Radicado: 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante: Ana María Blandón Rodríguez 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombi www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá D.C., tres (3) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante ANA MARÍA BLANDÓN RODRÍGUEZ Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Defecto fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Prima de coordinación 20%. Instituto Nacional de Salud. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la inmediatez. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por Ana María Blandón Rodríguez, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 2 de junio de 20231, la señora Ana María Blandón Rodríguez interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia del 29 de septiembre de 2021, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado Nro. 11001-33-035-025-2019-00492-00.

Las pretensiones de la acción de tutela son las siguientes: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, A LA IGUADLAD y DE ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD, toda vez que el TRIBUNAL DE CUNDINAMARCA, en sentencia del 29 de septiembre de 2021 incurrió en un defecto sustantivo pues se observa que de manera errada, desconocieron las pruebas aportadas durante el debate procesal, el precedente judicial, además de desconocer los derechos contenidos en los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, el artículo 15 del Decreto 229 2016 y el artículo 143 de Código Contencioso Administrativo.

SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 29 de septiembre de 2021, proferida por el Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

TERCERO: ORDENAR al Tribunal de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que en el término de esta providencia, profiera una nueva sentencia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, teniendo en cuenta los lineamientos establecidos por la ley y la jurisprudencia que versa sobre la presente litis; teniendo en cuenta además de las pruebas obrantes, las nuevas pruebas que se aportan al presente escrito de tutela”. 1 Escrito de tutela radicado al correo de tutelas en línea.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante: Ana María Blandón Rodríguez 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombi www.consejodeestado.gov.co 2. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. La señora Ana María Blandón Rodríguez fue nombrada en provisionalidad mediante acto administrativo del 20 de agosto de 2015 para ocupar el cargo de Profesional Especializado Código 2028, Grado 09 en el Instituto Nacional de Salud.

Mediante comunicación del 18 de mayo de 2016, le fue comunicada la asignación de funciones como Coordinadora del Grupo Interno de Vigilancia y Control de Eventos en Salud Pública, así como el pago del 20% mensual correspondiente a la prima de coordinación. 2.2. Sostuvo que laboró en calidad de coordinadora desde el 18 de mayo de 2016 hasta el 9 de marzo de 2019, fecha en que se terminó su nombramiento en provisionalidad, pero que no le fue cancelado el 20% de la prima de coordinación. Por lo anterior, el 5 de abril de 2019 solicitó el reconocimiento, liquidación y pago del 20% del salario por concepto de coordinación; solicitud que fue negada mediante oficio del 2 de mayo de 2019. 2.3.

Por lo anterior, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho la señora Ana María Blandón Rodríguez demandó al Instituto Nacional de Salud pretendiendo la nulidad del oficio por el que se negó el reconocimiento y pago de la prima de coordinación correspondiente al 20% del valor del salario y, en consecuencia, pidió el pago de las sumas de dinero por tal concepto, desde el 18 de mayo de 2016 al 9 de marzo de 2019. 2.4.

Del asunto conoció en primera instancia el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá (radicación Nro. 11001-33-035-025-2019-00492-00) que, mediante sentencia del 21 de octubre de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda. Sostuvo que no era posible negar el derecho a la accionante por la negligencia de la misma entidad, quien sabía que como requisito establecido en la norma para el pago correspondiente, era necesario consolidar el grupo interno con 4 personas, cuando se había creado un grupo con cuatro cargos de los cuales se dejaron dos vacantes.

En ese orden de ideas, consideró que la administración no podía alegar su propia culpa, por lo que había lugar a reconocer y pagar el 20% al que tenía derecho la empleada. 2.5. La anterior decisión fue apelada por la parte demandada, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D que, en sentencia del 29 de septiembre de 2021 <<notificada por correo electrónico el 5 de octubre de 2021>>, la revocó la decisión y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Sostuvo el tribunal que, de acuerdo con lo probado en el expediente, la actora había sido designada como coordinadora del grupo interno de trabajo de vigilancia y control de eventos en salud mental y lesiones de causa externa, pero que dicho grupo no contenía el número mínimo de 4 miembros que exigía Radicado: 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante: Ana María Blandón Rodríguez 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombi www.consejodeestado.gov.co la norma, de manera que el coordinador no tendría derecho a percibir la prima por coordinación ya que esta tenía origen en la existencia de un grupo de trabajo. 3.

Fundamentos de la acción La parte actora consideró que la decisión del 29 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-035-025-2019-00492-00/01, incurrió en defecto fáctico. Sostuvo que la decisión no era coherente con las pruebas aportadas al proceso que evidenciaban que cumplía con los requisitos previstos en el Decreto 226 de 2016 para el reconocimiento y pago de la prima de coordinación y que, el tribunal solo tuvo como consideración que el grupo que coordinó no estaba compuesto por 4 funcionarios en carrera o en provisionalidad, sino contratistas, lo que era ajeno a su responsabilidad y por lo que no podía resultar afectada, ya que la creación de tales grupos no era su responsabilidad.

Finalmente, dijo que el tribunal hubiera podido decretar y practicar las pruebas encaminadas a esclarecer los hechos o situaciones que considerara no probadas o probadas de manera deficiente. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 8 de junio de 2023, el despacho admitió la demanda de tutela, ordenó notificar a las partes accionante y accionada y, dispuso la vinculación como terceros con interés al Instituto Nacional de Salud, quien actuó como demandados en el proceso ordinario y al Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá que emitió la decisión de primera instancia. 4.2.

El Instituto Nacional de Salud, rindió informe en el que manifestó que las decisiones emitidas en el proceso ordinario carecían de vicios tanto de forma como sustanciales. Pidió que se declarara improcedente la presente acción al no estar acreditados los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, lo primero, por cuanto la acción de tutela había sido presentada luego de más de un año de proferida la decisión del 29 de septiembre de 2021 y lo segundo, en la medida que la actora no había contestado la demanda en tiempo, lo que suponía que no se habían agotado los recursos puestos a su disposición. También se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en la medida que, al cuestionarse la decisión de cierre en el proceso ordinario, esta había sido proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, de manera que no era el instituto el legitimado por pasiva, razón por la que pidió ser desvinculada del presente trámite constitucional. 4.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá2, no se pronunciaron en esta oportunidad. 2 El juzgado aportó el link de acceso al expediente ordinario. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante: Ana María Blandón Rodríguez 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombi www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19913, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales4 y especiales5 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera pacífica y reiterada, la jurisprudencia constitucional6 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por ello, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y que el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes. 3. Delimitación y planteamiento del problema jurídico 3.1.

En su escrito de intervención, el Instituto Nacional de Salud pidió ser desvinculado de la presente acción. Al respecto, precisa la Sala que no es procedente tal solicitud, considerando que su vinculación se hizo en calidad de tercero con interés en el resultado del presente trámite, por haber ostentado la calidad de parte demandada en el medio de control cuya providencia de segunda instancia se cuestiona en la presente acción. 3 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto”. 4 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela; vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 5 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 6 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante: Ana María Blandón Rodríguez 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombi www.consejodeestado.gov.co 3.2.

Precisado lo anterior, corresponde a la Sala, de manera preliminar, establecer si se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedencia de este mecanismo contra providencias judiciales, concretamente el de la inmediatez. De encontrar superado este requisito, la Sala determinará si al proferir la sentencia del 29 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, incurrió en el defecto fáctico propuesto por la parte actora. 4.

Alcance del requisito general de procedibilidad de la inmediatez Uno de los requisitos generales para que la tutela contra providencias judiciales proceda es que se acredite que la acción se interpuso en un plazo razonable. Este requisito se conoce como inmediatez. La Corte Constitucional7 ha señalado que si bien no es posible establecer un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela, debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del actor y la presentación de la demanda, ya que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no sólo tiene que ver con la urgencia en la protección de las garantías constitucionales de una persona, sino también con el respeto de la seguridad jurídica y de los derechos de los terceros afectados8.

En este orden de ideas, la inmediatez es más bien una condición que busca que la acción se presente en un término razonable contado desde el momento en que se tuvo conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales y no un término de caducidad. Justamente, porque la tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz, es que se requiere que se ejerza en un tiempo prudencial.

Precisamente, en razón a que el análisis de la procedencia de tutela contra providencias judiciales debe ser más riguroso, la Sala Plena del Consejo de Estado9 fijó como plazo razonable para la interposición de la acción, un término de seis meses contados a partir de la notificación de la providencia judicial enjuiciada, por considerarlo un término prudencial para que el interesado interponga la acción. Límite temporal que también ha sido acogido por la Corte Constitucional10.

Dicho término razonable para ejercer la acción de tutela se estableció en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»11.

Sin embargo, dicha providencia también acudió a unas pautas, para examinar las excepciones a esa regla general, indicando que «además de tener como pauta el término de seis meses, se debe analizar también: “(…) (i) si existe un motivo válido para la inactividad de los accionantes; (ii) si la inactividad justificada vulnera el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión;

(iii) si existe un nexo causal entre el ejercicio tardío de la acción y la 7 Corte Constitucional, sentencia T- 123 de 2007, M.P. Álvaro Tafur Galvis. 8 Corte Constitucional. sentencia T-594 de 2008: el requisito de inmediatez tiene una relevancia particular en los casos de tutela contra providencias judiciales, de manera que la verificación de su cumplimiento debe ser aún más estricta que en otros casos, por cuanto la firmeza de las decisiones judiciales no puede mantenerse en la incertidumbre indefinidamente”. 9 Consejo de Estado.

Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez R. Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Sentencia T-031 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 11 Consejo de Estado. Sala Plena. Sentencia de 5 de agosto de 2014. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante: Ana María Blandón Rodríguez 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombi www.consejodeestado.gov.co vulneración de los derechos fundamentales del interesado;

(iv) si el fundamento de la acción de tutela surgió después de acaecida la actuación violatoria de los derechos fundamentales, de cualquier forma en un plazo no muy alejado de la fecha de interposición». (Negrillas fuera de texto). Sobre este punto, en la Sentencia SU-391 de 2016, la Corte Constitucional aseguró que «No existen reglas estrictas e inflexibles para la determinación de la razonabilidad del plazo, sino que es al juez de tutela a quien le corresponde evaluar, a la luz de las circunstancias de cada caso concreto, lo que constituye un término razonable»12.

Por ende, para analizar si este requisito se cumple o no, la Corte Constitucional brindó cinco criterios: (i) la situación personal del peticionario; (ii) si la vulneración de derechos fundamentales se extiende en el tiempo; (iii) la naturaleza de la vulneración; (iv) la actuación contra la que se dirige la tutela; y (v) los efectos de la tutela.

Así las cosas, tanto las reglas fijadas en la Sentencia SU-391 de 2016 como en la providencia del Consejo de Estado son válidas para estudiar el presupuesto de la inmediatez. Por esto, el estudio del requisito de inmediatez, además de considerar el lapso de seis meses, debe consultar los demás criterios establecidos en la jurisprudencia constitucional, de manera tal, que caso a caso se estudie el cumplimiento de este requisito, atendiendo a sus particularidades, sin que el solo paso del tiempo constituya el criterio exclusivo para efectuar ese estudio. 5.

Análisis en el caso 5.1. Con base en lo anterior, la Sala advierte que en el caso examinado transcurrieron más de seis meses entre la notificación de la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y la interposición de la acción de tutela. La prueba de esta afirmación consiste en que aquella se profirió el 29 de septiembre de 2021, se notificó de manera electrónica enviado el 5 de octubre de 2021, lo que implica que la notificación se entiende realizada una vez transcurridos 2 días hábiles siguientes al envío del mensaje y, en ese sentido, la inmediatez empezaría a computarse a partir del día siguiente al de la notificación13, en este caso, del 8 de octubre de 2021; sin embargo, la acción de tutela se presentó el 2 de junio de 2023.

Lo anterior implica que, entre la notificación de la providencia cuestionada y la interposición del amparo constitucional transcurrió un lapso de 1 año, 7 meses y 23 días. Situación que supera el plazo razonable de seis meses a que alude la jurisprudencia de esta alta Corte. Esto, en principio, no significa el incumplimiento del requisito de inmediatez, ya que el solo paso del tiempo no demuestra su inobservancia. Sin embargo, al revisar las pautas establecidas por la Sala Plena del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional14 no se encuentra acreditada una situación que explique por qué la acción de tutela se interpuso luego de transcurrido ese tiempo, ni tampoco se alegó por la parte interesada alguna justificación de la 12 Corte Constitucional.

Sentencia de unificación SU-391 de 2016. 13 Información obtenida del aplicativo SAMAI, consultado el proceso de manera electrónica en el tribunal. Al respecto, se pronunció esta Corporación en auto de unificación del 29 de noviembre de 2022, expediente Nro. 68177, con ponencia de la magistrada Stella Jeannette Carvajal Basto. 14 Ver al respecto: Corte Constitucional, sentencia SU-391 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo, sentencia T-246 de 2015 M.P. Martha Victoria Sáchica Méndez, sentencia T-594 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño, sentencia T-158 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia T-1110 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, sentencia SU-961 de 1999 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02994-00 Demandante: Ana María Blandón Rodríguez 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombi www.consejodeestado.gov.co tardanza en la interposición de la acción de tutela, lo que desvirtúa la urgencia en la protección de sus garantías constitucionales. 5.2. Es importante recordar que al cuestionar una decisión proferida por un juez mediante la acción de tutela automáticamente entran en juego los principios de independencia, autonomía funcional y juez natural.

Por consiguiente, a fin de encontrar un equilibrio entre la posibilidad de dejar una decisión judicial sin efectos y tales principios es imperativo que se cumplan con rigor cada uno de los requisitos generales señalados jurisprudencialmente. En armonía con lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos.

Si los generales no se cumplen, no hay lugar a estudiar el asunto de fondo. Entonces, es condición imprescindible para analizar los defectos propuestos por la parte actora que todos los presupuestos generales se cumplan a cabalidad. Solo así será procedente, proseguir al segundo estadio de análisis consistente en determinar si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos planteados por la tutelante.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela presentada por Ana María Blandón Rodríguez, por las razones expuestas en la presente providencia. 2.

Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. Publicar la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRON