Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: CAMILO ANDRÉS ORTIZ ARIAS Concejal acusado: JORGE ENRIQUE HERNÁNDEZ MAYORGA Tesis: No se configura la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos, cuando el hecho invocado ocurrió en un período constitucional distinto del que se pide la desinvestidura del concejal.
No es procedente en el recurso de apelación aducir un hecho distinto del que fue señalado en el escrito de pérdida de investidura para sustentar la configuración de la causal invocada. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante en contra de la sentencia proferida el 3 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de desinvestidura del señor Jorge Enrique Hernández Mayorga, concejal del municipio de Girardot (Cundinamarca), elegido para el período constitucional 2024 - 2027.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.- SÍNTESIS DEL CASO 1.1.- La causal de pérdida de investidura invocada1 El señor Camilo Andrés Ortiz Arias, actuando en nombre propio, solicitó que se decretara la pérdida de investidura del señor Jorge Enrique Hernández Mayorga por considerar que incurrió en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 48 de la Ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 3 del Artículo 55 de la ley 136 de 1994. 1.2.- Los hechos que dan sustento a la causal alegada2 El solicitante informó que el 29 de octubre de 2021, según el acta 192 de la sesión plenaria del concejo de Girardot, dicha Corporación estudió en segundo debate el proyecto que se convirtió en el Acuerdo 023 de 20213, en cuyo artículo primero se autorizó al alcalde para constituir una sociedad de economía mixta de orden municipal, de carácter comercial, con domicilio principal en la entidad territorial.
Señaló que, en atención a lo anterior, se dio apertura al proceso de Licitación Pública 006 de 2022, a través de la Resolución 786 del 10 de junio de 2022, la cual fue adjudicada mediante la Resolución 964 del 12 de junio de 2022 a la promesa de sociedad futura «TECNOINNOVA DE AMERCIAS SAS», con una inversión de $8.979.382.000, y la disponibilidad de un crédito específico para invertir en dicho proyecto, por valor de «USD 1.500.000».
Mencionó que el 24 de agosto de 2022 se suscribió documento de constitución de la empresa de «Desarrollo Inteligente EDI SAS», entre el municipio de Girardot y «TECNOINNOVA DE AMERCIAS SAS»; se crearon 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00. 2 Visto en el índice 2 y 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00. 3 «Por medio del cual se autoriza al Alcalde para constituir una sociedad de economía mixta para iniciar la transformación de Girardot, en una ciudad inteligente y sostenible».
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 sus estatutos, y en el artículo 6 se indicó que la última empresa se obligaba a entregar a la sociedad creada los valores de la inversión y el crédito anotados en el párrafo anterior.
Aseveró que el 25 de noviembre de 2022, según el acta 10 de la sesión de la Comisión Tercera Permanente de Hacienda del concejo de Girardot, en la que intervino el acusado, se estudió en primer debate el proyecto de acuerdo 013 de 2022, que fue aprobado por la plenaria de la corporación pública según acta 190 del 29 de noviembre de 2022, convirtiéndose en el Acuerdo 06 de 20224, en cuyo artículo primero se dispuso autorizar al alcalde de Girardot para destinar por el término de 15 años el 12,7% del recaudo anual por concepto de impuesto predial unificado para garantizar el pago de la operación catastral.
Sostuvo que el 7 de diciembre de 2022, por Resolución 1795 de 2022, se justificó la celebración de un contrato bajo la modalidad de contratación directa entre el municipio de Girardot y la «Empresa Desarrollo Inteligente SAS SEM», y que por el Decreto 243 del 7 de diciembre de 2022 se destinaron los valores de que trata el Acuerdo 06 del 29 de noviembre de 2022 a la aludida empresa encargada de la operación del catastro multipropósito en el municipio.
Argumentó que se suscribió el Contrato Interadministrativo CTO-14-16-CD- CI-005-2022 entre el municipio de Girardot y la «Empresa Desarrollo Inteligente EDI SAS», en cuya cláusula tercera la entidad territorial se obligó a pagar a dicha sociedad el porcentaje establecido en el Acuerdo 06 de 2022, esto es, el 12.7%; así mismo, en la cláusula séptima el municipio se obligó a pagar la suma de $4.000.000.000, y en el «parágrafo quinto» se estipuló que para efectos fiscales y tributarios el contrato se tasaba en la suma de $10.000.000.000. 4 «Por el cual se autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del Impuesto Predial Unificado (IPU) para la operación del catastro multipropósito».
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Señaló que el 30 de diciembre de 2022 el municipio de Girardot giró a la «Empresa Desarrollo Inteligente SAS SEM» la suma de $3.000.000.000, y el 24 de febrero de 2023 el valor de $1.000.000.000.
Manifestó que la gobernación de Cundinamarca presentó observaciones frente al Acuerdo 06 de 2022 expedido por el concejo de Girardot, con el fin de que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudiara su legalidad, y que, en sentencia del 8 de junio de 2023, radicado 25000 23 41 000 2023 00182 00, declaró la nulidad del acuerdo. Mencionó que el 7 de diciembre de 2023, el municipio de Girardot presentó acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que fue declarada improcedente en sentencia del 15 de febrero de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, y confirmada en sentencia del 25 de abril de 2024 por la Sección Quinta de la misma Corporación. Señaló que durante el trámite de la impugnación del aludido fallo de tutela, se suscribió el «Modificatorio No. 1» al Contrato Interadministrativo CTO- 14-16-CD-CI-005-2022, «(…) teniendo en cuenta que en su numeral nueve (…) del fallo del tribunal el cual anuló el Acuerdo No.06 de 2022, el 21 de diciembre de 2023, (…) dejó sin cobertura el pago a largo plazo de la operación catastral, es por ello que modificó los numerales e incluyó un parágrafo quinto, quedando que el valor de la actualización por predio para el primer año sería de (…) <$177.905> M/CTE., valor este que si hacemos la conversión a porcentaje supera el (…) <12.7%> (…)».
Manifestó que «(…) se autorizó por el demandado entregar un porcentaje del valor de un tributo a una sociedad de economía mixta, (…) sin determinar el valor cierto por el servicio a prestar, y es en la misma exposición de motivos donde se pone en evidencia la intención del promotor o promotores del acuerdo 06 del 29 de noviembre de 2022, al referirse a la destinación de porcentaje del recaudo, para que, con ello, se pague la operación del Catastro Multipropósito (…)».
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Agregó que a través del Acuerdo 06 de 2022, el acusado entregó a un tercero «(…) un aspecto de la administración de un tributo, su cobro, es decir, el concejo municipal de Girardot, del cual, el aquí demandado hacía parte; entregaban a la referida SEM facultades para manejar tributos o asuntos del ente territorial, en concreto el cobro del IPU (…)».
Indicó que la causal de pérdida de investidura relativa a la indebida destinación de dineros públicos no exige un comportamiento de resultado, por lo que, aunque el Acuerdo 06 de 2022 haya sido declarado nulo, ello no exime de responsabilidad al acusado «(…) por cuanto esta circunstancia se limita a materializar la conducta constituida (sic) de la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues con ese acuerdo se ordena reconocer y pagar un porcentaje y aunque se anuló, se transformó con el modificatorio nro. 1 al convertir ese porcentaje del 12.7% en un valor en pesos $ 177.905 por cada predio (…)».
Citó jurisprudencia de esta Corporación sobre la causal de pérdida de investidura5 y señaló que dentro de los presupuestos para que ésta se configure se encuentra la asignación de dineros públicos a objetos, actividades o propósitos prohibidos o no autorizados por la Constitución, la ley o el reglamento, situación en la que incurrió el acusado en su condición de concejal para la fecha de aprobación del Acuerdo 06 de 2022.
Adujo que se aportó copia de una respuesta a una petición, en la que la Secretaría de Hacienda del municipio de Girardot (Cundinamarca), certificó que en los años 2022 y 2023 se transfirieron dineros con el objeto de financiar la operación catastral de la entidad territorial, por lo que sí se materializó la finalidad para la cual fue expedido el acuerdo municipal. 5 Hizo referencia a «(…) Sentencia del 30 de mayo de 2000 [Expediente No. AC9877 Consejero Ponente Dr. Germán Rodríguez Villamizar] (…);
Sentencia del 1 de julio de 2004 [expediente No. 2003-00194 Consejero Ponente Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo]; 9 de noviembre de 2006 [expediente No. 2005-11133, Consejero Ponente Dr. Camilo Arciniegas Andrade]; 16 de julio de 2009 [expediente No. 2008-00700, Consejera Ponente Dra. Martha Sofía Sanz Tobón] y 14 de diciembre de 2009 [expediente No. 2009-00012, Consejero Ponente Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta (…)».
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Manifestó que se acreditó el elemento objetivo de la causal de forma indirecta, al aprobar el acusado el Acuerdo 006 de 2022, porque la remuneración del operador catastral no se fija mediante esa clase de acto administrativo, sino que debe ser dispuesto en el correspondiente contrato; por lo tanto, el acuerdo aprobado por el concejal destinó indebidamente los dineros públicos, esto es, los recursos que se obtienen por el impuesto predial unificado.
Agregó que se configuró el elemento subjetivo porque la conducta desplegada por el acusado demuestra que debía conocer y aplicar el ordenamiento jurídico, y no se puede excusar en que actuó en cumplimiento de funciones, ya que el ejercicio de aquellas le imponía respetar la Constitución y la ley, y se puede apreciar que no hubo buena fe del acusado, «(…) pues su obrar, lejos está de buscar el beneficio general (…)». 1.3.- Contestación del concejal acusado6 El acusado, actuando por conducto de apoderado judicial, se opuso a la solicitud de pérdida de investidura.
Argumentó que el hecho de aprobarse un acuerdo donde se autorizaba al alcalde municipal a destinar un impuesto para garantizar el pago de la operación catastral no implicaba, per se, una indebida destinación de dineros públicos. Aseveró que la invalidez de un acuerdo municipal no genera la pérdida de investidura de quienes intervinieron en su adopción, según la jurisprudencia de esta Corporación7, ya que, al margen del análisis de legalidad en el proceso ordinario, deben analizarse otros aspectos, como la efectiva 6 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00. 7 Refirió principalmente: «Consejo de Estado, Sección Primera, resolvió, (…) fallo de 04 de marzo de 2022, (…) proceso con radicado No. 54001-23 -33 -000 -2021 -00252 - 01»; «Consejo de Estado, Sección Primera, (…) providencia de 24 de noviembre de 2016 (…) proceso con radicado No. 05001-23-33-000-2015- 01260-01» Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 aplicación de los recursos, el real menoscabo del erario o el beneficio económico del acusado o de un tercero; además, que no toda irregularidad que pueda predicarse de una orden que implique gasto configura la causal invocada, por lo que la declaratoria de nulidad del Acuerdo 06 de 2022 no significa que se hayan destinado indebidamente los dineros públicos.
Indicó que en el caso se debe demostrar el elemento subjetivo de la causal invocada, que consiste en obtener un incremento patrimonial personal o a favor de terceros, que con las pruebas aportadas no se acredita, ya que no hay elementos que indiquen el pago o desembolso efectivo de los recursos. Acotó que el solicitante no informó que para presentar el proyecto que culminó con el Acuerdo 006 de 2022 el municipio de Girardot contrató una consultoría con el Consorcio Girardot Ciudad Inteligente (contrato CPS-908- MC-051-2021 de 26 de octubre de 2021), cuyo informe analizó la viabilidad legal para la constitución de la sociedad para la operación catastral en la entidad territorial; por lo que los concejales, en ejercicio de sus funciones y en el desarrollo del debate y aprobación del acuerdo municipal, actuaron cobijados por el principio de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima, conforme con los documentos aportados por la alcaldía municipal.
Expuso que, si bien el Acuerdo 006 de 2022 autorizó al alcalde a destinar un impuesto para garantizar el pago de la operación catastral, aquel se fundamentó en estudios técnicos que ofrecían un grado de certeza desde el punto de vista de viabilidad normativa y financiera. Sostuvo que en la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016, por la Sección Primera de Consejo de Estado, en el expediente 05001 23 33 000 2015 01260 01 (PI)8, se estudió de manera detallada la causal de pérdida de investidura por destinación indebida de dineros públicos frente a un caso con similitudes fácticas y jurídicas, por lo que, en aplicación del precedente jurisprudencial, debía darse una resolución igual al presente caso. 8 C.P. Guillermo Vargas Ayala.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Agregó que, de igual forma, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 26 de agosto de 20249, decidió una demanda de pérdida de investidura contra otros concejales del municipio de Girardot por los mismos hechos y causal, denegando las pretensiones; y que en esta Sección de la Corporación cursa el trámite de la apelación de dicho fallo, respecto del cual se había registrado proyecto de sentencia el 21 de noviembre de 2024.
Por último, señaló que, atendiendo el carácter restrictivo de las inhabilidades e incompatibilidades, «(…) en el presente caso ni el constituyente ni el legislador han señalado que la causal de pérdida de investidura se presente cuando los enjuiciados no ostentan la calidad de ordenadores del gasto y mucho menos cuando existe la certeza de que no se desembolsó ni pago ningún dinero en razón a la actuación supuestamente desplegada por los concejales (…)». 2.- La sentencia de primera instancia10 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 3 de febrero de 2025, negó la desinvestidura del acusado.
Frente a los presupuestos para tener por acreditado el elemento objetivo de la causal invocada, indicó que estaba acreditada la condición del acusado de concejal del municipio de Girardot, Cundinamarca, período 2024-2027, ya que se allegó la credencial expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil. Agregó que, si bien «(…) los hechos objeto de cuestionamiento corresponden a la vigencia 2020-2023, período por el cual no se aportó la acreditación expedida por la organización electoral (…), en la 9 M.P. Clara Cecilia Suárez Vargas. 10 Visto en el índice 35 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 contestación de la demanda se aceptó expresamente la participación del señor Jorge Enrique Hernández Mayorga en la aprobación de los Acuerdos 023 del 29 de noviembre de 2021 y 06 del 29 de noviembre de 2022, en calidad de concejal del municipio de Girardot, Cundinamarca (…) [y] se aportaron las actas de reunión del concejo, que evidencian su participación y voto afirmativo a los proyectos mencionados (…)».
Expuso que, «(…) al ser un hecho aceptado en la contestación y por cuanto existe soporte de la votación de la sesión del concejo del ente territorial para el 29 de noviembre de 2022, se advierte que en el caso se acredita la condición de concejal de Girardot, Cundinamarca, del señor Jorge Enrique Hernández Mayorga para la fecha en que se discutió y aprobó el Acuerdo 06 de 2022 (…)».
En relación con el presupuesto de que se esté frente a dineros públicos que provengan de una actividad económica del Estado, indicó que el asunto se circunscribe a la autorización dada por el concejo municipal de Girardot, Cundinamarca, a través del Acuerdo 06 de 29 de noviembre de 2022 al alcalde de dicho municipio, para destinar durante 15 años el 12,7% del recaudo anual del impuesto predial unificado; en ese sentido, al ser los impuestos una fuente de ingresos fundamental para el Estado, y como quiera que el tributo se recauda para el gasto público, coligió que sí se trataba de dineros públicos.
Frente al presupuesto de que los dineros públicos sean indebidamente destinados, afirmó que se debía analizar si con la aprobación del Acuerdo 06 de 2022 se destinaron los recursos a fines diferentes a los establecidos en la Constitución, la ley o el reglamento. Al respecto, sostuvo que el artículo 338 de la Constitución Política permite a los concejos determinar los elementos de la obligación tributaria en el orden municipal; así mismo, que el artículo 313 faculta al concejo para decidir sobre tributos y gastos de administración, así como para autorizar al alcalde para celebrar contratos.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Señaló que, acorde con el artículo 79 de la Ley 1955 de 2019, el Decreto 1983 de 2019 y el CONPES 3859 de 2019, el municipio de Girardot (Cundinamarca), solicitó la habilitación como gestor catastral ante el IGAC, y mediante Resolución 1415 del 10 de septiembre de 2021 fue habilitado por cumplir con los requisitos técnicos, económicos y jurídicos para adelantar el proceso de actualización, conservación y difusión de la información catastral, por lo que el ente territorial estaba facultado para iniciar las gestiones y operaciones correspondientes para el proceso de actualización catastral multipropósito.
Expuso que estaba probado que el alcalde municipal presentó al concejo el proyecto que derivó en el Acuerdo 06 de 2022; que el proyecto fue aprobado en primer debate por la Comisión Tercera Permanente de Presupuesto y Hacienda Pública del concejo en sesión celebrada el 25 de noviembre de 2022, y que en la sesión plenaria de la corporación llevada a cabo el 29 de noviembre de 2022, fue aprobado con 12 votos (de 15 en total), con el apoyo del acusado.
Adujo que el estudio y aprobación por parte del acusado del Acuerdo 06 de 2022 correspondió al ejercicio de sus funciones como parte del concejo que integra, que se encuentra facultado para decidir sobre los tributos y gastos de la administración territorial. Agregó que el Acuerdo 06 de 2022 autorizó la destinación del 12,7% del recaudo del impuesto predial unificado del municipio para garantizar la operación catastral del ente territorial, por lo que, contrario a lo planteado por la parte solicitante, el acusado no aprobó la destinación de dineros a una empresa de economía mixta para la ejecución de un contrato, que no especificó valor real y cierto del servicio prestado, pues el acuerdo se expidió el 29 de noviembre de 2022 y el contrato entre el municipio y Empresa de Desarrollo Inteligente SAS se suscribió el 9 de diciembre de 2022, es decir, se trató de una actuación entre terceros ajena a la conducta del concejal.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Aseveró que en el caso no se probó la delegación a un tercero de la administración, fiscalización, liquidación, cobro coactivo, discusión, devolución e imposición de sanciones respecto del impuesto predial unificado, como lo prohíbe la Ley 1386 de 2010, y que por el contrario el parágrafo segundo del artículo primero del Acuerdo 06 de 2022 dispuso que la autorización dada no restringía la soberanía del ente territorial sobre sus tributos.
Señaló que, respecto de la destinación de $4.000.000.000 a la Empresa de Desarrollo Inteligente SAS, contrario a lo manifestado por la parte solicitante, dicho dinero sí se ejecutó, pero en el marco de la adición presupuestal para la ejecución del plan de desarrollo del ente territorial, según autorización del Acuerdo 04 del 5 de agosto de 2022 del concejo de Girardot, por lo que ello no se dio con ocasión del Acuerdo 06 de 2022.
Indicó que no obra prueba que acredite que la participación en la discusión y aprobación del Acuerdo 06 de 2022 por parte del concejal acusado haya estado motivada en el deseo de obtener un beneficio en cabeza propia o de terceras personas, máxime cuando, según certificación del 17 de julio de 2024 emitida por la Secretaría de Hacienda de Girardot, la administración municipal no giró porcentaje alguno del recaudo anual del impuesto predial unificado para garantizar la operación catastral en los términos del Acuerdo 06 de 2022, es decir, no se materializó la entrega del dinero público.
Refirió que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha exigido la afectación al patrimonio público como un presupuesto para la adecuación típica de la causal de indebida destinación de dineros públicos. Mencionó que, contrario a lo señalado por el solicitante, el Consejo de Estado11 ha considerado que la declaratoria de nulidad de un acto administrativo expedido por un concejo municipal no configura, per se, el fundamento para decretar la pérdida de investidura, porque en el juicio 11 Refirió: «Consejo de Estado.
Sentencia del 24 de noviembre de 2016 CP Guillermo Vargas Ayala. Exp. 201501260 01». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de legalidad no se efectúa el análisis de la causal de pérdida de investidura.
Sostuvo que, pese a la declaratoria de nulidad del Acuerdo 06 de 2022 por esta jurisdicción, ello no implicó la distorsión de las finalidades del gasto, ya que corresponde al concejo municipal disponer sobre la administración de los gastos del ente territorial, incluyendo el manejo de los impuestos a su cargo, según los numerales 4 y 5 del artículo 313 de la Constitución Política; agregó que sobre este punto, y frente a un caso similar, el tribunal se pronunció en decisión que fue confirmada por esta Sección de la Corporación12.
Concluyó que no estaba probada la indebida destinación de dineros públicos y que, al no superarse los presupuestos para la configuración del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura invocada, quedaba relevado de estudiar el elemento subjetivo, por lo que procedía negar la solicitud de desinvestidura. 3.- El recurso de apelación presentado por el solicitante13 3.1.
La parte actora apeló lo decidido por el a quo solicitando que sea revocada la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a la solicitud de desinvestidura, por estimar que sí se configuró la causal de indebida destinación de dineros públicos. Indicó que «(…) el concejal aquí demandado emitió voto favorable a invertir por 15 años el recaudo de IPU a la financiación de una empresa de economía mixta, cuyo objeto era la gestión catastral, cuando aprobó el Acuerdo 023 de 2021, con destino al pago de la operación catastral por parte del socio particular, lo cual está prohibido por la Constitución y la 12 Refirió: «Consejo de Estado, Sección Primera.
Sentencia del 21 de noviembre de 2024 CP Nubia Margoth Peña Garzón. Exp. 2024 00518 01». 13 Visto en el índice 48 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00. Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 ley (…)».
Agregó que esa destinación infringió los artículos 287 y 338 de la Constitución Política. Respecto del elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura, señaló que se probó la culpa grave porque, además de la destinación anotada, facultó al operador privado a intervenir en la gestión fiscal del tributo, lo que también está prohibido por la Constitución y la ley.
Expuso que la jurisprudencia de esta Corporación no estima como un requisito del elemento subjetivo la materialización de la destinación indebida de recursos públicos. Afirmó que «(…) [l]a conducta del concejal demandado, en cuanto a que participó y aprobó positivamente en la votación del Acuerdo No. 023 de 2021, pues ese análisis podría establecer que sí se configuró la causal de pérdida de investidura, toda vez que, a pesar de conocer sus deberes como concejal, pudo haberlos omitido, especialmente desde el aspecto subjetivo, pues el objetivo también se probó (…)».
Agregó igualmente que en el caso se estableció que «(…) el propósito esencial del Acuerdo No.023 de 2021 aprobado por el aquí demandado, era disponer de un porcentaje de una renta, esto es, del IPU, para con ella financiar el servicio de Gestión Catastral por el término de quince (15) años y así se autorizó al Alcalde del Municipio a comprometer recursos correspondientes a vigencias futuras, con lo cual se desconoció el principio de anualidad del presupuesto (…)».
Aseveró que «(…) [t]ambién se estableció que al ceder recursos por un término de quince (15) años, el acuerdo aprobado desconoció los Art. 1 y 2 de la ley 819 de 2003 que regula el marco fiscal de mediano plazo (MFMP) como instrumento de planeación financiera y gestión pública a diez (10) años, el cual se vuelve dinámico, de acuerdo con el comportamiento de la situación financiera e institucional (…)».
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 En este sentido, estimó que en el caso sí se acreditaron los elementos de la causal de pérdida de investidura invocada, por indebida destinación de recursos públicos, habida cuenta que el acusado «(…) actuó a sabiendas de la norma y el contenido que estaba aprobando, y sin excusa, lo que evidenció al menos culpa grave en su conducta en ese sentido (…)». 3.2.
El recurso de apelación fue concedido el 28 de febrero de 202514. 4. - Trámite de segunda 4.1. El expediente fue asignado el 14 de marzo de 202515 a la Sección Primera de la Corporación y por auto del 31 de marzo de 2025 se admitió el recurso de apelación16. 4.2. Por escrito radicado el 7 de abril de 202517, el apoderado del acusado solicitó confirmar la sentencia apelada y aportó copia de la sentencia proferida el 21 de noviembre de 2024 por esta misma Sección de la Corporación18. 4.3.
El expediente ingresó al despacho para fallo el 21 de abril de 202519. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.- Competencia de la Sección Esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra las sentencias proferidas en procesos de pérdida de 14 Visto en el índice 50 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00. 15 Visto en el índice 1 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 01. 16 Visto en el índice 6 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 01. 17 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 01. 18 C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 19 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 01.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 investidura de concejales, acorde con lo previsto por el parágrafo 2 del artículo 48 de la Ley 617 de 200020 y con base en lo establecido por el numeral 5 del artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo 201921, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 de 2024, que reguló la distribución de negocios entre las secciones22. 2.- Procedibilidad de la acción de pérdida de investidura Para acreditar que el señor Jorge Enrique Hernández Mayorga fue elegido concejal de Girardot (Cundinamarca), para el período constitucional 2024 – 2027, la parte actora aportó copia de la credencial E - 27 del 7 de noviembre de 2023 de la Registraduría Nacional del Estado Civil y no se discute que no haya tomado posesión del cargo. 3.- Hechos probados En el proceso está acreditado lo siguiente: 3.1.
Según el Acta 192 del 29 de noviembre de 202123, de la sesión plenaria del concejo municipal de Girardot, Cundinamarca, en la que participó el acusado en calidad de concejal, se aprobó en segundo debate, 20 «Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional».
El parágrafo 2° del artículo 48, establece que corresponde al Consejo de Estado conocer en segunda instancia de las pérdidas de investidura que conozcan en primera instancia los Tribunales Administrativos. 21 «Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado», publicado el 1° de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913; modificado por el Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, «Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90», proferido por la Sala Plena de la Corporación. 22 “Artículo 13.
Distribución de los procesos entre las Secciones. Para efectos de repartimiento, los asuntos de que conoce la sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: Sección Primera: (…)5. El recurso de apelación contra las sentencias de los Tribunales sobre pérdida de investidura (…)”. 23 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00, archivos PDF «1.
Copia Acta No 192» y «2. Acuerdo Municipal No 023». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 «por unanimidad [de] 15 concejales», el proyecto de Acuerdo 031 de 2021, hoy Acuerdo 023 de 2021, «por medio del cual se autoriza al alcalde municipal para constituir una sociedad de economía mixta para iniciar la transformación de Girardot en una ciudad inteligente y sostenible», cuyos artículos primero, quinto y octavo dispusieron: «[…]
ARTÍCULO 1. AUTORIZACIÓN. Autorizar al Alcalde Municipal de Girardot para que en representación del Municipio, constituya una Sociedad de Economía Mixta del orden municipal de carácter comercial en los términos y condiciones del presente Acuerdo, con domicilio principal en el Municipio de Girardot. Las autorizaciones a que se refiere el presente artículo, comprenden las requeridas para suscribir los documentos para la constitución de la sociedad y los estatutos sociales, así como para realizar los aportes que el Municipio efectúe a la sociedad.
Estos aportes podrán consistir, entre otros, en transferencia de activos de propiedad del municipio, otorgamiento de ventajas financieras o fiscales, garantía de las obligaciones de la sociedad o aportes o recursos provenientes del presupuesto municipal conforme lo determine el Alcalde. (…) // ARTÍCULO
5. PARTICIPACIÓN DEL MUNICIPIO Y CALIDADES DEL SOCIO PRIVADO. La sociedad se conformará con una participación mayoritaria del Municipio. El socio privado deberá ser una persona jurídica con comprobada idoneidad técnica, tecnológica y financiera respecto de las actividades que constituyen el objeto social, la cual se vinculará con aportes de capital y de industria, en este último caso bajo cualquiera de las modalidades y condiciones previstas en los artículos 137, 138 y 139 del Código de Comercio, que acuerden las partes.
Parágrafo. El Alcalde Municipal de Girardot llevará a cabo todas las actividades necesarias para seleccionar el socio que concurrirá como accionista en la constitución de la sociedad de economía mixta dispuesta por el presente Acuerdo, previa acreditación de su experiencia e idoneidad, con el cumplimiento de lo que al efecto dispongan las normas aplicables.
(…) // ARTÍCULO 8. MOVIMIENTOS PRESUPUESTALES. Autorizar el Alcalde para efectuar los aportes o transferencias presupuestales para los objetivos del presente Acuerdo; los traslados, créditos, contra créditos, aplazamientos, reducciones, adiciones y demás movimientos u operaciones presupuestales requeridas para la cumplida ejecución del presente Acuerdo Municipal […]». 3.2.
Mediante la Resolución 786 del 10 de junio de 202224, «por medio de la cual se da apertura al proceso de licitación pública no. 006 de 2022», 24 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00, archivo PDF «3. Resolución No 786». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 el alcalde municipal de Girardot dispuso «(…) [o]rdenar la apertura del proceso de Contratación por licitación pública no. 006 de 2022 el cual tiene por objeto “seleccionar socio estratégico que conformará con el municipio de Girardot una sociedad de economía mixta para apoyar su transformación en una ciudad inteligente y sostenible” (…)25». 3.3.
Por la Resolución 964 del 12 de julio de 202226, «por medio de la cual se ordena la adjudicación del proceso de licitación pública no. 006 de 2022», el alcalde de Girardot dispuso «(…) [a]djudicar el proceso de licitación pública no. 006 de 2022 (…) a la PROMESA DE SOCIEDAD FUTURA TECNOINNOVA DE AMÉRICA S.A.S., (…) con una inversión de (…) <$8.979.382.000> y la disposición de un cupo de crédito específico para invertir en este proyecto de US$ 1.500.000.00 (…)». 3.4.
En desarrollo de los precitados actos administrativos, fue suscrito entre el alcalde de Girardot, Cundinamarca, y la representante legal de TECNOINNOVA DE AMPERICA SAS, el documento de constitución de la sociedad de economía mixta «Empresa de Desarrollo Inteligente SAS SEM», con sus estatutos, indicando el siguiente objeto social27: «[…] Artículo 3.
Objeto social: La Sociedad de Economía Mixta tendrá por objeto social principal, la de proveer insumos; bienes y servicios requeridos para la operación del servicio público catastral; adelantar la operación catastral mediante el desarrollo de los procesos propios de la gestión catastral y todas las actividades que se requieran para la actualización, conservación y difusión de información catastral, y en general el desarrollo de procedimientos y actividades principales o colaterales que se deriven del enfoque catastral multipropósito, tanto para el Municipio de Girardot como para otras entidades públicas de nivel municipal: departamental, las asociaciones de estas; áreas metropolitanas, corporaciones autónomas y entidades del orden nacional.
También podrá desarrollar todas las actividades lícitas de carácter industrial o comercial a que haya lugar: conexas, complementarias, o asociadas directa o indirectamente a la actividad catastral y la gestión territorial que constituye el objeto principal de la sociedad […]». 25 Ibidem, archivo PDF «4. Licitación pública». 26 Ibidem, archivo PDF «5.
Resolución No. 964». 27 Ibidem, archivo PDF «6. Documento de constitución SEM». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 3.5. Según el Acta 190 del 29 de noviembre de 202228, de la sesión plenaria del concejo municipal de Girardot, Cundinamarca, llevada a cabo en dicha fecha, y en la que participó el acusado en calidad de concejal, se aprobó en segundo debate, con 12 votos a favor (incluido el del acusado29) y 3 en contra, el proyecto de acuerdo 013 de 2022, hoy Acuerdo 06 de 202230, «por el cual se autoriza al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del impuesto predial unificado [IPU] para la operación del catastro multipropósito», con los siguientes artículos: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: Autorícese al Alcalde Municipal de Girardot a destinar por el término de 15 años el 12,7% del recaudo anual del impuesto predial unificado (IPU), para garantizar el pago de la operación catastral a cargo del Municipio La porción del recaudo por concepto del impuesto predial unificado (IPU), autorizada en el presente artículo, se determina conforme al anexo técnico financiero soporte del presente Acuerdo.
PARÁGRAFO 1. La autorización otorgada al Alcalde Municipal de Girardot, deberá ser consistente con el Marco Fiscal de Mediano Plazo y las normas de disciplina fiscal.
PARÁGRAFO 2. La destinación de la renta del Impuesto Predial Unificado (IPU), que autoriza el Concejo Municipal, no implica perdida de la soberanía tributaria por parte del municipio de Girardot sobre dichos recursos.
PARAGRAFO 3. La administración municipal de Girardot cuando haya lugar a solicitar ajustes al porcentaje del recaudo por concepto del impuesto predial unificado (IPU), de la destinación autorizada en el presente acuerdo, deberá basarse en un estudio técnico financiero.
PARAGRAFO 4: La administración y pago de los recursos derivados de la presente autorización, se efectuará a través de un encargo fiduciario contratado para tal efecto.
ARTÍCULO SEGUNDO: Autorizar al Alcalde Municipal de Girardot para que realice los ajustes y movimientos presupuestales necesarios para la ejecución del presente Acuerdo.
ARTICULO TERCERO: Lo normado en el presente Acuerdo, no constituye autorización al alcalde Municipal de Girardot, para comprometer recursos de vigencias futuras […]». 28 Ibidem, archivo PDF «8. Acta No. 190». 29 Ibidem, archivo PDF «18. Certificación votación acuerdos». 30 Ibidem, archivo PDF «9. Acuerdo Municipal». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 3.6.
Por Resolución 1795 del 7 de diciembre de 202231, «por la cual se justifica la celebración de un contrato bajo la modalidad de contratación directa», el alcalde de Girardot, Cundinamarca, dispuso: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO: JUSTIFICAR, (…) la modalidad de contratación directa prevista en el inciso primero, literal C, numeral 4 del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007 y el Artículo 2.2.1.2.1.4.4. del Decreto 1082 de 2015, para la celebración del contrato interadministrativo entre el municipio de Girardot y EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE S.A.S. SEM, que tiene por objeto "La SEM operará el catastro multipropósito en el municipio de Girardot, desarrollando labores operativas en los procesos de formación, actualización, conservación y difusión catastral, conforme a la regulación expedida por el Gobierno nacional.
(…) Parágrafo segundo. La SEM prestará el servicio de apoyo a la gestión del recaudo de la cartera del impuesto predial unificado (IPU), sin que genere erogación adicional al Municipio de Girardot; dicho apoyo se realizará únicamente en la instrumentalización que pueda ser adelantada por terceros. En todo caso, la Secretaría de Hacienda y/o Tesorería conserva la función y competencia del recaudo de la cartera […]». 3.7.
Por Decreto 243 del 7 de diciembre de 202232, «por el cual se reglamentan y se disponen los recursos para garantizar la operación catastral en el municipio de Girardot», el alcalde de dicho ente territorial dispuso: «[…]
ARTÍCULO PRIMERO. Destinar a la EMPRESA DE DESARROLLO INTELIGENTE S.A.S SEM encargada de la operación del catastro multipropósito, las transferencias ordenadas por el Acuerdo Municipal 06 del 29 de noviembre de 2022, con el objeto, de financiar la operación catastral que se ejecutará en el municipio de Girardot.
ARTÍCULO SEGUNDO. Los recursos serán administrados a través de un encargo fiduciario que será constituido por la SEM y se encargará de administrarlos conforme las ordenes que se le impartan.
ARTÍCULO TERCERO. El Secretario de Hacienda incorporará en el presupuesto anual, el porcentaje de los recursos previstos en el Acuerdo 006 de 2022 para cumplir con la trasferencia anual destinada a la SEM.
ARTÍCULO CUARTO. El alcalde celebrará los contratos correspondientes con la SEM tendientes a articular el manejo de los recursos […]». 3.8. El 9 de diciembre de 2022 se suscribió entre el alcalde del municipio de Girardot, Cundinamarca, y la sociedad de economía mixta Empresa de 31 Ibidem, archivo PDF «10. Resolución No. 1795». 32 Ibidem, archivo PDF «11.
Decreto Acordal 243». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Desarrollo Inteligente SAS, el Contrato Interadministrativo CTO-1416- CD-CI-005-2022, con las siguientes cláusulas33: «[…] PRIMERA.
OBJETO: La SEM operará el catastro multipropósito en el municipio de Girardot, desarrollando labores operativas en los procesos de formación, actualización, conservación y difusión catastral, conforme a la regulación expedida por el Gobierno nacional. Parágrafo primero. La SEM podrá operar estos servicios catastrales en otras entidades territoriales, conforme los estudios de potencialidad empresarial que promuevan la competitividad de Girardot.
Parágrafo segundo. La SEM prestará el servicio de apoyo a la gestión del recaudo de la cartera del impuesto predial unificado (IPU), sin que genere erogación adicional al Municipio de Girardot; dicho apoyo se realizará únicamente en la instrumentalización que pueda ser adelantada por terceros. En todo caso, la Secretaría de Hacienda y/o Tesorería conserva la función y competencia del recaudo de la cartera.
(…) SÉPTIMA. CONTRAPRESTACIÓN ECONÓMICA. El valor del contrato es indeterminado, pero determinable en su ejecución. Su pago será garantizado por el Municipio con la destinación del 12,7% del recaudo del Impuesto Predial Unificado (IPU). La remuneración será conforme a los valores del anexo técnico financiero del Acuerdo 006 de 2022 de destinación de rentas.
Parágrafo primero. El pago a la SEM por los servicios que prestará como operador catastral, se cubrirán en un plazo de quince (15) años, contados a partir del año 2023. No obstante, lo anterior, en el año 2022 el municipio pagará a la SEM la suma de Tres Mil Millones de pesos m/cte. ($3.000.000.000.00) y el año 2023 pagará la suma de Mil Millones de pesos ($1.000.000.000.00) que le girará el Municipio a la fiducia como anticipo para la ejecución del contrato; y del año 2024 hasta el año 15 se cubrirá con el 12,7% del recaudo del Impuesto Predial Unificado.
Parágrafo segundo. El porcentaje del IPU autorizado mediante Acuerdo 006 del 29 de noviembre de 2022, se destinará por el termino de ejecución del contrato interadministrativo. Parágrafo tercero. La amortización del valor del anticipo de los Cuatro mil millones de pesos m/cte ($ 4.000.000.000.), se imputará al final de la ejecución de la primera actualización catastral.
Parágrafo cuarto. Conforme al estudio de viabilidad empresarial y al anexo técnico financiero del Acuerdo Municipal N° 06 de 2022, el pago a la SEM por los tres (3) servicios catastrales (actualización, conservación y difusión), será realizado mensualmente y girado a través de la fiducia por parte del Municipio. La SEM deberá presentar informes bimestrales de ejecución con el cumplimiento de actividades, etapas y alcances 33 Ibidem, archivo PDF «12.
Contrato Iteradtivo». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 desarrollados de los servicios catastrales. Lo anterior, con la respectiva autorización de la supervisión y la certificación del cumplimiento de las obligaciones contractuales.
Parágrafo quinto; Para efectos fiscales y tributarios el presente contrato se tasa en Diez mil millones de pesos. ($10.000.000.000) (…) DÉCIMA: APROPIACIONES Y REGISTROS PRESUPUESTALES. Atendiendo la destinación de las rentas del 12.7% del ingreso del IPU, contenidas en el anexo técnico financiero del Acuerdo 006 de 2022 de destinación de rentas, la Secretaría de Hacienda del Municipio realizará anualmente las apropiaciones y el registro presupuestal por el valor proyectado para el año que se va ejecutar […]». 3.9.
El alcalde de Girardot y la Empresa de Desarrollo Inteligente SAS SEM suscribieron el Modificatorio 1 del 21 de diciembre de 2023, al Contrato Interadministrativo CTO-1416-CD-CI-005-2022, en los siguientes términos34: «[…]
PRIMERO: Modifíquese la cláusula séptima, en los siguientes términos: Séptima. Contraprestación Económica. El valor del contrato es indeterminado, pero determinable en su ejecución. Su pago se realizará mensualmente con la entrega, total o parcial, de los productos de cada fase de la operación catastral. La contraprestación económica será garantizada por el Municipio, destinando una parte del recaudo del Impuesto Predial Unificado (IPU) a partir del año 2024, de conformidad con los estudios técnicos, financieros y jurídicos del presente contrato.
Parágrafo primero. El pago a la SEM por los servicios que prestará como operador catastral, se cubrirán en un plazo de quince (15) años, contados a partir del año 2023. No obstante, lo anterior, en el año 2022 el municipio pagará a la SEM la suma de Tres Mil Millones de pesos m/cte. ($3.000.000.000.00) y el año 2023 pagará la suma de Mil Millones de pesos ($1.000.000.000.00) que le girará el Municipio a la fiducia como anticipo para la ejecución del contrato, y del año 2024 hasta el año 15 se cubrirá de conformidad con los estudios técnicos, financieros y jurídicos del presente contrato.
Parágrafo segundo. La amortización del anticipo de los Cuatro Mil Millones de pesos m/cte ($4.000.000.000) se descargará una vez se supere la ejecución de dicho valor. Para ello, el Municipio recibirá, total o parcialmente, las actividades ejecutadas. Parágrafo tercero. Conforme al estudio de viabilidad empresarial, al anexo técnico financiero y demás estudios del contrato, el pago a la SEM por la 34 Ibidem, archivo PDF «14.
Copia modificatorio». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 operación catastral, a partir del 2024, se realizará mensualmente a través de la fiducia dispuesta para ello. La SEM deberá presentar informes bimestrales de ejecución con el cumplimiento de actividades de los servicios catastrales.
Lo anterior, con la respectiva autorización de la supervisión y la certificación del cumplimiento de las obligaciones contractuales. Parágrafo cuarto. Para efectos fiscales y tributarios el presente contrato se tasa en Diez mil millones de pesos. ($10.000.000.000). Parágrafo quinto: De conformidad con el modelo financiero y lo estudios técnicos que sirvieron de fundamento al contrato, el valor de actualización catastral por predio para el primer año es de Ciento setenta y siete mil novecientos cinco pesos.
($177.905). Parágrafo transitorio: Para pagar la operación catastral a partir del año 2024, mientras se resuelve el compromiso presupuestal a largo plazo, el Municipio gestionará el valor del recaudo del IPU necesario para el pago de la operación catastral, con apropiaciones presupuestales estimadas de las proyecciones de ingresos del respectivo año o lo que a nivel técnico, financiero y jurídico corresponda […]». 3.10.
Por oficio SHDA 110-47 – 676 del 17 de julio de 202435, el Secretario de Hacienda del municipio de Girardot, Cundinamarca, en respuesta a una solicitud para que se «certifique si con base en el acuerdo municipal 006 de 2022, la administración municipal en las vigencias 2022, 2023 y 2024, ha girado algún dinero o porcentaje recaudado del impuesto predial para garantizar el pago de la operación catastral (…)», indicó que «(…) [r]evisando en el Sistema de Información Financiera (…) no se denotan pagos respectivos para esas vigencias, correspondiente a la Operación Catastral Multipropósito teniendo como fundamento el Acuerdo Municipal 006 de 2022 (…)».
De igual manera, por oficio SHDA 110-47 – 870 del 10 de septiembre de 202436, el secretario de Hacienda del municipio de Girardot, Cundinamarca, indicó que «(…) en el año 2024 no se ha hecho ningún pago correspondiente a la Operación Catastral Multipropósito (…)». 35 Visto en el índice 17 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 01, archivo PDF «5Certificaciones». 36 Ibidem, archivo PDF «19.
Respuesta Hacienda transferencias». Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 3.11. Mediante providencia del 8 de junio de 202337, dictada por la Subsección B, Sección Primera, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca38, en el radicado 25000 23 41 000 2023 00182 00, (i) se declararon fundadas las observaciones presentadas por la gobernación de Cundinamarca frente al Acuerdo 006 del 29 de noviembre de 2022, expedido por el concejo municipal de Girardot, «(…) respecto de los artículos 2.2.2.5.12 del Decreto 1170 de 2015, artículo adicionado por el Decreto 1983 de 2019; el artículo 1.° de la Ley 1386 de 2010; los artículos 5.°, 10.° y 12.° de la Ley 819 de 2003; el artículo 346 de la Constitución; y por falsa motivación (…)»; y (ii) se declaró la nulidad de dicho acuerdo. 4.- Análisis de la Sala En el asunto bajo examen, la parte actora, en el escrito inicial, pidió la desinvestidura del acusado por la causal de indebida destinación de dineros públicos con fundamento en que aprobó el Acuerdo 006 de 2022, y, como se desprende del acápite de pretensiones, la solicitó para el período constitucional 2024-2027, pese a que, como lo afirma en el mismo escrito, se sustenta en hechos ocurridos para el período 2020- 2023.
El tribunal negó la solicitud de desinvestidura porque consideró que al expedirse el Acuerdo 006 de 2022 no se incurrió en indebida destinación de dineros públicos, y, en cuanto a la discordancia entre el período constitucional por el que se pretende la pérdida de investidura y la fecha de los hechos en la que se sustenta, sostuvo que las partes no discutían que el acusado tuviese la condición de concejal para el período 2020- 2023, por lo que abordó el estudio de la causal. 37 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00, archivo PDF «15.
Fallo Tribunal». 38 M.P. Cesar Giovanni Chaparro Rincón. Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 La parte actora apeló la precitada decisión y alegó que el concejal sí había incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos al aprobar el Acuerdo 023 de 2021.
En el escenario descrito, la Sala estima oportuno pronunciarse respecto de la discordancia entre el período constitucional del que se persigue la desinvestidura y la fecha de los hechos en los que se fundamenta la causal, e igualmente, en lo atinente a que en la apelación el solicitante fundamentó la indebida destinación de dineros públicos en el Acuerdo 023 de 2021, pese a que en el escrito inicial y en la sentencia de primera instancia a lo que se aludió fue al Acuerdo 006 de 2022.
Para ello, examinará: (i) la aplicación del principio de congruencia en los procesos de pérdida de investidura, y (ii) el caso concreto, en el que se abordarán los dos aspectos ya anunciados. 4.1.- La aplicación del principio de congruencia en los procesos de pérdida de investidura El artículo 281 del Código General del Proceso, aplicable conforme lo señalado por el artículo 21 de la Ley 1881 de 2018, establece que «(…) la sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. // No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en ésta».
Al respecto, la jurisprudencia de la Sección Primera ha señalado que «(…) del principio de congruencia se desprenden deberes y prohibiciones a cargo del juez, a quien le corresponde adoptar una decisión que guarde Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 total correspondencia entre los fundamentos fácticos y jurídicos aducidos en la solicitud de desinvestidura, lo debatido y probado en el proceso»39.
Entre los deberes y prohibiciones que se derivan del principio de congruencia en el proceso de pérdida de investidura, la Sala Plena del Consejo de Estado ha resaltado los siguientes40: (i) «La congruencia supone la identidad de la providencia que resuelve la solicitud de pérdida de investidura con la acusación planteada», esto es que, «(…) en materia sancionatoria, y en especial en la pérdida de investidura, la congruencia supone la correspondencia entre las imputaciones fácticas y jurídicas que se expresan en la acusación, contenida en la demanda o en el escrito que la subsana, con las consideraciones y decisión plasmadas en la sentencia del operador judicial.
Lo anterior significa que el despojo de la investidura no podrá producirse por hechos distintos a los alegados en el escrito genitor del proceso ni por causales distintas a las mencionadas y motivadas por el demandante (…)»41. (ii) «La congruencia impone resolver todos los cargos planteados en la solicitud de desinvestidura», lo que se traduce en que, «(…) más allá de la identidad entre acusación y decisión, la consonancia implica una respuesta pormenorizada y de fondo a la totalidad de las inculpaciones que se erigen en contra del demandado, como forma de purga de las imputaciones que pesan sobre el ciudadano que ostenta la calidad de Parlamentario, y permiten, en principio, afirmar que dispone de la dignidad requerida para el desempeño de dicho cargo (…)»42. 39 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 14 de marzo de 2024. Expediente con radicación nro. 76001 2333 000 2023 00734 01. C.P.: Germán Eduardo Osorio Cifuentes. 40 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 17 de septiembre de 2019. Expediente radicado nro. 11001 0315 000 2019 01598 01 (PI).
C.P.: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 41 Ibidem. 42 Ibidem. Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 26 (iii) «La congruencia impide al juez de la pérdida de investidura emprender estudios de fondo respecto de cargos indebidamente fundados», lo que quiere significar que «(…) la claridad de las disquisiciones que cimientan la acusación, no solo son presupuesto de la contradicción, sino guía del fallo que deberá ser adoptado por el operador judicial.
De allí que se rechacen las explicaciones anfibológicas, oscuras y confusas esgrimidas por el accionante en su escrito introductorio (…)», tal y como lo explicó la Sala Plena del Consejo de Estado en providencia del 17 de enero de 2012 al indicar que «(…) al juzgador no le está permitido abordar el estudio de causales de pérdida de investidura que no hayan sido debidamente invocadas y explicadas en el escrito de demanda, tal y como lo ordena la letra c) del artículo 4 de la Ley 144 de 1994 (…)»43.
En este punto, debe tenerse en cuenta que el literal c) del artículo 5 de la Ley 1881 de 2018 prevé que la solicitud de pérdida de investidura deberá contener, entre otros aspectos, «(…) la invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación». Cabe señalar que el precitado requisito también estaba enlistado de manera idéntica en el literal c) del artículo 4 de la Ley 144 de 1994 y la expresión «(…) y su debida explicación» fue declarada exequible en la sentencia C – 237 de 2012 (se destaca).
En dicha oportunidad, la Corte Constitucional explicó que la exigencia sobre la explicación de la causal no era desproporcionada y, además, «(…) supone una garantía al derecho de defensa del sujeto pasivo de dicha solicitud, pues sabrá de forma específica cómo, en concepto del demandante, una situación fáctica dada encuadra dentro de una causal de pérdida de investidura // Contrario sensu, la indeterminación de cómo unos hechos expuestos en el escrito de demanda implican la concreción de una causal de pérdida de investidura, obligaría al demandado a 43 Consejo de Estado.
Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Rad. 11001-03-15- 000-2011-00708-00(PI). M.P. Ruth Stella Correa Palacio. Sentencia de 17 de enero de 2012. Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 suponer, a presumir e incluso, adivinar las razones, los matices y el camino argumentativo de la posible acusación, y además a defenderse de la misma».
En consonancia con lo explicado, la Sección Primera ha señalado que en materia de pérdida de investidura «las causales son de aplicación restrictiva; es decir, su estudio debe circunscribirse a las expresamente atribuidas al demandado en el libelo de la demanda; lo contrario equivaldría a la violación al debido proceso, en la medida en que éste tiene el derecho de ejercer su contradicción y defensa frente a los cargos que se le endilgan y las causales que se invoquen en la demanda, de manera que no puede ser sorprendido en el recurso de alzada proponiéndole una nueva causa para pedir, pues su defensa se ha estructurado conforme a lo propuesto por el accionante y una causal nueva desfiguraría el contexto de la decisión adoptada en primera instancia»44. 4.2.- El caso concreto Como se indicó en precedencia, la Sala se pronunciará, en primer lugar, respecto de la discordancia entre la fecha de los hechos en los que se fundamenta la causal de pérdida de investidura y el período constitucional por el cual se solicitó; en segundo lugar, frente al sustento del recurso de apelación para predicar la indebida destinación de dineros públicos, en contraposición con el escrito inicial y lo resuelto por el a quo.
(i) La discordancia entre la fecha de los hechos en los que se fundamenta la causal de pérdida de investidura y el período constitucional por el cual se solicitó: 44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 30 de agosto de 2018. Expediente radicado nro. 25000 2336 000 2017 01650 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 La Sala observa que, conforme con la pretensión formulada en el escrito inicial, la pérdida de investidura se solicitó por el período constitucional 2024- 2027, y precisamente, la parte actora acreditó la calidad de concejal del acusado para ese período con la credencial contenida en el formulario E-27.
Al respecto, se destaca que la pretensión fue la siguiente45: «[…]
PRIMERO: Decretar la pérdida de investidura del señor JORGE ENRIQUE HERNANDEZ MAYORGA, identificado con cédula (…), como Concejal del Municipio de Girardot - Cundinamarca para el período 2024- 2027, en virtud de lo dispuesto en el numeral 1 (sic) del Art. 48 de la Ley 617 del 2000, en concordancia con el numeral 3 del Artículo 55 de la Ley 136 de 1994.
SEGUNDO: Que las determinaciones de dicha decisión sean comunicadas y oficiadas al Concejo (sic) Nacional Electoral […]». No obstante, como el mismo solicitante lo indica en el encabezado del escrito inicial, la pérdida de investidura se fundamentó en hechos ocurridos en el período constitucional 2020-2023; al efecto, la parte actora expresó lo siguiente: «comparezco ante su despacho poniendo en consideración los hechos que relaciono a continuación, acciones que fueron adelantadas en el período constitucional anterior, es decir, 2020- 2023 por quien fue reelegido para el período constitucional 2024-2027».
Revisada la solicitud, se advierte que los hechos por los que se le endilga al concejal la causal de indebida destinación de dineros públicos, esto es, la aprobación del Acuerdo 006 de 2022, ocurrieron en el período constitucional 2020 - 2023, pero la acción de pérdida de investidura la parte actora la formuló para el período 2024 - 2027, sin que se observe que en los hechos o en el concepto de violación se haya aludido a un período constitucional distinto al que se indicó en el acápite de pretensiones.
En este punto, la Sala precisa que, aunque el solicitante, en el encabezado del escrito de la pérdida, mencionó el período 2020-2023, lo cierto es que 45 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00. Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 en la pretensión pidió la desinvestidura para el período 2024-2027; la prueba que se allegó con la demanda corresponde a dicho período y la referencia hecha en el encabezado fue para precisar que los hechos ocurrieron en la vigencia 2020-2023.
Siendo así, no es de recibo que el solicitante pretenda que se declare la desinvestidura del acusado por el período constitucional 2024 - 2027 con fundamento en que incurrió en la causal aludiendo a hechos sucedidos en el año 2022, específicamente, el Acuerdo 006; dado que, cuando el actor indica el período constitucional por el que persigue la desinvestidura, ello se traduce en que el juicio solamente pueda adelantarse por conductas ocurridas en dicho período o por hechos anteriores que no le permitían ser elegido para el período constitucional invocado, en éste último escenario, por violación al régimen de inhabilidades.
Luego, comoquiera que la indebida destinación de dineros públicos no hace parte del régimen de inhabilidades, dicha causal solo puede estudiarse por hechos ocurridos durante el período constitucional del que se predica la pérdida de investidura, pues un entendimiento distinto desconoce el derecho que tiene el acusado de defenderse exclusivamente de los cargos que se le imputan con la solicitud.
En ese sentido, la Sala precisa que no le asiste razón al tribunal cuando, al analizar el elemento de la causal relativo a que el acusado tenga la condición de concejal, sostuvo que estaba acreditado con el formulario E- 27 que el señor Hernández Mayorga era concejal para el período 2024- 2027, pero que «los hechos objeto de cuestionamiento corresponden a la vigencia 2020-2023, período por el cual no se aportó la acreditación expedida por la organización electoral nacional (…).
Corolario de lo expuesto, al ser un hecho aceptado en la contestación y por cuanto existe soporte de la votación de la sesión del concejo del ente territorial para el 29 de noviembre de 2022, se advierte que en el caso se acredita la condición de concejal de Girardot, Cundinamarca del señor Jorge Enrique Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 Hernández Mayorga para la fecha en que se discutió y aprobó el Acuerdo 006 de 2022», es decir, para el período 2020-2023.
Lo anotado, por cuanto la cuestión a resolver no radicaba precisamente en la prueba de la calidad de concejal del acusado para el período 2020- 2023, tal y como lo resolvió el a quo, sino en que, de las pretensiones del escrito de pérdida de investidura, se desprendía que aquella se solicitó para el período 2024-2027, pese a que los hechos endilgados ocurrieron en el año 2022.
Para la Sala no es procedente abordar el examen de hechos que ocurrieron en un período distinto del que se persigue la desinvestidura, pues ello equivaldría a estudiar esta acción respecto de un período constitucional por la que no fue pedida, incurriendo así en un fallo incongruente que iría más allá de lo solicitado; más aún cuando, en este caso, se indicó en el acápite de pretensiones que el período constitucional demandado era el de 2024- 2027, sin que en los hechos o en el concepto de violación se haya aludido a un período distinto, concretamente, al de 2020-2023.
(ii) El sustento del recurso de apelación para predicar la indebida destinación de dineros públicos, en contraposición con el escrito inicial y lo resuelto por el a quo: En el asunto bajo examen, se advierte que el solicitante en el escrito inicial de pérdida de investidura, para sustentar la configuración de la causal, hizo referencia en el acápite de «concepto de violación» a lo siguiente46: “[…] Por medio de ese acuerdo No.06, el aquí demandado estaba entregando a un tercero, un aspecto de la administración de un tributo, su cobro, es decir, el Concejo Municipal de Girardot, del cual, el aquí demandado hacía parte; entregaban a la referida SEM facultades para manejar tributos o asuntos del ente territorial, en concreto, el cobro del IPU. 46 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado 25000 23 15 000 2024 00991 00.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 La causal relativa a la indebida destinación de dineros públicos no exige un comportamiento de resultado, por lo que así el Acuerdo 06 de 2022 haya sido declarado nulo, tampoco es dable deducir que un acto administrativo que se presume legal, no se puede justificar, que al estar anulado dicho acuerdo No.06, exima de responsabilidad al aquí demandado, por cuanto esta circunstancia se limita a materializar la conducta constituida de la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues con ese acuerdo se ordena reconocer y pagar un porcentaje y aunque se anuló dicho acuerdo, se transformó con el Modificatorio No.1 al convertir ese porcentaje del doce punto siete por ciento (12.7%) en un valor en pesos de CIENTO SESENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS CINCO PESOS ($177.905) M/CТЕ., por cada predio que contraria los dispuesto por la Constitución Política.
(…) La pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos se configura cuando se destinan recursos del erario para fines diferentes a los determinados en el ordenamiento jurídico, cómo ocurrió en este asunto, al punto que debió ser anulado el Acto que suscribieron en el Acuerdo No.06 de 2022. No se requiere necesariamente que se produzca la erogación efectiva, como si lo es, cuando el fin es el incremento y provecho patrimonial personal, esto porque el verbo rector es "destinar", esto es: ordenar, señalar o determinar algún fin o efecto y no implica un resultado.
Acá se configuró el elemento objetivo de la causal de forma indirecta, al aprobar este concejal demandado, el Acuerdo No.006 de 2022, dado que la remuneración del operador catastral no se fija mediante un Acuerdo Municipal, sino que debe ser establecido en el respectivo contrato; por lo tanto, este Acuerdo aprobado, por el aquí demandado le dio una destinación indebida a un dinero público, esto es, a una renta del Municipio, como lo son los recursos que se obtengan por el IPU.
Se desconoció igualmente el principio de anualidad presupuestal y el MFMP, al establecer de manera indebida la remuneración de los servicios catastrales prestados por la SEM constituida por el Municipio de Girardot y un socio privado, por un lapso de quince (15) años, la operación catastral correspondía al doce punto siete por ciento (12.7%) del IPU, con evidentes implicaciones para el presupuesto del Municipio de Girardot.
Ahora, respecto al elemento subjetivo, la conducta desplegada por el Concejal aquí demandado, al aprobar el Acuerdo No.006 de 2022, demuestra que debía conocer y aplicar el ordenamiento jurídico, y acordó destinar el recaudo del doce punto siete por ciento (12.7%) del IPU, como contraprestación a la operación catastral por quince (15) años, y además, facultó al operador privado a intervenir en la gestión fiscal de recaudo del tributo local, a la luz de la ley y la jurisprudencia, está prohibido.
Y no se puede excusar en que actuó en cumplimiento de sus funciones, pues no es una justificación a su conducta, sino lo contrario, esa misma condición le imponía respetar la Constitución y la ley (Art. 313-4 Constitución Nacional), precisamente para impedir que los dineros públicos se destinaran a materias expresamente prohibidas […]”.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 De lo anterior, se desprende que el solicitante fundamentó la causal de indebida destinación de dineros públicos en el hecho de que el concejal aprobó el Acuerdo municipal 006 de 2022, por medio del cual se autorizó al alcalde de Girardot a destinar parcialmente recursos del impuesto predial unificado para la operación del catastro multipropósito.
Sin embargo, en el recurso de apelación alegó que el concejal incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos por participar en la aprobación del Acuerdo 023 de 2021, tal y como se advierte de la siguiente transcripción: “[…] El concejal aquí demandado emitió voto favorable a invertir por quince (15) años del recaudo del IPU a la financiación de una empresa de economía mixta, cuyo objeto era la Gestión Catastral, cuando aprobó el Acuerdo No. 023 de 2021, con destino al pago de la operación catastral por parte del socio particular, lo cual está prohibido por la Constitución y la Ley.
(…) Ahora, respecto al elemento subjetivo de la causal por culpa grave, se probó, puesto que se demostró que el concejal aquí demandado JORGE ENRIQUE HERNANDEZ MAYORGA acordó destinar el recaudo del IPU, como contraprestación a la operación catastral por quince (15) años y además facultó al operador privado a intervenir en la gestión fiscal del recaudo del tributo, lo cual, a la luz de la ley y la jurisprudencia, está prohibido.
(…) La conducta del concejal demandado, en cuanto a que participó y aprobó positivamente en la votación del Acuerdo No.023 de 2021, pues ese análisis podría establecer que sí se configuró la causal de pérdida de investidura, toda vez que, a pesar de conocer sus deberes como concejal, pudo haberlos omitido, especialmente desde el aspecto subjetivo, pues el objetivo también se probó. (…) A manera de conclusión expongo los argumentos por los cuales la Honorable Sección de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado debe revocar la sentencia recurrida: (…) a) Se estableció que el propósito esencial del Acuerdo No.023 de 2021 aprobado por el aquí demandado, era disponer de un porcentaje de Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 una renta, esto es, del IPU, para con ella financiar el servicio de Gestión Catastral por el término de quince (15) años y así se autorizó al Alcalde del Municipio a comprometer recursos correspondientes a vigencias futuras, con lo cual se desconoció el principio de anualidad del presupuesto.
(…) c) Considero que sí se encuentran acreditados los elementos de la causal de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos prevista en el numeral 4 del Art. 48 de la ley 617 de 2000, en concordancia con el numeral 3 del Art. 55 de la ley 136 de 1994 por parte del concejal aquí demandado, JORGE ENRIQUE HERNANDEZ MAYORGA, al aprobar el Acuerdo y por lo tanto se configuró el elemento objetivo de la causal, y al momento de deliberación y votación del Acuerdo referido, el concejal aquí demandado JORGE ENRIQUE HERNANDEZ MAYORGA actuó a sabiendas de la norma y el contenido que estaba aprobando, y sin excusa, lo que evidenció al menos culpa grave en su conducta en ese sentido […]”.
De la transcripción precedente, la Sala constata que en el escrito inicial el solicitante fundamentó la causal de indebida destinación de dineros públicos en el hecho de que el concejal aprobó el Acuerdo 006 de 2022; no obstante, se observa que en el recurso de apelación se modificaron los motivos por los que se estimó se configuraba la causal invocada, en el sentido que ahora el recurrente alegó que el concejal destinó indebidamente los dineros públicos por aprobar el Acuerdo 023 de 2021.
Al respecto, la Sala destaca que el concejal, en la contestación de la solicitud de pérdida de investidura, no expuso ningún argumento de defensa referido a que la aprobación del Acuerdo 023 de 2021 constituía una indebida destinación de dineros públicos, como lo endilga el solicitante en el recurso de apelación. Por el contrario, su defensa estuvo encaminada a señalar que la aprobación del Acuerdo 006 de 2022 y su posterior anulación por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no implicó la configuración de la causal invocada.
Ahora bien, la Sala no desconoce que en el capítulo de «hechos» de la solicitud de pérdida de investidura, el solicitante, en el primero de ellos, aludió a que el concejo municipal de Girardot aprobó, con la anuencia del concejal, el Acuerdo 023 de 2021, por medio del cual se autorizó al alcalde Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 para constituir una sociedad de economía mixta para iniciar la transformación de Girardot en una sociedad inteligente y sostenible, y que dicho acuerdo fue aportado como prueba con el escrito de la demanda.
No obstante, tal y como fue formulado en el escrito inicial, el hecho en el que se fundamentó la causal de indebida destinación de dineros públicos consistió en la aprobación del Acuerdo 06 de 2022, lo que se desprende con claridad del acápite de «concepto de violación», específicamente, cuando el actor se refirió a la configuración del elemento objetivo y subjetivo, al señalar en el primero que «se configuró el elemento objetivo de la causal en forma indirecta al aprobar este concejal demandado el Acuerdo 006 de 2022 (…) este acuerdo aprobado por el aquí demandado le dio una destinación indebida a un dinero público», y al indicar respecto del segundo que «la conducta desplegada por el concejal aquí demandado al aprobar el Acuerdo 006 de 2022 demuestra que debía conocer y aplicar el ordenamiento jurídico».
Cabe mencionar también que, así como en el hecho primero del escrito inicial, el solicitante refirió al Acuerdo 023 de 2021, en los subsiguientes hechos aludió a la Licitación Pública 006 de 2022, a la Resolución 786 de 2022, a la Resolución 964 de 2022, a la Resolución 1795 de 2022, al Decreto 243 de 2022, al Contrato Interadministrativo, entre otros, pero no para predicar a partir de ellos la configuración de la causal, dado que en el acápite de concepto de violación solo hizo mención expresa al Acuerdo 006 de 2022.
En ese sentido, como el solicitante no expuso en el escrito de pérdida que la causal endilgada se configuraba por el hecho de aprobar el Acuerdo 023 de 2021, no es procedente que en el recurso de apelación modifique los fundamentos en los que estructuró la causal, en la medida en que el recurso de apelación no se trata de una nueva oportunidad para variar el sustento por el que inicialmente se pidió la desinvestidura; permitir lo contrario se traduciría en la afectación del derecho de defensa y contradicción de la parte acusada.
Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 Con todo, la Sala advierte que en sentencia del 21 de noviembre de 202447 se negó la pérdida de investidura de cuatro concejales del municipio de Girardot por hechos ocurridos en el período constitucional 2020-2023, que igualmente se había solicitado por la causal de indebida destinación de dineros públicos por aprobar el Acuerdo 006 del 29 de noviembre de 2022.
Por las razones anotadas, la Sala confirmará la sentencia proferida el 3 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de pérdida de investidura. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de febrero de 2025 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó la solicitud de desinvestidura del señor Jorge Enrique Hernández Mayorga, concejal del municipio de Girardot, (Cundinamarca), elegido para el período constitucional 2024 - 2027.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, remítanse las diligencias al Tribunal de origen. 47 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 21 de noviembre de 2024. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Expediente radicación 25 000 23 15 000 2024 00518 01. Radicación: 25000 23 15 000 2024 00991 01 Solicitante: Camilo Andrés Ortiz Arias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Presidenta Consejero de Estado Consejera de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.