1 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad Simple Radicación: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales, Caldas) Demandado: Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC AUTO QUE FIJA LITIGIO Y DECRETA PRUEBAS I.

ANTECEDENTES 1.1. La ciudadana Tulia Elena Hernández Burbano, actuando como Personera Municipal de Manizales, promovió demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por medio del cual pretende la declaratoria de nulidad de los artículos 134 y 135 de la Resolución número 006349 del 19 de diciembre de 2016, “Por la cual se expide el Reglamento General de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional – ERON a cargo del INPEC”, expedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.

En el escrito de demanda no se solicitó el decreto y practica de pruebas. 1.2. Por auto del 30 de julio de 20181 el Consejero Hernando Sánchez Sánchez remitió el expediente a este Despacho en cumplimiento de la medida de compensación ordenada por la Sala Plena de esta Corporación2. 1.3. Mediante providencia del 14 de enero de 20193, este Despacho avocó conocimiento e inadmitió la demanda con el propósito de que se indique lugar y dirección de notificación de la parte demandada; y se allegue copia del acto acusado legible; constancia de la publicación, comunicación, notificación o ejecución; y copias de la demanda y sus anexos. 1.4.

Mediante escrito radicado el 30 de enero de 20194 se subsanó la demanda, y se allegó la demanda corregida5 en la cual se solicitó las siguientes pruebas: i) acta de posesión de la actora como personera municipal; ii) copia de la Resolución 6349 de 2016 y iii) copia del documento denominado “Directrices Jurídicas del Régimen Penitenciario y Carcelario” del INPEC. 1 Cuaderno principal, folio 57. 2 Acuerdo 094 de 16 de mayo de 2018. 3 Cuaderno principal, folios 61 a 63. 4 Ibídem, folios 67 a 68 y 119 a 122. 5 Ibídem, folios 69 a 75 y 123 a 129. 2 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5.

A través de auto de 25 de junio de 20196, se admitió la demanda y se ordenó notificar al Instituto Nacional penitenciario y Carcelario - INPEC; al Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Así mismo, se advirtió el deber de la entidad demandada de allegar el expediente administrativo que contenga los antecedentes del acto acusado. 1.6.

Dentro del término para contestar la demanda, el Instituto Nacional penitenciario y Carcelario - INPEC presentó el escrito respectivo7, en el cual se opuso a las pretensiones de la demanda y formuló la excepción previa que denominó “inepta demanda por falta de requisitos formales”. En la contestación no solicitó el decreto y práctica de pruebas. 1.7.

De conformidad con el parágrafo 2º del artículo 175 del CPACA, la Secretaría de la Sección Primera corrió traslado de excepciones por 3 días8, término dentro del cual no hubo manifestación9. 1.8. Mediante memorial de allegado el día 24 de julio de 2020, el señor Fernando Arcila Castellanos10 informa que desde el 1 de marzo de 2020 ostenta la calidad de Personero municipal de Manizales, en razón a la elección realizada por el Concejo Municipal de dicha entidad territorial.

Lo anterior, con el fin de que obre en el proceso en el cual la Personería de Manizales actúa como demandante. 1.9. Por auto del 21 de julio de 202111 el Despacho negó la prosperidad de la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, alegada por la apoderada del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC.

En esta misma providencia se requirió a la parte demandada para que allegara los antecedentes administrativos del acto demandado. 1.10. En memorial del 6 de agosto de 2021 la apoderada de la parte demandada solicitó una prórroga de dos meses para allegar los antecedentes de la Resolución número 006349 de 19 de diciembre de 2016, “Por la cual se expide el Reglamento General de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional – ERON a cargo del INPEC”. 1.11.

Teniendo en cuenta que, aunque transcurrió el término solicitado por la parte demandada, no se allegaron los antecedentes, en proveído de 25 de octubre de 202212, se requirió nuevamente a la demandada, quien dio respuesta mediante memorial allegado el 3 de noviembre de 202213 allegando copia del acuerdo 11 de 31 de octubre de 1995. II.

CONSIDERACIONES 6 Cuaderno principal, folios 174 a 179. 7 Ibidem, folios 192 a 196. 8 Ibidem, folio 197. 9 Conforme el informe secretarial que obra a folio 198 del expediente. 10 Índice No. 30 del expediente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. 11 Ibídem, índice No. 34 del expediente enSAMAI. 12 Ibidem, índice No. 42 del expediente en SAMAI. 13 Ibidem, índice No. 46 del expediente en SAMAI. 3 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1.

Generalidades El artículo 182 A del CPACA, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 del 2021, dispuso que se podrá dictar sentencia anticipada dentro de los procesos contenciosos administrativos, en los siguientes eventos: “Artículo 182A. Sentencia anticipada. Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.

El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.

No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. 2. En cualquier estado del proceso, cuando las partes o sus apoderados de común acuerdo lo soliciten, sea por iniciativa propia o por sugerencia del juez.

Si la solicitud se presenta en el transcurso de una audiencia, se dará traslado para alegar dentro de ella. Si se hace por escrito, las partes podrán allegar con la petición sus alegatos de conclusión, de lo cual se dará traslado por diez (10) días comunes al Ministerio Público y demás intervinientes. El juzgador rechazará la solicitud cuando advierta fraude o colusión. Si en el proceso intervienen litisconsortes necesarios, la petición deberá realizarse conjuntamente con estos.

Con la aceptación de esta petición por parte del juez, se entenderán desistidos los recursos que hubieren formulado los peticionarios contra decisiones interlocutorias que estén pendientes de tramitar o resolver. 3. En cualquier estado del proceso, cuando el juzgador encuentre probada la cosa juzgada, la caducidad, la transacción, la conciliación, la falta manifiesta de legitimación en la causa y la prescripción extintiva. 4.

En caso de allanamiento o transacción de conformidad con el artículo 176 de este código. 4 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.

Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso.” (Subrayas del Despacho).

De la lectura de la norma se desprende que la posibilidad de proferir sentencia anticipada se encuentra circunscrita a los siguientes supuestos: (i) antes de la audiencia inicial, (ii) en cualquier estado del proceso cuando se presente petición en ese sentido de las partes, iii) cuando el juez lo estime de oficio dada la existencia de una de las excepciones que se enlista en el numeral 3, y (iii) cuando surja de manifestación de allanamiento o transacción. Dado que estamos en el primer escenario, dicha figura operaría por dos cuestiones: la primera, porque se trate de un asunto de puro derecho y en esa medida no existe necesidad de practicar pruebas; o la segunda, que exista la necesidad de un pronunciamiento en ese sentido.

Como se observa, esa segunda hipótesis prevé, a su vez, tres posibilidades; estas son: que no se requiera la práctica de pruebas, o sólo sea menester tener con ese valor las documentales aportadas por el demandante o el demandado, o finalmente, que las pruebas cuya práctica se solicita sean impertinentes, inconducentes e inútiles. La consecuencia procesal que se deriva de aplicar el contexto indicado es una providencia en la que se realice un pronunciamiento sobre las pruebas en el sentido descrito, exigiendo, de forma expresa, la aplicación del artículo 173 del Código General del Proceso (en adelante CGP).

Una vez cumplido lo anterior, el inciso tercero del artículo 182A del CPACA dispuso que se deberá correr traslado para alegaciones finales en la manera dispuesta en el artículo 181 ibídem. En este punto, lo que advierte el Despacho es que la última actuación procede una vez se encuentren en firme las decisiones correspondientes a la fijación del litigio y de decreto de pruebas, ello como quiera que, es partir de ese momento en el que efectivamente está definido el objeto (pretensión o excepción) y la causa petendi (hechos y fundamentos de derecho) que se ventilan en el proceso y, a su vez, la partes tienen absoluta certeza respecto de qué pruebas serán valoradas en la sentencia. En otras palabras, ejecutoriadas las decisiones sobre la fijación del litigio y la petición probatoria, se habilita el traslado para las alegaciones finales, máxime si se tiene en cuenta que, de un lado, esa es la última oportunidad procesal de las partes para manifestarse en relación con la hipótesis del caso, y de otro, dado el efecto devolutivo en el cual se concede el recurso de súplica (que podría plantearse como subsidiario del de reposición) de la decisión que eventualmente se adopte en el sentido de negar el decreto de una prueba (por aplicación de los artículos 242, 243 y 246 del CPACA), dicha interpretación garantiza la concreción de los derechos al debido 5 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proceso y de defensa y el debido equilibrio que debe alcanzarse en el trámite e impulso de los actos procesales.

Así, el artículo 181 del CPACA dispuso: “Artículo 181. Audiencia De Pruebas. En la fecha y hora señaladas para el efecto y con la dirección del Juez o Magistrado Ponente, se recaudarán todas las pruebas oportunamente solicitadas y decretadas. La audiencia se realizará sin interrupción durante los días consecutivos que sean necesarios, sin que la duración de esta pueda exceder de quince (15) días.

Las pruebas se practicarán en la misma audiencia, la cual excepcionalmente se podrá suspender en los siguientes casos: 1. En el evento de que sea necesario dar traslado de la prueba, de su objeción o de su tacha, por el término fijado por la ley. 2. A criterio del juez y cuando atendiendo la complejidad lo considere necesario. En esta misma audiencia el juez y al momento de finalizarla, señalará fecha y hora para la audiencia de alegaciones y juzgamiento, que deberá llevarse a cabo en un término no mayor a veinte (20) días, sin perjuicio de que por considerarla innecesaria ordene la presentación por escrito de los alegatos dentro de los diez (10) días siguientes, caso en el cual dictará sentencia en el término de veinte (20) días siguientes al vencimiento de aquel concedido para presentar alegatos.

En las mismas oportunidades señaladas para alegar podrá el Ministerio Público presentar el concepto si a bien lo tiene.” (Subrayas del Despacho) 2.2. Caso concreto 2.2.1. Fijación del litigio Previa verificación del cumplimiento de la carga argumentativa que corresponde al demandante y teniendo en cuenta la congruencia de que trata el artículo 187 del CPACA, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 281 del CGP, así como las excepciones propuestas y las que de oficio se encontraren probadas, en los términos del artículo 282 de esta última codificación normativa, se deberá decidir si las disposiciones acusadas, artículos 134 y 135 de la Resolución número 6349 del 19 de diciembre de 2016, “Por la cual se expide el Reglamento General de los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional – ERON a cargo del INPEC”, expedida por el Director General del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, infringen una, varias o todas las siguientes normas superiores: artículos 29 de la Constitución Política; 117, 118, 133, 134, 135 de la Ley 65 de 1993; 74 de la Ley 1437 de 2011; 77, 117 de la Ley 1709 de 2014; 11 de la Ley 1708 de 2014; 76 de la Ley 734 de 2002; y los principios de doble instancia y legalidad.

Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, para uno, algunos o todos los artículos indicados, la Sala deberá determinar si son nulas las disposiciones demandadas. 2.2.2. Decreto de pruebas 6 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Habida cuenta que el proceso de la referencia se enmarca en lo previsto en el primer escenario de sentencia anticipada y que es menester pronunciarse sobre la solicitud probatoria, el Despacho lo efectuará como en seguida se observa: 2.2.2.1.

Parte demandante: El demandante solicitó tener como pruebas las siguientes: i) acta de posesión de la actora como personera municipal14; ii) copia de la Resolución 6349 de 201615; y iii) copia del documento denominado “Directrices Jurídicas del Régimen Penitenciario y Carcelario” del INPEC16. En lo que corresponde a la copia de la Resolución 6349 de 2016 y el acta de posesión, es preciso señalar que dichos documentos fueron allegados como requisito para la admisión de la demanda, razón por la cual deben ser tenido en esa calidad dentro del proceso, de conformidad con lo reglado en el numeral 1° del artículo 16617 del CPACA.

En lo que respecta a los demás documentos aportados, el Despacho ordenará tenerlos como pruebas, con el valor que la ley les asigne. 2.2.2.2. Parte demandada: El Despacho observa que Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC no solicitó la práctica de pruebas en el presente proceso. Por lo tanto, no hay lugar a pronunciamiento sobre el particular.

Teniendo en cuenta que la apoderada del INPEC allegó los antecedentes administrativos, el Despacho dará el valor probatorio pertinente a los documentos obrantes en el índice No. 46 del expediente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. Con todo lo anterior, se concluye que no se requiere practicar pruebas adicionales, ya que el Despacho encuentra suficiente el acervo para decidir el fondo del asunto.

Por último, en memorial allegado el día 24 de julio de 2020, el señor Fernando Arcila Castellanos18 informa que desde el 1 de marzo de 2020 ostenta la calidad de Personero municipal de Manizales, en razón a la elección realizada por el Concejo Municipal de dicha entidad territorial. Sin embargo, el Despacho advierte que, a pesar de que se indicó que con el memorial se allegaba copia del acta de elección y de posesión, dichos documentos no fueron aportados al proceso. 14 Cuaderno principal, folios 163 a 167. 15 Ibidem, folios 130 a 162. 16 Ibidem, folios 168 a 172. 17 Artículo 166.

Anexos de la demanda. A la demanda deberá acompañarse: 1. Copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, comunicación, notificación o ejecución, según el caso. Si se alega el silencio administrativo, las pruebas que lo demuestren, y si la pretensión es de repetición, la prueba del pago total de la obligación. 18 Índice No. 30 del expediente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – SAMAI. 7 Radicado: 11001 03 24 000 2017 00159 00 Demandante: Tulia Elena Hernández Burbano (Personera Municipal de Manizales) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, se requerirá al señor Fernando Arcila Castellanos para que allegue copia del acta del Consejo Municipal en el que fue nombrado como Personero Municipal, así como copia del acta de posesión. En mérito de lo expuesto, el Despacho RESUELVE:

PRIMERO: FIJAR EL LITIGIO, en los términos anotados en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DAR a los documentos aportados por las partes el valor que la ley les asigna, de acuerdo a lo indicado en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: REQUERIR al señor Fernando Arcila Castellanos para que allegue copia del acta del consejo municipal en el que fue nombrado como Personero Municipal de Manizales, así como copia del acta de posesión. Notifíquese y cúmplase. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.