Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO Radicación: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Accionante: HUGO ARIEL REYES VARGAS Accionados: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala conoce de la impugnación presentada por el señor Hugo Ariel Reyes Vargas contra la sentencia de 5 de diciembre de 2022, dictada por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
I.
ANTECEDENTES 1. Demanda 1. El señor Hugo Ariel Reyes Vargas, actuando en nombre propio, ejerció acción de cumplimiento contra la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Dirección Nacional de Presupuesto y el Congreso de la República. Lo anterior, con el fin de que dichas entidades incluyeran en las Leyes de presupuesto del 2022 y 2023 las partidas para pagar las indemnizaciones a las que se comprometió el Gobierno Nacional desde 1885 y 1886 “por tener en su poder el monopolio de la sal marina” en los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena. 2.
De forma específica el señor Reyes Vargas solicitó el cumplimiento de las siguientes normas: - Artículo 31 de la Ley 88 de 1910. - Artículo 3 de la Ley 9 de 1911. - Los artículos 1 y 2 de la Ley 15 de 18 de septiembre de 1912. - Articulo 130 de la Ley 4° de 1913. - Artículo 15 de la Ley 63 de 1918. - El artículo único de la Ley 42 de 1928. - Artículo 9, parágrafo, de la Ley 264 de 1938. - Artículo 2 de la Ley 30 de 1940. - Artículos 10 y 11 del Decreto 2655 de 1953. - Artículo 14 de la Ley 145 de 1959. - Artículos 103 y 104 del Decreto 1222 de 1986.
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 - Artículo 232 del Decreto 2655 de 1988. - Articulo 4 de la Ley 15 de 1905. 2. Hechos 3. El accionante aseveró que ha sido abogado de oficio de los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena a los cuales se les ha vulnerado su derecho fundamental al debido proceso por parte de las entidades accionadas.
Lo anterior, por cuanto para la ley de presupuesto de 2022 no se dispusieron las partidas para cancelarle a estos departamentos las indemnizaciones a las que tienen derecho por la explotación de la sal marina y tener el monopolio en dichos entes territoriales. 4. Manifestó que esa obligación fue plasmada en contratos que se encuentran vigentes hasta tanto un juez decida lo contrario.
Por ello, considera que a los entes territoriales les deben seguir pagando año a año los respectivos montos indemnizatorios. 5. Indicó que a través de las peticiones de 3 y 10 de agosto y 6 de septiembre de 2022, solicitó a la Presidencia de la República, al Congreso de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la directora Nacional de Presupuesto que atiendan las leyes objeto de esta acción de cumplimiento con el fin de que los mencionados municipios reciban las correspondientes indemnizaciones.
No obstante, las entidades continúan desacatando lo allí dispuesto. 3. Actuaciones procesales 6. En auto de 3 de noviembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar admitió la demanda de cumplimiento. En consecuencia, ordenó notificar a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Congreso de la República y a la Dirección Nacional de Presupuesto. 4.
Contestaciones 4.1. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República 7. Arguyó que el actor no agotó el requisito de constituir a esta entidad en renuencia. Esto, por cuanto las peticiones se le remitieron al presidente de la República y no al DAPRE. En todo caso, precisó que no es la llamada a obedecer los requerimientos aquí expuestos. 8.
Refirió que para que se considere efectuada la renuencia, la solicitud debe enviarse a la entidad encargada de atender lo que se pide. 9. Señaló que el presidente de la República y el director del DAPRE no ostentan las mismas funciones. Por ello, solicitó que se declare la falta de legitimación en la causa por pasiva de la segunda de estas autoridades.
A su Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 juicio, no es de su competencia expedir decretos de otros sectores de la administración. 10.
Iteró que no tiene las mismas funciones que se le atribuyen al presidente de la República. En todo caso, puso de presente que, en los actos expedidos por el Gobierno Nacional, lo representa el respectivo ministro o director del ramo. 4.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público 11. Solicitó que se nieguen integralmente las pretensiones porque las normas solicitadas involucran el establecimiento de gasto.
Pese a ello, manifestó que le solicitó a la dirección de presupuesto que rindiera informe. Esta dependencia manifestó que varias de las normas que se piden acatar fueron derogadas o eliminadas del ordenamiento jurídico. 12. Por otra parte, aseveró que los preceptos en materia de indemnizaciones no establecen que estas sean indefinidas.
No obstante, puso de presente que la Corte Constitucional en la sentencia C-840 de 2011 encontró que el resarcimiento de todo perjuicio debe guardar correspondencia con el daño. De ese modo, indemnizar por encima del monto que legalmente se debe, genera un enriquecimiento sin causa. 13. Finalmente, indicó que el accionante ha presentado distintas peticiones reiterando lo que expone en sede de cumplimiento y cada una de estas le han sido resueltas. 5.
Fallo impugnado 14. En sentencia de 5 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Bolívar – Sala de Decisión N.° 002 decidió lo siguiente:
PRIMERO: Declarar improcedente la acción de cumplimiento presentada por el señor Hugo Ariel Reyes Vargas contra el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección Nacional de Presupuesto, y Congreso de la Republica frente a las normas: artículo 31 de la Ley 88 de 1910, artículo 232 del decreto 2655 de 1988, artículo 3 de la Ley 9 de 1911, Ley 15 de 1912, artículo 15 de la Ley 63 de 1918, Ley 42 de 1928, artículo 2 de la Ley 30 de 1940, artículos 10 y 11 del Decretó 2655 de 1953 y el artículo 14 de la Ley 145 de 1959.
Por las razones expuestas.
SEGUNDO: Negar las pretensiones de la acción de cumplimiento presentada por el señor Hugo Ariel Reyes Vargas contra Departamento Administrativo de la Presidencia de la República el Ministerio de Hacienda y Crédito Público – Dirección Nacional de Presupuesto, y Congreso de la Republica frente a las normas: artículo 130 de la Ley 4 de 1913, parágrafo del artículo 9 de la Ley 264 de 1938, artículos 103 y 104 del Decreto 1222 de 1986 y el artículo 4 de la Ley 15 de 1905.
(Sic a todo el texto). 15. Explicó que el artículo 31 de la Ley 88 de 1910 y el 232 del Decreto 2655 de 1988 están derogados. Sobre el artículo 3 de la Ley 9 de 1911, la Ley 15 de Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1912, el artículo 15 de la Ley 63 de 1918, la Ley 42 de 1928, el artículo 2 de la Ley 30 de 1940; están dirigidos al pago de indemnizaciones a los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena por la expropiación por parte del Estado de las salinas que pertenecían a esos entes territoriales.
Adicionalmente, los artículos 10 y 11 del Decreto 2655 de 1953 y el artículo 14 de la Ley 145 de 1959 se refieren al valor de la indemnización que por el mismo concepto le corresponde al departamento de Boyacá. 16. Respecto a las anteriores normas, precisó que conllevan a la asignación y disposición de rubros presupuestales. Sobre ello, expuso que el Consejo de Estado ha aceptado que se puede solicitar el cumplimiento de normas que impliquen gasto, siempre que estos ya hayan sido apropiados.
No obstante, no se encontró que este sea el caso y en ese sentido es improcedente solicitar su acatamiento por esta vía. 17. Sobre las demás normas, esto es, el artículo 130 de la Ley 4 de 1913, el parágrafo del artículo 9 de la Ley 264 de 1938, los artículos 103 y 104 del Decreto 1222 de 1986 y el artículo 4 de la Ley 15 de 1905, recordó que para que sea satisfactoria la pretensión de la acción de cumplimiento las normas que se piden atender deben contener un mandato claro, expreso y exigible. 18.
Así, de la revisión de las disposiciones mencionadas en el párrafo anterior, encontró que estas no contenían un mandato imperativo o inobjetable. 6. Impugnación1 19. El señor Hugo Ariel Reyes Vargas precisó que no ordenar el cumplimiento de las normas que solicitó vulnera el Estado Social de Derecho. En ese sentido, reiteró que en virtud de los contratos celebrados con los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena con la Nación en 1885 y 1886, era deber de las entidades accionadas disponer el presupuesto respectivo para 2022 y 2023.
Señaló que los contratos indicados siguen vigentes porque no han sido declarados nulos por un juez. 20. Refirió que, aunque el presidente de la República no fuera el director del DAPRE tenía el deber de atender los preceptos invocados. De otro lado, explicó que, si bien solicitaba el cumplimiento de disposiciones que establecen gasto, estas son anteriores a la expedición de la Ley 393 de 1997 y por ende no le era aplicable el requisito de procedibilidad de que las normas que se piden ordenar cumplir no impliquen gasto.
Indicó que éste es el único mecanismo judicial con el que cuenta. 21. Insistió en que la Ley 9 de 1911 en su artículo 1. ° estipula que el Gobierno Nacional debe pagarle a la Costa Atlántica la indemnización por el monopolio de la sal. Aseveró que esa obligación estaba plasmada además de en la norma que se citó, en el Decreto 904 de 1911 y en la Ley 15 de 1912. 1 La sentencia de primera instancia se notificó el 7 de diciembre de 2022 y la impugnación se radicó al día siguiente a través de mensaje de datos enviado por correo electrónico.
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 22. Requirió que en el fallo se definieran las competencias y obligaciones del presidente de la República y del ministro de Hacienda y sus subalternos. Añadió la solicitud de que se estableciera que los congresistas violan el Estado Social de Derecho por no ordenarle el cumplimiento de las normas invocadas al Gobierno Nacional. 23.
Finalmente, insistió en que las autoridades accionadas han incumplido los preceptos que indicó en la demanda y eso ha impedido que los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena obtengan las respectivas indemnizaciones. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 24. Esta Sección es competente para resolver la impugnación presentada por el señor Hugo Ariel Reyes Vargas contra la sentencia de 5 de diciembre de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar.
Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en los artículos 1252, 1503 y 2434 de la Ley 1437 de 20115, así como del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado que establece la competencia de la Sección Quinta de esta Corporación para conocer de “…las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que se dicten por los Tribunales Administrativos en primera instancia en las acciones de cumplimiento”. 2.2.
Cuestión previa. 25. El DAPRE solicitó que se declare su falta de legitimación en la causa por pasiva, tras considerar que no es la encargada de satisfacer las pretensiones del accionante por no estar dentro del marco de sus competencias la expedición de decretos. 26. Se aclara que procede estudiar la solicitud del DAPRE, teniendo en cuenta que el accionante reiteró en la impugnación que los demás accionados, junto con esta autoridad, son los competentes para acatar las normas invocadas. 27.
La Sala anticipa que accederá a esta solicitud, toda vez que las normas presuntamente desatendidas, a juicio del actor, persiguen que el Gobierno Nacional pague a los departamentos de Bolívar y Magdalena una indemnización por unos contratos celebrados en 1885 y 1886 por las partes antes relacionadas. 2 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 20. 3 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 26. 4 Modificado por la Ley 2080 de 2021, artículo 62. 5 Artículo 150.Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012.
Inciso modificado por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación. También conocerá del recurso de queja que se formule contra decisiones de los tribunales, según lo regulado en el artículo 245 de este código. [..].
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 No obstante, del artículo 115 de la Constitución Política se desprende que el Gobierno Nacional se conforma por el presidente y el ministro del ramo respectivo. 28.
Así las cosas, el DAPRE carece de legitimación en la causa por pasiva y de esa forma se expondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 29. De otro lado, precisa esta colegiatura que no se pronunciará sobre el Decreto 904 de 1911, toda vez que esta norma no fue alegada dentro de la demanda. Es decir, que dado que solo se trajo hasta la impugnación no se estudiará en garantía del debido proceso de quienes integran el proceso. 2.3.
Generalidades sobre la acción de cumplimiento 30. La finalidad de la presente acción, consagrada en el artículo 87 de la Constitución Política, a la cual puede acudir cualquier persona natural o jurídica, es hacer efectivo el cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo que impone determinada actuación u omisión a la autoridad.
Su objeto es la observancia del ordenamiento jurídico existente. 31. En desarrollo de este mandato constitucional, la Ley 393 de 1997, que reglamenta esta acción, exige como requisito de procedibilidad “la renuencia” (artículo 8°), esto es, haber reclamado en sede administrativa antes de ejercitar la demanda la atención de la norma o del acto administrativo que se considera desacatado, y que la autoridad no responda transcurridos 10 días o se niegue a atender su cumplimiento. 32.
Para que la demanda proceda, se requiere: (i) Que el deber que se pide acatar se encuentre consignado en normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes [artículo 1.º]6. (ii) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que esté radicado en cabeza de aquella autoridad pública o del particular en ejercicio de funciones públicas que deba cumplir y frente a los cuales se haya dirigido [artículos 5.º y 6.º].
(iii) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al obedecimiento del deber, antes de instaurar la demanda, bien sea por acción u omisión del exigido o por la ejecución de actos o hechos que permitan deducir su inminente incumplimiento. Excepcionalmente, se puede prescindir de este requisito “[…] cuando el cumplirlo a cabalidad genere el inminente peligro de sufrir un perjuicio irremediable […]” caso en el cual deberá ser sustentado en la demanda [artículo 8.º]. 6 Esto excluye el cumplimiento de las normas de la Constitución Política, que por lo general consagran principios y directrices.
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (iv) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento del deber legal o administrativo, circunstancia esta que la hace improcedente, salvo el caso que, de no proceder, se produzca un perjuicio grave e inminente para quien ejerció la acción. (v) También son causales de improcedibilidad pretender la protección de derechos que puedan ser garantizados a través de la tutela o el acatamiento de normas que establezcan gastos a la administración [artículo 9.º]. 2.4.
De la renuencia 33. La procedencia de la acción de cumplimiento se supedita a la constitución en renuencia de la autoridad, que consiste en el reclamo previo y por escrito que debe elevarle el interesado exigiendo atender un mandato legal o consagrado en acto administrativo con citación precisa de éste7 y que ésta se ratifique en el incumplimiento o no conteste en el plazo de diez días siguientes a la presentación de la solicitud. 34.
Para el cumplimiento de este requisito de procedibilidad la Sala, ha señalado que “…el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”8. 35. Sobre este tema, esta Sección9 ha dicho que: “Para entender a cabalidad este requisito de procedencia de la acción es importante tener en cuenta dos supuestos: La reclamación del cumplimiento y la renuencia. El primero, se refiere a la solicitud dirigida a la autoridad o al particular que incumple la norma, la cual constituye la base de la renuencia, que si bien no está sometida a formalidades especiales, se ha considerado que debe al menos contener: La petición de cumplimiento de una norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo; el señalamiento preciso de la disposición que consagra una obligación y la explicación del sustento en el que se funda el incumplimiento.
Por su parte, la renuencia al cumplimiento puede configurarse en forma tácita o expresa, puesto que se presenta cuando el destinatario del deber omitido expresamente ratifica el incumplimiento o si transcurridos 10 días desde la presentación de la solicitud, la entidad o el particular guardan silencio con relación a la aplicación de la norma.
Esto muestra que el requisito de procedencia de la 4. Sobre el particular esta Sección ha dicho: “La Sala también ha explicado que con el fin de constituir en renuencia a una entidad pública o a un particular que actúe o deba actuar en ejercicio de funciones públicas, es necesario haber reclamado de éste el cumplimiento del deber legal o administrativo, para lo cual se deberá precisar la norma o normas en que se consagró su deber inobjetable y, por ende, exigible, pues lo contrario conduce a la improcedencia de la acción por carecer del requisito de renuencia.(Negrita fuera de texto) 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia del 20 de octubre de 2011, Exp. 2011-01063, M.P. Dr. Mauricio Torres Cuervo. 9 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 9 de junio de 2011, expediente 47001-23-31-000-2011-00024-01.
Magistrada Ponente: Susana Buitrago Valencia. Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 acción prueba la resistencia del destinatario de la norma a cumplir con ella.
Así las cosas, para probar la constitución de la renuencia expresa es necesario analizar tanto la reclamación del cumplimiento como la respuesta del destinatario del deber omitido, puesto que la primera delimita el marco del incumplimiento reclamado. Y, para demostrar la renuencia tácita es necesario estudiar el contenido de la petición de cumplimiento que previamente debió formular el demandante, pues, como se dijo, aquella define el objeto jurídico sobre el cual versará el procedimiento judicial para exigir el cumplimiento de normas con fuerza material de ley o actos administrativos10”.
(Negrillas fuera de texto). 36. En efecto, el inciso segundo del artículo 8º de la Ley 393 de 1997 establece lo siguiente: “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud”. 37.
Por otra parte, para dar por satisfecho este requisito no es necesario que el solicitante, en su petición, haga mención explícita y expresa de que su objetivo es constituir en renuencia a la autoridad, pues el artículo 8° de la Ley 393 de 1997 no lo prevé así; por ello, basta con advertir del contenido de la petición que lo pretendido es el cumplimiento de un deber legal o administrativo y que, de este, pueda inferirse el propósito de agotar el requisito en mención. 38.
En esa medida, el Consejo de Estado no ha dado por demostrado el requisito de procedibilidad cuando la petición “…tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.11 39. La parte actora demostró que envío a través de correo electrónico los días 3 de agosto, 10 de agosto y 6 de septiembre de 2022 peticiones dirigidas al presidente del Congreso de la República, al presidente de la República y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público12.
En estas, al igual que en la presente demanda de cumplimiento, les manifestó a estas autoridades que perseguía la inclusión de las respectivas partidas en las Leyes de presupuesto de 2022 y 2023 para que les pagaran a los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena las indemnizaciones a las que se comprometió el Gobierno Nacional por el monopolio de la sal en dichas entidades territoriales, a través de contratos celebrados en 1885 y 1886. 40.
En la primera de las peticiones – de 3 de agosto de 2022 – el actor solicitó el cumplimiento de las siguientes normas: 10 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencia del 24 de junio de 2004, exp. ACU-2003-00724, M.P.: Darío Quiñones Pinilla 11 Sobre el tema, Consejo de Estado, Sección Quinta, providencias del 21 de noviembre de 2002, exp.
ACU-1614 y del 17 de marzo de 2011, exp. 2011-00019. 12 Si bien el actor precisó que presentaba las peticiones de forma directa al presidente de la República, se observó que era la Presidencia de la República quien expedía oficios remitiendo las solicitudes al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 - Artículo 3 de la Ley 9 de 1911 - Artículos 1 y 2 de la Ley 15 de 1912 - Artículo 15 de la Ley 63 de 1918 - Artículo 9, parágrafo, de la Ley 264 de 1938 - Artículo 2 de la Ley 30 de 1940 - Artículo 4 de la Ley 15 de 1905 41.
Ahora bien, en la petición de 10 de agosto de 2022, requirió el acatamiento de las siguientes disposiciones: - Artículo 31 de la Ley 88 de 1910 - Artículo 130 de la Ley 4° de 1913 - Artículo 15 de la Ley 63 de 1918 - Artículos 10 y 11 del Decreto 2655 de 1953 - Artículo 14 de la Ley 145 de 1959 - Articulo 103 y 104 del Decreto 1222 de 1986 - Artículo 232 del Decreto 2655 de 1988 42.
Por último, en la petición de 6 de septiembre de 2022 solicitó el cumplimiento de, además de los mismos artículos requeridos el 10 de agosto, el artículo único de la Ley 42 de 1928. 43. De una de las contestaciones aportadas por el accionante se advirtió que mediante el Oficio 2-2021-012233 el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que la Ley 15 de 1905 refiere en su artículo 4. ° una indemnización. Sin embargo, puntualizó que la Corte Constitucional en la sentencia C-840 de 2001 aclaró que el resarcimiento de un perjuicio debe corresponder con la magnitud del daño porque de superar ese límite se generaría un enriquecimiento sin causa.
Finalmente, concluyó que no era posible incluir dentro de la Ley de presupuesto del 2022 los rubros solicitados porque dentro de la petición no encontró ninguna norma que obligara a la Nación a pagar una indemnización de forma indefinida. 44. En lo que atañe al Congreso de la República y a la Presidencia de la República no se evidenció la recepción de ninguna contestación. Vale aclarar que estas entidades no se pronunciaron al respecto. 45.
De acuerdo con lo anterior, no hay duda que previo a acudir al ejercicio de la presente acción de cumplimiento, la parte actora agotó en debida forma el requisito de renuencia de todas las normas cuya atención solicita por parte del Congreso de la República, el presidente de la República y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 2.5.
De la procedencia de la acción de cumplimiento 46. Como se advirtió en los antecedentes de esta providencia, con el ejercicio de la presente acción de cumplimiento, el accionante persigue que se ordene a las entidades accionadas atender las normas invocadas. En consecuencia, que Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 se pague a los departamentos de Bolívar, Magdalena y Atlántico lo que les corresponde a título de indemnización “por tener en su poder el monopolio de la sal marina”. 47.
Teniendo en cuenta lo decidido en fallo de primera instancia, la Sala considera oportuno dividir el estudio de los requisitos de procedencia en tres partes. En el primero, se abordará el examen de las normas que, en la sentencia impugnada, no superaron el requisito de existir un mandato claro e inobjetable, pues el a quo consideró que se encontraban derogadas.
Posteriormente, se examinará las disposiciones sobre las que se determinó generaban gasto. Finalmente, en el último apartado de este acápite se examinarán las normas que superan los requisitos de procedibilidad. 2.5.1. Vigencia de las normas objeto de cumplimiento 48. Lo primero que debe advertir la Sala es que, como se mencionó en el acápite de generalidades, uno de los requisitos para que proceda la acción de cumplimiento consiste en que las disposiciones cuyo acatamiento se solicita se encuentren vigentes, pues de lo contrario no se estaría frente a un mandato exigible. 49.
De ese modo, en consonancia con lo concluido por el a quo, se declarará improcedente este mecanismo constitucional respecto del artículo 31 de la Ley 88 de 1910, los artículos 103 y 104 del Decreto 1222 de 1986 y el artículo 232 del Decreto 2655 de 1988. Esto, en la medida en que las citadas normas se encuentran actualmente derogadas. 50.
En lo atinente a la Ley 88 de 1910, fue derogada por el artículo 340 de la Ley 4 de 1913. El Decreto 1222 de 1986, fue derogado por el artículo 154 de la ley 2200 de 2022, finalmente, el Decreto 2655 de 1988 tuvo el mismo desenlace con la expedición del artículo 361 de la Ley 685 de 2001. 51. Sobre el artículo 10 del Decreto 2655 de 1953, este establece que el Gobierno Nacional “está autorizado para incluir en el presupuesto de 1954” las partidas necesarias para crear la Universidad Pedagógica de Colombia.
Dicho ente universitario fue fundado el 1 de febrero de 1955. En ese sentido, dado que esta norma ya produjo sus efectos, no es exigible, puesto que su objeto ya fue satisfecho. Por ende, resultaría inane que un juez emita pronunciamiento alguno frente a su cumplimiento. Máxime cuando es un hecho notorio que la Universidad Pedagógica Nacional existe y es pública. 52.
Por último, en lo que tiene que ver con el artículo 4 de la Ley 15 de 1905, esta disposición establece que el Gobierno Nacional está autorizado “para arreglar por convenios especiales con los Departamentos, que con arreglo al artículo 202 de la Constitución tienen derechos constituidos, a título de indemnización, sobre las minas y salinas que pertenecían a los extinguidos Estados y que pasaron a ser propiedad de la Nación”.
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 53. Es decir, que los convenios a celebrar por el Gobierno Nacional mediante el artículo 4 de la Ley 15 de 1905 se ceñían a los parámetros que establecía la Constitución Nacional de 1886.
No obstante, dado que la Constitución de 1991 eliminó de la vida jurídica la Constitución anterior, se entiende tácitamente derogado el artículo cuyo cumplimiento invoca el accionante porque los criterios conforme a los cuales se debían celebrar los convenios ya no existen en el mundo jurídico. La actual Carta Política tiene unos estándares en materia territorial y sobre el régimen departamental totalmente diferente al establecido en la constitucional anterior. 54.
En este sentido, como lo ha determinado esta Sección en anteriores oportunidades, la acción de cumplimiento se torna improcedente respecto de las normas derogadas, como quiera que no son exigibles13. En consecuencia, la Sala confirmará la decisión de declarar la improcedencia de este mecanismo respeto de las normas estudiadas en este apartado. 2.5.2.
Normas que implican un gasto público 55. De otro lado, otro de los presupuestos de procedencia de la acción de cumplimiento establecen que el precepto cuya atención se solicita no implique el establecimiento de gasto. Así las cosas, anticipa la Sala que declarará improcedente esta acción respecto de los artículos que se examinan enseguida, por incurrir en esta causal, como pasa a explicarse: Norma Análisis de la Sala Artículo 3 de la Ley 9 de 191114: Las partidas necesarias para cumplir esta Ley se considerarán incluidas en los respectivos presupuestos de gastos.
La Sala precisa que el objeto de la Ley 9 de 1911, la cual está compuesta por 3 artículos, consiste en que el Gobierno Nacional pague indemnizaciones a los municipios del Magdalena, Atlántico y Bolívar. De forma expresa, el artículo 3 dispone la asignación de presupuesto para cumplir con lo que establece la norma. 13Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.
M.P. Rocío Araujo Oñate, Bogotá, D.C 14 de octubre de 2021- radicación No. 15001-23-33-000-2021- 00565- 01(ACU). 14 Sus artículos 1° y 2° establecen lo siguiente: Artículo 1º El gobierno Nacional seguirá pagando á los departamentos de la Costa Atlántica las mismas cantidades que estos recibían hasta el 31 d diciembre último, como indemnización por el perjuicio que sufrieron al establecerse el monopolio de la sal, de acuerdo con los contratos celebrados entonces con tal motivo, y que se declaran en todo su vigor.
También pagará lo que se ha dejado de abonar desde el 1º de Enero del presente año. Artículo 2º Autorizase al poder ejecutivo para que por medio de contrato con los Gobiernos de los Departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena, disminuya las cantidades fijadas en la presente Ley como indemnizaciones, y compense, cuando menos, esa disminución con una participación eventual en el producto de las salinas marítimas, mediante la presentación de ciertos servicios de vigilancia por parte de dichos Gobiernos. Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Ley 15 de 1912: Artículo 1°.
Mientras el Poder Ejecutivo celebra con los Departamentos de Bolívar, Atlántico, y Magdalena los contratos a que se refiere el Artículo 2°. de la Ley 9 de 1911, la indemnización mensual del Departamento del Magdalena por la renta de sus salinas marítimas será de dos mil quinientos pesos ($ 2.500), de conformidad con el convenio celebrado por dicho Departamento con el Gobierno Nacional el 13 de noviembre de 1885.
Artículo 2°. Las partidas necesarias para cumplir esta Ley se considerarán incluidas en los respectivos Presupuestos de gastos. Esta norma que la conforman dos artículos dispone que, hasta tanto no se establezcan los contratos para disminuir el monto del pago de las indemnizaciones con destino a los pluricitados departamentos por la explotación de las salinas, se deberá pagar determinado monto de indemnización mensual.
Es decir que, inevitablemente involucra la asignación de partidas presupuestales de la Nación para cubrir el gasto que conlleva ese pago. Artículo 15 de la Ley 63 de 1918: En la liquidación del presupuesto de gastos de la próxima vigencia se incluirán por el gobierno las siguientes partidas: Para atender al pago de lo que corresponde a los Departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena como indemnización en el ramo de las salinas, setenta y ocho mil pesos ($78.000).
Para atender a lo que corresponde al departamento de Boyacá por su participación de la renta de las minas de Muzo, cien mil pesos ($100.00). Para atender a lo que corresponde a los Municipios de Zipaquirá, Nemocón y Sesquilé, en el producto de las respectivas salinas, dieciocho mil pesos ($18.000). Para dar cumplimiento al pago de un crédito a favor de los Departamentos Salta a la vista que esta disposición indica que el Gobierno Nacional debe incluir dentro de su presupuesto anual determinadas partidas para pagar, como la misma norma lo precisa: (i) la indemnización relativa a las salinas en los departamentos de Bolívar, Atlántico, y Magdalena, (ii) lo que corresponde al departamento de Boyacá por su participación en minería, (iii) lo relativo a las salinas en los municipios de Zipaquirá, Nemocón y Sesquilé y (iv) un crédito a favor de los departamentos de Santander y Norte de Santander.
Es decir, que esta norma refiere precisamente que se debe asignar presupuesto general para cubrir gastos en distintos departamentos del país. Así, esta norma evidentemente implica gasto. Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 de Santander y Norte de Santander, cuarenta y ocho mil pesos ($48.000).
Ley 42 de 1928: Artículo. A partir del día 1° de enero de 1929 cada uno de los Departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena tendrá derecho a que se les indemnice en un cincuenta por ciento más, sobre las cantidades que actualmente se les pagan, la expropiación que en cumplimiento del artículo 202 de la Constitución Nacional les hizo la Nación de las salinas marítimas que eran de propiedad de los Estados Soberanos de Bolívar y Magdalena.
Artículo 2 de la Ley 30 de 1940: A partir del día primero de enero de 1941, el Departamento del Magdalena tendrá derecho a que se le indemnice en un cincuenta por ciento (50%) más, sobre la cantidad de cuarenta y cinco mil pesos ($ 45.000.00) que actualmente se le paga, la expropiación que en cumplimiento del artículo 202 de la Constitución Nacional le hizo la Nación de las salinas marítimas que eran de propiedad del Estado Soberano del Magdalena.
Nótese que estas dos disposiciones otorgan a los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena la facultad de recibir una indemnización. Es decir que, si en estricto sentido esta Sala ordenara que se atendiera este precepto, correspondería que la Nación pague a favor de estos entes departamentales determinadas sumas de dinero. Artículo 11 del Decreto 2655 de 1953: Elévese a la cantidad de un millón de pesos ($1.000.000.00) la indemnización que por concepto de renta, le fue reconocida al Departamento de Boyacá de acuerdo con la Ley 2ª de 1907, a efecto de que dicho Departamento reciba por tal concepto la suma de quinientos mil pesos ($500.000.00) y destine el resto, o sean quinientos mil pesos ($500.000.00), como contribución del Departamento de Boyacá al Del tenor literal de estos artículos se evidencia que su finalidad es que el departamento de Boyacá reciba cierta cantidad de dinero, el primero a título de renta y el segundo como indemnización. Es decir, que, en el caso de ordenarse la atención de estas disposiciones, tendría que establecerse un pago en favor del citado ente territorial.
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 patrimonio de la Universidad Pedagógica de Colombia. Artículo 14 de la ley 145 de 1959: El Departamento de Boyacá continuará recibiendo de la Nación la indemnización reconocida por las Leyes 2ª de 1907, 69 de 1909 y 14 de 1911, relativas a las minas de esmeraldas de Muzo y Coscuez.
Los Departamentos, Intendencias, Comisarías y Municipios no podrán gravar con impuesto alguno la explotación de esmeraldas. 56. De conformidad con lo expuesto, se declarará improcedente la demanda de cumplimiento respecto del artículo 3 de la Ley 9 de 1911, los artículos 1 y 2 de la Ley 15 de 1912, el artículo 15 de la Ley 63 de 1918, el artículo único de la Ley 42 de 1928, el parágrafo del artículo 9 de la Ley 264 de 1938, el artículo 2 de la Ley 30 de 1940, el artículo 11 del Decreto 2655 de 1953 y el artículo 14 de la Ley 145 de 1959, por lo que pasa a explicarse. 57.
La Corte Constitucional se pronunció desde 1998 en la sentencia C-157 de 1998 sobre la improcedencia de la acción de cumplimiento para exigir el obedecimiento de normas que impliquen la asignación de partidas presupuestales. En la decisión en cita se analizó la constitucionalidad de distintas normas sobre esta tipología de acciones públicas.
Sobre este tema, el Alto Tribunal precisó que permitir que el juez incorpore una ley de presupuesto u ordene que ello se realice, transgrede el sistema presupuestal diseñado por el constituyente. 58. Pese a lo anterior, no se puede perder de vista que la restricción total de declarar improcedente la acción frente a normas que involucren gasto conduciría a eliminar el núcleo esencial para el cual fue diseñado la acción de cumplimiento.
En ese sentido, se debe diferenciar entre el establecimiento o creación de un gasto y la ejecución de uno ya presupuestado. En cuanto al primero, no puede ser objeto de una demanda de este tipo por ser una competencia ajena a la Rama Judicial, pero el segundo si puede ordenarse. 59. Se precisa entonces que, cuando el gasto ya está dispuesto en la norma e incorporado en el presupuesto por medio de una apropiación presupuestal, se puede exigir el acatamiento de estas disposiciones mediante una acción de cumplimiento.
Esto, dado que en últimas no es el juez quien dispone la apropiación presupuestal, sino que ya estaba dispuesta. 60. En principio las normas citadas en el cuadro anterior ya tienen incluidas “las partidas necesarias” para cubrir los pagos por indemnizaciones. Esto en Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 cuanto al artículo 3 de la Ley 9 de 1911 y el artículo 2 de la Ley 15 de 1912.
Sin embargo, estas disposiciones datan de 1911 y 1912, lo que quiere decir que dentro del presupuesto de esos años se contemplaron los rubros para atender esos gastos. Sin embargo, dado que en las normas de presupuesto actuales no están incluidos, en caso de accederse a lo que persigue el actor habría lugar a ordenar que se incorpore un gasto no previsto dentro del presupuesto actual. 61.
Así las cosas, aunque los artículos 3 de la Ley 9 de 1911 y 2 de la Ley 15 de 1912 establezcan que las partidas necesarias para atender el objeto de esas normas “se considerará incluido en los respectivos presupuestos de gastos”, lo cierto es que en las vigencias actuales no están presupuestados esos rubros. 62. Se aclara además que, pese a que a juicio del actor se debería inaplicar este requisito que implica que las normas que se ordenen atender no conlleven gasto, con fundamento en que el deber que solicita atender surgió con anterioridad a la expedición de la Ley 393 de 1997.
Este argumento no es de recibo por la Sala porque los requisitos procesales establecidos en la mencionada disposición son obligatorios y, por ende, todas las acciones de cumplimiento promovidas con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 393 de 1997 deben cumplir las formalidades y ritualidades exigidas por este estatuto. 2.5.3.
Disposiciones que superan los requisitos de procedibilidad 63. Ahora bien, en lo que atañe el artículo 130 de la Ley 4 de 1913 y el parágrafo del artículo 9 de la Ley 264 de 1938, encuentra la Sala que son actualmente exigibles en la medida en que no están derogados ni han sido suspendidos. 64. Tampoco se advierte que para obtener su atención el actor cuente con otro mecanismo de defensa judicial que torne improcedente este mecanismo judicial.
Adicionalmente, las normas referidas no implican el establecimiento de gasto ni se está ante la presencia de un derecho fundamental que pueda ser deprecado vía acción de tutela. 65. En ese sentido, se proseguirá con el estudio del caso concreto respecto de estas disposiciones para determinar si contienen un mandato claro, expreso y exigible en cabeza de las entidades demandadas que permita que se les ordene aquello que persigue el accionante. 2.6.
Caso concreto 66. Como se avizoró, lo pretendido por el actor es que en cumplimiento del artículo 130 de la Ley 4 de 1913 y el parágrafo del artículo 9 de la Ley 264 de 1938 se les ordene a la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a la Dirección Nacional de Presupuesto y al Congreso de la República expedir las Leyes de presupuesto de las vigencias del 2022 y 2023 con partidas presupuestales destinadas al pago de indemnizaciones en beneficio de los municipios de los departamentos de Bolívar, Atlántico y Magdalena.
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 67. En este punto se aclara que las normas cuyos requisitos de procedibilidad resultaron satisfechos no contienen los supuestos de hecho, ni por lo menos relación alguna con el objeto de la pretensión del actor.
Prueba de ello es el estudio que enseguida se expone: 68. El artículo 130 de la Ley 4 de 1913 dispone que “los bienes que por leyes o por decretos del Gobierno Nacional, o por cualquier otro título, pertenecieron a los extinguidos Estados Soberanos, continuarán siendo propiedad de los respectivos Departamentos”. En ese sentido, para la Sala la disposición no contiene ningún mandato.
Esto, dado que no establece ninguna orden imperativa en cabeza de las accionadas. De otro lado, no tiene relación con el objeto de la presente demanda de cumplimiento. 69. En cuanto al parágrafo del artículo 9 de la Ley 264 de 1938, la disposición establece lo siguiente: Las disposiciones de este artículo en nada afectan la fiscalización que corresponde a la Contraloría General de la República, entidad que deberá dictar reglamentos de control y contabilidad en armonía con la índole comercial que el Órgano Ejecutivo implantará en la administración y explotación de las salinas marítimas, ni las participaciones o indemnizaciones reconocidas por la ley. 70.
Si bien establece que la Contraloría tiene el deber de expedir reglamentos comerciales relativos a la administración y explotación marina, se aclara que la finalidad de esta demanda no es que se reglamente ninguna cuestión. Tampoco se encuentra esta entidad dentro de las accionadas. A ello se añade que no contiene la orden que el actor indica. 71.
De conformidad con lo expuesto, las normas estudiadas en este acápite no contienen el mandato que el actor solicita que se ordene atender. Algunas incluso ni siquiera guardan relación alguna con la pretensión objeto de estudio. En cuanto a la última, se expidió en vigencia de la Constitución Política de 1886 y no hay criterios que en la actualidad permitan que se evalúe lo que se establece allí. 2.7.
Conclusión: 72. Esta Sala modificará la sentencia de 5 de diciembre de 2022 del Tribunal Administrativo de Bolívar. En ese sentido se declarará improcedente esta acción de cumplimiento, pero respecto de: (i) el artículo 31 de la Ley 88 de 1910, los artículos 103 y 104 del Decreto 1222 de 1986, el artículo 4 de la Ley 15 de 1905, el artículo 10 del Decreto 2655 de 1953 y el artículo 232 del Decreto 2655 de 1988 por encontrarse derogadas, y (ii) el artículo 3 de la Ley 9 de 1911,artículos 1 y 2 de la Ley 15 de 1912, el artículo 15 de la Ley 63 de 1918, la Ley 42 de 1928, el artículo 2 de la Ley 30 de 1940 y los artículos 11 y 14 del Decreto 2655 de 1953 por tratarse de aquellos que establecen gasto.
Demandante: Hugo Ariel Reyes Vargas Demandados: Presidencia de la República y otros Radicación No.: 13001-23-33-000-2022-00602-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 73. Adicionalmente, se negarán las pretensiones ventiladas en torno a las demás normas porque no se avizoró que estas tengan algún mandato relacionado con el objeto de la demanda en cabeza de las accionadas. 74.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: Declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
SEGUNDO: MODIFICAR la sentencia de 5 de diciembre 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar. En su lugar se DECLARA IMPROCEDENTE la acción de cumplimiento de la referencia respecto del artículo 31 de la Ley 88 de 1910, el artículo 3 de la Ley 9 de 1911, los artículos 103 y 104 del Decreto 1222 de 1986, el artículo 232 del Decreto 2655 de 1988, el artículo 3 de la Ley 9 de 1911, los artículos 1 y 2 Ley 15 de 1912, el artículo 15 de la Ley 63 de 1918, la Ley 42 de 1928, el artículo 2 de la Ley 30 de 1940, el artículo 14 de la Ley 145 de 1959, el artículo 4 de la Ley 15 de 1905 y los artículos 10 y 11 del Decreto 2655 de 1953; por los motivos explicados en esta providencia TERCERO: CONFIRMAR la decisión de negar las pretensiones sobre el artículo 130 de la Ley 4 de 1913 y el parágrafo del artículo 9 de la Ley 264 de 1938.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 22 de la Ley 393 de 1997.
QUINTO. En firme esta sentencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.