Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Especial Tema: Reliquidación de la pensión, régimen de transición de la Ley 100 de 1993, ingreso base liquidación (IBL), retiración precedente de la Sala Plena Sentencia de segunda instancia Asunto Decide la Sala en segunda instancia el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia del 26 de noviembre de 2018 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda.
I. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Rafael Rodríguez Rodríguez demandó1 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso - Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones i) RDP 010646 del 4 de octubre de 2012 proferida por la Ugpp que negó la reliquidación de la pensión del demandante; y ii) RDP 01459 del 9 de noviembre de 2012 mediante la cual se resolvió de forma negativa el recurso de apelación presentado contra el acto anterior. 2.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la reliquidación de la pensión 1 Samai, índice 35, página 83 a 95. 2 En adelante CPACA. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez de jubilación de conformidad con el régimen de transición pensional, de acuerdo con la Ley 33 de 1985, esto es, sobre el 75% del ingreso base liquidación devengado en el último año de servicio, incluyendo todos los factores salariales extralegales como el «sueldo, reintegro sueldo, retroactivo sueldo, bonificación por servicios prestados, vacaciones, prima de vacaciones, indemnización prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, retroactivo prima de vacaciones, retroactivo de la bonificación por servicios prestados, retroactivo prima de navidad, retroactivo prima de servicios» (Sic); ii) la indexación de las sumas reconocidas; y iii) el pago de los intereses moratorios respectivos desde la fecha de la ejecutoria de la sentencia hasta el cumplimiento de esta. 3.
De manera subsidiaria pidió i) la reliquidación de la pensión de jubilación de conformidad con el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el 85% del promedio cotizado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho pensional a la fecha de la entrada en vigencia de esa ley; y ii) la indexación de las sumas reconocidas. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 4. La Sala sintetiza como hechos relevantes los siguientes3: 5. Rafael Rodríguez Rodríguez nació el 12 de agosto de 1944. 6. El último año de servicio lo prestó del 13 de agosto de 2001 al 12 de agosto de 2002 como docente de tiempo completo de la Universidad Pedagógica Nacional. 7. Cajanal, hoy la Ugpp, le reconoció una pensión vitalicia por vejez, porque tenía 55 años de edad y había cumplido 20 años de servicios en la Universidad Pedagógica Nacional, en cuantía de $2.659.587, efectiva a partir del 13 de agosto de 2002. 8.
Para el ingreso base liquidación se aplicó el 75% del promedio de lo devengado en la asignación básica y la bonificación por servicios prestados en los últimos 8 años y 2 meses, tiempo que le hacía falta para cumplir con los requisitos para la pensión, contados desde el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del sistema general de pensiones. 9.
Cajanal a través de la Resolución 02876 de 2003, reconoció que el demandante era beneficiario del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 10. El 25 de junio de 2012 el demandante solicitó la reliquidación de la pensión por ser beneficiario del régimen de transición, con el fin de que se liquidara su pensión 3 Ibidem. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez con el promedio mensual salarial incluyendo todos los factores salariales, de conformidad con la Ley 33 de 1985. 11.
Mediante la Resolución RDP 010646 del 4 de octubre de 2012 se resolvió negar la reliquidación de la pensión. 12. El 23 de octubre de 2012 el demandante presentó recurso de apelación contra el anterior acto administrativo, el cual fue resuelto desfavorablemente con Resolución RDP 014959 del 9 de noviembre de 2012. 13. La Universidad Pedagógica Nacional certificó que para el último año de servicios el demandante recibió el pago de los factores salariales correspondientes al sueldo, «retroactivo de bonificación por servicios prestados, retroactivo pago por vacaciones, retroactivo pago prima de servicios», prima de vacaciones, «retroactivo prima de navidad», vacaciones, prima de navidad y bonificación por servicios prestados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación 14. Como tales se señalaron los artículos 29 y 48 de la Constitución Política; inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, inciso 1 del artículo 1 de la Ley 33 de 1985; 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011, por aplicación por extensión de la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el expediente con radicado 25000-23-35-000-2006-07509- 01 (0112-09). 14.1.
El régimen aplicable al demandante era el contenido en la Ley 33 de 1985, tal y como lo reconoció la entidad demandada en la Resolución 02876 de 2003, por lo que el objeto principal del medio de control se dirigía a verificar si la liquidación que realizó aquella estaba conforme con lo establecido en la ley en mención. 14.2. De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 269 y 270 del CPACA los funcionarios de la jurisdicción contenciosa administrativa debían aplicar en los casos en que se acreditaran los mismos supuestos fácticos y jurídicos las sentencias de unificación, como ocurría en el presente caso con la del 4 de agosto de 2010 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado con ponencia del magistrado «Alvarado Ardila». 14.3.
El promedio mensual devengado por el demandante en el último año de servicio incluyendo todos los factores equivalía a $4.613.799, valor del cual el 75% correspondía a $3.460.349, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 33 de 1975. Lo que desde un comienzo debió haber sido reconocido y pagado, por lo tanto, los actos administrativos acusados eran contrarios a la norma referida y a la sentencia de unificación invocada. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez 15.
Respecto, de la petición subsidiaria, se consideraron violados los artículos 29, 48, 53 de la Constitución Política; el inciso 3 del artículo 36 y 34 de la Ley 100 de 1993. 16. En desarrollo del régimen de transición previsto en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debía concluirse que en el caso bajo examen, el ingreso base liquidación pensional correspondía al tiempo que le faltaba para adquirir el derecho a la prestación, contado desde la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, es decir, desde el 1 de enero de 1994, lo que equivalía a 5 años, 1 mes y 12 días, teniendo en cuenta que el demandante adquirió el estatus pensional el 12 de mayo de 1999 y no como equivocadamente se determinó el tiempo en el acto acusado, en el cual se contabilizó hasta el 30 de diciembre de 2002, «casi 8 meses antes de su retiro definitivo, y 3 años 7 meses y 19 días MAS de lo establecido en la norma.» [Sic] 17.
En cumplimiento del principio de favorabilidad, el porcentaje aplicable era del 85% como tasa de remplazo del reconocimiento pensional, considerando los tiempos de servicio prestados a la Universidad Pedagógica Nacional que superaban las semanas exigidas, como lo establecía el artículo 34 de la Ley 100 de 1993. 1.2. La sentencia apelada 18.
En sentencia proferida el 26 de noviembre de 20184, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, por cuanto: 18.1. La parte demandante estaba próxima a adquirir el derecho a la pensión de conformidad con las disposiciones legales anteriores a la Ley 100 de 1993, es decir, que podía adquirir esa prestación en los términos previstos en el artículo 36 ibidem. 19.
El Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 20185 fijó una regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición consistente en que «[e]l ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.» 20.
Asimismo, se establecieron 2 subreglas para los servidores públicos que se pensionaran de conformidad con las condiciones de la Ley 33 de 1985. En lo relacionado con el periodo para liquidar la pensión era: i) si le faltaba menos de 10 años para adquirir el derecho a la pensión el ingreso base liquidación a) sería el promedio de lo devengado en el tiempo que le hiciere falta para ello b) o el cotizado 4 Ibidem. 5 Expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez durante todo el tiempo, el que fuera superior, actualizado anualmente con base en la variación del IPC; y ii) que los factores salariales a incluirse en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición serían únicamente sobre los cuales hubiese efectuado los aportes o cotizaciones al sistema de pensiones. 21.
La entidad demandada adecuó la situación fáctica de Rafael Rodríguez Rodríguez al régimen pensional dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, comoquiera que aplicó la edad y tiempo de servicios establecido en las leyes 33 y 62 de 1985. Asimismo, observó la jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, por cuanto dio aplicación a lo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993. 22.
Razón por la cual no había lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, pues no se estaba objetando la interpretación del régimen normativo aplicable en transición a la liquidación de la prestación, la no aplicación de alguna de las subreglas que previó el Consejo de Estado o que hubiese sido excluido algún factor dispuesto en el Decreto 1158 de 1994. 23.
Respecto de la pretensión subsidiaria tampoco era procedente, porque la situación fáctica del demandante se encontraba regulada por la Ley 33 de 1985 en cuanto al régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 «y con tasa de remplazo del 75%.». 24. Por lo tanto, no podía aplicarse el artículo 34 de la Ley 100 de 1993 en cuanto al monto de la pensión de vejez, en la medida que el régimen de transición debía aplicarse de manera inescindible, por lo que elevar la solicitud de pensión bajo la Ley 33 de 1985 implicaba que la edad de pensión requerida fuera 55 años y no 60 años como lo disponía el artículo 33 de la Ley 100 de 1993. 1.3.
Recurso de apelación 25. El demandante presentó recurso de apelación6 contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó así: 26. El a quo negó la reliquidación de la pensión de jubilación del demandante, con fundamento en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 20187, que cambió la postura que venía sosteniendo la Sección Segunda del Consejo de Estado. 27.
La nueva tesis jurisprudencial vulneró los derechos del demandante, por cuanto para la fecha de la presentación de la demanda la tesis que se venía aplicando a casos análogos era que el monto de las pensiones del régimen de transición 6 Samai, índice 41, página 19 a 21. 7 «52001-23-33-000-2012-00143-01» 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez pensional del sector oficial previsto en la Ley 33 de 1985, comprendía para la base el ingreso salarial del último año y el porcentaje del 75%, «pretensión consecuencial planteada en este sentido en la demanda, confiando en el derecho a la igualdad, el debido proceso, acceso a la administración de justicia y seguridad jurídica», sin embargo después de 3 años de haberla presentado la Sala decidió variar su postura frente al régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. 28.
La Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 14 de septiembre de 20188, señaló que, aunque la variación de jurisprudencia por regla general tiene efectos sobre todos los casos, no se podía desconocer que un nuevo criterio aplicado a las demandas interpuestas con anterioridad podía afectar el derecho a la administración de justicia al imponer una carga desproporcionada al demandante, luego de muchos años de esperar una resolución a su controversia. 29.
A su vez, esa Corporación en la sentencia del 4 de septiembre de 20179, dispuso que era deber del juez y la administración, al momento de identificar y construir la norma de conducta y de juicio, aplicar los criterios jurisprudenciales vigentes para la fecha de los hechos de la controversia, pues estos hacían parte del marco de legalidad histórica a ser observado.
Por lo que todo cambio del precedente jurisprudencial referido a competencias estatales, derechos o mecanismos de protección debía ser adoptado e interpretado con efecto prospectivo o a futuro. 30. La decisión de ordenar la aplicación obligatoria de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 a los procesos que se encontraban en curso, como el presente, vulneraba los derechos fundamentales del demandante, causando perjuicios «que podría tener eco en el medio de control de reparación directa por responsabilidad del estado por variación o cambio de jurisprudencia.» 31.
La sentencia recurrida vulneró el principio de progresividad en seguridad social, que se traducía en la prohibición de no retroceder o recortar beneficios o derechos reconocidos a favor de la seguridad social de los ciudadanos. 1.4. Trámite en segunda instancia 32. En auto del 23 de septiembre de 2019 se admitió el recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia del 26 de noviembre de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca10. 33.
En providencia del 2 de diciembre de 2019, se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento, por lo que se ordenó correr traslado a las partes para que 8 Radicado: 53392. 9 68001-23-31-000-2009-00295-01 (57279) 10Samai, índice 41, archivo, «38_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_CES2SECRCONSEJODEES» página 14. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez presentaran alegatos de conclusión11. 34.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado intervino mediante escrito del 10 de agosto de 2021, en el que solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda, comoquiera que el precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018, tenía carácter obligatorio y vinculante, por lo que el régimen de transición excluía al IBL, el cual se regía por el artículo 21 y el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y únicamente se debía incluir en la liquidación de la pensión los factores sobre los cuales efectuó el respectivo aporte o cotización12.
II. Consideraciones 2.1. Cuestión previa 35. El despacho ponente mediante auto del 19 de octubre de 202313 dispuso fijar fecha para llevar a cabo la audiencia de reconstrucción del expediente de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 12614 del Código General del Proceso15. La mencionada audiencia fue celebrada el 8 de noviembre de 202316. 36.
Mediante auto del 19 de febrero de 2024 se declaró la reconstrucción del expediente con los documentos que se aportaron en su oportunidad por las partes del proceso, así: Parte demandante: - Auto del 17 de julio de 2018 mediante el cual esta Subsección confirmó el auto del 14 de marzo de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que negó el llamamiento en garantía respecto de la Universidad Pedagógica Nacional. - Auto del 29 de mayo de 2019 por el cual el despacho admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 26 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B que negó las pretensiones de la demanda. 11 Ibidem, página 14. 12 Samai, índice 21. 13 Samai, índice 29. 14 «ARTÍCULO 126.
TRÁMITE PARA LA RECONSTRUCCIÓN. En caso de pérdida total o parcial de un expediente se procederá así: […] 2. El juez fijará fecha para audiencia con el objeto de comprobar la actuación surtida y el estado en que se hallaba el proceso, para lo cual ordenará a las partes que aporten las grabaciones y documentos que posean. En la misma audiencia resolverá sobre la reconstrucción. » 15 En adelante CGP. 16 Samai.
Índice 42. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez - Providencia del 23 de septiembre de 2019 que admitió por segunda vez el recurso antes señalado17. - Auto del 2 de diciembre de 2019 en el que se prescindió de la audiencia de alegatos y juzgamiento y corrió traslado a las partes para presentar alegatos. - Escrito del recurso de apelación presentado por el demandante contra la sentencia proferida dentro del proceso de la referencia. Parte demandada - Carátula del expediente administrativo. - Antecedentes administrativos de los actos acusados. - Constancia laboral del actor del 8 de septiembre de 1970. - Solicitud de pensión de vejez de Rafael Rodríguez del 3 de octubre de 2002. - Documento identificado GN 25685 del 27 de junio de 2005, sobre liquidación de las mesadas atrasadas (Resolución «2876/03»). - Tarjeta profesional y cédula de ciudadanía de Ceneida Montaña Manrique. - Constancia laboral expedida el 2 de abril de 2002 por la Universidad Pedagógica Nacional. - Tarjeta profesional y cédula de ciudadanía de Jorge Orlando Alarcón Niño. - Resolución 0628 del 13 de agosto de 2002, por la cual se aceptó la renuncia presentada por el demandante. - Cédula de ciudadanía de Rafael Rodríguez Rodríguez. - Constancia de entrega al demandante del expediente del 13 de julio de 2017. - Resolución RDP 10646 del 4 de octubre de 2012 por medio de la cual se negó la reliquidación de la pensión de vejez solicitada por Rafael Rodríguez Rodríguez y archivo independiente denominado RDP 010646. - Acta de notificación personal de la Resolución RDP 010646 del 4 de octubre de 2012 a Ceneida Montaña Manrique, en calidad de apoderada de la parte solicitante. - Resolución RDP 014959 del 9 de noviembre de 2012 por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación presentado por la parte actora en contra de 17 Mediante auto del 19 de febrero de 2024, se dispuso tener como auto admisorio del recurso de apelación el del 23 de septiembre de 2019. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez la Resolución RDP 010646 del 4 de octubre de 2012 (páginas 125 a 130 y en archivo independiente denominado RDP 014959. - Demanda presentada por Rafael Rodríguez Rodríguez, quien solicitó en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del CPACA, la nulidad de las Resoluciones RDP 010646 del 4 de octubre de 2012 y RDP 014959 del 9 de noviembre de 2012. - Auto admisorio de la demanda del 5 de mayo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. - Constancia de notificación del auto admisorio de la demanda a la Ugpp, al ANDJE y notificación de la sentencia. - Sentencia del 26 de noviembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B en el proceso de la referencia. - Constancia de notificación de la sentencia de primera instancia al actor. - Cédula de ciudadanía del actor «versión amarilla en hologramas». 37.
Como se observa entre los documentos aportados no se aportó la contestación de la demanda, la cual fue presentada de conformidad con lo señalado en la sentencia recurrida y los alegatos de conclusión presentados en esta instancia a índices 17 y 19 de Samai tampoco fueron aportados. No obstante, lo anterior, y con el fin de continuar con el proceso, este se adelantará con prescindencia de lo perdido, de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 126 del CGP18. 2.2.
Competencia 38. La Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por el demandante de conformidad con los artículos 125 y 150 del CPACA, según los cuales «[l]as salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias» y «[e]l Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos [ ]». 2.3.
Problema jurídico 39. De conformidad con el recurso de apelación, se debe resolver el siguiente interrogante: ¿si hay lugar a la inaplicación de la Sentencia de Unificación proferida 18 «ARTÍCULO 126. TRÁMITE PARA LA RECONSTRUCCIÓN. En caso de pérdida total o parcial de un expediente se procederá así: […] 5. Reconstruido totalmente el expediente, o de manera parcial que no impida la continuación del proceso, este se adelantará, incluso, con prescindencia de lo perdido o destruido.» 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez el 28 de agosto de 2018, por la Sección Segunda del Consejo de Estado? en caso de que la respuesta sea afirmativa, ¿es procedente ordenar la reliquidación pensional en los términos pretendidos de la demanda? 40.
Con el fin de resolver el anterior planteamiento, la Sala seguirá la siguiente estructura expositiva: primero, se desarrollará el marco normativo y jurisprudencial del precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado y la aplicación de las reglas de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018; ii) se expondrá los hechos probados; y tercero, se resolverá el caso concreto. 2.4.
Marco normativo y jurisprudencial 2.4.1. Precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado 41. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201819, fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, así: «[…] El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 42.
La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 43.
En efecto, a juicio de la Sala Plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional. «Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».
Esto señaló la Sala: «[…] 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez […] 91. Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.
La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.
(…)». 44. Además, la corporación estableció dos subreglas. La primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «[…] - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
(…)». 45. La segunda subregla es «[…] que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «[…] 99.
La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]». 46.
De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez corresponda.
Estas personas se pensionan con los requisitos de «[…] edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 47. Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigor, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 48.
Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio20 en la resolución de «[…] todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la providencia de unificación. 2.4.1 Aplicación de las reglas de unificación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 28 de agosto de 2018 49.
Como se señaló en precedencia, el criterio del Consejo de Estado en relación con el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en aplicación del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 es el contenido en la sentencia del 28 de agosto de 201821, referida en precedencia, según la cual el ingreso base de liquidación no fue objeto de la transición prevista en el inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, que aquellas personas beneficiarias de aquel, deben pensionarse con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo de la norma anterior, y los factores que lo integran son aquellos que hayan servido como base para efectuar los aportes, contemplados en el Decreto 1158 de 1994. 50.
Por consiguiente, respecto de los beneficiarios del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 en virtud de la transición regulada en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consolidaron el derecho pensional en vigencia de la Ley 20 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.
Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]». 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 28 de agosto de 2018.
Consejero ponente: César Palomino Cortés. Expediente 2012-00143-01. Demandante: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez 100 de 1993 y no antes, la liquidación de la prestación debía atender la normativa vigente para ese momento, en los términos del artículo 36 ibidem.
En consecuencia, esta situación no excluye del ámbito de aplicación de la mencionada Ley 100 de 1993 en las condiciones indicadas por la jurisprudencia vinculante y vigente para la época, que para el caso del Consejo de Estado era la sentencia del 28 de agosto de 2018. 2.5. Hechos probados 51. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 52.
Rafael Rodríguez Rodríguez nació el 12 de mayo de 194422. 53. Prestó servicios como licenciado en matemáticas de secundaria en la Escuela Agropecuaria de Cachipay, Cundinamarca, desde el 11 de abril de 1966 hasta el 9 de febrero de 196723; y de febrero de 1967 hasta el 11 de agosto 1969 en la Escuela Normal Superior Industrial Nacional de Zipaquirá24. 54.
Laboró para la Universidad Pedagógica Nacional del 1 de abril de 1973 y se encontraba activo al 2 de abril de 200225. Fue retirado del servicio mediante Resolución 028 del 2002, a partir del 13 de agosto de ese año26. 55. Cajanal, hoy la Ugpp, a través de la Resolución 02876 del 17 de febrero de 200327, reconoció una pensión de vejez a Rafel Rodríguez Rodríguez, en cuantía de $2.650.597, a partir del 13 de agosto de 2002, por cuanto: i) nació el 12 de mayo de 1944 y contaba con más de 56 años de edad; ii) laboró un para la Universidad Pedagógica Nacional desde el 1 de abril de 1973 hasta el 30 de mayo de 2002, esto es, 1046 días equivalentes a 1488 semanas; y iii) adquirió el estatus jurídico el 12 de mayo de 1999. 55.1.
En ese orden se efectuó la liquidación de la prestación sobre el 75% del promedio de lo devengado sobre el promedio de 8 años y 2 meses, esto es entre el 1 de abril de 1994 y el 30 de diciembre de 2002, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los decretos 1158 de 1994 y 01 de 1984. 22Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», página 35. 23 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», página 16. 24 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», página 63. 25 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», página 18. 26 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», página 34. 27 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», páginas 102 a 106. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez 55.2.
El 25 de junio de 2012 el demandante presentó solicitud de reliquidación de la pensión de vejez28 ante la Ugpp, de conformidad con lo establecido en la Ley 33 de 1985, esto es, con el 75% del ingreso base liquidación devengado el último año de servicios, incluyendo en su liquidación todos los factores salariales extralegales, tales como el «sueldo, reintegro sueldo, retroactivo sueldo, bonificación por servicios prestados, vacaciones, prima de vacaciones, indemnización prima de vacaciones, prima de navidad, prima de servicios, retroactivo prima de vacaciones, retroactivo de la bonificación por servicios prestados, retroactivo prima de navidad, retroactivo prima de servicios, debidamente indexados en cuantía de $3.460.349, efectiva a partir del 13 de agosto de 2002.» 55.2.1.
En subsidio de lo anterior, la reliquidación de la pensión de jubilación aplicando el inciso 3 del articulo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, con el 85% del promedio cotizado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho pensional a la fecha de la entrada en vigencia de esa ley, debidamente indexada en cuantía de $3.014.199, efectiva a partir del 13 de agosto de 2002. 56.
A través de la Resolución 010646 del 4 de octubre de 2012, la Ugpp negó la reliquidación de la pensión de vejez del demandante.29 57. Mediante Resolución RDP 014959 del 9 de noviembre de 2012, se resolvió de forma negativa el recurso de apelación presentado contra la anterior resolución30. 2.6. Caso concreto 58. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda, toda vez que Rafael Rodríguez Rodríguez estaba próximo a adquirir el derecho a la pensión cuando entró en vigencia la Ley 100 de 1993, razón por la cual la entidad demandada le aplicó para ese reconocimiento los artículos 36 y 21 ibidem, como también lo dispuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la sentencia del 28 de agosto de 2018 del Consejo de Estado. 59.
En cuanto a la pretensión subsidiaria, consistente en obtener la reliquidación sobre el 85% del promedio cotizado durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el derecho pensional a la fecha de la entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, no era procedente porque la situación fáctica del demandante se encontraba regulada por la Ley 33 de 1985; por lo tanto, no podía aplicarse el artículo 34 de aquella ley en cuanto al monto de la pensión de vejez, en la medida que el régimen de transición debía aplicarse de manera inescindible. 28 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», páginas 90 a 98. 29 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», páginas 69 a 74. 30 Samai, índice 34, archivo «31_RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_17097997» «RODRIGUEZ RODRIGUEZ RAFAEL», páginas 125 a 130. 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez 60.
Por su parte, el apelante consideró que con la anterior decisión se vulneraron sus derechos fundamentales, pues a la fecha de la presentación de la demanda la tesis que se venía aplicando en casos análogos era que el monto de las pensiones del régimen de transición pensional del sector oficial previsto en la Ley 33 de 1985, comprendía para la base del ingreso salarial del último año y el porcentaje del 75%. 61.
Por lo que, el a quo al aplicar la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 a los procesos que se encontraban en curso como el presente, impuso una carga desproporcionada al demandante y vulneró sus derechos fundamentales y el principio de progresividad en materia de seguridad social, que se traducía en la prohibición de no retroceder o recortar beneficios o derechos reconocidos a favor de la seguridad social de los ciudadanos. 62.
En relación con el reproche del apelante, la Sala encuentra que si bien en algunos casos particulares se ha aplicado la normativa y la jurisprudencia vigente al momento de la consolidación del derecho31, lo cierto es que ello difiere del caso bajo estudio en atención a que con la expedición de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de esta Corporación fijó unas reglas jurisprudenciales con efectos retrospectivos y vinculantes para los casos que se encontraban pendientes de solución en vía administrativa y judicial, como el presente. 63.
Al respecto se recuerda que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional las decisiones de los órganos de cierre de las diferentes jurisdicciones tienen fuerza vinculante «frente a decisiones posteriores que deban adoptar los jueces y tribunales32», como una forma de materializar principios como el de la seguridad jurídica y la igualdad y así lograr la coherencia del sistema jurídico.
En ese sentido, la Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011, concluyó que: «En síntesis: (i) la jurisprudencia, por definición constitucional, es “criterio auxiliar” de interpretación de la actividad judicial -CP, artículo 230.2-, y de este modo los jueces en sus providencias “sólo están sometidos al imperio de la ley” -CP, artículo 230.1-;
(ii) sin embargo, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura -autoridades de cierre de las correspondientes jurisdicciones- y la Corte Constitucional -en todos los casos, como guardián de la Constitución-, tienen valor vinculante por emanar de órganos diseñados para la unificación de la jurisprudencia, y en virtud de los principios de igualdad, buena fe y seguridad jurídica -CP, artículos 13 y 83-;
(iii) excepcionalmente, el juez puede apartarse del precedente judicial vinculante de los órganos jurisdiccionales de cierre, mediante una argumentación explícita y razonada de su apartamiento, en reconocimiento a la autonomía e independencia inherentes a la administración de justicia y al ejercicio de la función judicial -CP, artículo 228-.» [Se resalta] 31 Por ejemplo, en la sentencia del 6 de marzo de 2025, expediente 76001-23-33-000-2021-00462- 01 (3741-2024), la Sala negó las pretensiones de la entidad demandante, consistentes en la declaratoria de la nulidad de su propio acto en atención al cambio jurisprudencial que surgió con posterioridad a la expedición de aquel. 32 Corte Constitucional, sentencia C-816 de 2011. 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez 64.
Así las cosas, contrario a lo expuesto por el demandante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí tenía el deber legal y constitucional de resolver el asunto con sustento en el precedente jurisprudencial adoptado por la Sala Plena del Consejo de Estado el 28 de agosto de 2018, por cuanto, además de lo expuesto, los jueces de la República tienen el deber de brindar un trato igualitario a todos los ciudadanos con el fin de materializar «el principio de buena fe, entendida como confianza legitima en la conducta de las autoridades del Estado» y la seguridad jurídica del ciudadano, «entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos, derivada del principio de igualdad ante la ley como de la confianza legítima en la autoridad judicial». 65.
En línea con lo anterior, en la referida decisión de unificación, de manera expresa la Sala Plena de esta Corporación precisó que las reglas jurisprudenciales contenidas en aquella se aplicarían a todos los casos pendientes de solución, esto, en aras de garantizar la seguridad jurídica. En ese sentido dispuso: «115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia.» 66. Adicionalmente, en la mencionada sentencia C-816 de 2011, la Corte Constitucional precisó que el juez puede apartarse del precedente, «bien por: (i) ausencia de identidad fáctica, que impide aplicar el precedente al caso concreto;
(ii) desacuerdo con las interpretaciones normativas realizadas en la decisión precedente; (iii) discrepancia con la regla de derecho que constituye la línea jurisprudencial». Esa facultad la ejerce la autoridad judicial en el marco de la autonomía que irradia la función judicial; sin embargo, en el sub judice no se identificó razón alguna que justificara el desconocimiento del precedente judicial. 67.
Lo anterior, porque en el caso bajo examen se encuentra que el demandante al momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, tenía 50 años de edad y más de 20 años de servicio, lo que lo hacía beneficiario del régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, esto es, la Ley 33 de 1985, por cuanto se encontraba próximo a cumplir con la totalidad de los requisitos legales dispuestos en esta ley para ser beneficiario de la pensión de jubilación. Situación fáctica que fue objeto de unificación en la sentencia del 28 de agosto de 2018 aplicada por el tribunal y, además, se trataba de un asunto en curso pendiente de solución. 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez 68.
Ahora, si bien el demandante durante su último año de servicios pudo haber devengado factores de salario adicionales a los tenidos en cuenta, en todo caso, y tal como lo reconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de esta Corporación, la correcta conformación del ingreso base de liquidación (IBL) solo atiende la voluntad del constituyente y del legislador a partir de la regla de que no puede haber pensión de jubilación sin aportes efectuados para tal fin33. 69.
De otra parte, el apelante sostuvo que la sentencia objeto de apelación contraría el principio de progresividad en materia de seguridad social. Al respecto, se precisa que este aspecto fue objeto de consideración en la sentencia de unificación proferida el 28 de agosto de 2018, en ese sentido se explicó que la decisión que adoptó la Sección Segunda de la Corporación, en la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, según la cual el artículo 3 de la Ley 33 de 1985 no señalaba en forma taxativa los factores salariales, bajo el argumento de materializar los principios de favorabilidad en materia laboral y progresividad traspasó «la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base». 70.
Adicionalmente, esa decisión, como se explicó en la providencia en mención, además de propender por el respeto de la voluntad de legislador, como autoridad competente para efectos de definir el régimen pensional, también se sustentó en la reforma constitucional, según la cual «[p]ara la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones», lo que, contrario a desconocer el principio de progresividad, se basa en el de la solidaridad en el que se edificó el servicio público de la seguridad social y garantiza la sostenibilidad financiera de este.
En ese sentido, la Sala Plena concluyó que con esa interpretación «(i) se garantiza que la pensión de los beneficiarios de la transición se liquide conforme a los factores sobre los cuales se ha cotizado; (ii) se respeta la debida correspondencia que en un sistema de contribución bipartita debe existir entre lo aportado y lo que el sistema retorna al afiliado y (iii) se asegura la viabilidad financiera del sistema»34. 71.
En consecuencia, la Sala desestima los argumentos planteados en el recurso de apelación, al considerar que la aplicación de la sentencia de unificación al caso concreto tiene valor vinculante y obligatorio en el caso bajo examen, toda vez que la presente situación fáctica es igual a la estudiada en esa sentencia lo que imponía 33 De conformidad con el artículo 18 de la Ley 100 de 1993, el ingreso base de cotización para los servidores del sector público «será el que se señale, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4 de 1992», el cual fue establecido en el Decreto 1158 de 1994, en el que se precisó cuáles serían los factores que constituirían el «salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo» [Se resalta].
Asimismo, el artículo 21 de la primera ley en mención, dispuso que se entiende por ingreso base de liquidación «el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior […]». 34 Sentencia del 27 de junio de 2025.
Expediente 05001-23-33-000-2017-00594-01 (7448-2023). 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez la aplicación de ese precedente y el asunto se encontraba pendiente de resolver, razón por la cual se considera que no se vulneró algún derecho por parte del a quo. 2.7.
Conclusión 72. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que se debe confirmar la decisión de primera instancia, por cuanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí tenía el deber legal y constitucional de resolver el asunto con sustento en la mencionada sentencia de unificación por tratarse de un caso similar pendiente de ser resuelto, en aplicación «[d]el principio de buena fe, entendida como confianza legítima en la conducta de las autoridades del Estado» y la seguridad jurídica del ciudadano, «entendida como la predictibilidad razonable de las decisiones judiciales en la resolución de conflictos, derivada del principio de igualdad ante la ley como de la confianza legítima en la autoridad judicial», de manera que no le asistió razón a lo argumentado en el recurso de apelación. 2.8.
Costas 73. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 74. Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 75.
Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma35. 76.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 25000-23-42-000-2016-02236-02 (2303-2019) Demandante: Rafael Rodríguez Rodríguez se causaron dichas costas. 77.
En el caso concreto, como no se evidenció que, la parte demandada actuara con temeraria o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Confirmar la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 26 de noviembre de 2018, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Rafael Rodríguez Rodríguez, contra la Ugpp, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Devolver el expediente al tribunal de origen, previamente las anotaciones en el aplicativo Samai. La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente Aclara voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. KBV