CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Radicación: 15238-33-33-002-2019-00169-01 (1359-2024) Demandante: Henry Nelson Pérez Yanguma Demandado: Municipio de Boavita Temas: Estudio de admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia _________________________________________________________________ Asunto El despacho decide sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia presentado por Henry Nelson Pérez Yanguma contra la sentencia de segunda instancia proferida el 26 de julio de 2023 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Antecedentes 1.1.
Proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 1.1.1. La demanda Henry Nelson Pérez Yanguma en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, presentó demanda en orden a que se declarara la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio A-MECI-GD-FO-03 del 15 de febrero de 2016, por medio del cual se negó el reconocimiento de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales correspondientes.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se declare la existencia de la relación laboral entre él y el municipio de Boavita por el periodo comprendido entre el 5 de abril de 2006 y el 28 de diciembre de 2015, en el que se desempeñó como auxiliar administrativo al servicio de dicho ente territorial; el pago de las acreencias laborales y prestacionales; la indexación de los valores; los intereses moratorios, la indemnización por cancelación tardía de las cesantías y por despido sin justa causa y se condene en costas a la demandada. 1.1.2.
Trámite del proceso El Juzgado 2 Administrativo Oral del Circuito Judicial de Duitama en sentencia del 28 de abril de 2022, negó las pretensiones de Henry Nelson Pérez Yanguma, bajo el fundamento principal que el demandante no logró acreditar que prestaba sus servicios en un horario preestablecido, ni la subordinación alegada, por cuanto quienes verificaban el cumplimiento de las actividades eran precisamente las autoridades que en el contrato se habían señalado para el efecto, y tampoco se demostró que las actividades que desarrolladas correspondían a las asignadas a los servidores de la planta personal del municipio de Boavita.
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de segunda instancia del 26 de julio de 2023 confirmó la providencia que negó las pretensiones. 1.2. Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Inconforme con la sentencia de segunda instancia el demandante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia ante el Tribunal Administrativo de Boyacá en el que señaló que se había dejado de aplicar la sentencia de unificación SUJ-025 -CE-S2 -2021 del 9 de septiembre de 2021 proferida bajo el radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016) por la Sección Segunda del Consejo de Estado.
Como fundamento del recurso señaló que: Los jueces de primera y segunda instancia incurrieron en error interpretativo al no valorar en debida forma la continuidad sin interrupción en la ejecución de las actividades entre un contrato y otro. La sentencia de unificación habla de los indicios de la subordinación «El numeral 104 como primer indicio es el lugar.
Numeral 105 estipula un horario en general; pero finalmente, dice que el mismo debe ser valorado excepcionalmente desde la función del objeto contractual». Entonces resulta relevante tener en cuenta los 10 años de trabajo en un mismo lugar, horario y actividades del demandante porque, además, equivale aproximadamente a la mitad de su vida laboral.
Refutó que, contrario a lo considerado por las autoridades judiciales, las entidades ICA y Corpoboyaca no fueron citadas para ejercer control, vigilancia y menos como poder disciplinario de un contrato que exclusivamente le pertenece al municipio. Las funciones que ejecutaba Henry Nelson Pérez, en un 90% corresponden a un administrador auxiliar y no a una persona contratada para aseo, lo que merece a simple vista una mejor apreciación fáctica, pues el demandante era el único contrato para tal fin.
El sentenciador de primera instancia contrario lo dicho por las Altas Cortes, al afirmar que la figura del contrato realidad solo aplicaba en los contratos de prestaciones de servicios, sin que para el efecto aplicara lo dispuesto en el artículo 7 inciso 2 del CGP: “Cuando el juez se aparte de la doctrina probable, estará obligado a exponer clara y razonadamente los fundamentos jurídicos que justifican su decisión”.
La sentencia del ad quem en el estudio del tiempo de servicios en el lapso del 5 de abril de 2006 a diciembre de 2009 no se refiero a lo probatorio, y de manera displicente o distractora se concentra en la solemnidad perdiendo de vista que se analiza un contrato realidad. Aclaró que, el demandante no está reclamando la calidad de servidor público, sino, se exige el reconocimiento de una simulación laboral para ocultar la verdadera relación laboral.
El recurso extraordinario fue concedido por el Tribunal Administrativo de Boyacá el 20 de octubre de 2023. Consideraciones 2.1. Requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia En lo que respecta a la procedencia del recurso estudiado, el artículo 257 del CPACA indicaba que, respecto de una sentencia de contenido patrimonial en procesos tramitados bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento de carácter laboral, este procedería siempre que la condena o las pretensiones de la demanda fueran iguales o superiores a 90 SMMLV.
Sin embargo, de conformidad con la regla establecida en el auto de unificación CE-AUJ-005-S2-2019, se debe «[i]naplicar el requisito de cuantía consagrado en el numeral 1 del artículo 257 del CPACA respecto del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en materia laboral […]». Esta regla se implementó más adelante con la expedición de la Ley 2080 de 2021.
Ahora bien, según el artículo 265 del CPACA, la admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia está condicionada, en primer lugar, al cumplimiento y verificación de los requisitos legales previstos en los artículos 256 y 258 ibidem y, en segundo lugar, a que se observe lo dispuesto por el artículo 262 de esa norma. En ese orden, el artículo 262 del CPACA señala los requisitos formales que debe reunir el aludido recurso, los cuales se contraen a: i) la designación de las partes; ii) la indicación de la providencia impugnada; iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y iv) la indicación precisa de la sentencia de unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento, lo cual, de conformidad con lo señalado por esta Corporación, «supone que la parte recurrente debe realizar un ejercicio de comparación de la ratio decidendi que utilizaron, de un lado, la sentencia de unificación y, de otro, la sentencia impugnada en sede extraordinaria».
En relación con el requisito 4, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha precisado que la procedencia del recurso de unificación de jurisprudencia está supeditada a la existencia de unidad temática entre la providencia recurrida y la sentencia de unificación jurisprudencial, al determinar que «la necesidad de que las temáticas o conceptos sobre las que versan las decisiones contrastadas sea la misma y, por supuesto, que esta identidad de materia no se predique simplemente respecto de los argumentos de paso u obiter dicta sino, como se indicó, de las razones esenciales de la ratio decidendi».
Es decir, que, debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre. Por lo tanto y en la medida en que el recurso no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos, este cuerpo jurídico ha determinado que para que se cumpla este requisito formal, en la sustentación del recurso se debe efectuar un ejercicio juicioso de contrastación de las situaciones fácticas y de la ratio decidendi de una y otra providencia. Por último, el artículo 265 del CPACA dispone que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia deberá ser rechazado cuando i) concedida la oportunidad no se hubiera subsanado el recurso; ii) fuere improcedente, pese a haberse concedido el recurso; iii) no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial; y iv) sea evidente que la providencia invocada no es aplicable al caso concreto.
Respecto de las últimas dos causales, habrá lugar a condenar en costas. 2.2. Examen de los requisitos de admisión del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia en el caso concreto Sería del caso verificar el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad del recurso, estipulados en los artículos 257 a 262 del CPACA, si no fuera porque el despacho advierte que se configura la causal de rechazo establecida en el parágrafo del artículo 265 ibidem.
En el escrito del recurso, la demandante manifestó que el tribunal desconoció el alcance de la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-025-CE-S2-2021 proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En relación con lo afirmado, indicó que «el fallador se debe asegurar si hubo ruptura en la ejecución, si realmente la ruptura acaeció con la terminación de labores bajo los límites fijados, de por sí, no forzosos en casos excepcionales.
Condiciones fueron ser satisfechas según recomendación del fallador en tres ocasiones dentro de la misma sentencia: debe haber interrupción real de las funciones o actividades, es decir, que la terminación no es solo en el papel; además, que el objeto contractual o la obligación sean iguales o similares apuntando a satisfacer las mismas necesidades.
Justamente lo sucedido en el presente caso; donde SE CONTINUO SIN TERMINACION O PAUSA EN LA EJECUCION DE ACTIVIDADES ENTRE CONTRATO Y CONTRATO, CONFIRMADO EN LA PRUEBA TESTIMONIAL; pruebas que, siendo indicios positivos de continuidad junto al amplio tiempo de trabajo, fueron desestimadas para generar una duda, que sistemáticamente y de forma indecorosa en varias ocasiones favoreció a la misma parte dentro de las interpretaciones cuestionadas.».
Así las cosas, alegó que el tribunal, al determinar que no existió una relación laboral entre él y el municipio de Boavita, desconoció el alcance dado por el Consejo de Estado en el precedente jurisprudencial citado, pues a pesar de que se alega un periodo laborado también se ha dicho que éste corresponde al que se encuentre acreditado a través del material probatorio allegado, que como en el presente caso ocurrió fue desestimado según lo certificó el propio municipio en los últimos tres años.
Ahora bien, el despacho reitera que para que el recurso extraordinario pueda ser admitido el legislador previó que la sentencia invocada como desconocida sea de unificación y además aplicable al caso. En consonancia, el Consejo de Estado ha sido enfático en que este recurso extraordinario no puede convertirse en una instancia adicional para que las partes insistan en sus argumentos y por lo tanto debe existir una real identidad fáctica y jurídica entre la sentencia de unificación presuntamente contrariada y aquella que se recurre.
Así las cosas, las consideraciones fácticas y jurídicas previamente relacionadas permiten evidenciar que el recurso no está dirigido a exponer cómo la decisión del tribunal contrarió o se opuso a una sentencia de unificación, sino a reiterar los argumentos por los que la recurrente considera que el tribunal debió declarar la existencia de una relación laboral encubierta entre el demandante y la entidad demandada.
En ese sentido, se observa que la regla invocada como desconocida por el demandante no aplica a su caso particular. Ello, en la medida que en la sentencia de unificación se dispuso: «PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.» Así, el criterio unificado sobre el término de interrupción se refiere a que los interregnos entre cada contrato no sean superiores a 30 días hábiles, lo cual no se encontró probado en la sentencia acusada.
Al respecto, es importante precisar que los motivos por los que en la decisión cuestionada se niega la existencia de una relación laboral entre Henry Nelson Pérez Yanguma y la entidad demandada, es porque «el demandante no demostró fehacientemente los elementos que dan lugar a la declaratoria de existencia de la relación laboral, y tratándose concretamente del elemento subordinación, de los indicios que, en voces de la jurisprudencia del Consejo de Estado, permiten determinar su existencia. Sin embargo, ello no ocurrió, en tanto, aquel no cumplió con la carga procesal que le competía en aras a que se acreditara que cumplió un horario estricto de trabajo, que su actividad fue desarrollada bajo estricto control y vigilancia, o que desarrolló labores idénticas a las de los funcionarios de planta de la entidad contratante, como se acaba de señalar».
Se concluye de las circunstancias descritas, que comoquiera que la regla de unificación invocada no se relaciona con la ratio decidendi de la providencia cuestionada, no existe unidad de materia en la controversia. En segundo lugar, que lo pretendido es reabrir el debate jurídico en este momento procesal, en tanto no se comparte la decisión del juez natural de negar la existencia de una relación laboral entre ella y el municipio de Boavita; es decir, configurar una nueva instancia para efectuar un estudio respecto de los puntos que le son desfavorables en sus pretensiones.
Por lo expuesto, conforme con lo previsto en el artículo 265 del CPACA, se rechazará el presente recurso extraordinario de unificación, en la medida en que, pese a haber sido concedido por el tribunal, no se cumplen con los presupuestos para su admisión, por no ser aplicable al caso concreto la sentencia de unificación invocada como desconocida.
En relación con la condena en costas, destaca el despacho que de conformidad con el parágrafo del artículo 265 del CPACA «se condenará en costas al recurrente, cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no- es aplicable al caso». No obstante, no hay lugar a ellas comoquiera que no aparecen causadas en el proceso.
En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por Henry Nelson Pérez Yanguma contra la sentencia de segunda instancia del 26 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Segundo. No condenar en costas a la recurrente por no aparecer causadas en el proceso. Tercero. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Cuarto. Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Quinto. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Consejero de Estado (e) Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. PAZC