CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá D. C., primero (1.°) de septiembre de dos mil veinticinco (2025). Radicado: 11001-03-15-000-2025-02733-01 Accionante: HELDY TATIANA CRUZ FAJARDO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial// improcedencia por falta de relevancia constitucional // la acción de tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates ya concluidos.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1. En atención a que se trata de una acción de tutela contra providencia judicial, puntualmente un ataque a una decisión judicial que puso fin a un proceso de acción popular, con el fin de ofrecer mayor claridad de los antecedentes, se expondrán cronológicamente. En primer lugar, sucintamente se presentan las etapas procesales de la acción popular que llevaron a que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profiriera la sentencia atacada, y en un segundo acápite se presentan las etapas procesales de la acción de tutela que actualmente se resuelve.
Antecedentes de la acción popular. 2. La actora manifestó que, en su condición de propietaria del establecimiento de comercio “Casino Calima”, tramitó los permisos de desarrollo de actividades de juegos de azar y suerte. Ello fue avalado mediante resolución 4161.01.21.671 del 29 de septiembre de 2020 por la secretaría de seguridad y justicia de Santiago de Cali. 3.
Por lo anterior, mediante contrato de concesión C1757 Coljuegos EICE autorizó la explotación de la actividad económica en el mencionado establecimiento de comercio. Sin embargo, Elena Manzano Vanegas, vecina del establecimiento de comercio, presentó acción popular contra el distrito especial de Santiago de Cali y Coljuegos EICE por considerar vulnerado el derecho a la moralidad administrativa, ya que el establecimiento de comercio no cumplía con la normatividad referida a la actividad comercial, pues estaba ubicado a pocos metros de la Escuela Primaria Fray Domingo de las Casas, la Institución Educativa Inem Jorge Isaac, el Colegio Miguel Ángel Buonarroti, el puesto de salud del Barrio Calima y el Colegio Nuestra señora de Fátima, motivo por el cual solicitó la suspensión de la resolución 4161.01.21.671 del 29 de septiembre de 2020.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02733-01 Accionante: Heldy Tatiana Cruz Fajardo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia acción de tutela 4. En sentencia del 4 de junio de 2024, el Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito Judicial de la ciudad de Cali protegió el derecho colectivo a la moralidad administrativa y ordenó la suspensión inmediata y definitiva de las actividades de juegos de azar del casino Calima.
Concluyó que se presentaron irregularidades al otorgar la resolución de funcionamiento. Concretamente reprochó que, conforme el artículo 187 de la Ordenanza 343 de 2012 y el artículo 84 de la ley 1801 de 2016, para el funcionamiento de un casino, previamente al otorgamiento de las licencias se requiere un concepto previo y favorable sobre el uso del suelo en el que debe señalarse que la ubicación del local comercial es compatible con la zona urbana.
Dicha constatación no se realizó. Además, determinó que se producía un daño contingente de vulneración de la moralidad administrativa. La decisión fue apelada por la tutelante. Sostuvo que, la sentencia exigió requisitos para el funcionamiento del casino que, al momento del otorgamiento de la licencia no se encontraban vigentes. 5.
En sede de segunda instancia, mediante providencia de 31 de marzo de 2025, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó la sentencia de primera instancia. 6. En el escrito de amparo, la actora sostuvo que los fallos incurrieron en una “vulneración al principio de legalidad de los actos administrativos, además de un defecto fáctico”1 y en una conculcación de los derechos a la igualdad, al debido proceso y a la debida administración de justicia. En su criterio el defecto fáctico se presentó pues las autoridades judiciales valoraron medios de prueba que “no era idóneos, otorgándoles un alcance que no correspondía con su contenido”.
Consideró que, el juez administrativo de primera instancia asumió una postura de control de legalidad indirecto a través de la acción popular. 7. Agregó: “[l]a decisión del Juzgado 13 Administrativo Oral del Circuito de Cali de suspender la actividad del “CASINO CALIMA” se basó principalmente en documentos allegados al proceso por las partes, sin que se hubiese practicado una prueba técnica directa o independiente que acreditara de forma concluyente el incumplimiento de los requisitos normativos.” En su criterio el juzgado verificó un oficio remitido por la alcaldía del a ciudad de Cali, en el que indica que a 300 metros del casino existe un colegio, en lugar de decretar el medio de prueba de inspección judicial o una verificación técnica para establecer la distancia entre el casino y el colegio. 8.
Reprochó que no se practicaron pruebas técnicas de campo, pues el juzgado negó la inspección judicial solicitada por la parte accionante, con el argumento de que era "innecesaria", lo cual impidió una comprobación directa y objetiva sobre la distancia real entre el casino y las instituciones educativas, el cumplimiento de los requisitos físicos y normativos aplicables y la existencia o no de impactos urbanísticos. 9.
En relación con el desconocimiento de la presunción de legalidad del acto administrativo, la actora sostuvo que este constituye un defecto sustantivo toda vez 1 Folio 7 del escrito de amparo. Índice Samai 2. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02733-01 Accionante: Heldy Tatiana Cruz Fajardo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia acción de tutela que, la autoridad judicial ignoró por completo el marco legal que regula la vigencia y los efectos de los actos administrativos. 10.
Una vez admitida, se vincularon a las autoridades judiciales y como terceros con interés, se dispuso la vinculación al director de Coljuegos, al director del Distrito Especial de Santiago de Cali, al alcalde del municipio de Cali, a la Inspección de Policía de la Comuna 4 de Cali, a los rectores de las instituciones educativas Escuela Primaria Fray Domingo de las Casas, Inem Jorge Isaac, Colegio Miguel Ángel Buonarroti y Colegio Nuestra Señora de Fátima, al gerente del Puesto de Salud del Barrio Calima y a la señora Eleana Manzano Vanegas. 11.
El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca consideró que la petición de amparo no satisface el requisito de relevancia constitucional y por ello se debe declarar improcedente. Sostuvo que, los argumentos de la tutelante reiteran debates que se produjeron al interior de las dos instancias. El Juzgado Trece Administrativo de oral del circuito de Cali solicitó negar el amparo pues las providencias cuestionadas fueron proferidas en respeto de las reglas legales y jurisprudenciales de las acciones populares y no se vulneró derecho fundamental alguno. La Alcaldía de Santiago de Cali indicó que no ha proferido las sentencias cuestionadas, por lo cual carece de legitimación en la causa por pasiva y que, en su condición de ente de la rama ejecutiva se ha limitado dar cumplimiento a las providencias. 12.
La institución educativa Inem Jorge Isaac indicó que las instalaciones del colegio se encuentran a 300 metros del Casino Calima, lo cual va en contravía de la normatividad sobre la materia. Las demás personas e instituciones vinculadas se abstuvieron de intervenir. Sentencia de primera instancia 13. En providencia de 9 de junio de 2025, la Subsección B de la Sección Tercera de la Corporación negó el amparo invocado.
Concluyó que los jueces populares de primera y segunda instancia realizaron un análisis de los medios de convicción allegados al expediente, entre ellos los informes que remitieron las autoridades públicas vinculadas y el oficio de 16 de septiembre de 2021, conforme al cual, el casino estaba ubicado a 300 metros de una institución educativa por ello se determinó que, el análisis probatorio fue razonable y ajustado a las reglas de la sana crítica.
Recurso de impugnación2 14. La tutelante insistió en que en el proceso ordinario no se practicó prueba técnica objetiva, independiente ni pericial para corroborar la distancia entre el Casino Calima y la institución educativa. Sostuvo que dentro del proceso de la acción popular se realizó una medición de la distancia con el tacómetro de una motocicleta, lo cual carece de rigor técnico.
Reiteró que se decretó inspección judicial, ni peritaje topográfico, ni prueba georreferenciada, lo que impidió verificar con certeza la presunta infracción normativa. 2 Índice Samai 32. Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02733-01 Accionante: Heldy Tatiana Cruz Fajardo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia acción de tutela 15.
Censuró la sentencia de tutela de primera instancia, pues en su criterio el Consejo de Estado avaló que la decisión judicial ordenó la suspensión definitiva del casino sin declarar nulo ni revocar formalmente el acto administrativo que autorizaba su operación. En su criterio el juez popular no tiene la competencia para examinar la legalidad de los actos administrativos particulares y concretos.
Concluyó sosteniendo que las decisiones de los jueces populares vulneraron su derecho fundamental al trabajo digno y justo, a la igualdad por haber aplicado criterios distintos frente a otros operadores de juego sin fundamentos técnico o jurídico y a la dignidad humana al desconocer el proyecto de vida de la accionante. Consideraciones Competencia 16.
Esta Subsección es competente para conocer de esta acción de tutela, en segunda instancia, conforme el artículo 33 del decreto 2591 de 1991 y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, reglamento del Consejo de Estado. Problema jurídico 17. En primer lugar, la Subsección debe establecer si la acción de tutela de la referencia satisface los requisitos de procedibilidad formal, y en caso de resolver positivamente el anterior interrogante, se formulará el problema jurídico de fondo. 18.
Con el fin de resolver el primer problema jurídico, de manera sucinta, la sección reiterará el precedente constitucional sobre procedencia de tutela contra providencias, y posteriormente resolverá el caso concreto. Procedibilidad de tutela contra providencia. Reiteración de precedente. 19. El medio constitucional de amparo es un instrumento eficaz de protección de derechos fundamentales, cuando quiera que ellos se vean en riesgo o sean afectados por hechos u omisiones de una autoridad pública -incluidas las autoridades judiciales- e inclusive de particulares.
Con todo, la procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, precisa de un mayor rigor, dadas las presunciones de acierto y validez que les acompañan, y por ello tiene un carácter excepcional. Todo ello en guarda de los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial, en tanto que la acción de tutela no puede constituirse en un mecanismo adicional, alterno, o paralelo para discutir las providencias judiciales emitidas por el juez natural en cada asunto.
Causales genéricas de procedencia, reiteración de precedente 20. La excepcionalidad de la tutela contra providencia se ha enmarcado a partir de requisitos de procedencia o causales de procedibilidad que han venido reiterándose por la Corte Constitucional. En primer lugar, las denominadas causales genéricas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales posibilitan el estudio de fondo del asunto y que se han resumido así3: 3 Sentencia C-590 de 2005 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02733-01 Accionante: Heldy Tatiana Cruz Fajardo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia acción de tutela “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable.
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela.
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas”. 21.
La acción de tutela dirigida contra una providencia debe satisfacer las seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. A continuación, se examina si la providencia atacada satisface los requisitos de procedibilidad general. Si los satisface, se proseguirá con la formulación de un problema jurídico de fondo. Relevancia constitucional 22.
En relación con el requisito de relevancia constitucional, las sentencias SU-033 de 20184, SU-128 de 20215 y la SU-215 de 20226, la Corte Constitucional ha indicado que la acción de tutela es improcedente cuando es utilizada para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada como una tercera instancia para reabrir debates probatorios ya precluidos7.
Se indica que: “Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 4 M.P. Alberto Rojas Ríos. 5 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 6 M.P. Natalia Ángel Cabo 7 SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02733-01 Accionante: Heldy Tatiana Cruz Fajardo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia acción de tutela 23. La Sentencia SU-128 de 2021 precisó que no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
A título de ejemplo se ha indicado que, un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”.
Se ha indicado que, la acción de tutela es improcedente cuando los argumentos que la sostienen se limitan a expresar razones o interpretaciones diferentes a las contenidas en el fallo cuestionado y que evidencian un disgusto o inconformidad del actor. 24. Las providencias de unificación citadas, han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Análisis formal de la acción de tutela 25. En el caso concreto, la acción de tutela no implica un asunto de relevancia constitucional, pues el objetivo de la actora es presentar como cargos de inconstitucionalidad de la sentencia, aspectos que fueron debatidos durante las dos instancias del proceso ordinario ante el juez popular.
Los argumentos de la tutelante son discusiones que se produjeron en el desarrollo del proceso ordinario y en esa medida, muestran es una discrepancia de criterio entre el fallo cuestionado y las preferencias de la actora en relación con la interpretación del material probatorio que sirvió de fundamento al fallo cuestionado. 26. En criterio de esta Sala asiste razón al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en su contestación de tutela, frente al hecho que el contenido del escrito de tutela no plantea un debate de índole constitucional, sino que busca reabrir el debate probatorio que se surtió en las dos instancias.
Los fundamentos del escrito se yerguen a partir de la interpretación subjetiva del material probatorio del expediente, sin que se avizore una objetiva inconstitucionalidad de la decisión cuestionada. Las justificaciones del escrito de tutela, si bien invocan normas constitucionales, se limitan a presentar disconformidades del demandante respecto del fallo cuestionado, por lo cual, resulta protuberante que acude al medio constitucional como si fuese una tercera instancia, pero no se muestra que los juzgadores ordinarios hayan incurrido en yerros que afecten la validez de las decisiones judiciales cuestionadas. 27.
Respecto al supuesto defecto fáctico, esta Sala estima que se trata de un argumento dirigido a utilizar la acción constitucional como una tercera instancia y mostrar discrepancias en relación con la interpretación del material probatorio. Sobre el supuesto defecto sustantivo de las providencias atacadas, puesto que el juez popular ejerció como juez de la legalidad, debe señalarse que el cargo plantea un debate de índole infra constitucional respecto a la interpretación del artículo 144 Radicación número: 11001-03-15-000-2025-02733-01 Accionante: Heldy Tatiana Cruz Fajardo Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Segunda instancia acción de tutela de la Ley 1437 de 2011, pero no acierta al mostrar una contradicción objetiva entre el fallo censurado y una norma superior. 28.
En conclusión, la acción carece de relevancia constitucional, pues: (i) acude a argumentos que fueron ampliamente discutidos dentro de las dos instancias del juez popular; (ii) la tutela se utiliza como una tercera instancia para reabrir debates procesales y mostrar una inconformidad con la decisión atacada, mas no para mostrar un yerro que afecte la validez de la misma;
(iii) no se presenta un debate de rango constitucional o que verse sobre derechos fundamentales, sino se propone un debate de índole legal como el examen de legalidad a permisos de funcionamiento de establecimientos de comercio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 9 de junio de 2025 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado en cuanto negó el amparo solicitado y en su lugar DECLARAR IMPROCEDENTE, por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional.
SEGUNDO: ORDENAR por secretaría informar a las partes por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: este documento fue suscrito en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
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