CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., tres (3) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. El señor Pedro Antonio Villamizar Giraldo, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), solicitando la nulidad de la Resolución No. 3922 del 7 de julio de 2015, mediante la cual se negó la petición de pago del 30% adicional en su salario, junto con la reliquidación de las prestaciones sociales correspondientes a dicho porcentaje, por concepto de la prima especial que ha sido cancelada sin carácter salarial.
De igual manera, pidió la nulidad del acto ficto presunto derivado de la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto el 13 de agosto de 2015. Así mismo, reclamó la inaplicación por inconstitucionalidad de los Decretos No. 0847 de 2012 (art. 8), 1041 de 2013 (art. 8), 194 de 2014 (art. 8) y 1105 de 2015 (art. 4), al considerar que reiteran los vicios que originaron la nulidad de sus normas precedentes, las cuales ya fueron anuladas mediante sentencia del 29 de abril de 2014 proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
A título de restablecimiento del derecho El demandante solicitó la reliquidación, reconocimiento y pago de todas las prestaciones sociales y salariales, prima de navidad, prima especial de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, bonificación por actividad judicial y por servicios, tomando como base el 100% de la remuneración básica mensual, incluyendo el 30% del salario básico que ha sido descontado bajo la denominación de prima especial sin factor salarial.
Todo ello, desde el 19 de marzo de 1998 hasta la fecha de presentación de la demanda y lo que se cause en adelante, con la correspondiente indexación y los intereses corrientes y moratorios generados. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor Pedro Antonio Villamizar Giraldo se ha desempeñado como Juez desde el 19 de marzo de 1998 y actualmente ostenta el cargo de Juez Tercero Penal del Circuito de Bucaramanga.
Manifestó que durante el tiempo en que ha ejercido dicho cargo se le ha reconocido como salario únicamente el 70% del monto certificado por el Gobierno Nacional en los decretos que desarrollan la Ley 4ª de 1992, sin que se le pagara el saldo restante ni se liquidaran sus prestaciones sociales sobre el 30% correspondiente a la prima especial, la cual tiene carácter salarial.
Argumentó que solicitó ante la entidad demandada la reliquidación y pago de todas sus prestaciones sociales y laborales con base en el 100% de su remuneración mensual, incluyendo el 30% por concepto de prima especial, así como el reconocimiento de esta prima como adición a su salario, conforme a lo dispuesto en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado.
Indicó que la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, mediante Resolución No. 3922 del 7 de julio de 2015, negó la reliquidación reclamada, motivo por el cual interpuso recurso de apelación el 13 de agosto de 2015, sin que hasta la fecha haya recibido respuesta. Señaló finalmente que, desde 1998, la administración judicial fracciona su remuneración básica asignando el 70% como sueldo básico mensual y el 30% restante como prima especial de servicios.
Concepto de violación. La parte demandante argumentó que se vulneraron los artículos 1, 2, 5, 13, 53 y 209 de la Constitución Política, así como los artículos 2 y 14 de la Ley 4ª de 1992. Sostuvo que los actos administrativos demandados desconocen la verdadera naturaleza de la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, la cual debe considerarse un componente salarial e incluirse en la base para el cálculo de prestaciones sociales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de vacaciones, prima de servicios y demás beneficios económicos.
Afirmó que la interpretación equivocada de la entidad demandada llevó a excluir el 30% de la remuneración básica mensual del salario, clasificándolo como una prima sin carácter salarial, lo que ocasionó una reducción injustificada de los ingresos y un deterioro en las condiciones prestacionales. Esta situación contraviene los principios de progresividad y favorabilidad del artículo 53 constitucional, así como la prohibición de disminuir los salarios de los servidores públicos establecida en la Ley 4ª de 1992.
Señaló además que las decisiones administrativas impugnadas desconocen los efectos de la sentencia de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado del 29 de abril de 2014, que declaró la nulidad de los decretos que reiteraban dichos errores, reiterando que la prima especial constituye un incremento salarial y no una reducción del salario básico de los funcionarios judiciales.
Finalmente, sostuvo que los actos administrativos acusados, al mantener la exclusión de la prima especial como componente salarial, vulneran los principios de igualdad, progresividad y la obligación de proteger los derechos laborales conforme al marco constitucional y legal. En consecuencia, solicitó la inaplicación de los decretos que reproducen normas anuladas por el Consejo de Estado y el reconocimiento pleno de sus derechos salariales y prestacionales. 2.
Contestación de la demanda. Al contestar la demanda, la entidad se opuso a la prosperidad de todas las pretensiones, afirmando que los salarios y prestaciones sociales pagados al demandante se realizaron en estricta observancia del régimen salarial y prestacional vigente para los servidores públicos al momento en que fueron devengados y continúan siéndolo.
Señaló que los actos administrativos impugnados fueron expedidos conforme a derecho, respetando la normativa vigente al momento en que la parte demandante solicitó el reconocimiento del carácter salarial y del incremento correspondiente a la prima especial, normativa que rige desde el año 2008. Por lo tanto, dichos actos gozan de plena validez y se encuentran amparados por la presunción de legalidad propia de los actos administrativos ejecutoriados, así como por los atributos de obligatoriedad, ejecutividad y ejecutoriedad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 87, 88 y 89 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Afirmó, además, que las pretensiones orientadas al reconocimiento de las sumas derivadas de aplicar el 30% adicional como un incremento salarial están afectadas por el fenómeno jurídico de la prescripción respecto de los periodos anteriores al año 2007. Sostuvo también que cualquier reconocimiento se encuentra limitado por la caducidad de la acción y por la inexistencia de actos que hubieran anulado los decretos salariales expedidos a partir de 2008.
Por último, precisó que la facultad para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos recae de forma exclusiva en el Gobierno Nacional. En consecuencia, la entidad demandada carece de competencia para modificarlo, y acceder a las pretensiones del actor implicaría desconocer los límites legales y presupuestales vigentes. 3.
La sentencia de primera instancia. La Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia proferida el veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), declaró la nulidad de los actos acusados y accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas. En la decisión de primera instancia, el a quo encontró probado que la entidad demandada otorgó la denominación de prima especial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, a lo que en realidad corresponde al 30% del salario del señor Villamizar Giraldo, lo que impidió que dicho porcentaje fuera tenido en cuenta para la liquidación de sus prestaciones sociales.
Agregó que, conforme lo establecido por el Consejo de Estado en sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, el demandante tiene derecho a la reliquidación de sus prestaciones sociales con inclusión del 30% que erradamente se descontó de su salario básico a título de prima especial de servicios, siempre que por razón del cargo tuviera derecho a percibirla.
El a quo estimó que, de acuerdo con el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, el demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial de servicios como un incremento de su asignación básica, sin perjuicio de la prescripción, precisando que esta solo constituye factor salarial para efectos pensionales. Por otra parte, analizó el alcance del fenómeno de la prescripción, acogiendo como precedente la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, para concluir que el demandante contaba con un término de tres años para reclamar sus acreencias.
En ese sentido, señaló que, aunque se reclamaron diferencias salariales causadas desde el 19 de marzo de 1998, la reclamación administrativa solo fue presentada el 3 de julio de 2015, razón por la cual los derechos anteriores al 3 de julio de 2012 se encuentran afectados por la prescripción. En atención a lo expuesto, ordenó lo siguiente: «PRIMERO: DECLARAR la nulidad de la Resolución No. Resolución No 3922 del 07 de Julio de 2015, expedidas por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, en cuanto negaron la petición de reconocimiento y pago de la prima especial de servicios y la reliquidación de los salarios y prestaciones sociales solicitada por el señor PEDRO ANTONIO VILLAMIZAR GIRALDO SEGUNDO: DECLARAR la nulidad del acto ficto o presunto negativo, generado por la falta de respuesta al recurso de apelación interpuesto el 13 de agosto de 2015, conforme a lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.
TERCERO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reliquidar y pagar las prestaciones sociales devengadas PEDRO ANTONIO VILLAMIZAR GIRALDO, causadas desde el 03 de julio de 2012 – en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, sobre el 100% de su remuneración mensual, es decir, teniendo en cuenta para el efecto el 30% que en su momento se había descontado erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios.
CUARTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar en favor de PEDRO ANTONIO VILLAMIZAR GIRALDO a partir del 03 de julio de 2012 – en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacia adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del salario básico y/o asignación básica.
Se advierte que dicha prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.
QUINTO: DECLÁRARSE la prescripción trienal las sumas derivadas de la reliquidación salarial y prestacional, causadas con anterioridad al 03 de julio 2012, de conformidad con lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia.
SEXTO: CONDENAR a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL a pagar de forma indexada las condenas dispuestas en esta sentencia, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 del CPACA y la fórmula señalada en la parte motiva […]
OCTAVO: Negar las demás pretensiones de la demanda.
NOVENO: SIN CONDENA en costas de conformidad con la parte motiva. […]» 4. El recurso de apelación La Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, solicitó la revocatoria de los numerales primero al séptimo de la sentencia de primera instancia, argumentando que la actuación administrativa se adelantó conforme a la normativa vigente al momento de su expedición, la cual conservaba plena constitucionalidad y legalidad, por no haber sido objeto de suspensión, anulación o modificación. En consecuencia, sostuvo que no es posible reconocer el carácter salarial de la prima especial de servicios respecto de prestaciones que legalmente no lo contemplan, pues ello iría en contravía de los decretos salariales que regularon en su momento la asignación del servidor.
Agregó que carece de legitimación por pasiva y que no se encuentran debidamente integrados todos los litisconsortes necesarios, en la medida en que la competencia para modificar la escala salarial del demandante y asumir el pago de emolumentos no previstos en el Presupuesto General de la Nación corresponde al Gobierno Nacional, quien debió ser vinculado al proceso.
De igual modo, manifestó que existe una imposibilidad presupuestal para incluir en nómina el pago adicional del 30% de la prima especial antes del 1° de enero de 2021, conforme a la interpretación y alcance fijados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público respecto de los efectos vinculantes de la sentencia de nulidad proferida por el Consejo de Estado el 29 de abril de 2014.
Solicitó mantener la decisión de no imponer condena en costas, al considerar que estas no se causaron y que, de imponerse, se afectaría injustificadamente el tesoro público. 5. Trámite de segunda instancia Mediante auto del 6 de agosto de 2025, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021.
No se corrió traslado para alegar, ni se allegaron pronunciamientos por parte del Ministerio Público ni la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala, establecer si revoca o no, la sentencia de la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para el efecto, se analizará lo relativo a la procedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales y salariales del demandante, teniendo en cuenta el 100% de la asignación básica más el 30% de la prima especial de servicios consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992; así como, si el déficit presupuestal que aduce la entidad demandada es una justificación para denegar las pretensiones de la demanda.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades. Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 1993, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
En su tenor literal, el artículo 2° refiere lo que a continuación se cita: «ARTÍCULO 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha» Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 2025), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos como cesantías o liquidaciones ordinarias.
De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 2014, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez a través de la Sala de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron los siguientes parámetros, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.2 Hechos probados.
A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia. En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Derecho de petición dirigido al director ejecutivo de administración judicial seccional Santander, en el cual, el señor Pedro Antonio Villamizar Giraldo solicita la reliquidación de salarios y prestaciones sociales, con la inclusión del 30% correspondiente a la prima especial de servicios, desde su vinculación, el 19 de marzo de 1998. b) Resolución No. 3922 del 7 de julio de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga - Santander, y su notificación, mediante el cual resolvió el derecho de petición del demandante, en el sentido de negar el pago de salario en un 30%, con liquidación de las prestaciones sociales y el reconocimiento del 30% de la prima especial. c) Recurso de apelación, formulado en contra de la Resolución anterior, con fecha de recibido 13 de agosto de 2015. d) Certificado de cargos desempeñados por el demandante desde el 19 de marzo de 1998, suscrito por la coordinadora de asuntos laborales de la dirección seccional de administración judicial de Santander, del 28 de agosto de 2015. e) El pagador de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santander, certifica los conceptos devengados por el demandante, entre los años 1998 a 2015, en los cuales se refleja el periodo liquidado, cargo desempeñado y el tiempo de servicios. f) Constancia emitida por la Procuradora 159 Judicial II para Asuntos Administrativos, en el cual indica que, la audiencia de conciliación celebrada el 26 de abril de 2016, se declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio entre las partes. 2.3 Caso concreto.
La Sala procede a resolver el primer problema jurídico planteado por la demandada, consistente en determinar si la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, reconocida por el a quo, constituye factor salarial para la liquidación de las prestaciones sociales. Debe precisarse que, conforme se expuso previamente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido reiterativa en señalar que la prima especial es un valor adicional al 100% del salario básico y/o asignación básica, y no una parte de este, como lo venía liquidando la entidad demandada.
Asimismo, se ha establecido que la prima especial de servicios solo constituye factor salarial para efectos de los aportes pensionales y, en consecuencia, no puede servir de base para la liquidación de prestaciones sociales. Estas últimas deben calcularse tomando en cuenta el 100% de la asignación básica, sin sumar ni restar el 30% de la prima especial.
En el caso concreto, de acuerdo con el material probatorio aportado en forma legal y oportuna, se acreditó que el señor Pedro Antonio Villamizar Giraldo se vinculó a la Rama Judicial desde el 19 de marzo de 1998 y se ha desempeñado como juez desde esa fecha, según certificación expedida por la Dirección Seccional de Administración Judicial de Santander.
Por lo tanto, le resultan aplicables las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019, concluyéndose que, en los periodos en los que ha ejercido como juez, le asiste el derecho al pago de un valor adicional a su salario básico mensual equivalente al 30% por concepto de la prima especial establecida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, con la aclaración de que en ningún caso podrá superarse el tope máximo fijado por el Gobierno Nacional.
En cuanto a la reliquidación de las prestaciones sociales, se reitera que la prima especial de servicios no constituye factor salarial y, por ende, no puede servir como base para calcular dichas prestaciones. Sin embargo, estas deben liquidarse sobre el 100% de la asignación básica, sin incluir el 30% de la prima especial. En ese sentido, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de la Resolución No. 3922 del 7 de julio de 2015, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bucaramanga, así como del acto ficto surgido por la no contestación del recurso de apelación interpuesto el 13 de agosto de 2015 contra dicho acto administrativo.
En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenó a la Nación – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a «[…] si aún no lo ha hecho, a reliquidar y pagar las prestaciones sociales devengadas PEDRO ANTONIO VILLAMIZAR GIRALDO, causadas desde el 03 de julio de 2012 – en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacía adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, sobre el 100% de su remuneración mensual, es decir, teniendo en cuenta para el efecto el 30% que en su momento se había descontado erróneamente del salario básico a título de prima especial de servicios.[…] reconocer y pagar en […] la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del salario básico y/o asignación básica.
Se advierte que dicha prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación.» Como se ha señalado en esta providencia, la prima especial no puede ser entendida como una parte sustraída del salario básico, sino como una suma adicional al mismo, por tanto, en cumplimiento del mandato contenido en la Ley 4ª de 1994, esta se debe adicionar respecto del 100% de la asignación del demandante y partiendo de ese porcentaje, liquidar las prestaciones sociales del señor Villamizar Giraldo, sin reducir el salario en un 30%, como ocurrió en el caso del demandante.
Así las cosas, de los apartes normativos y jurisprudenciales citados en precedencia, la Sala estima que, no le asiste razón a la parte apelante, toda vez que, como se ha señalado en esta providencia, la prima especial de servicios no es factor salarial, por ende, no puede servir de base para liquidar aquellas. No obstante, tales prestaciones deben ser pagadas sobre el 100% de la asignación básica, se insiste, sin incluir el 30% de la prima especial de servicios, como se ordenó en primera instancia. Ahora bien, dicho reconocimiento tendrá lugar durante el tiempo en que, el demandante ha ejercido el empleo que le permite percibir la mencionada prestación. En ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el tope salarial fijado por el gobierno nacional.
Resulta relevante señalar que, si bien, en las consideraciones de la decisión de primera instancia, la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, anunció la procedencia del reconocimiento y pago de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en favor del demandante, aclarando que, dicho emolumento constituye factor salarial «para efectos de pensión de jubilación», esta postura no quedó consignada de manera clara en la parte resolutiva de la sentencia. Por lo tanto, la Sala confirmará parcialmente el fallo recurrido, en el sentido de adicionar el ordinal cuarto, para ordenar a la entidad demandada, a reajustar y pagar las cotizaciones o aportes efectuados al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, en favor de Pedro Antonio Villamizar Giraldo, desde el 19 de marzo de 1998, adicionando al ingreso base de liquidación el 30% de su salario base, correspondiente a la prima especial de servicios, comoquiera que, respecto de esos, no recae el fenómeno prescriptivo.
Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. Por otra parte, en relación con la «falta de legitimación en la causa por pasiva y la demanda no comprende a todos los litisconsortes necesarios», alegada por la entidad demandada, advierte la Sala que, este planteamiento no constituye motivo de disenso contra la decisión de primer grado.
Además, mediante auto del 21 de enero de 2020, proferido en aquella instancia, se negó la solicitud de llamamiento en garantía presentado por la administración accionada, respecto del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Administrativo de la Función Pública, al considerar que, no se presentaban los presupuestos del artículo 225 del CPACA, para su procedencia. En orden de cosas, la Sala resolverá la inconformidad que enrostró la entidad cuando alegó la imposibilidad de pagar el reajuste aquí concedido.
Así las cosas, afirmó que, no cuenta con apropiación presupuestal por parte del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, para el reconocimiento de las acreencias laborales reclamadas. Este argumento no tiene ánimo de prosperidad por cuanto, la falta de presupuesto de una entidad no es justificación para que no se reconozcan los derechos salariales y prestacionales de sus trabajadores.
Recordando que, el salario hace parte del derecho fundamental al trabajo, el cual está ligado con el también derecho fundamental al mínimo vital, los cuales deben ser garantizados por el Estado. De tiempo atrás, ha dicho la jurisprudencia de la Corte Constitucional que, la situación económica del empleador no justifica el incumplimiento al deber legal y constitucional de retribuir en debida forma y oportunamente el trabajo que ofrecen sus trabajadores.
En ese sentido, la Corte Constitucional también ha señalado que el desorden administrativo, las deficiencias presupuestales o económicas no eximen al empleador público de responder por sus acreencias laborales. En esa dirección, sobre este reparo la Subsección se remite a lo indicado recientemente en otro proceso con los mismos contornos al aquí discutido: “43.
En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 44. Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 45.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 46. Por tanto, la denegación del derecho laboral y prestacional por la imposibilidad de establecer una partida presupuestal involucra la planeación de recursos que en ningún caso puede incidir en el reconocimiento de la prima especial que se analiza en este caso, tampoco condicionar su pago, menos aún afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Así, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa.” Por tal razón, acogiendo íntegramente esta tesis, la Sala desestimará este reparo formulado con la alzada. Por otra parte, comoquiera que, la prima especial de servicios es base para la liquidación de aportes pensionales, a pesar que este aspecto no fue parte de los reproches al fallo, debe esta instancia pronunciarse dada la característica de irrenunciables e imprescriptibles de aquellos.
Así las cosas, se precisa que sobre el reajuste salarial y prestacional aquí ordenado debe la entidad realizar los aportes al sistema de seguridad social en pensión respectivos. Aunado a lo anterior, si bien es cierto que, respecto del derecho al reajuste salarial y prestacional que aquí se ordena, opera la prescripción en los términos que dispuso el Tribunal, esto es, los causados con anterioridad al 3 de julio de 2012; tampoco es menos cierto que, sobre los aportes al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones no opera la citada figura jurídica; ante ello, se ordenará a la entidad que proceda a realizar el pago de dichos aportes pensionales sobre ese incremento del 30% que correspondía a la prima especial de servicios en mención, en el evento de no haberse efectuado aquel pago de aportes pensionales, durante los periodos en que el demandante ha ejercido el cargo de juez y por tanto era acreedor de la citada prima.
En virtud de ello, se adicionará la sentencia del tribunal ordenando el pago de los aportes pensionales en la forma indicada anteriormente. 2.4 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR PARCIALMENTE la sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ADICIONAR un inciso final al ordinal cuarto de la sentencia del veintiocho (28) de marzo de dos mil veinticinco (2025), proferida por la Sala de Conjueces del Tribunal Administrativo de Santander, en lo referente a la reliquidación y pago de los aportes pensionales del demandante con la inclusión de la prima especial, en los siguientes términos: «CUARTO: CONDENAR a título de restablecimiento del derecho, a la Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, si aún no lo ha hecho, a reconocer y pagar en favor de PEDRO ANTONIO VILLAMIZAR GIRALDO a partir del 03 de julio de 2012 – en virtud del fenómeno prescriptivo- y hacia adelante hasta que por razón del cargo tenga derecho, la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, en cuantía equivalente al 30% de la asignación básica mensual, entendida como un incremento del salario básico y/o asignación básica.
Se advierte que dicha prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. De igual manera, deberá reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes efectuados al Sistema General de Seguridad Social en pensiones, en favor de Pedro Antonio Villamizar Giraldo, desde el 19 de marzo de 1998, adicionando al ingreso base de liquidación el 30% de su salario base, correspondiente a la prima especial de servicios, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021 y, sin que en ningún caso supere el tope dispuesto por el Gobierno nacional.» TERCERO: Sin condena en costas.
CUARTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclaración de voto 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.