CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Bogotá D. C., seis (6) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: 11001 03 25 000 2016 00115 00 Número interno: 0566-2016 Demandante: Víctor Alonso Pérez Gómez Demandados: Nación- Ministerio de Hacienda, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad simple PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) AUTO QUE RESUELVE EXCEPCIONES

1. LA DEMANDA El 23 de febrero de 2016 el demandante, en nombre propio y en ejercicio del medio de control de nulidad por inconstitucionalidad, instauró demanda entre otros, contra las siguientes disposiciones del Gobierno Nacional: Artículos Nº 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 1041 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, y 4 del 1105 de 2015.

De esos decretos se demanda el siguiente tenor literal: “En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se considerará como Prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los Magistrados Auxiliares den las Altas Cortes, de los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los Coordinadores de Juzgado Penal de Circuito Especializado, de los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar”.

Así mismo, se demanda el siguiente literal: “Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4º de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2014, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico”.

Como normas violadas se citan los artículos 13, 53, 136, 150 numeral 19, inciso 1 y el literal e) del 209 de la Constitución y la Ley 4ª de 1992 artículos 1, 2, 3, 4 y 14. La demanda formula, en síntesis, los siguientes motivos de inconformidad: … con la interpretación que de la prima especial ha venido realizando la Rama Judicial a partir de los decretos que reglamentaron dicho instituto desde el año 1993 hasta la fecha, se ha desmejorado la remuneración de los funcionarios a los que se refieren las disposiciones demandadas, en tanto, del salario básico mensual se les ha descontado el 30% para calificarlo como una prima especial, por cierto, sin carácter salarial, lo cual afecta las demás prestaciones sociales, cuando de suyo, ese 30Ç% debe sercondirado un sobresueldo finalmente, porque a partir de la forma como el Gobierno y la Rama Judicialvienen interpretando la figura, la prima especial no solo es irreal, sino antes que beneficio se constituye en un menoscabo para el ingreso de los servidores, desconociendo que la prima debe significar un valor adicional o plus al salario básico y no una disminución de éste….

La demanda agrega que esta disposición desconoce los principios de progresividad, favorabilidad, de no regresión y de imposibilidad de desmejorar los derechos de los trabajadores de la Rama. No se solicitan pruebas.

2. LA ADMISIÓN DE LA DEMANDA Y LA ADECUACIÓN DE LA ACCIÓN Repartido el proceso, los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado expresaron su impedimento para asumir competencia, el cual fue aceptado, luego, agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer de este proceso. Mediante auto de 8 de junio de 2017 se dispuso admitir la demanda y tramitarla como una acción de simple nulidad, y se ordenó notificar a los demandados.

3. LAS CONTESTACIONES DE LA DEMANDA Para defender la legalidad de los actos demandados y oponerse a los razonamientos de la demanda, las diferentes entidades accionadas presentaron escritos de contestación, argumentando en esencia lo siguiente: 3.1. Contestación del Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opone a las pretensiones de la demanda porque “no constituye precedente judicial sobre la materia la sentencia del 29 de abril de 2014”, y “no reproducción de actos declarados nulos”.

El Ministerio de Justicia no propuso excepciones previas. No se solicitan pruebas. 3.2. Contestación del Departamento de la Función Pública La Función Pública también se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo del debate la Función Pública sostiene que la prima especial de servicios ha venido siendo pagada desde el año 1993 a los jueces y magistrados de la República y demás destinatarios de la misma como un plus y sin castigar su salario, conforme lo dispusieron los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992.

Por último, la Función Pública propone las excepciones de “cosa juzgada”. No solicitó pruebas. 3.3. Contestación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público El Ministerio de Hacienda se opone a las pretensiones de la demanda y sostuvo que es al Gobierno Nacional a quien le corresponde fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de acuerdo con la Ley Marco que al respecto se dicte, y es en ejercicio de esa atribución que el ejecutivo esta facultado para definir los rubros salariales que deben influir en la liquidación de las prestaciones sociales.

Así mismo, propone la excepción de “pleito pendiente”. No solicita pruebas. 3.4. Contestación de la Rama Judicial La DEAJ se opone a las pretensiones de la demanda. Sobre el fondo de la demanda dice que, según la Constitución y la Ley 4ª de 1992, la potestad para fijar los estipendios salariales y prestacionales de los servidores públicos radica única y exclusivamente en el Gobierno Nacional, es decir que es éste, basado en la Constitución y la Ley, quien determina dichas asignaciones, sin que la Rama Judicial tome parte funcional en este proceso.

No propone excepciones previas. Así mismo, solicita la acumulación de procesos. No solicita pruebas.

4. DE LA SOLICITUD PREVIA DE ACUMULACIÓN DE PROCESOS La Rama Judicial indica que existe otro proceso que cursa en la Sección Segunda del Consejo de Estado que presenta las mismas pretensiones, por lo que resulta procedente acumular dicho trámite judicial a efectos de emitir un solo pronunciamiento. 4.1. Pronunciamiento del despacho. En consideración a que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo no reguló de manera general lo relacionado con la acumulación de procesos, en virtud del principio de integración normativa previsto en el artículo 306 ejusdem, corresponde aplicar lo dispuesto por el artículo 148 del Código General del Proceso, el cual determina los eventos que dan viabilidad a dicha figura, (i) que las pretensiones formuladas habrían podido acumularse en la misma demanda;

(ii) o que se trate de pretensiones conexas y las partes sean demandantes y demandados recíprocos o (iii) que el demandado sea el mismo y las excepciones de mérito propuestas se fundamenten en los mismos hechos. Ahora bien, el artículo 150 del CGP, dispone lo siguiente:

ARTÍCULO 150. TRÁMITE. Quien solicite la acumulación de procesos o presente demanda acumulada, deberá expresar las razones en que se apoya. Cuando los procesos por acumular cursen en el mismo despacho judicial, la solicitud de acumulación se decidirá de plano. Si los otros procesos cuya acumulación, se solicita cursan en distintos despachos judiciales, el peticionario indicará con precisión el estado en que se encuentren y aportará copia de las demandas con que fueron promovidos.

Al respecto, es de señalar que en otras oportunidades la Sala de Conjueces ha sostenido que todos los procesos que cursan en esta sección lo hacen de manera particular, por lo que se hace necesario que se surta de manera individual y no en conjunto. En consecuencia, la solicitud de acumulación no es procedente.

5. LAS EXCEPCIONES PROPUESTAS Con la finalidad de ejercer su derecho de contradicción y defensa, las demandadas propusieron entonces las siguientes excepciones: “no constituye precedente judicial sobre la materia la sentencia del 29 de abril de 2014”, y “no reproducción de actos declarados nulos”, “cosa juzgada”, y “pleito pendiente”. El 9 de octubre de 2017 se corrió traslado a la parte demandante de las excepciones propuestas por las demandadas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 175 del Cpaca.

La parte demandante se manifestó del traslado de las excepciones en tiempo.

6. CONSIDERACIONES DEL DESPACHO En esta oportunidad correspondería al Despacho proveer sobre la fijación de la fecha para la audiencia inicial, sino fuese porque el Decreto Legislativo 806 de 2020 y la Ley 2080 de 2021 establecieron nuevas reglas procesales para la jurisdicción de lo contencioso administrativo, entre otras, en lo que tiene que ver con el trámite de las excepciones.

Al respecto este mismo Despacho expresó lo siguiente: En conclusión, las novedades implementadas por la Ley 2080 de 2021 son aplicables de manera inmediata a los trámites iniciados en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), con excepción de: (i) las normas que modifican las competencias de los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de su promulgación; y (ii) los recursos interpuestos, las pruebas decretadas, audiencias convocadas, diligencias iniciadas, los términos que hubiesen empezado a correr, incidentes y notificaciones en curso, los cuales deben tramitar conforme a las reglas procesales previstas en la norma vigente “cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”.

Ahora bien, en el caso en concreto se observa que la demanda que origina la presente causa judicial fue instaurada en el año 2016 y fue admitida como acción de nulidad simple en vigencia del texto original de la Ley 1437 de 2011 (Cpaca). De igual modo, se aprecia que en vigencia de la Ley 2080 de 2021 las entidades accionadas contestaron las demandas.

Y la Secretaría de la Sección Segunda dio traslado a la demandante de las excepciones, término que venció con manifestación en tiempo de la parte demandante. Bajo este horizonte, como quiera que en el proceso de la referencia lo que sigue es la fijación de fecha y hora para la realización de la audiencia inicial, y que no hay términos corriendo, ni trámite o diligencia alguna iniciada que esté pendiente de resolución, al presente proceso le son aplicables las normas de índole procesal previstas en la Ley 2080 de 2021.

Por lo tanto, en el presente caso corresponde al Despacho sustanciador entrar a resolver mediante Auto las excepciones previas o mixtas propuestas por las entidades demandadas, ya que las excepciones de fondo se resolverán en la sentencia. En este punto es preciso recordar entonces que las excepciones se clasifican en: (i) excepciones previas: son alegaciones que puede proponer el demandado con la finalidad de atacar el procedimiento, no la cuestión de fondo del litigio o del derecho controvertido; están consagradas en el artículo 100 del Código General del Proceso, código al que en este punto remite el Cpaca.

(ii) Excepciones de mérito: atacan el fondo del asunto y deben ser decididas en la sentencia. (iii) Excepciones mixtas: son aquellas defensas que podrían aducirse indistintamente como excepciones de fondo, atendiendo su naturaleza, y/o como previas, tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia, como por ejemplo: cosa juzgada, caducidad, transacción, conciliación, falta manifiesta de legitimación en la causa y prescripción extintiva.

Y, de las excepciones propuestas por las demandadas, tienen la calidad de “previas” o de “mixtas” las excepciones de: cosa juzgada, y pleito pendiente. Son estas excepciones las que se estudian entonces a continuación. Lo anterior, no sin antes precisar que las demás excepciones propuestas son de mérito, y por lo tanto serán decididas en la sentencia, puesto que no es posible encuadrar su contenido en ninguno de los eventos señalados en los artículos 100 del Código General del Proceso y 175 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 38 de la Ley 2080 de 2021.

6. ESTUDIO DE LAS EXCEPCIONES EN EL CASO EN CONCRETO 6.1. Cosa juzgada 6.1.1. Argumentos de la demandada El Departamento Administrativo de la Función Pública propone como excepción la cosa juzgada en el cual señaló “…declarar probada la excepción de cosa juzgada respecto a la naturaleza no salarial de la prima especial de los artículos 14 y 15 de la Ley 4 de 1992, conforme lo decidido por la Corte Constitucional en las Sentencias C-279 de 1996, … y C-444 de 1997…”.

Así mismo, indicó “…solicito al Despacho sea declarada la excepción de cosa juzgada respecto de la consagración de la prima especial establecida en los decretos parcialmente demandados en la presente casusa, en cuanto su contenido coincide en lo material con la fórmula normativa encontrada ajustada a la Constitución Política y a la ley por la Sección Segunda del H. Consejo de Estado, en Sentencia de 9 de marzo de 2006…como lo ratificó la sentencia de fecha 24 de agosto de 2011.”.

La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, sostuvo que “los supuestos jurídicos que sustentan el presente medio de control de nulidad simple, surgieron con ocasión del desconocimiento reiterado por parte de las entidades demandadas al negar el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios con carácter salarial, pues la asignación salarial de los servidores públicos se viene disminuyendo, a pesar de consagrarse como un agregado a la remuneración (…)se inició la acción respectiva con la finalidad de proteger los derechos laborales de los servidores públicos que se han visto gravemente lesionados”. 6.1.2.

Pronunciamiento del Despacho La excepción de cosa juzgada es mixta y se puede definir tanto en esa oportunidad procesal como en la sentencia. Habida cuenta de la profundidad del debate, por una parte, y de la necesidad de darle la oportunidad a todas las partes para que se pronuncien sobre el tema, así como al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Judicial, en el marco de un proceso judicial democrático y participativo, por otra parte, el Despacho entonces decidirá esta excepción en la sentencia. Expresado en otras palabras, en los alegatos de conclusión, cuyo traslado se dará en otra oportunidad procesal, todas las partes e intervinientes podrán manifestarse sobre este punto. 6.2.

Pleito pendiente 6.2.1. Argumentos de la demandada El Ministerio de Hacienda y Crédito Público propone como excepción el pleito pendiente, con estas palabras: “Se plantea la excepción de pleito pendiente, pues en el Despacho del consejero Carmelo Perdomo Cuéter, se viene tramitando demanda con pretensiones propias del medio de control de nulidad (tramitada así por el Despacho teniendo en cuenta que se elevó como de nulidad por inconstitucionalidad) contra los artículos 1º y 2º del Decreto 383 del 6 de marzo de 2013 (por medio del cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial y la Justicia Penal Militar), el cual se identifica con el radicado No. 11001-03-24-000-2013-00469-00 y donde es demandante el Sindicato de Trabajadores Comuneros- SINTRANIVELAR”.

La parte demandante, durante el traslado de las excepciones, indicó que en el presente caso no puede hablarse de pleito pendiente pues se trata de pretensiones y partes con fundamentos jurídicos totalmente diferentes. 6.2.2. Pronunciamiento del Despacho Revisado el expediente, se advierte que en el presente caso se trata de una acción de simple nulidad frente a los Artículos Nº 6 del Decreto 658 de 2008, 8 de los Decretos 723 de 2009, 1388 de 2010, 1039 de 2011, 1041 de 2011, 0874 de 2012, 1024 de 2013, 194 de 2014, y 4 del 1105 de 2015, que regularon la prima especial de servicios; en cambio, la que refiere la entidad demandada se trata del medio de control de nulidad contra los artículos 1º y 2º del Decreto 383 del 6 de marzo de 2013, por medio del cual se crea una bonificación judicial para los servidores públicos de la Rama Judicial.

En consecuencia, no le asiste razón al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, ya que el proceso de simple nulidad que refiere, se acusaron normas distintas al proceso de la referencia, y se trata de prestaciones o emolumentos diferentes, pues en el que invoca la entidad demandada tiene que ver con la bonificación judicial, y en el presente proceso las normas que se demandan se refieren a la prima especial de servicios, por lo que tienen pretensiones, partes y causas diferentes.

En esas condiciones, la excepción no prospera. Por último, el Despacho observa que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal. En mérito de lo expuesto, el Despacho

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR NO PROBADAS la excepción previa o mixta de pleito pendiente, propuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

SEGUNDO: DECLARAR que la excepción de cosa juzgada y los demás medios defensivos propuestos como excepciones sustanciales serán estudiados al resolver el fondo del asunto.

TERCERO: DECLARAR que no hay lugar a adoptar medidas de saneamiento procesal.

CUARTO: NEGAR la solicitud de la Rama Judicial de la acumulación de procesos.

QUINTO: RECONOCER personería a los siguientes apoderados: Al abogado Diana Alexandra Remolina Botía identificada con cedula de ciudadanía No. 52.055.352 y T.P 77.589 del C.S.J como apoderada del Ministerio de Justicia y del Derecho, de conformidad con la Resolución, visible a folios 116-119 del expediente. A la abogada Maia Valeria Borja Guerrero, identificada con la cédula de ciudadanía N 45.532.977 y T.P 131.286 del C.S.J., como apoderada del Departamento Administrativo de la Función Pública, conforme al poder obrante a folio 77-79 del expdeiente, por el tiempo que fungió como tal.

Igualmente, se le reconoce personería al abogado Raúl Adolfo Gutiérrez Maya, identificado con la cédula de ciudadanía N 77.093.560 y T.P 185.442 del C.S.J., como apoderado de dicha entidad, de conformidad con el poder visible a índice 56 de SAMAI Al abogado Juan Carlos López Gómez identificado con cedula de ciudadanía N 91.514.757 y T.P 158.467 del C.S.J como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de conformidad con el poder visible a folios 72-75 del expediente.

A la abogada María Claudia Díaz López, identificada con la C.C. No. 52.226.531 y T.P. No. 173.081 del C.S.J, conforme al poder visible a folios 99-104 del expediente, como apoderada de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por el tiempo que fungió como tal. Así mismo, se le reconoce personería al abogado César Augusto Mejía Ramírez, identificado con la C.C. No. 80.041.811 y T.P. No. 159.699 del C.S.J., como apoderado de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con el poder visible a folio 151 del expediente.

SEXTO: NOTIFICAR la presente decisión por Estado, a través de la Secretaría de la Sección Segunda, de conformidad con lo previsto en el artículo 201 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 50 de la Ley 2080 de 2021.

SÉPTIMO: INFORMAR a las partes y demás intervinientes que contra la presente providencia procede el recurso de reposición, de acuerdo con los artículos 242 y 243A del CPACA.

OCTAVO: Una vez ejecutoriada y en firme la presente providencia, la Secretaría de la Sección Segunda deberá remitir el expediente al Despacho sustanciador para proveer acerca de la procedencia de la celebración de la audiencia inicial o de la emisión de sentencia anticipada.

NOVENO: Notifíquese y cúmplase. Firmado electrónicamente CARMEN ANAYA DE CASTELLANOS Conjuez Ponente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por el conjuez en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA