1 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinte (20) de enero de dos mil veintidós (2021) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Demandado: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Temas: Tutela contra providencia judicial emitida en un proceso de acción de cumplimiento.
Ausencia de los defectos decisión sin motivación y sustantivo. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA Decide la Sala la acción de tutela interpuesta por el señor Eduardo Heriberto Quiroz Mafla contra el Tribunal Administrativo de Nariño y el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1.
Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, el señor Eduardo Heriberto Quiroz Mafla, quien actúa en nombre propio, promovió demanda en orden a que se tutele su derecho al debido proceso. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como consecuencia de lo anterior, solicitó que se deje sin efectos la sentencia del 24 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, así como la sentencia del 2 de agosto de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de acción de cumplimiento con radicación 2021-00082 y, en su lugar, que se ordene al Juzgado emitir una nueva decisión ajustada a derecho. 1.1.2.
Los hechos El accionante narró como hechos de tutela, los siguientes: i) Es propietario y poseedor del bien inmueble rural «Charandú», ubicado en la Vereda Charandú del municipio de Gualmatán (Nariño), en el cual existe una fuente hídrica denominada «Manantial Los Carrizales», cuya concesión de aguas se otorgó a favor de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Cuatis del municipio de Gualmatán (Nariño), a través de la Resolución 812 del 27 de agosto de 1987, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO). ii) En el artículo 1, literal e), de la referida resolución, se fijó el área protectora de las aguas a la redonda de la fuente hídrica «Manantial Los Carrizales», en cuarenta metros (40 m) alrededor, la cual no ha sido modificada por ningún acto administrativo; sin embargo, el 18 de agosto de 2020, CORPONARIÑO, con acompañamiento del corregidor de Cuatis, modificó y señaló, de hecho, el área protectora de las aguas, pasando de los cuarenta metros (40 m) a los cincuenta metros (50 m) –en unas partes– y a los ochenta y cinco metros (85 m) –en otras–, con el fin de atender y favorecer los intereses de la comunidad organizada a través de la Junta de Acción Comunal del Corregimiento de Cuatis Centro del municipio de Gualmatán y de la Asociación Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del referido corregimiento que presta el servicio público de acueducto en esta zona rural, al tenor de lo establecido por el Decreto 421 de 2000. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Al tener derecho al reconocimiento y pago de los servicios ambientales de que tratan los artículos 2.2.9.8.1.3. a 2.2.9.8.1.5. del Decreto 1007 de 2018,1 desde el 27 de agosto de 1987 (fecha de expedición de la Resolución 812), promovió acción de cumplimiento contra CORPONARIÑO, el Centro Ambiental Sur de Ipiales, la Alcaldía Municipal de Gualmatán (Nariño), la Junta de Acción Comunal del corregimiento de Cuatis Centro del municipio de Gualmatán y la Asociación Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del referido corregimiento, a fin de lograr su cumplimiento. iv) Mediante sentencia del 24 de junio de 2021, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto negó las pretensiones de la acción. v) A través de la sentencia del 2 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó la providencia de primera instancia, en el sentido de declarar improcedente la acción y condenar en costas de segunda instancia a la parte demandante y en favor de la parte demandada, conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 361 y siguientes del CGP. 1.1.3.
Los fundamentos jurídicos En sentir del accionante, las decisiones del Juzgado y Tribunal incurrieron en los siguientes vicios: i) Si el Juzgado sostuvo que la normatividad que creó el incentivo económico por servicios ambientales data del año 2017 (Ley 870 de 2017), entonces, debió conceder las demás pretensiones que no tienen un contenido esencialmente económico de gasto, sino de cumplimiento, y esto desde el año 1987, inclusive, conforme a lo previsto en la Resolución n°. 812 del 27 de agosto de 1987,2 expedida por la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO). ii) Los juzgadores pasaron por alto que los incentivos son diferentes de los gastos tributarios y que, por tanto, la acción de cumplimiento instaurada no perseguía el 1 Por el cual se modifica el Capítulo 8 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la reglamentación de los componentes generales del incentivo de pago por servicios ambientales… […] 2 Por la cual se conceden aguas de uso público. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecimiento y cumplimiento de un gasto tributario.
Los incentivos tributarios han sido tradicionalmente empleados como herramienta de la política pública para corregir o reducir las imperfecciones del mercado y, por su parte, los gastos tributarios constituyen aquellas deducciones, exenciones y tratamientos tributarios especiales, que implican una disminución en la obligación tributaria para los contribuyentes, generando menores recursos para el Estado. iii) Ahora bien, el juez colegiado de segunda instancia condenó en costas procesales al demandante, quien fue apelante único, volviendo más gravosa su situación, y desconociendo que la acción de cumplimiento es una acción pública y que la regla general de condena en costas del artículo 361 del CGP no aplica para los procesos en que se ventile un interés público, es decir, que no hay lugar a condena en costas en las acciones públicas, como en efecto lo es la acción de cumplimiento; así se señaló en sentencia del 5 de abril de 2018 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en el expediente 76001-23-33-000-2012-00430-01 (21873). iv) El Tribunal accionado incurrió en violación del derecho al debido proceso por desconocimiento de la prohibición de la reformatio in pejus, al no aplicar lo previsto en el artículo 365-3 del CGP, según el cual, «en la sentencia de segundo grado que confirme en todas sus partes la del inferior, se condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia» y, en el caso, la sentencia de segunda instancia revocó parcialmente la providencia impugnada, es decir, no la confirmó en todas sus partes. 1.2.
Actuación Procesal 1.2.1. Mediante auto del 9 de noviembre de 2021, se admitió la acción de tutela y, en consecuencia, se ordenó notificar del proveído a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño y al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, como demandados, y la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO) y a la Alcaldía Municipal de Gualmatán (Nariño), como terceras interesadas en las resultas del proceso; se comisionó al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, para que notificara del trámite constitucional, como terceras interesadas, a todas las personas que intervinieron en el proceso de acción de cumplimiento con radicado 52001-33-31-009-2021-00082-00 5 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co [01], exceptuando al señor Eduardo Heriberto Quiroz Mafla, a María Rocío Cárdenas Escalante, a CORPONARIÑO y a la Alcaldía Municipal de Gualmatán. De igual forma, se requirió al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, para que enviara copia digital del expediente de acción de cumplimiento arriba mencionado; se tuvieron como pruebas, con el valor que les asigna la ley, los documentos aportados con la demanda; y se ordenó remitir copia de la solicitud de tutela a los demandados y a los terceros interesados para que, dentro del término de los tres días siguientes a la notificación de la providencia, procedieran a ejercer su derecho de defensa, si a bien lo tenían, y a rendir el respectivo informe. 1.2.2.
El 12 de noviembre de 2021, la Secretaría General del Consejo de Estado notificó del proveído al señor Eduardo Heriberto Quiroz Mafla, al Tribunal Administrativo de Nariño, al Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, a la Alcaldía Municipal de Gualmatán y a CORPONARIÑO, y dio a conocer al Juzgado del requerimiento efectuado. 1.3.
Contestación de la demanda 1.3.1. La Alcaldía Municipal de Gualmatán El 18 de noviembre de 2021, la Alcaldía Municipal de Gualmatán, por intermedio de su alcalde y representante legal, señor Hugo Hernán Mejía Revelo, solicitó declarar improcedente la acción o, en su defecto, no tutelar los derechos fundamentales invocados, en atención a los siguientes argumentos: i) No existe legitimación en la causa por pasiva por parte del municipio, pues el accionante no identificó claramente las responsabilidades que endilga en contra de la entidad territorial. ii) En el asunto se configura la subsidiaridad de la acción, puesto que las pretensiones del actor pueden ser endilgadas a través del medio de control de reparación directa o, en caso de no mostrarse conforme con las decisiones de la administración, acudir al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iii) Existe falta de inmediatez, toda vez que el término trascurrido entre la sentencia censurada y la acción de tutela no es razonable y, además, el accionante no expuso ni sustentó los defectos endilgados a las autoridades judiciales accionadas. 1.3.2.
El Tribunal Administrativo de Nariño El 19 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Nariño, a través del magistrado Paulo León España Pantoja, solicitó desestimar las pretensiones de tutela, al no configurarse los requisitos de procedencia y procedibilidad de la acción previstos por la jurisprudencia. Argumentó lo siguiente: i) En la decisión de segunda instancia se efectuó una valoración crítica y de manera conjunta del material probatorio que obra en el expediente, circunstancia diferente es que el accionante no acoja los criterios o decisiones contenidas en la providencia; además, todo debate probatorio o de orden legal debe hacerse al interior del proceso ordinario y no en sede de tutela. ii) En la providencia se expusieron ampliamente los argumentos que llevaron a adoptar la decisión sobre la condena en costas, en específico, las razones jurídicas y jurisprudenciales por las cuales es una carga de estirpe objetivo que se impone a la parte vencida en el proceso, sin que el juez realice un juicio de valor respecto del comportamiento procesal de la parte. 1.3.3.
El Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto El 17 de noviembre de 2021, la Secretaría del Juzgado remitió el enlace del expediente electrónico de la acción de cumplimiento requerido y dio a conocer del cumplimiento de la comisión efectuada, esto es, de la notificación del auto admisorio de la demanda de tutela a la Procuraduría 96 Judicial I para Asuntos Administrativos de Pasto, a la Junta de Acción Comunal del corregimiento de Cuatis Centro y a la Asociación Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del referido corregimiento, intervinientes dentro de la acción de cumplimiento. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.
Consideraciones 2.1. Competencia De acuerdo con el numeral 5.º del Artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 de 2021, según el cual «Las acciones de tutela dirigidas contra los Jueces o Tribunales serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia, al respectivo superior funcional de la autoridad jurisdiccional accionada», esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela dirigida contra el Tribunal Administrativo de Nariño. La sala se abstiene de realizar consideraciones con respecto de la sentencia del 24 de junio de 2021, proferida por el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto, pues es criterio reiterado de esta Sala de decisión, que bajo la égida del principio de la doble instancia, no es procedente que el juez de tutela revise decisiones que en ejercicio del recurso de apelación tuvieron la oportunidad de ser analizadas por el juez natural al resolver la alzada.
De aquí que el estudio del caso solo se subsuma, específicamente, a lo que fue resuelto en la segunda instancia. 2.2. Problema jurídico Consiste en dilucidar, en primer lugar, si la presente acción de tutela cumple con los requisitos de procedencia para controvertir la sentencia del 2 de agosto de 2021, emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del proceso de acción de cumplimiento con radicación 2021-00082.
En caso afirmativo, se analizará, en segundo lugar, si con la referida providencia se vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso invocados por el accionante, al ser negadas las pretensiones de la acción de cumplimiento con ausencia de motivación y, además, ordenar la condena en costas en contra de la parte accionante, desconociéndose lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365-3 del CGP. 2.3.
Sobre la acción de tutela contra providencias judiciales 8 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La jurisprudencia constitucional3 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, consolidadas en la Sentencia C-590 de 2005,4 en la que se hace distinción entre causales genéricas, aquellas que hacen referencia a los requisitos que posibilitan la interposición de la acción, y causales específicas de procedibilidad, que persiguen verificar la procedencia del amparo una vez cotejada la validez de su interposición. De esta forma, se señalaron como causales genéricas de procedencia las siguientes: i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) que cuando se trate de una irregularidad procesal, se señale, de manera clara, que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales del solicitante del amparo; v) que la parte actora identifique razonablemente tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos trasgredidos y que hubiere alegado tal violación en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) que no se trate de sentencias de tutela.
Frente a estas causales el juez debe hacer un examen exigente y cuidadoso, al ser precisamente la acción de tutela contra providencia judicial de naturaleza «excepcional». En igual sentido, se señalaron como causales específicas de procedibilidad, aquellas que se centran en el estudio de la providencia que se ataca, las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. La Corte hizo especial hincapié en el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de las anteriores causales o defectos. 3 Sentencias C-543 de 1992,T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, T-774 de 2004. 4 Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.
Verificación del cumplimiento de las causales generales de procedencia i) El caso bajo estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que el debate gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso,5 previstos en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política, pues según los alegatos del accionante, la litis fue resuelta con ausencia de motivación y de aplicación normativa, eventos que de encontrarse acreditados conducirían a considerar lesivos los intereses de la parte actora. ii) Se «cumple con el requisito de subsidiariedad», dado que la decisión cuestionada hace referencia a una sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión planteada dentro de un proceso de acción de cumplimiento y de los hechos narrados, no se evidencia que el caso se adecúe a alguna de las causales de revisión y de unificación de jurisprudencia previstas en los artículos 250 y 258 del CPACA. iii) Se «cumple con el requisito de inmediatez», pues la sentencia objeto de censura data del 2 de agosto de 2021, y la presente acción de tutela fue remitida al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado el 3 de noviembre de 2021, esto es, en el término de los seis meses señalados por esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial.6 iv) En el asunto «no se cuestiona una irregularidad procesal» sino el hecho de realizarse un estudio del caso sin un adecuado análisis normativo y jurisprudencial. v) Dentro del escrito de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos» frente a los cuales se alega vulneración, pues la parte actora narró de 5 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth García, expediente radicado 11001-03-15-000-2009-01328-01 (IJ),unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, admitiendo que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, observando para ello los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. 6 El Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia del 5 de agosto de 2014, C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), como garantía del principio de la seguridad jurídica, acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, como tiempo razonable para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. 10 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera clara los hechos sujetos a examen, los derechos que estima vulnerados y aunque no adecuó sus alegatos a la configuración de algún defecto, de los argumentos se puede extraer el cuestionamiento de los defectos decisión sin motivación y sustantivo. vi) En el sud judice no se cuestiona «una sentencia de tutela», sino la proferida dentro de un proceso de acción de cumplimiento. 2.5.
Análisis de procedencia del amparo de tutela invocado Al encontrarse cumplidos los requisitos de procedencia de la acción, la Sala procede a dilucidar si en el sub examine se configuró la vulneración de los derechos fundamentales «a la igualdad y al debido proceso» invocados por el accionante y, para tales efectos, seguirá el siguiente orden: i) criterios para determinar la existencia de los defectos «decisión sin motivación y sustantivo», ii) hechos probados, y iii) análisis del caso concreto. 2.5.1.
Criterios para determinar la existencia de los defectos «decisión sin motivación y sustantivo» i) Decisión sin motivación Ha referido la Corte Constitucional que la «ausencia de motivación» no se estructura ante cualquier divergencia con el razonamiento del juez, sino, únicamente, «cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente».
Ello, porque el respeto del principio de autonomía judicial impide al juez de tutela inmiscuirse en controversias interpretativas. Así, ha determinado que no corresponde al juez constitucional establecer a qué conclusión debió llegar la autoridad judicial accionada, sino señalar que la providencia atacada presenta un grave déficit de motivación que la deslegitima como tal,7 y que, por tanto, su competencia «se activa únicamente en los casos específicos 7 Sentencia T-247 de 2006. 11 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en que la falta de argumentación decisoria convierte la providencia en un mero acto de voluntad del juez, es decir, en una arbitrariedad».8 De esta forma, al examinar un cargo por ausencia de motivación de una decisión judicial, el juez de tutela debe tener presente que el deber de presentar las razones fácticas y jurídicas que sustentan un fallo es un principio de la función judicial que, de transgredirse, supone una clara vulneración del debido proceso.9 ii) Defecto sustantivo La Corte Constitucional ha establecido que el llamado «defecto sustantivo» parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta.
En consecuencia, se materializa cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.10 En diferentes decisiones, la Corte ha recogido los supuestos que pueden configurar este defecto. Así, en las sentencias SU-168 de 2017 y SU-210 de 2017, se precisaron las siguientes: i) cuando existe una carencia absoluta de fundamento jurídico.
En este caso la decisión se sustenta en una norma que no existe, que ha sido derogada, o que ha sido declarada inconstitucional; ii) la aplicación de una norma requiere interpretación sistemática con otras que no son tenidas en cuenta y resultan necesarias para la decisión adoptada; iii) por aplicación de normas constitucionales pero no aplicables al caso concreto.
En este evento, la norma no es inconstitucional pero al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada; iv) porque la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia; v) al aplicar una norma cuya interpretación desconoce una sentencia de efectos erga omnes.
En esta hipótesis se aplica una norma cuyo 8 Sentencia T-709 de 2010. 9 Sentencia T-041 de 2018. 10 Corte Constitucional, sentencia SU-632 de 2017. 12 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico; vi) por aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es abiertamente contrario a la constitución.11 En igual sentido, se ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en defecto sustantivo por «interpretación irrazonable», en al menos dos hipótesis: i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente); o ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados.12 2.5.2.
Hechos probados Del expediente de acción de cumplimiento con radicación 52001-33-33-009-2021- 00082-01 (10307), la Sala establece lo siguiente: i) El 19 de mayo de 2021, el señor Eduardo Heriberto Quiroz Mafla, por intermedio de apoderado, promovió acción de cumplimiento contra la Corporación Autónoma Regional de Nariño (CORPONARIÑO), el Centro Ambiental Sur de Ipiales, la Alcaldía Municipal de Gualmatán (Nariño), la Junta de Acción Comunal del corregimiento de Cuatis Centro del municipio de Gualmatán y la Asociación Junta Administradora de Acueducto y Alcantarillado del referido corregimiento, en la que solicitó ordenar a las accionadas lo siguiente: CUMPLIR con lo dispuesto por el artículo 1, literal e) de la Resolución N° 812 del 27 de agosto de 1987, «por la cual se conceden aguas de uso público», expedida por la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO (CORPONARIÑO), en el sentido de SEÑALAR el área protectora de las aguas en cuarenta metros (40 m), alrededor de la fuente hídrica «MANANTIAL LOS CARRIZALES», dentro del bien inmueble rural «CHARANDÚ» de propiedad y posesión del señor EDUARDO HERIBERTO QUIROZ MAFLA, ubicado en la Vereda Charandú del Municipio de Gualmatán (Nariño), distinguido con la matrícula inmobiliaria n°. 244-5846 y cuya descripción, linderos y demás características constan en la Escritura Pública n°. 138 del 28 de febrero de 1979, 11 Ibídem. 12 Ibídem. 13 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Ipiales, tal y como se encuentra establecido en la citada n°. 812 del 27 de agosto de 1987.
CUMPLIR con lo dispuesto por los artículos 2.2.9.8.1.3. a 2.2.9.8.1.5. del Decreto 1007 de 2018, expedido por el Presidente de la República, en el sentido de RECONOCER Y PAGAR al señor EDUARDO HERIBERTO QUIROZ MAFLA los servicios ambientales de que tratan los artículos 2.2.9.8.1.3. a 2.2.9.8.1.5. del Decreto 1007 de 2018, expedido por el Presidente de la República, desde el 27 de agosto de 1987 (fecha de expedición de la Resolución n°. 812) y en lo sucesivo. ii) Mediante sentencia del 24 de junio de 2021, el Juzgado Noveno Administrativo del Circuito Judicial de Pasto negó las pretensiones de la demanda y advirtió a la parte accionante que no podría instaurar nueva acción con igual finalidad, en los términos del artículo 7 de la Ley 393 de 1997. iii) El accionante impugnó la decisión y a través de sentencia del 2 de agosto de 2021, el Tribunal Administrativo de Nariño revocó el numeral primero de la sentencia de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declaró improcedente la acción de cumplimiento, confirmó en lo demás la decisión, y, condenó en costas en segunda instancia a la parte demandante y en favor de la parte demandada, conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA, en concordancia con los artículos 361 y siguientes del CGP. 2.5.3.
Análisis de la Sala. Caso concreto i) Respecto de las normas demandadas en cumplimiento Cuestiona el accionante que al resolverse sobre la solicitud de cumplimiento del literal e) del artículo 1 de la Resolución 812 del 27 de agosto de 1987 y de los artículos 2.2.9.8.1.3 a 2.2.8.9.1.5 del Decreto 1007 de 2018,13 el Tribunal incurrió en una vía de hecho al no analizar que los incentivos son diferentes de los gastos tributarios y que, por tanto, la acción de cumplimiento instaurada no perseguía el establecimiento y cumplimiento de un gasto tributario. 13 Por el cual se modifica el Capítulo 8 del Título 9 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto número 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con la reglamentación de los componentes generales del incentivo de pago por servicios ambientales […]. 14 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tal como se refirió de manera antecedente, la configuración del defecto por «ausencia de motivación o decisión sin motivación» no se estructura ante cualquier divergencia con el razonamiento del juez, sino, únicamente, «cuando su argumentación fue decididamente defectuosa, abiertamente insuficiente o inexistente», evento que no se advierte en el asunto.
Lo anterior, por cuanto según se infiere de la providencia objeto de censura, el Tribunal argumentó de manera razonada el por qué la acción de cumplimiento se tornaba improcedente para ordenar a las accionadas la observancia de las normas demandadas en cumplimiento. Así, con respecto de la pretensión tendiente a ordenar reconocer y pagar a favor del accionante los servicios ambientales de que tratan los artículos 2.2.9.8.1.3. a 2.2.9.8.1.5. del Decreto 1007 de 2018, desde el 27 de agosto de 1987 (fecha de expedición de la Resolución 812), el Tribunal fue claro en señalar que dicha normativa se relacionaba con disposiciones generales sobre el pago de servicios ambientales y que, de ella, no se extraía un imperativo claro, expreso y exigible, requisitos indispensables para que dicho articulado fuera susceptible o pasible de acción de cumplimiento.
Advirtió que, de su contenido, lo que se podía extraer era que para acceder al pago resultaba necesario adelantar el procedimiento establecido en el Decreto 1007 de 2018, esto es, que las autoridades ambientales, entidades territoriales y demás personas públicas o privadas, promovieran, diseñaran o implementaran proyectos para el pago de los servicios ambientales, de manera que no podía entenderse que dicho pago operaba de manera automática.
En este contexto, explicó que lo perseguido por el actor no se dirigía a que se cumpliera la norma en cuanto a que dichas entidades promovieran o implementaran proyectos de pagos de servicios ambientales, sino que se ordenara reconocer y pagar dichos servicios, evento que implica un gasto que debe estar debidamente presupuestado por las entidades, aunado a que para el caso de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Cuatis del Municipio de Gualmatán sería necesario que contara con los recursos y apoyo financiero para adelantar este tipo de proyectos. 15 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y, con respecto del literal e) del artículo 1 de la Resolución 812 del 27 de agosto de 1987, que concedió una concesión de aguas a favor de la Junta de Acción Comunal de la Vereda Cuatis del Municipio de Gualmatán (Nariño) y estableció una obligación a cargo de este concesionario, consistente en que deberían colocar una cerca de alambre a 40 metros alrededor de la fuente hídrica denominada «Manantial Los Carrizales», advirtió que al no aportarse ningún documento sobre la concesión actual y, por tanto, no acreditarse que haya sido renovaba, la resolución no podía entenderse como actualmente exigible, en la medida de que no está vigente.
Bajo este derrotero, bien pude evidenciarse que el descontento del accionante se justifica sobre una exclusiva «divergencia con el razonamiento del juez», pues el Tribunal se encargó de presentar las razones fácticas y jurídicas con las cuales sustentó la improcedencia de la acción de cumplimiento. El alegato del tutelante lo que pretende es confundir al juez de tutela a efectos de que se reabra la discusión planteada en torno al asunto.
Es claro, que de acuerdo con lo expuesto por el Tribunal, la discusión se centró en la verificación de la obligación pretendida en cumplimiento, esto es, que tuviera un imperativo inequívoco, el cual, según se determinó, se refería a la implementación de proyectos de pago de servicios ambientales por parte de las autoridades ambientales, entidades territoriales y demás personas públicas o privadas, y, en ningún momento, hacía referencia al reconocimiento y pago de dichos servicios, según el pedimento del accionante, el cual, en todo caso, implicaba un gasto que debe estar debidamente presupuestado por las entidades, según se explicó en la providencia censurada.
De aquí que la Sala no evidencie la existencia de un defecto por ausencia de motivación, sino un argumento distractor para que el juez de tutela reabra la discusión planteada en torno a la obligación que demanda la normativa solicitada en cumplimiento, de tal forma no se advierte superado el presente cargo. ii) Respecto de la condena en costas 16 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, refiere el accionante que el Tribunal vulneró su derecho fundamental al debido proceso por desconocimiento de la prohibición de la reformatio in pejus, prevista en el inciso 2 del artículo 31 de la Carta Política, según la cual, «el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único».
En términos del texto constitucional, la garantía de non reformatio in pejus, aplica a la situación específica del condenado en caso de existir apelación solitaria, evento en el cual se impone al operador jurídico de segundo grado la garantía de no agravar su situación, pues quien recurre la decisión lo hace para hacer más favorable su situación y no para que le sean acarreadas consecuencias mayores a las impuestas en primera instancia. En interpretación del señor Eduardo Heriberto Quiroz Mafla, la referida garantía fue desconocida por el Tribunal Administrativo de Nariño al condenar en costas procesales a quien fue apelante único, sin tener en cuenta: i) que de acuerdo con el artículo 188 del CPACA, no hay lugar a condena en costas en las acciones públicas, y ii) que el artículo 365-3 del CGP, es claro en señalar que solo se condenará al recurrente en las costas de la segunda instancia, «cuando en la sentencia de segundo grado se confirme en todas sus partes la del inferior» y, en el caso, la sentencia de segunda instancia revocó parcialmente la providencia impugnada, es decir, no la confirmó en todas sus partes.
Pues bien, se advierte, que el considerando del accionante con respecto de la no aplicación del artículo 188 del CPACA, no tiene asidero en el sub examine, pues es claro que por disposición expresa del artículo 21-7 de la ley 393 de 1997,14 el juez de cumplimiento debe resolver sobre la condena en costas, y al haber norma especial es a esta a la que se debe atender.
Además, respecto de la interpretación del artículo 188 del CPACA, es válido traer a colación lo referido en la sentencia del 12 de septiembre de 2019, expediente 05001- 23-33-000-2014-00817-01,15 en la que se señaló lo siguiente: 14 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política. 15 Sobre la aplicación de la condena en costas en procesos donde se ventile un interés público consultar entre otras: sentencia del Consejo de Estado, Sección Cuarta, del 6 de julio de 2016 Exp 25000-23-37-000-2012-00174-01(20486) C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; sentencia del Consejo 17 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Conforme con lo previsto en el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en armonía con el artículo 361 del Código General del Proceso, las sentencias proferidas en los procesos contencioso administrativos deben disponer sobre la condena en costas «integrada por la totalidad de las expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho», salvo en los «procesos en que se ventile un interés público».
Respecto al alcance de la expresión «procesos en que se ventile un interés público» en la sentencia que se reitera, la Sala precisó que está referida a que «no hay lugar a condena en costas en las acciones públicas» y que, a diferencia de lo interpretado por la entidad demandada, se debe tener presente que esta disposición no pretendió hacer distinción entre las partes intervinientes en el proceso y volver al criterio previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo (prohibición de condena en costas al Estado), antes de la modificación introducida por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998 (condena en costas a las partes, sin distinción alguna, con un criterio subjetivo). […] la Beneficencia de Antioquia no está exonerada de la condena en costas por el hecho de estar implícito el interés público, pues «el pago de las agencias en derecho está destinado a restablecer la equidad perdida por causa del Estado y no constituye una dádiva o un privilegio a favor de quien tuvo que acudir a un proceso para defender sus derechos o intereses», como lo señaló la Corte Constitucional en la sentencia parcialmente transcrita por la Sala, que en esta oportunidad se reitera. […] la condena en costas procede contra la parte vencida en el proceso o en el recurso, con independencia de las causas de la decisión desfavorable, pero ello no es óbice para que se exija «prueba de su existencia, de su utilidad y de que correspondan a actuaciones autorizadas por la ley», como lo expresó la Sección en la sentencia que se reitera.
Ahora bien, con respecto de la definición de la condena en costas, el Tribunal presentó las siguientes consideraciones:
4. LAS COSTAS PROCESALES. Si bien el Juzgado de instancia no resolvió sobre el tema de costas, debiendo hacerlo en términos del artículo 21 de la Ley 393 de 1997, no habría lugar a modificar el tema de costas bajo aplicación de principio de no reformatio in pejus. Respecto de las costas en segunda instancia, en aplicación de los artículos 21 y 30 de la normativa en mención, habrá de acudirse a las previsiones de la Ley 1437 de 2011, tal como se esboza a continuación. Atendiendo que la jurisprudencia del H. Consejo de Estado no tiene un criterio unificado sobre la condena en costas,16 considera el Tribunal pertinente exponer las motivaciones que llevan a razonar, desde el punto de vista objetivo, si hay lugar o no, en cada caso, a imponer condena en costas. de Estado, Sección Cuarta del 9 de agosto de 2018 Exp. 76001-23-33-000-2013-00079-01(22386) C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 16 Vr. gr. las subsecciones de la Sección Segunda del H. Consejo de Estado tienen criterio distinto sobre el tema. 18 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De antemano este Tribunal considera que el sub judice habrá lugar a condenar en costas en segunda instancia a la parte demandante, ante la prosperidad de la impugnación. La actuación a través de apoderado conlleva la causación de agencias en derecho y por ende de las costas procesales. […] la condena en costas es una carga de estirpe objetivo y que se impone a la parte vencida en el proceso, sin que sea dable examinar la conducta o proceder subjetivo de esa parte; luego no puede consultarse, respecto de ella, la conducta observada en el curso del proceso, si obró o no con temeridad, o de buena o mala fe.
No es dado que el juez realice un juicio de valor respecto del comportamiento procesal de la parte vencida en el proceso, para establecer si le condena o no en costas; basta con advertir que se trata de la parte vencida en el debate procesal para impartirle condena en costas. Del referido extracto, se evidencia, en primer lugar, que el Tribunal expuso de manera clara que aunque el juzgado de instancia no resolvió sobre la condena en costas en primera instancia, debiendo hacerlo, no había lugar a modificar el asunto, en aplicación del principio de no reformatio in pejus, esto es, dejando incólume la decisión de primera instancia al respecto.
Y, al resolver sobre la condena en costas de segunda instancia, señaló que en aplicación de los artículos 21 y 30 de la Ley 393 de 1997, era del caso acudir a las previsiones de la Ley 1437 de 2011 o CPACA, que para su liquidación y ejecución remite a la aplicación de las normas el estatuto procesal civil, esto es, los artículos 361, 365 y 366 del CGP.
En ese contexto, refirió que aunque el Consejo de Estado no tenía un criterio unificado en la materia, en el caso procedía la condena en costas de segunda instancia ante la prosperidad de la impugnación. Entiende la Sala que el descontento del accionante con dicha conclusión hace referencia al hecho de que, en términos del artículo 365-3 del CGP, solo es posible condenar al recurrente en las costas de la segunda instancia «cuando en la sentencia de segundo grado se confirme en todas sus partes la del inferior» y, en el caso, la sentencia de segunda instancia revocó parcialmente la providencia impugnada, es decir, no la confirmó en todas sus partes.
Sin embargo, aunque es cierto que la acción de cumplimiento fue declarada improcedente y, que podría llegar a considerarse, prima facie, que en el asunto no 19 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co correspondía condenar en costas, lo cierto es que, el contenido de la decisión se produjo como consecuencia del análisis del objeto de estudio propuesto, esto es, de las normas reclamadas en cumplimiento.
Según se dejó sentado en párrafos antecedentes, el Tribunal dejó claro que la normativa pretendida en cumplimiento se refería a la implementación de proyectos de pago de servicios ambientales por parte de las autoridades ambientales, entidades territoriales y demás personas públicas o privadas, y no al reconocimiento y pago de dichos servicios, según el pedimento del accionante, por lo que no se podía extraer una obligación expresa, clara y exigible.
Por tanto, aunque el Tribunal consideró como apropiado el término declarar improcedente en cambio de negar las pretensiones según la parte resolutiva del juez de primera instancia, lo cierto es que el juez colegiado resolvió de manera desfavorable la impugnación interpuesta y, en términos del artículo 365-1 del CGP, «la condena en costas será impuesta a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva de manera desfavorable el recurso de apelación»; de aquí que tampoco se encuentre configurado el cargo por defecto sustantivo. 3.
Conclusión Con los anteriores argumentos la Sala concluye que en el caso no se configura la existencia de los defectos «decisión sin motivación y defecto sustantivo» y, en tal sentido, denegará el amparo de tutela invocado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Denegar el amparo invocado por el señor Eduardo Heriberto Quiroz Mafla, de acuerdo con lo expuesto en este proveído. 20 Radicado: 11001-03-15-000-2021-07434-00 Demandante: Eduardo Heriberto Quiroz Mafla Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo.- Ejecutoriada esta providencia, remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. YASM