández, produjo una crisis administrativa que afectó el presupuesto para el año 2021, pues existían rubros que ya venían comprometidos desde el año 2020 y que no podían afectarse.
Por lo anterior, sostuvo que el incumplimiento de lo acordado por las partes en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, no obedece a un capricho de su parte, sino a la falta de recursos por el déficit fiscal en el que se encuentra el municipio de Tenerife “ya que los recaudos corrientes del Municipio no son suficientes para cubrir siquiera las obligaciones anuales corrientes que significan la funcionalidad del ente territorial”.
No obstante, aseguró que en su administración se incluyeron dentro del presupuesto general de la vigencia fiscal 2022, en el rubro de pago de sentencias y conciliaciones, “las partidas necesarias que se requieren para pagar totalmente el valor de las cuotas atrasadas” y normalizar los pagos, por lo que pidió que no le fuera impuesta sanción alguna.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 23, 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 2.
El trámite de cumplimiento y el incidente de desacato en el marco de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política El artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora.
En caso de que ello no ocurra dentro de las 48 horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se atenga a las consecuencias disciplinarias. La citada disposición establece, igualmente, que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, el artículo 52 ibídem señala que quien incumpla una orden de tutela incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis (6) meses y multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales legales vigentes, sanciones que impondrá el juez que dictó la decisión mediante trámite incidental y que deben ser consultadas ante el superior funcional de aquél, quien decidirá si las revoca o no. A su turno, el artículo 53 ibídem establece según el caso, sanciones penales a quien incumpla las órdenes del fallo de tutela, así como también incurrirá en responsabilidad penal quien repita la acción u omisión que dio origen al amparo constitucional.
Se advierte que el incumplimiento del fallo y el desacato se relacionan con el deber jurídico que le asiste a los particulares y las autoridades de dar cumplimiento a las decisiones judiciales, como imperativo axiológico del Estado de derecho. La Corte Constitucional en Sentencia T-458 de 20032, señaló que de manera paralela al cumplimiento de la orden judicial, es posible adelantar el trámite incidental de desacato, el cual no puede reemplazar la principal obligación del juez de tutela, cual es, hacer cumplir de manera efectiva la orden impartida encaminada a garantizar la efectividad de los derechos fundamentales.
Precisó que el cumplimiento no es un presupuesto para iniciar el desacato, ni este último es la vía para el cumplimiento. De igual manera, preciso las diferencias entre el incidente de desacato y el cumplimiento, las que se precisaron con mayor detalle en el Auto 181 de 20153, en los siguientes términos: i. El trámite de cumplimiento es principal y oficioso, mientras que el incidente de desacato es subsidiario. ii.
La imposición de sanciones en el trámite incidental exige que el juez establezca la responsabilidad objetiva y subjetiva del incidentado. 2 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. 3 M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 iii.
Con el fin de determinar la responsabilidad subjetiva del incidentado, es necesario que se verifique que el desobedecimiento de la orden de tutela sea producto de una conducta caprichosa o negligente. iv. El incidentado debe informar al juez las medidas desarrolladas para alcanzar la satisfacción del fallo, así como las razones precisas que en el caso concreto han impedido el cumplimiento de la orden de tutela, evitando justificaciones vagas o genéricas que no tengan relación con la situación específica del demandante. v. Concomitante con el desacato, el juez puede dictar las medidas de cumplimiento que sean necesarias encaminadas a remover los obstáculos que impidan el acatamiento del fallo. vi.
En caso de que se haya impuesto sanción de multa o arresto al responsable, es posible evitar que la misma se materialice si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción. En definitiva, el trámite de cumplimiento del fallo de tutela supone una verificación objetiva de la materialización de la orden del juez constitucional, escenario en el que se deben adoptar las medidas que sean necesarias hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
Por su parte, en el incidente de desacato la responsabilidad que se analiza es subjetiva, de tal manera que son procedentes las sanciones de arresto o multa, aun cuando debe precisarse que la finalidad de este trámite no es la imposición de la sanción, sino el cumplimiento en sí mismo de la orden judicial4. 3. Estudio y solución del caso concreto 3.1.
En el asunto bajo examen, el Tribunal Administrativo del Magdalena mediante sentencia de 20 de septiembre de 2016, amparó los derechos fundamentales a la vida, a la seguridad social, al mínimo vital, a la tercera edad y de acceso a la administración de justicia de la señora Iluminada María Carrillo Mejía. En consecuencia, resolvió en el numeral segundo, ordenar al municipio de Tenerife, Magdalena, que en el término improrrogable de diez (10) días contados a partir de la notificación del fallo, garantizara el cumplimiento de la orden proferida dentro del proceso de reparación directa por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Santa Marta el 14 de octubre de 2008, confirmada en sentencia de 6 de abril de 2011 del Tribunal Administrativo del Magdalena.
La orden de tutela fue modulada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado mediante auto de 22 de abril de 2020, en el sentido de ordenar al alcalde de aquel momento, Freddy Rafael Ramos, la subscripción de un acuerdo de pago que garantizara el efectivo cumplimiento de la orden contenida en la sentencia de reparación de 6 de abril de 2011, el cual debía ser realizable en un término máximo de seis (6) meses a partir de la notificación de la providencia. En virtud de dicha orden, las partes suscribieron el acuerdo de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, en el que se establecieron doce (12) cuotas mensuales que terminarían de pagarse en el mes de octubre de 2021.
No obstante, ante el fallecimiento del señor Freddy Rafael Ramos, el pago de las cuotas fue suspendido desde abril de 2021, y hasta la fecha no ha sido reanudado. 3.2. Por lo anterior, el 15 de diciembre de 2021 la señora Iluminada María Carrillo Mejía, por intermedio de apoderado judicial, presentó por novena vez incidente de desacato contra el municipio de Tenerife, Magdalena, porque a su juicio, no ha cumplido la orden impartida en la sentencia de tutela de 20 de septiembre de 4 En sentencia T-271 de 2015, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio, la Corte Constitucional se refirió a los límites y las facultades del juez en el incidente de desacato.
Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 2016, en los términos de la modulación ordenada mediante auto de 22 de abril de 2020 y del acuerdo de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020.
Lo anterior, teniendo en cuenta que de las doce (12) cuotas mensuales acordadas únicamente se han cancelado las cuotas correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2020 y enero de 2021, quedando suspendidos los pagos. 3.3. Al respecto, el alcalde del municipio demandado aseguró que la falta de pago no ha sido caprichosa, sino que se explica en el déficit fiscal que enfrenta el municipio y que, en cualquier caso, ya se incluyó un rubro dentro del presupuesto del año 2022 para pagar las cuotas adeudadas a la señora Iluminada María Carrillo Mejía. 3.3.
El Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 17 de enero de 2022, sancionó al señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, en su condición de alcalde del municipio de Tenerife, con arresto domiciliario por cinco (5) días, al considerar que se pudieron establecer los elementos objetivo y subjetivo de la responsabilidad frente al incumplimiento.
Además, se conminó al alcalde a cancelar la totalidad de las cuotas adeudadas a la señora Iluminada María Carrillo Mejía, en virtud de lo convenido en el contrato de transacción No. 001 del 07 de octubre del 2020. 3.4. Al respecto, la Sala observa que la Alcaldía de Tenerife incluyó dentro del presupuesto para el año 2022 una partida para garantizar el pago de las cuotas adeudadas a la señora Iluminada María Carrillo Mejía por concepto del pago de la sentencia judicial a su favor, por un monto de $120’000.000.
Así consta en el respectivo certificado de disponibilidad presupuestal, que se adjunta a continuación: Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Ahora bien, aun cuando es claro que el municipio cuenta con la partida presupuestal para retomar los pagos adeudados, el señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca no aportó prueba alguna que demuestre que el pago de la sentencia de reparación directa se realizó, por lo que no se observa que se esté dando cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela de 20 de septiembre de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Magdalena, modulado por esta Sala mediante auto de 22 de abril de 2020 y a lo contenido en el contrato de transacción No. 001 de 7 de octubre de 2020.
Por el contrario, de conformidad con lo que está demostrado en el expediente, los últimos pagos se realizaron en los meses de marzo y abril de 2021, por lo que desde esa fecha se está desconociendo lo acordado en el mencionado contrato de transacción. Frente a dicho incumplimiento, si bien la Sala reconoce que concurrieron varios factores que en algún momento afectaron la capacidad funcional del ente territorial para hacer efectivo lo dispuesto en el acuerdo de transacción, tales como: (i) el fallecimiento del anterior alcalde, el señor Freddy Rafael Ramos Hernández el 29 de diciembre de 2020, (ii) la designación de dos alcaldes en encargo y (iii) la elección atípica del señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, e incluso (iv) el déficit fiscal que presenta el municipio, lo cierto es que dichas circunstancias no justifican el actual y reiterado incumplimiento en el pago de la obligación, pues el señor alcalde se posesionó en el cargo desde el 10 de mayo de 2021, es decir, hace casi un año, tiempo más que suficiente para ajustar el presupuesto del municipio y continuar con los pagos acordados desde la administración anterior.
Además, cabe resaltar que según el certificado de disponibilidad presupuestal aportado con el informe de respuesta al trámite incidental, la alcaldía de Tenerife cuenta desde el mes enero del año en curso con la disponibilidad presupuestal para efectuar los pagos, por lo que no existe razón alguna que justifique la renuencia por parte del incidentado de dar cumplimiento inmediato a las múltiples providencias judiciales dictadas en sendos incidentes de desacato en las que se le ha ordenado efectuar los pagos acordados.
Actitud que para esta Sala resulta a todas luces reprochable pues compromete uno de los imperativos axiológicos de un Estado Social de Derecho: las decisiones judiciales deben cumplirse sin dilación alguna. En este orden de ideas, se observa que la suspensión en el pago de las mensualidades acordadas en el contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, avalado por esta Sala mediante auto de 9 de diciembre de 2020, constituye un incumplimiento objetivo de la orden de tutela impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, así como de la modulación efectuada en providencia de 22 de abril de 2020, por esta Sección. Así mismo, la Sala no puede pasar por alto que esta es la novena ocasión en la que la accionante, quien es un sujeto de especial protección constitucional por pertenecer a la tercera edad por tener más de 90 años y quien aduce encontrarse en un grave estado de salud, promueve incidente de desacato contra el municipio de Tenerife, sin que a la fecha, luego de transcurrido un (1) año, seis (6) meses y veintiún (21) días desde la suscripción del contrato de transacción Nº 001 de 7 de octubre de 2020, más de cinco (5) años desde que se emitió la decisión de tutela (20 de septiembre de 2016) y más de once (11) años desde que se profirió la sentencia de reparación directa (6 de abril de 2011) que contiene la obligación adeudada, se haya logrado el cumplimiento total de la misma.
Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De este modo, el elemento de la responsabilidad objetiva se encuentra acreditado, ya que es evidente el reiterado incumplimiento de la orden judicial.
Lo mismo ocurre en relación con la responsabilidad subjetiva, dado que la suspensión de las mensualidades acordadas en el contrato de transacción No. 001 de 2020, denotan un actuar omisivo por parte del alcalde, ya que desde su posesión, hace casi un (1) año, no ha retomado los pagos para dar efectivo cumplimiento a la orden de tutela, lo cual resulta contrario al deber y la obligación que le asiste como autoridad pública de cumplir oportunamente los fallos judiciales ejecutoriados, ya que con estos se garantizan los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Sobre el particular, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha indicado: “En la misma decisión [se refiere a la T-371 de 2016], la Corte explicó que el derecho a una tutela judicial efectiva implica la existencia de un plazo razonable en el cumplimiento de las decisiones judiciales, para resolver y ejecutar lo resuelto.
Esta razonabilidad que en principio es establecida por el legislador busca hacer efectivos los derechos o intereses de las personas reconocidos o declarados en una sentencia con base en la obligación correlativa de la administración de cumplir las providencias judiciales5. De manera que, cuando una autoridad demandada “se rehúsa o se abstiene de ejecutar lo dispuesto en una providencia judicial que le fue adversa, no sólo vulnera los derechos fundamentales que a través de esa última se han reconocido a quien invocó la protección, sino que desacata una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada, violándose por esta vía el ordenamiento jurídico superior”6.
Lo anterior, comoquiera que “la misión de los jueces de administrar justicia mediante sentencias con carácter obligatorio exige de los entes ejecutivos una conducta de estricta diligencia en el cumplimiento de las mismas, con el fin de mantener vigente el Estado de Derecho, actuar en concordancia con sus fines esenciales e inculcar en la población una conciencia institucional de respeto y sujeción al ordenamiento jurídico”7.
Finalmente, la sentencia en comento señaló que el cumplimiento expreso de las sentencias judiciales por parte de las autoridades encargadas de su ejecución, implica además, el mandato de proceder a su acatamiento conforme lo ordenado en la parte resolutiva de ellas, como parte del contenido propio de los principios de buena fe (artículo 83 de la Constitución), racionalidad de la actuación administrativa y seguridad jurídica”8.
En la sentencia C-242 de 2020, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del parágrafo 1° del artículo 6 del Decreto Legislativo 491 de 2020, en el que se incorporaba como medida legislativa la posibilidad de suspender el pago de las sentencias judiciales, por considerarla una medida que impone una limitación excesiva al derecho a la tutela judicial efectiva.
Sobre el particular sostuvo que: “(i) No es claro de qué manera se encamina a conjurar la causa del estado de emergencia causado por el coronavirus COVID-19 o sus efectos en la administración pública; ii) No fue motivada de manera suficiente por el Gobierno Nacional, quien omitió señalar la razón por la cual se hacía necesario adoptar esta medida a pesar de sus consecuencias para los ciudadanos afectados; y 5 Sentencia T-554 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 6 Sentencia T-553 de 1995, M.P. reiterada en la sentencia T-371 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. 7 Sentencia T-553 de 1995, M.P. reiterada en la sentencia T-371 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. 8 Sentencia T-049 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos.
Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (iii) Resulta desproporcionada, pues le impone una carga adicional y desmesurada a quien ya tuvo que someterse a un proceso judicial para defender sus intereses, máxime cuando el acto normativo en control, en otras disposiciones, garantiza la continuidad de la actividad estatal a través del uso de las tecnologías, por lo que no se vislumbra una explicación válida y razonable que justifique el cese temporal de estos pagos”9 (negrillas por fuera del texto original).
Valga recordar a la referida autoridad municipal que de conformidad con lo previsto en el artículo 6 de la Carta Política, los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes, y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. De allí que el incumplimiento de una decisión judicial de manera sistemática, como ocurre en el asunto bajo examen, supone un desconocimiento directo de la Constitución Política, lo que pone, además, en entredicho la vigencia del Estado de derecho.
Así las cosas, como quiera que está probada la responsabilidad subjetiva del actual mandatario local del municipio de Tenerife, Magdalena, teniendo en cuenta que la suspensión del pago de las mensualidades a favor de la señora Iluminada María Carrillo Mejía y, en general, la dilación para dar cumplimiento de la orden de tutela constituye desacato a lo ordenado por el juez constitucional y desconoce el deber de cumplimiento de los fallos judiciales ejecutoriados, la Sala confirmará la sanción de cinco (5) días de arresto domiciliario, impuesta al Alcalde del ente territorial, Andrés Adolfo del Portillo Simanca, por el Tribunal Administrativo del Magdalena en auto de 17 de enero de 2022.
Además, se ordenará al señor Andrés Adolfo del Portillo Simanca, en su condición de alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, que de manera inmediata adelante las gestiones administrativas que sean del caso, con el fin de que se ejecute el certificado de disponibilidad presupuestal No. 20221201-1, expedido por el jefe de presupuesto de la Alcaldía Municipal de Tenerife, para que se haga efectivo el pago de la condena contenida en la sentencia de reparación directa dictada dentro del proceso con radicado Nº 47001-23-31-001-2005-00751-00, consistente en el pago de la indemnización por la muerte del esposo de la señora Iluminada María Carrillo Mejía y, de esta manera, se dé cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, modulada por esta Sección en providencia de 22 de abril de 2020.
Por último, se ordenará al Tribunal Administrativo del Magdalena que, oficiosamente, constate el cumplimiento de la decisión judicial haciendo uso de las facultades otorgadas por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,
RESUELVE
Primero.- CONFÍRMASE la providencia consultada proferida el 17 de enero de 2022, por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 9 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicado: 47001-23-33-000-2016-00359-08 Demandante: Iluminada María Carrillo Mejía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Segundo.- ORDÉNASE al alcalde del municipio de Tenerife, Magdalena, Andrés Adolfo del Portillo Simanca, que de manera inmediata adelante las gestiones administrativas que sean del caso, con el fin de que se ejecute el certificado de disponibilidad presupuestal No. 20221201-1, expedido por el jefe de presupuesto de la Alcaldía Municipal de Tenerife, para que se haga efectivo el pago de la condena contenida en la sentencia de reparación directa dictada dentro del proceso con radicado Nº 47001-23-31-001-2005-00751-00, consistente en el pago de la indemnización por la muerte del esposo de la señora Iluminada María Carrillo Mejía, y de esta manera se dé cumplimiento a la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Magdalena en sentencia de tutela de 20 de septiembre de 2016, modulada por esta Sección en providencia de 22 de abril de 2020.
La constancia de pago deberá remitirse de manera inmediata al Tribunal Administrativo del Magdalena, para que, oficiosamente, constate el cumplimiento de la decisión judicial de conformidad con lo establecido en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.-
NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Quinto.- Ejecutoriada esta providencia, REMÍTASE el expediente al despacho judicial de origen, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.
(Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO MILTON CHAVES GARCÍA