CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D. C., siete (7) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERO PONENTE: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: Acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama Tema: REITERACIÓN JURISPRUDENCIAL / Expropiación por vía administrativa – está sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso para controvertir el precio indemnizatorio / Justo precio de la indemnización expropiatoria - se encuentra amparado por la presunción de legalidad de las decisiones administrativas / Perjuicios materiales en la modalidad de lucro cesante – para acreditarlo es necesario demostrar que el inmueble expropiado se encontraba destinado a una actividad productiva y estimar y acreditar el monto de las rentas o ingresos dejados de percibir SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia de 12 de marzo de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda.
I-.
ANTECEDENTES I.1. La demanda 1. El señor José Acero Cely, a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción especial de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997, instauró demanda1 en contra del Municipio de Duitama con miras a obtener las siguientes declaraciones y condenas: 1 Folios 3 a 22 C 1. 2 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama PRETENSIONES PRINCIPALES Primera.-.
Que es nulo el Acto Administrativo, Resolución 793 del 21 de Octubre de 2005, “POR LA CUAL SE EXPROPIA UN INMUEBLE”, de mi propiedad ubicado “en la VEREDA SAN LORENZO DE ARRIBA DE LA CIUDAD DE DUITAMA, identificado con la cédula catastral número 00-00-011-0050-000, y folio de matrícula inmobiliaria 074-0044423 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama, comprendido dentro de los siguientes linderos: “POR EL PIE DESLINDA CON AUTOPISTA CENTRAL DEL NORTE, POR EL COSTADO IZQUIERDO, SUBE CON CARRETERA A SURBATA POR CERCAS DE ALAMBRE DE PUAS HASTA UN EUCALIPTUS…” expedida por la Alcaldía Municipal de Duitama.
Segunda.- Que es nulo el Acto Administrativo, Resolución No. 1025 del 02 de Diciembre 2005, “POR LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN 793 DEL 21 DE OCTUBRE DE 2005”. Tercera.- Que a título de restablecimiento del derecho, se ordene de manera perentoria, a la Alcaldía Municipal de Duitama dejar sin efecto y sin fuerza ejecutoria, la determinación de considerar que el procedimiento para adquirir el predio de propiedad del señor JOSE ACERO CELY, es la Expropiación por Vía Administrativa, contenidos en los Actos Administrativos atacados.
Cuarta.- Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, se condene al Municipio de Duitama, a reconocer y pagar al actor JOSE ACERO CELY, o a quien represente sus derechos, los perjuicios tanto materiales como morales, irrogados por las medidas tomadas contra el inmueble, debidamente identificado en este libelo. Quinta.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., desde la fecha del registro de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso Sexta.- Si no se efectúa el pago en forma oportuna, se liquidarán los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del C.C.A. PRETENSIONES SUBSIDIARIAS Primera.- Honorables Magistrados declárese que el Municipio de Duitama, es administrativamente responsable de los perjuicios causados al señor JOSÉ ACERO CELY, con motivo de la expropiación del inmueble localizado “en la VEREDA SAN LORENZO DE ARRIBA DE LA CIUDAD DE DUITAMA, identificado con la cédula catastral número 00-00-011-0050-000, y folio de matrícula inmobiliaria 074-0044423 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama, comprendido dentro de los siguientes linderos “POR EL PIE DESLINDA CON AUTOPISTA CENTRAL DEL NORTE, POR EL COSTADO IZQUIERDO, SUBE CON CARRETERA A SURBATA POR CERCAS DE ALAMBRE DE PUAS HASTA UN EUCALIPTUS…” Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración, condénese al Municipio de Duitama, a pagar a la señor JOSÉ ACERO CELY, el valor de los perjuicios materiales (lucro cesante) que le fueron ocasionados, desde el momento en fue fueron inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria correspondiente, las medidas ordenadas por el Municipio de Duitama, y hasta 3 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama la fecha en que se cancele al demandante el valor de la indemnización correspondiente a la expropiación del inmueble materia de controversia, que el mencionado Municipio de Duitama, adelanta por Vía Administrativa.
Tercera.- La condena respectiva será actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A., desde la fecha del registro de la desvinculación hasta la fecha de ejecutoria de la sentencia que le ponga fin al proceso. Cuarta.- Si no se efectúa el pago en forma oportuna, se liquidarán los intereses comerciales y moratorios como lo ordena el artículo 177 del C.C.A. MANIFESTACIÓN ESPECIAL Que controvierto el valor del inmueble dado por el IGAC, esto es, la suma de $226.151 860.00, fundado que es totalmente irrisorio, comparado con el valor real y comercial del predio, que se demostrará en la prueba pericial aquí solicitada […].
I.2. Los hechos 2. Los hechos más relevantes que sustentan las pretensiones de la demanda son los siguientes: 3. El Municipio de Duitama expidió la Resolución 81 de 15 de febrero de 2005, por la cual dispuso declarar de utilidad pública e interés social la adquisición del derecho de dominio y de los demás derechos reales sobre el predio ubicado en la Vereda San Lorenzo de Arriba, identificado con la cédula catastral número 00-00-011-0050- 000 y con folio de matrícula inmobiliaria 074-0044423 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama, de propiedad del señor José Acero Cely. 4.
El día 21 de febrero de 2005, la administración municipal de Duitama presentó al señor José Acero Cely oferta de compra por valor de $203.963.860.00, teniendo como base un avalúo elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, valor que no incluyó la construcción existente dentro del lote, correspondiente a 86 m2. 5. Ante la falta de acuerdo entre las partes, el alcalde de Duitama expidió la Resolución 793 de 21 de octubre de 2005, por la cual se ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble, decisión confirmada mediante la Resolución 1025 de 2 de diciembre de 2005.
I.3. Normas violadas y concepto de la violación 6. El apoderado del demandante aseguró que los actos administrativos demandados fueron proferidos con violación de los artículos 1º, 2º, 6º, 25, 29, 228 y 229 de la Constitución Política; los artículos 9º, 13 incisos 1º y 5º, 14, 15 inciso 3º, 16, 17, 20, 23 a 26, 29, 30 y 32 de la Ley 9ª de 1989 y los artículos 58 a 62 y 63 y 4 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama siguientes de la Ley 388 de 1997.
En sustento de la aducida violación, la parte actora formuló los siguientes cargos: i) Expedición irregular 7. Argumentó que la Resolución 793 de 21 de octubre de 2005 fue expedida con desconocimiento del justo equilibrio entre los derechos del señor José Acero Cely y los intereses de la administración, pues se declaró la expropiación de un inmueble de su propiedad sin observar a plenitud las reglas que regulan el procedimiento, contraviniendo así principios constitucionales y legales. 8.
En ese sentido, señaló que, si bien es cierto que la entidad territorial demandada tiene la facultad de expedir los actos administrativos relacionados con la expropiación, también lo es que, en el asunto sub lite, los actos demandados fueron expedidos de manera irregular, comoquiera que se continuó por la vía administrativa un trámite de expropiación que había iniciado por vía judicial. 9.
Destacó que el artículo 58 de la Ley 388 de 1997 establece los motivos de utilidad pública para la adquisición de inmuebles a través de la expropiación y anotó que, cuando se configuran dichos motivos, la respectiva entidad debe decidir si adelanta la expropiación por vía judicial o por vía administrativa, figuras que tienen importantes diferencias entre sí. 10.
Resaltó que el proceso de expropiación tiene una etapa previa de negociación que inicia con un acto administrativo que contiene la oferta de compra que se hace al propietario del bien cuya expropiación se requiere. 11. Anotó que, en el caso de la expropiación por vía judicial, la oferta de compra se hace a través de un oficio que contiene el precio base de negociación, que corresponde al valor comercial fijado por el Instituto Agustín Codazzi o por peritos, y que debe comunicarse al afectado e inscribirse en el folio de matrícula inmobiliaria del bien. 12.
Indicó que en la expropiación por vía administrativa la etapa de oferta se inicia con el acto que determina el procedimiento, en el cual se informa al particular sobre la posibilidad de una negociación directa de compra del bien por el precio consignado en el mismo acto administrativo, así como las condiciones de pago del precio de adquisición, acto que debe ser inscrito en la Oficina de Registro de Instrumento Públicos dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ejecutoria. 13.
Manifestó que, en el sub lite, con sustento en el literal e) del artículo 58 de la Ley 388 de 1997, el Municipio de Duitama expidió la Resolución 81 de 15 de febrero de 2005, «por la cual se declara de utilidad pública e interés social, la adquisición de un inmueble en el municipio de Duitama», e igualmente emitió el oficio de 21 de febrero de 2005, a través del cual realizó oferta de compra al señor José Acero Cely, 5 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama y que fue registrado en el folio de matrícula inmobiliaria 074-44423 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama. 14.
Destacó que, a lo largo su contenido, la Resolución 81 de 15 de febrero de 2005 se refirió a la «enajenación voluntaria» de lo que se colige que la entidad decidió dar inicio a la expropiación por vía Judicial. 15. Agregó que el oficio que contiene la oferta de compra fue notificado personalmente al señor José Acero Cely en la misma fecha de su expedición, es decir, el 21 de febrero de 2005, de manera que el término de 30 días que prevé el inciso 6º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997 para iniciar el proceso de expropiación por vía judicial se cumplió el 11 de abril de 2005, sin que exista prueba de que se haya acudido a la jurisdicción ordinaria con ese propósito. 16.
Anotó que, pese a haber optado inicialmente por la expropiación por vía judicial, y con el fin de subsanar el error indicado, valga decir, el vencimiento de términos para adelantar el proceso de expropiación judicial, la demandada expidió la Resolución 441 de 27 de junio de 2005, «por la cual se determina la expropiación por vía administrativa de un inmueble de propiedad de José Acero Cely», en cuyas consideraciones no se menciona que se acudió a la negociación directa con el propietario, lo cual obedece a que dicha etapa no fue agotada, en tanto que se siguieron las reglas de la expropiación por vía administrativa. 17.
Afirmó que, de esa forma, la demandada modificó de manera abrupta e ilegal el procedimiento que había iniciado, utilizando normas que no resultaban aplicables. 18. Refirió que, a pesar de las irregularidades expuestas, la demandada continuó con el trámite hasta expedir la Resolución 793 de 21 de octubre de 2005, por la cual ordenó la expropiación por vía administrativa del inmueble de propiedad del actor, confirmada a través de la Resolución 526 de 1º de agosto de 2005, aplicando el artículo 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997. ii) Desviación de poder 19.
Sostuvo que la entidad demandada incurrió en desviación de poder, comoquiera que dejó vencer los términos para continuar con el trámite de expropiación por vía judicial, lo que sustentó reiterando que la decisión de pasar del trámite de expropiación por vía judicial al de expropiación por vía administrativa obedeció al vencimiento de los términos de que trata el inciso 6º del artículo 61 de la Ley 388 de 1997. 6 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama iii) Violación de normas superiores referidas al debido proceso y a la institución de la expropiación 20.
Aludió que con la expedición de las resoluciones demandadas se «desconocieron las garantías constitucionales del Debido Proceso y del Derecho de Defensa, ya que la Actuación Administrativa, llevada a cabo por la demandada, desconoció los trámites y los procedimientos respectivos, inobservando la perentoriedad de los términos, conculcando de forma inmediata sus derechos constitucionalmente protegidos».
I.4. Contestación de la demanda 21. El Municipio de Duitama, por conducto de apoderado judicial, contestó oportunamente la demanda2 oponiéndose a las pretensiones tanto principales como subsidiarias, en sustento de lo cual se pronunció respecto de los cargos de nulidad de la manera en que se sintetiza a continuación: i) Expedición irregular y desviación de poder 22.
El apoderado adujo que el municipio de Duitama, mediante la Resolución 81 de 15 de febrero de 2005, declaró de utilidad pública e interés social la adquisición del inmueble de propiedad del actor, actuación que marcó el inicio del proceso de enajenación voluntaria conforme a lo dispuesto por las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997. 23. Anotó que la decisión le fue notificada al demandante junto con el oficio que contenía la oferta de compra, con el propósito de adquirir el bien mediante un acuerdo de voluntades y evitar la expropiación judicial o administrativa, quedando así agotadas las etapas de negociación directa o enajenación voluntaria, otorgándose al actor todas las garantías del debido proceso. 24.
Explicó que, de conformidad con el artículo 61 de la Ley 388 de 1997, de llegarse a un acuerdo para la enajenación voluntaria las partes celebrarán un contrato de promesa de compraventa y que, de lo contrario, deberá iniciarse el proceso de expropiación transcurridos 30 días después de la comunicación de la oferta de compra, siendo este el momento en el cual la administración determina si la expropiación se lleva a cabo por vía judicial o administrativa. 25.
Aludió que la decisión de adelantar el proceso de expropiación vía judicial o administrativa requiere de un acto administrativo y aseveró que, en el caso concreto, el Concejo municipal de Duitama, mediante Acuerdo 14 del 15 de junio de 2005, declaró las condiciones de urgencia a que hace referencia el artículo 65 de la Ley 2 Folios 121 a 135 C 1. 7 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 388 de 1997 y, por ende, el ente territorial debía optar por el segundo de los procedimientos. 26.
Sostuvo que «se presentó un proyecto de acuerdo al Concejo Municipal, demostrando los criterios de urgencia con los cuales no podía supeditarse a iniciar un proceso de expropiación judicial, dadas las consecuencias que podrían acarrear un detrimento de los intereses patrimoniales del municipio». ii) Violación de normas superiores referidas al debido proceso y a la institución de la expropiación 27.
Adujo que el Municipio de Duitama realizó el procedimiento expropiatorio con sumisión y obediencia a los principios legales y constitucionales, y de conformidad con las reglas previstas en la Ley 388 de 1997. 28. Finalmente, propuso la excepción que denominó «falta de integración del acto demandado», argumentando que el actor debió demandar, además de las resoluciones objeto de demanda, el Acuerdo 14 de 15 de junio de 2005, «[p]or medio del cual se determina la autoridad competente para declarar las condiciones de urgencia que autorizan la expropiación por vía administrativa»; la Resolución 441 de 27 de junio de 2005, por la cual se determinó la expropiación por vía administrativa de un inmueble de propiedad del demandante y la Resolución 449 de 18 de julio de 2005, «[p]or la cual se resuelve un recurso de reposición interpuesto contra la Resolución No. 441 de 2005».
II.- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 29. El Tribunal Administrativo del Boyacá, Sala de Decisión No. 1 en sentencia de 12 de marzo de 20193, decidió negar las pretensiones de la demanda bajo las siguientes consideraciones: 30. Previamente a resolver el fondo del asunto, señaló que la excepción de falta de integración del acto demandado propuesta por la entidad demandada no está llamada a prosperar, toda vez que, dadas las circunstancias particulares que se presentaron en el caso, el actor no requería demandar todos los actos administrativos expedidos durante el trámite de expropiación. 31.
Lo anterior, considerando que para la fecha de presentación de la demanda, en el Consejo de Estado preponderaba la tesis de que el único acto administrativo susceptible de control judicial era el que decretaba la expropiación, propiamente dicha. 3 Folios 382 a 396 C 1. 8 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 32.
En consecuencia, procedió a analizar los cargos de nulidad formulados por el actor, en el siguiente orden: i) Expedición irregular 33. Recordó que el procedimiento de expropiación por vía judicial se encuentra regulado en los artículos 9º a 32 de la Ley 9 de 1989, mientras que los artículos 63 a 72 de la Ley 388 de 1997 regulan la expropiación por vía administrativa, normatividad de la cual se puede extraer que tanto en uno como en otro procedimiento existe una fase previa de negociación a través de la cual la respectiva entidad intenta adquirir el bien con el propósito de evitar la iniciación del proceso expropiatorio, propiamente dicho. 34.
Observó que, en el asunto sub lite, está demostrado que el alcalde de Duitama, mediante Resolución 81 de 15 de febrero de 2005, dispuso declarar de utilidad pública e interés social la adquisición del derecho de dominio y demás derechos reales sobre el terreno de propiedad del actor, con el fin de destinarlo a la construcción del parador de carga del municipio de Duitama, e igualmente ordenó expedir oficio encaminado a disponer que la adquisición del predio mediante el trámite de la enajenación voluntaria directa, entre otros aspectos. 35.
Resaltó que, como consecuencia de lo ordenando en la mencionada Resolución, se expidió oficio de 21 de febrero de 2005 a través del cual el Municipio de Duitama le propuso oferta de compra al propietario del inmueble, adjuntando al mismo un avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 36. Posteriormente, señaló que, el Concejo Municipal de Duitama, mediante Acuerdo 14 de 15 de junio de 2005, otorgó al alcalde facultades para declarar los motivos de urgencia, de utilidad pública e interés social para expropiar por vía administrativa el inmueble de propiedad del señor José Acero Cely, para destinarlo a formar parte del Proyecto Parador de Carga, ello con fundamento en «la negativa y renuencia de enajenar en forma voluntaria el inmueble por parte del señor José Acero Cely está causando excesiva dilación en las actividades de ejecución del proyecto y perjuicio del municipio, toda vez que los dineros con los cuales se pretende adquirir los predios son provenientes de empréstito y han generado hasta la fecha unos intereses que causan detrimento al Tesoro Municipal, constituyendo este hecho tal como se menciona en el numeral anterior, un criterio para determinar la condición de urgencia». 37.
Puso de presente que, en virtud de lo anterior, el alcalde de Duitama expidió la Resolución 441 de 27 de junio de 2005, a través de la cual se «determina la expropiación por vía administrativa de un inmueble de propiedad del señor José Acero Cely», acto administrativo que, de conformidad con el artículo 66 de la ley 388 de 1997, constituyó la oferta de compra tendiente a obtener un acuerdo de 9 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama enajenación voluntaria, y contra el cual el ahora demandante interpuso recurso de reposición que fue resuelto mediante Resolución 449 de 18 de julio de 2005. 38.
Resaltó que, comoquiera que dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la Resolución 441 de 2005 no se llegó a un acuerdo para la enajenación voluntaria del inmueble, el alcalde de Duitama, mediante la Resolución 793 de 21 de octubre de 2005, decidió expropiar por la vía administrativa el inmueble del demandante y ordenó el pago de $226.151.860.00, a título de precio indemnizatorio, de conformidad con el avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 39.
Puntualizó que, para iniciar el proceso de expropiación por la vía administrativa, el artículo 63 de la Ley 388 de 1997 exige como requisito previo que la autoridad competente considere que existen especiales condiciones de urgencia, lo cual se dio a través del acuerdo mencionado, situación que sumada a la renuencia del propietario de llegar a un acuerdo sobre el precio, daba lugar a que el municipio de Duitama decidiera iniciar la expropiación por la vía administrativa. 40.
En este contexto, consideró que el actor confunde el proceso de expropiación judicial que inició el municipio de Duitama a través de la Resolución 81 de 15 de febrero de 2005 —que no llegó a feliz término— con el de expropiación por la vía administrativa, que tuvo lugar a partir de la Resolución 441 de 27 de junio de 2005, mediante la cual se determinó que el proceso a seguir sería el de expropiación administrativa, y que culminó de manera satisfactoria con la Resolución 793 de 21 de octubre de 2005, confirmada a través de la Resolución 1025 de 02 de diciembre de 2005. 41.
Estimó que, de acuerdo con lo expuesto, no es de recibo el cómputo hecho por el demandante en el sentido de que, al haberse notificado la oferta de compra el 21 de febrero de 2005, a partir del día siguiente se debía contar el término de los 30 días de los cuales disponía el ente territorial demandado para iniciar el proceso de expropiación judicial pues, reiteró, no puede confundirse el proceso de expropiación vía judicial con el de expropiación administrativa. 42.
Enfatizó que, si bien la Resolución 441 de 2005 es el fundamento del inicio del proceso de expropiación administrativa, no podía dicho acto administrativo hacer alusión a la negociación directa, pues la etapa de enajenación voluntaria tan solo empezó a contabilizarse a partir de la notificación de dicha resolución, que constituye formalmente la oferta de compra. 43.
Concluyó que, bajo las anteriores consideraciones, si bien es cierto que el Municipio de Duitama optó por dar inicio al proceso de expropiación por vía judicial, posteriormente, al haberse presentado las condiciones de urgencia a que hace referencia el artículo 65 de la Ley 388 de 1998, decidió adelantar el proceso de expropiación administrativa, el cual se desarrolló cumpliendo con cada una de las etapas señaladas en la Ley 388 de 1997 y garantizando al actor su derecho al 10 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama debido proceso y defensa.
En consecuencia, señaló que el cargo en análisis no estaba llamado a prosperar. ii) Desviación de poder 44. Comentó que, en sustento del cargo de desviación de poder, la parte actora presentó los mismos argumentos aducidos frente al cargo de expedición irregular, razón por la cual se entiende que el mismo se encuentra resuelto conforme a las razones ya expuestas. iii) Violación de normas superiores referidas al debido proceso y a la institución de la expropiación 45.
El a quo determinó que, según lo ya expuesto, en la actuación adelantada por el Municipio de Duitama, contrario a lo señalado por la parte actora, se respetaron cada una de las etapas propias del proceso de expropiación administrativa, pues si bien es cierto que inicialmente dicho ente territorial optó por dar inicio al procedimiento por la vía judicial, el mismo no culminó de manera satisfactoria, razón por la cual, tras haberse declarado las condiciones de urgencia, era necesario adelantar la expropiación por la vía administrativa, tal como se decidió mediante la expedición de la Resolución 441 de 27 de junio de 2005, a partir de la cual se agotaron todas las fases previstas en el ordenamiento jurídico, brindando al propietario del predio las garantías del debido proceso y defensa. 46.
Finalmente, encontró que no es procedente acceder a la pretensión subsidiaria formulada por la parte demandante, consistente en que se declare que el Municipio de Duitama es responsable por los perjuicios causados al actor con motivo de la expropiación del inmueble de su propiedad, y que, en consecuencia, se le condene a pagar el valor de los perjuicios materiales en su modalidad de daño emergente y lucro cesante, así como los perjuicios morales que padeció. 47.
Al respecto, observó que el precio ofrecido por el Municipio de Duitama se estableció conforme al avalúo efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, tal como lo dispone el artículo 15 de la Ley 9 de 1989. 48. Señaló que, con el fin de controvertir el aludido avalúo, la parte actora solicitó la práctica de un dictamen pericial, el cual procedió a analizar, advirtiendo que el auxiliar de la justicia incurrió en las siguiente falencias: i) no especificó el método utilizado para determinar el valor comercial del inmueble expropiado; ii) no tomó en consideración la clase de suelo en el que se encontraba ubicado el inmueble; iii) consideró la valorización del terreno para la fecha de elaboración del dictamen pericial, es decir, el año 2008, en lugar de hacerlo para el momento de la expropiación, ocurrida en el año 2005; y iv) no proporcionó explicaciones sobre las consideraciones tenidas en cuenta para estimar el valor por metro cuadrado construido. 11 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 49.
En cuanto al valor estimado por lucro cesante referente a lo dejado de percibir por el actor por el contrato de arrendamiento suscrito con la señora Anita Cely, reparó que, analizado dicho negocio jurídico, se observa que se pactó un plazo de un año, comenzando el 1 de abril de 2004 y finalizando el 30 de marzo de 2005, de manera que para la fecha en que se profirió la Resolución 441 de 27 de junio de 2005 ya había finalizado.
Añadió que, si bien es cierto que en la cláusula décima del contrato se acordó que el mismo podría ser prorrogado de común acuerdo entre las partes, no existe prueba de que hubiera sido prorrogado, por lo que solo se trataba de una posibilidad o expectativa. 50. Consideró que, por todo lo expuesto, resulta claro que el dictamen pericial no acogió los parámetros y criterios exigidos por el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 620 de 2008 para la elaboración del avalúo del inmueble que fue objeto de expropiación, razón por la cual la Sala se apartó del mismo.
III.- RECURSO DE APELACIÓN 51. Dentro de la oportunidad procesal correspondiente, el apoderado del demandante presentó recurso contra la sentencia de primera instancia con el fin de que sea revocada y que, en su lugar, se le reconozca una indemnización justa y plena por concepto de daño emergente y lucro cesante4. 52. En sustento de su inconformidad, aseveró que el valor del bien inmueble fijado a través del avalúo del Instituto Geográfico Agustín Codazzi ($203 963.860.00) no corresponde al justo precio, toda vez que para su determinación no se tuvieron en cuenta aspectos técnicos, tales como los precios de los predios en el sector. 53.
Manifestó que así quedó demostrado mediante el dictamen pericial rendido dentro del proceso, el cual se ajusta a las exigencias mínimas para adoptarlo como prueba del perjuicio, toda vez que contiene la identificación del sector, las características generales del predio, la discriminación de la ubicación, área, dimensión, valor del metro cuadrado y la construcción allí existente, así como la explicación en detalle de todos y cada uno de los elementos que se tuvieron en cuenta para fijar el valor comercial del inmueble objeto de expropiación. 54.
Señaló que «el punto de referencia que tuvo en cuenta el perito para determinar el valor del metro cuadrado, como lo es la información dada por quienes tienen propiedades en el lugar, no exige al perito que deba expresar “fórmula o condiciones”, para concluir que el valor del metro cuadrado tomado», y añadió que en este tipo de bienes no son suficientes aspectos meramente objetivos, sino que también deben considerarse las circunstancias personales percibidas por el perito al momento de su visita y evaluación de la zona en donde se ubica el predio. 4 Folios 398 a 399 vto.
C 1. 12 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 55. Alegó que tampoco resultan admisibles las consideraciones que consignó el Tribunal de primera instancia para negar el reconocimiento de la indemnización por lucro cesante, pues mediante el contrato de arrendamiento aportado al proceso se acreditó la rentabilidad y explotación cierta y potencial del bien inmueble durante aproximadamente 14 años, pues «no se tenía que acreditar la continuidad del ingreso de la renta, lo que se debe tener en cuenta aquí es que el predio si representaba para el propietario expropiado una utilidad». 56.
Afirmó que, de esa manera, el fallador de primera instancia no valoró correctamente la prueba documental relacionada con la renta que le representaba el bien inmueble al actor. 57. Cuestionó que el fallador de primera instancia no realizara ninguna consideración sobre la viabilidad del reconocimiento de perjuicios morales sufridos por el actor. 58.
Asimismo, adujo que los criterios de urgencia invocados por el Municipio de Duitama en la Resolución 441 de 2005 nunca se hicieron evidentes ni se materializaron, pues al cabo de casi 15 años de haberse declarado las condiciones de urgencia y utilidad pública no se ejecutó la obra referida en el acto administrativo -construcción del parador de carga-, sucediéndose así su decaimiento. 59.
Finalmente, se tiene que el recurrente no cuestionó la decisión en lo atinente a que los actos demandados fueron expedidos de manera irregular, comoquiera que se continuó por la vía administrativa un trámite de expropiación que había iniciado por vía judicial. IV-. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 60. El magistrado sustanciador de la primera instancia, mediante auto de 30 de abril de 20195, concedió el recurso de apelación presentado por la parte demandante. 61.
Remitido y repartido el proceso entre los Despachos que integran la Sección Primera del Consejo de Estado, a través de auto de 20 de agosto de 2019, el Despacho sustanciador admitió el recurso interpuesto y ordenó correr traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión y al Ministerio Público para que, de tenerlo a bien, rindiera concepto. 62.
El apoderado de la parte actora presentó memorial reiterando lo expuesto en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia6. 5 Folio 404 C 1. 6 Folios 23 y 24 C 2. 13 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 63. La parte demandada y el Ministerio Público no se pronunciaron en esta etapa procesal.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Competencia 64. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 57 del artículo 71 de la Ley 388 de 1997, el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo sobre competencias del Consejo de Estado, y el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198, sobre distribución de procesos entre las secciones, esta Sección es competente para conocer del presente asunto.
V.2.- Problema jurídico 65. Corresponde a la Sala determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia, para lo cual, en los términos del recurso de apelación, deberá analizar: i) si el dictamen pericial practicado en el proceso desvirtúa o no el valor comercial de los inmuebles de los demandantes fijado por el Municipio de Duitama con ocasión de la expropiación administrativa ordenada mediante los actos administrativos demandados y ii) si al demandante le asiste el derecho a obtener una indemnización del perjuicio material en la modalidad de lucro cesante en razón de los ingresos dejados de percibir a causa de la expropiación administrativa, así como una indemnización por perjuicios morales.
V.3. Los actos administrativos demandado 66. El demandante solicitó la nulidad de la Resolución 793 de 21 de octubre de 2005, expedida por el alcalde del Municipio de Duitama9, cuya parte resolutiva dispone lo siguiente:
ARTICULO PRIMERO: EXPROPIAR POR VIA ADMINSTRATIVA el inmueble de propiedad del señor JOSE ACERO CELY, ubicado en el área rural del Municipio de Duitama, vereda San Lorenzo de Arriba, identificado con matrícula inmobiliaria número 074-44423 de la oficina de registro de instrumentos públicos de Duitama y con cédula catastral número 00-000-011-050-000 y cuya alinderación conforme a la escritura pública de adquisición del inmueble, número 237 del 13 de marzo de 1974 de la Notaría Primera de Duitama, es la siguiente: “Por el pie, deslinda con autopista central del Norte; por el costado izquierdo, sube con carretera a Surbatá por cercas de alambres de púas hasta unos eucaliptos en la entrada de la finca de Adolfo Palacios, por la cabecera, vuelve a la derecha callejuela ya dicha y cercas de alambre de púas, hasta 7 5.
Contra la sentencia procederá recurso de apelación ante el Honorable Consejo de Estado, el cual decidirá de plano, salvo que discrecionalmente estime necesaria practicar nuevas pruebas durante un lapso no superior a un mes. La parte que no ha apelado podrá presentar sus alegaciones, por una sola vez, en cualquier momento antes de que el proceso entre al despacho para pronunciar sentencia. 8 Establece que la Sección Primera del Consejo de Estado tiene a su cargo conocer los procesos de nulidad de actos administrativos que versen sobre asuntos no asignados expresamente a otras secciones. 9 Folios 23 a 27 C1. 14 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama frente a una casa de adobe y teja de barro, lindando con callejuela al medio; por el costado derecho baja en recta por cercas de alambres de púas hasta encontrar predios de la viuda de Ezequiel Lozano, vuelve a la derecha en recta con cercas de alambre hasta donde las cercas forman un ángulo recto, vuelve a la izquierda por cercas de alambre bajando en recta hasta bajar la autopista, lindando con de la misma viuda de Ezequiel Lozano; por el pie, vuelve a la derecha por la autopista a dar al primer punto de partida y encierra.” […].
ARTICULO SEGUNDO: El Municipio de Duitama pagará como precio indemnizatorio por el predio expropiado la suma de DOSCIENTOS VEINTISEIS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y UN MIL OCHOCIENTOS SESENTA PESOS ($226.151.860,00) moneda corriente, lo que se hará de conformidad al avalúo que realizó el Instituto Geográfico Agustín Codazzi —I.G.A.C., de la siguiente manera: en un (1) contado, una vez se haya surtido la ejecutoria del presente acto administrativo e inscrita la transferencia del Derecho de Dominio a favor del Municipio de Duitama en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama, en las condiciones establecidas en los artículos 68 y 70 de la Ley 388 de 1997.
El pago de la presente indemnización se hará con cargo a los rubros presupuestales números 2208060103, Compra lote con destino al parador de carga, y 2208060105, Compra de lote parador e implementación del Proyecto Parador de Carga, por valor de $226.151.860,00, de conformidad con el Certificado de Disponibilidad número 2005002525 […]. 67.
Igualmente, el demandante solicitó la nulidad de la Resolución 1025 de 2 de diciembre de 200510, a través de la cual el alcalde de Duitama dispuso «NO REPONER la Resolución número 793 calendada el 21 de octubre de 2005, objeto del recurso de reposición impetrado por el señor JOSE ACERO CELY, por las razones y fundamentos expuestos en la parte considerativa del presente acto administrativo».
V.4. Análisis del caso concreto 68. El Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, desestimó las pretensiones de la demanda por considerar que, si bien es cierto que el Municipio de Duitama inicialmente optó por adelantar el proceso de expropiación del inmueble del actor por la vía judicial ―como se desprende de la Resolución 81 de 15 de febrero de 2005 y el Oficio de 21 de febrero del mismo año, este último contentivo de la oferta de compra―, dicho proceso no se completó de manera satisfactoria, razón por la cual, posteriormente y tras haberse presentado las condiciones de urgencia a que se refiere el artículo 65 de la Ley 388 de 1997, el ente territorial decidió dar inicio a la expropiación por la vía administrativa.
Dicho procedimiento, determinó, se llevó a cabo cumpliendo cada una de las etapas previstas en la aludida Ley para esta clase de procedimiento y garantizándole al actor su derecho al debido proceso y defensa. 10 Folios 30 a 42 C1. 15 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 69.
Asimismo, el a quo negó la prosperidad de la pretensión subsidiaria de la demanda, consistente en que se declare que el Municipio de Duitama es responsable por los perjuicios causados al actor con motivo de la expropiación del inmueble de su propiedad, y que, en consecuencia, se le condene a pagar el valor de los perjuicios materiales en las modalidades de daño emergente y lucro cesante, así como los perjuicios morales que padeció. Esto, en razón de que el dictamen pericial practicado en el proceso contiene falencias que impiden que sea acogido para estimar el valor comercial del predio y que no quedó demostrado el alegado lucro cesante. 70.
La parte demandante interpuso recurso de apelación solicitando que se revoque la decisión y que, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda, insistiendo en que el precio indemnizatorio reconocido por el ente territorial demandado no se ajusta al valor comercial que tenía el inmueble expropiado. 71. Igualmente, cuestionó que el a quo hubiera negado el reconocimiento y pago del lucro cesante y que no se hubiera pronunciado sobre los perjuicios morales aducidos. 72.
Cabe resaltar que el recurrente no cuestionó lo atiente a la decisión del a quo respecto del argumento de que los actos demandados fueron expedidos de manera irregular, comoquiera que se continuó por la vía administrativa un trámite de expropiación que había iniciado por vía judicial. 73. Previo al análisis de los argumentos de inconformidad planteados por el demandante, la Sala recuerda que el artículo 58 de la Constitución Política protege y garantiza el derecho a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, siempre que su adquisición se haya ajustado a las prescripciones del ordenamiento jurídico. 74.
El inciso cuarto del citado precepto fue modificado por el Acto Legislativo 1º de 30 de julio de 1999, norma que prescribe que, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa, que se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado y que, en los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contencioso administrativa, incluso respecto del precio. 75.
Como se advierte, en caso de conflicto entre el derecho a la propiedad privada y el interés general es este último el llamado a primar y, por ende, el derecho de propiedad debe ceder en procura de la satisfacción de los intereses de la colectividad, lo que devela que no se trata de un derecho absoluto ni tampoco intangible11. 11 Corte Constitucional.
Sentencia C-459 del 1º de junio de 2011. Magistrado Ponente: Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 16 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 76. En armonía con lo expuesto, el derecho a la propiedad privada puede ser limitado cuando no cumple la función social o ecológica, cuando su adquisición quebrante las normas que la sustenta o, incluso, cuando entra en conflicto con el interés general, por lo cual el constituyente y el legislador, en el marco de los cometidos constitucionales, diseñaron diferentes instrumentos dirigidos a enervar ese derecho por la ocurrencia de alguno de los supuestos mencionados. 77.
Uno de tales instrumentos es el mecanismo de la expropiación, cuya regulación legal se encuentra en la Ley 9 de 1989, normativa que desarrolla la expropiación por vía judicial; en la Ley 388 de 1997, que modificó aquella en algunos procedimientos de la expropiación judicial y reguló expresamente la expropiación por vía administrativa, y en los artículos 451 a 459 del Código de Procedimiento Civil, ahora 399 del Código General del Proceso, norma que contiene las disposiciones a las cuales se encuentra sujeta la expropiación por vía judicial. 78.
Pues bien, el artículo 71 de la referida Ley 388 de 1997 dispone que contra la decisión de expropiación por vía administrativa procede la acción especial contencioso administrativa con el fin de obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido. Así, para debatir el precio indemnizatorio no se requiere cuestionar la legalidad del acto administrativo que lo determina. 79.
Descendiendo al caso concreto, se advierte que, según se ha expuesto, la parte actora cuestionó en la demanda la legalidad de los actos administrativos, bajo los cargos de expedición irregular, desviación de poder y violación de normas superiores y, subsidiariamente, controvirtió el precio indemnizatorio reconocido por la expropiación del predio de su propiedad. 80.
Ahora bien, en el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el apoderado del demandante dirigió sus esfuerzos argumentativos a cuestionar la decisión del a quo de desestimar el dictamen pericial practicado en el proceso con la finalidad de establecer el valor comercial del predio y a negar el reconocimiento de lucro cesante y los perjuicios morales alegados, aspectos que la Sala procede a analizar: i) El valor comercial del inmueble expropiado 81.
El apoderado del actor aseveró que el valor del bien inmueble fijado a través de del avalúo elaborado del Instituto Geográfico Agustín Codazzi el cual dio sustento a los actos demandados, no corresponde al justo precio por cuanto en el mismo no se tuvieron en cuenta aspectos técnicos, tales como los precios de los predios en el sector, hecho que, sostuvo, quedó demostrado mediante el dictamen pericial practicado en el proceso. 17 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 82.
En orden a resolver, la Sala destaca que el artículo 61 de la Ley 388 de 1997 dispone que el precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto Ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. La norma igualmente señala que el valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir y, en particular, con su destinación económica. 83.
El Decreto 1420 de 1998 prescribe que los avalúos comerciales de inmuebles que se requieran con fundamento en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 se deberán efectuar aplicando el método de comparación o de mercado, el de renta o capitalización por ingresos, el de costo de reposición o el residual o, si el caso lo amerita, varios de ellos (artículo 25).
Igualmente, el Decreto establece que cuando las condiciones del inmueble objeto del análisis permitan la aplicación de uno o más de los métodos enunciados, el avaluador debe realizar las estimaciones correspondientes y sustentar el valor que se determine (artículo 26). 84. La Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi define y precisa el alcance de cada uno de los métodos referidos y su forma de aplicación, e igualmente regula las etapas, procedimientos y normas metodológicas para la realización de los avalúos. 85.
La Sala observa que, en el asunto sub judice, el valor comercial del predio expropiado, ubicado en la Verdea San Lorenzo de Arriba del Municipio de Duitama, con cédula catastral número 00-000-011-050-000 e identificado con matrícula inmobiliaria número 074-44423 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama, fue determinado mediante avalúo comercial con radicado 2300-01-03 de 22 de noviembre de 2004, elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi12.
La conclusión del informe rendido por la entidad avaluadora es la siguiente: 12 Folios 29 a 60 C 1. 18 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 86. En este punto, la Sala recuerda que, en reiterada y pacífica jurisprudencia, esta Sección ha sostenido que al incorporarse el valor del avalúo oficial en el texto de los actos que decretan la expropiación por vía administrativa, debe entenderse que este se encuentra amparado por la misma presunción de legalidad y de certeza que se predica de las decisiones de la administración. Por lo tanto, es obligación de la parte demandante demostrar en el proceso judicial los errores que le atribuya a dicho avalúo13. 87.
Con el fin de desvirtuar el avalúo oficial, la parte actora solicitó que se decretara un dictamen pericial encaminado a establecer «1) Identificación del inmueble; Valor real y comercial del inmueble expropiado a la fecha; 3) Se verifique la existencia de construcciones a su interior, y el valor particular de éstas en el evento que existan.4) Verificar la existencia de contratos de arrendamientos, estableciendo su modalidad, costo y canon mensual del arrendamiento». 88.
Para el efecto, el despacho sustanciador designó al auxiliar de la justicia Hugo Rivera López14, quien rindió la experticia de la cual destaca lo siguiente: II.- DESARROLLO DEL DICTAMEN. 1.- IDENTIFICACION DEL INMUEBLE: Ubicado en el área rural del Municipio de Duitama, Vereda San Lorenzo de Arriba, identificado con Matrícula Inmobiliaria No. 074-4423 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Duitama y Cédula Catastral No. 00-000-011-050-000 […] El predio cuenta con un AREA TOTAL de 5,3674.70 Hectáreas, y además el predio cuenta con una construcción de 86 mts. cuadrados. […] 2.- AVALÚO DEL INMUEBLE: […] 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 14 de septiembre de 2020. Radicado: 05001-2331-000-2007-00419-01. M.P.: Oswaldo Giraldo López. 14 Folios 150 a 152 C 1. 19 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama Este tipo de inmueble, es un lote rural dentro de la calificación del Plan de Ordenamiento Territorial con Código de Zonificación A.I con uso principal SERVICIO RUTA, uso condicionado AGROPECUARIO Y AGROINDUSTRIAL.
Para estimar este avalúo realicé una labor de investigación por el sector donde se encuentra el bien inmueble materia del litigio y al entrevistarme con vecinos del sector quienes no quisieron manifestar su nombre, salvo el señor LAUREANO LA ROTTA, todos coincidieron que en el sector, los propietarios de inmuebles interesados en enajenar los mismos estaban pidiendo por metro cuadrado entre los TREINTA MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($30.000.00) y SESENTA MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($60.000.00), por METRO CUADRADO, al igual, frente al inmueble referido en este proceso existe actualmente un lote a la venta y al comunicarse al teléfono celular No. 3158444857, que aparece en el anuncio y al entrevistarme de manera telefónica con la señora YASMIN CORREDOR, ella me manifestó que el lote tenía un área de 2400 mts. y el valor por metro cuadrado era de CIENTO TREINTA Y CINCO MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($135.000.00).
De todo esto se puede dilucidar, que este sector se caracteriza por tener una topografía plana, lo cual ha permitido desarrollar construcciones con destino comercial como se puede observar con el perímetro del sector, permitiendo que la valorización sea creciente y progresiva, diferenciándolos de los demás inmuebles del sector; cabe resaltar su actual valorización, por la influencia comercial de la Ciudadela Industrial.
La extensión total del predio es de CINCUENTA Y TRES SETESCIENTOS METROS CUADRADOS (53.700 M2), estimándose el valor del metro cuadrado en la suma de VEINTICINCO MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($25.000). Valor comercial de terreno: MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.342.500.000). 3.- CONSTRUCCIONES: Para el tercer punto del dictamen pericial solicitado en la petición presentada por el apoderado de la parte demandante, deseo manifestar lo siguiente: En el interior de la propiedad se encuentra una casa de habitación construida, en regular estado de conservación y el valor actual por metro de construcción con las depreciaciones del caso, corresponde el metro cuadrado a CUATROSCIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($400.000), y el valor total de la construcción de la casa, asciende a la suma de TREINTA Y CUATRO MILLONES CUATROSCIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($34.400.000). 4.- CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO: Conversando con el señor José Acero Cely, se pudo constatar que al momento de presentarse la expropiación, el inmueble, se encontraba arrendado, por la señora ANITA CELY, con un canon anual de TRES MILLONES OCHOCIENTOS MIL PESOS, ($3.800.000.00).
Resumen de los valores: Valor comercial del Terreno……………………………………. $1.342.500.000 Valor de las construcciones……………………………………..$34.400.000 Valor contratos de arrendamiento………………………………$15.200.000 20 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama Total………………………………………………………………..$1.392.100.000 […] De acuerdo a lo dispuesto por el artículo 1613 del Código Civil, LA indemnización de perjuicios, comprende el daño emergente y el lucro cesante. […] Entrando en materia, se entra cuantificar lo pedido así: Daño Emergente.
Corresponde al valor comercial del bien inmueble expropiado, que como ha quedado registrado, fue valorado en la suma de MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y DOS MILLONES QUINIENTOS MIL PESOS MONEDA CORRIENTE ($1.342.500.000). Lucro Cesante. Estimo el valor del mismo en la suma de $15.200.000, considerando este mismo, en los cánones de arrendamiento dejados de percibir por concepto del período comprendido, desde la afectación del inmueble con la expropiación hasta la fecha de hoy.
En cuanto a los daños morales, dicha tasación le corresponde al Despacho, teniendo en cuenta, que corresponde a la órbita del Juez, hacer la correspondiente tasación, en el caso que ellos se hayan causado15 […]. 89. Examinado el informe, la Sala advierte que el auxiliar de la justicia no indicó cuál fue el método valuatorio aplicado, como lo exigen los artículo 20 y 25 del Decreto 1420 de 1998, pues se limitó a indicar que realizó una labor de investigación por el sector, quienes dieron cuenta del valor por metros cuadrado por el cual los propietarios de inmuebles estaban dispuestos a enajenarlos, a lo que agregó que efectuó una llamada telefónica para solicitar información sobre un lote que estaba a la venta, aspectos sobre los cuales, en todo caso, no aportó evidencia alguna. 90.
Así, aun cuando pareciera que el perito adoptó el método de comparación o de mercado, lo cierto es que el avalúo carece de los elementos fundamentales de la aplicación de esa técnica valuatoria, consistente en establecer el valor comercial de un bien a partir del estudio de las ofertas o transacciones de bienes semejantes y comparables al mismo16. 91.
Lo anterior, por cuanto el dictamen no relaciona ni detalla las transacciones u ofertas similares y recientes a la expropiación que se tomaron como punto de cotejo, es decir, no indica cuáles son los inmuebles incluidos en el estudio y qué características los hacen semejantes al predio avaluado. 92. Dicho de otro modo, el perito no clasifica, analiza e interpreta las operaciones o transacciones de los cuales se valió para hacer la comparación requerida para determinar el valor comercial del bien inmueble que fue materia de expropiación, ni suministró la información o documentación que permita conocer y analizar la investigación realizada. 15 Folios 169 a 175 C 1. 16 Artículo 1º de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi. 21 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 93.
Así pues, la Sala considera que la valuación no cumple con la exigencia del artículo 10 de la Resolución 620 de 2008 del IGAC en cuanto dispone que «[c]uando para la realización del avalúo se acuda a información de ofertas y/o transacciones, es necesario que en la presentación del avalúo se haga mención explícita del medio del cual se obtuvo la información y la fecha de publicación, además de otros factores que permitan su identificación posterior». 94.
El auxiliar de la justicia tampoco justificó la valoración comercial de la construcción, ni detalló las condiciones del predio valorado, así como del sector en el cual se encontraba ubicado, elementos que tienen incidencia en la determinación del precio comercial de una propiedad. cuyo análisis exigen las normas aplicables. De la misma manera, la Sala encuentra que en el avalúo no se tuvo en consideración reglamentación urbanística vigente. 95.
En este punto debe recordarse que esta Sección ha considerado que la determinación del valor comercial del bien inmueble tiene un carácter técnico, en la medida en que se requiere la aplicación de los métodos previstos en las normas que regulan la materia, así como la aplicación de distintos criterios y parámetros como la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente, la destinación económica del inmueble, los valores unitarios para cada una de las construcciones del terreno, aspectos físicos, la clase del suelo, las construcciones en la zona, la estratificación socio económica del bien inmueble y las construcciones existentes, entre otros17. 96.
Por lo demás, tal y como lo advirtió el juez de primer grado, el auxiliar de la justicia no determinó el valor comercial del predio para el año 2005, cuando se llevó a cabo la expropiación administrativa, sino para el año 2008, lo cual impide su comparación con el avalúo oficial con el fin de establecer si se ajusta o no al valor real del inmueble, dadas las dinámicas del mercado inmobiliario. 97.
Esta Sección ha precisado que en estos casos no resulta suficiente la mera exposición de los resultados de las operaciones periciales practicadas y de las deducciones extraídas por el perito, huérfanas de las explicaciones relativas a su origen y al proceso lógico e intelectivo que ha conducido a su obtención, omitiendo la exposición y explicación de las razones por las cuales no es dable mantener otro criterio diferente.
Esto, considerando que, tanto las partes como la autoridad judicial no cuentan con los conocimientos especializados del perito, por lo que se espera que este revele los datos y los hitos de su discernimiento, que si bien un entendido en la materia puede reputar elementales, un profano puede encontrarlos inasequibles18. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 28 de abril de 2022. Radicado: 05001-2331-000-2010-00195-01. M.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 14 de mayo de 2009. Radicado: 05001-23-31-000-2005-03509-01. Magistrado Ponente: Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 22 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 98.
En ese orden de ideas, el dictamen pericial decretado y practicado en el proceso no contiene premisas de orden técnico suficientemente claras y detalladas, ni soportes que permitan establecer que el valor comercial del inmueble asciende realmente a la suma allí consignada y no a la determinada por la entidad demandada mediante avalúo técnico. 99.
En conclusión, las falencias del dictamen pericial que han quedado evidenciadas impiden darle plena credibilidad, lo que conduce a la Sala a tener por cierto el avalúo que sirvió de sustento para la fijación del precio indemnizatorio reconocido y pagado al demandante con ocasión de la expropiación administrativa dispuesta mediante las resoluciones demandadas.
Por ende, el argumento de inconformidad en análisis carece de asidero. ii) Perjuicios por lucro cesante y daños morales 100. El apoderado de la parte actora adujo que el fallador de primera instancia no valoró correctamente la prueba documental relacionada con la renta que le representaba el bien inmueble expropiado al actor. Ello, alegó, considerando que a través de contrato de arrendamiento aportado al proceso se acreditó la rentabilidad y explotación cierta y potencial del bien inmueble durante aproximadamente 14 años. 101.
Al respecto, el perito designado en el proceso señaló que el valor del lucro cesante es de $15.200.000, en razón de los cánones de arrendamiento dejados de percibir por concepto del período comprendido desde la afectación del inmueble con la expropiación hasta la fecha de realización del avalúo. 102. Con miras a decidir lo que en derecho corresponda, la Sala destaca que el numeral 6º del artículo 21 del Decreto 1420 de 1998 dispone que «[p]ara los efectos del avalúo de que trata el artículo 37 de la Ley 9 de 1989, los inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos provenientes del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejarán de percibir hasta por un período máximo de seis (6) meses». 103.
En concordancia, el artículo 21 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi dispone lo siguiente sobre los soportes de la estimación del monto de las rentas o ingresos dejados de obtener: Artículo 21º.- Cálculo del valor de la compensación debida por la afectación a causa de una obra pública. La forma para calcular este valor será: […] 4. […] Para estimar el monto de la compensación de las rentas o ingresos que se dejan de percibir por una limitación temporal o definitiva (numeral 6 del artículo 21, Decreto 1420 de 1998) se deberán tener en cuenta: 23 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama - Las declaraciones para efectos tributarios. - El balance contable que se presente para la Cámara de Comercio.
En caso de que la empresa no esté obligada a presentar ninguna de las anteriores, deberá probar la utilidad neta del negocio de por lo menos los seis meses anteriores, mediante un estado de pérdidas y ganancias mensual firmado por un contador público titulado, con matrícula profesional vigente. Esta utilidad neta mensual debe multiplicarse por los meses que se hayan establecido como período de compensación […]. 104.
De la disposición transcrita se tiene que la compensación debida por la afectación a causa de una obra pública resulta aplicable siempre que sobre un inmueble destinado a una actividad productiva recaiga una afectación que ocasione su limitación temporal o definitiva a la generación de rentas o ingresos provenientes dicha actividad. En todo caso, la compensación será hasta por seis (6) meses. 105.
Una vez se determina que el inmueble se encuentra destinado a una actividad productiva, los documentos que deberán tenerse en cuenta para establecer el monto de la compensación por rentas e ingresos dejados de percibir por la afectación son las declaraciones para efectos tributarios y el balance contable que se presente ante la Cámara de Comercio.
Si el afectado no está obligado a presentar dichos documentos, deberá acreditar la utilidad neta del negocio mediante un estado de pérdidas y ganancias mensuales. 106. En razón de que no existe norma expresa sobre la forma de indemnizar de manera justa y plena los detrimentos patrimoniales accesorios causados a los propietarios de una expropiación por vía administrativa, esta Sección ha considerado que, en aplicación del artículo 8º de la Ley 153 de 188719, debe acudirse a la regla establecida en el referido numeral 6 del artículo 21 del Decreto 1420 de 199820. 107.
Es por ello que la Sala ha reconocido la procedencia de perjuicios en la modalidad de lucro cesante por rentas e ingresos dejados de percibir a causa de expropiaciones administrativas, siempre que se demuestre en los términos previstos en el artículo 21 de la Resolución 620 de 2008 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi21. 108. Bajo esa premisa, el carácter resarcible del daño depende, fundamentalmente, de la certeza de su ocurrencia, pues es claro que las lesiones de carácter hipotético o contingente no pueden ser objeto de reparación o compensación. El agravio debe 19 Artículo 8.
Cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 26 de julio de 2012. Radicado: 05001-23-31-000-2003-00977-01.
M. P. (E): Marco Antonio Velilla Moreno. 21 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 19 de abril de 2021. Radicado: 05001233100020020071601. M. P.: Oswaldo Giraldo López. 24 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama estar revestido de certeza para que produzca efectos jurídicos y dé lugar al resarcimiento, pues todo aquello que constituya una simple conjetura o una suposición no puede generar una indemnización22. 109.
Además, para obtener la compensación por los daños accesorios que pudieron consumarse con la expropiación es indispensable demostrar un nexo de causalidad entre estos y la decisión administrativa mediante la cual se decretó la expropiación23. 110. En resumen, como ha señalado recientemente esta Sala, en casos como el presente, para probar el lucro cesante es fundamental demostrar que el inmueble expropiado era destinado a una actividad productiva, estimar y acreditar el monto de las rentas e ingresos no percibidos, y establecer el vínculo de causalidad entre el perjuicio reclamado y la expropiación decretada24. 111.
Precisado lo anterior, la Sala advierte que, en el asunto sub examine no se allegaron al proceso medios de convicción que sustenten la pérdida de utilidad económica percibida por el demandante por el bien inmueble expropiado. 112. Esto, por cuanto, como lo observó el a quo, en el contrato de arrendamiento suscrito entre el actor y la señora Anita Cely25 se pactó una vigencia de un año, a partir del 1º de abril de 2004 y hasta el 30 de marzo de 2005, de manera que para la fecha en que se decretó la expropiación administrativa ―21 de Octubre de 2005― el negocio jurídico había vencido, sin que obre prueba de que hubiere sido prorrogado, tal y como lo preció el a quo. 113.
Cabe anotar que, en todo caso, ni el auxiliar de la justicia ni la parte actora allegaron al expediente pruebas que demuestren que el demandante recibía de manera periódica los montos anotados en el dictamen pericial. 114. Lo expuesto permite establecer que no existe certeza sobre la ocurrencia de los daños ajenos a la pérdida del derecho de dominio y su valor representativo, de manera que el cuestionamiento analizado no tiene vocación de prosperidad. 115.
Por lo demás, el apoderado aseveró que en el caso concreto procede la indemnización por perjuicios morales, toda vez que las demandantes tenían «unas condiciones especiales de minusvalía que hacían que su vivienda, ubicada en la zona céntrica de Ibagué, frente a una vía de fácil e inmediato acceso, fuera vital para ellas». 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Auto de 16 de febrero de 2017. Radicado: 05001-23-31-000-2007-00379-01. M. P.: Roberto Augusto Serrato Valdés. 23 Sentencia del 14 de mayo de 2009 citada ut supra. 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 23 de noviembre de 2023. Radicado 05001233100020110026801. M. P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 25 Folios 198 a 200 C 1. 25 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama 116.
Finalmente, cuestionó que el fallador de primera instancia no realizara ninguna consideración sobre los perjuicios morales sufridos por el actor, «estimación que si bien está al arbitrio del juzgador, porque no hay fórmula que permita la medición del dolor ante la pérdida por parte del hombre de un bien, también lo es que por parte del Despacho, en este caso, nada se consideró porque era viable o no reconocerle una indemnización por este concepto». 117.
Sobre este particular, resulta importante traer a colación la sentencia C-1074 de 2002 en la cual la Corte Constitucional hizo las siguientes precisiones: […] La indemnización que establece el artículo 58 constitucional en caso de expropiación es distinta de la que señala el artículo 90 de la Carta en relación con la responsabilidad patrimonial del Estado por los daños antijurídicos que le sean imputables causados por las acciones u omisiones de las autoridades públicas.
En primer lugar, el artículo 58 se refiere a un daño que no es antijurídico, puesto que el mismo texto constitucional establece que el particular debe soportar la carga de ser expropiado, es decir, el daño resultado de la expropiación sí debe ser soportado por el expropiado, lo cual no significa que dicho daño no deba también ser indemnizado, por mandato expreso de la Constitución. La existencia de tal deber justifica que la indemnización en caso de expropiación no tenga siempre que ser integral –como si lo exige el artículo 90 Superior.
En segundo lugar, el artículo 58 Superior regula expresamente la fijación de la indemnización en caso de expropiación para indicar que ésta no se basa exclusivamente en los intereses del afectado, es decir, en el interés privado en que la indemnización sea lo más elevada posible y comprenda todas las cargas que ha soportado, sino que ha de fundarse también en los intereses de la comunidad.
La fijación de la indemnización se hará “consultando los intereses de la comunidad y del afectado”, cuando el perjuicio es resultado de una expropiación, no de un daño antijurídico previsto en el artículo 90. En tercer lugar, tradicionalmente la indemnización en caso de expropiación no ha comprendido el daño moral, como por ejemplo el que puede resultar del especial afecto que el propietario tuviera por el bien expropiado.
Ello indica que en este caso la expropiación no tiene que ser integral. En cambio, en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por daños antijurídicos, la indemnización sí comprende el daño moral. De tal manera que el requisito constitucional de que la indemnización sea justa, lleva necesariamente a no exigir que siempre responda integralmente a los intereses del afectado.
En ciertas ocasiones dicha indemnización puede cumplir una función meramente compensatoria, en otras, una función reparatoria que comprenda tanto el daño emergente como el lucro cesante, y ocasionalmente una función restitutiva, cuando ello sea necesario para garantizarle efectividad de derechos especialmente protegidos en la Carta […] (negrilla fuera del texto). 118.
Esta Sección, haciendo suyos los transcritos argumentos de la Corte Constitucional, ha considerado que, en tratándose de expropiación administrativa, en razón del interés general que prevalece sobre el interés particular, la 26 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama indemnización sólo tiene carácter reparatorio, de manera que no procede el reconocimiento de perjuicios morales26. 119.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala observa que en el proceso no quedó acreditada de ninguna manera la afectación alegada, hecho que, según todo lo expuesto, no puede presumirse. 120. Finalmente, adujo que los criterios de urgencia invocados por el Municipio de Duitama en la Resolución 441 de 2005 nunca se hicieron evidentes ni se materializaron, pues al cabo de casi 15 años de haberse declarado las condiciones de urgencia y utilidad pública, no se ejecutó la obra referida en el acto administrativo, sucediéndose así su decaimiento. 121.
Sobre el particular, la Sala advierte que la aludida Resolución 441 de 27 de junio de 2005, «por la cual se determina la expropiación por vía administrativa de un inmueble de propiedad de José Acero Cely» no es objeto de demanda en el presente proceso y que, por lo demás, es reiterada y pacífica la jurisprudencia de esta Corporación que sostiene que el juicio de legalidad que le corresponde realizar a la autoridad judicial se hace a la luz de las circunstancias de hecho y de derecho que le sirvieron de fundamento al acto o de las existentes al momento de su expedición y no respecto de los efectos de la implementación de la decisión administrativa que se adopte27. 122.
En todo caso, la Sala recuerda que la pérdida de efectos de un acto administrativo hace referencia a la eficacia y no a la validez del mismo, esto es, «La nulidad y el decaimiento del acto administrativo son dos situaciones distintas, para las cuales la primera tiene acciones contenciosas administrativas, mientras que la segunda no tiene una acción en este ámbito, sino la excepción anotada»28. 123.
Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala considera que los planteamientos del apelante no desvirtúan las argumentos y conclusiones expuestos por el a quo, por lo que confirmará la sentencia recurrida. 124. Sobre la condena en costas prevista en el artículo 171 del CCA, esta Sala considera que no se configuran los presupuestos para que la parte actora sea obligada al reconocimiento de las mismas, en tanto no se observa en su proceder un actuar doloso o temerario. 26 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 14 de agosto de 2014. Radicado: 63001-23-31-000-2007-00032-01. M. P.: Marco Antonio Velilla Moreno. 27 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia de 30 de abril de 2020. Radicado: 11001-03-24-000-2018-00387-00 y 11001-03-24-000-2018-00399-00 (acumulados). M. P.: Riberto Augusto Serrato Valdés. 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
Sentencia de 27 de mayo de 2010. Radicado 25000-23-27-000-2005-01869-01. M.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 27 Radicado: 15001233100020060143302 Demandante: José Acero Cely Demandado: Municipio de Duitama En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 12 de marzo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 1, conforme con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.