CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación 660012333000202400239011 Recurso de apelación contra la sentencia de 8 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ TESIS: AGENTE DE TRÁNSITO NO EJERCIÓ AUTORIDAD CIVIL EN EL MUNICIPIO DE DOSQUEBRADAS (RISARALDA) DURANTE LOS DOCE (12) MESES ANTERIORES A LA ELECCIÓN DE SU HIJA COMO CONCEJAL DE ESE ENTE TERRITORIAL.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por el solicitante contra la sentencia de 8 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, mediante la cual denegó la pérdida de investidura de la concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, por hechos relacionados con el ejercicio de su período constitucional 2024-2027.
I.- ANTECEDENTES 1 Este proceso permanece digitalizado en el sistema para la gestión judicial SAMAI, por lo que las providencias, pruebas, memoriales y demás piezas procesales a las que se haga alusión en esta sentencia podrán ser confrontadas de forma virtual. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 I.1.- El ciudadano RODOLFO LOZANO DÍAZ, actuando en nombre propio, solicitó decretar la pérdida de investidura de la señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), por hechos relacionados con el ejercicio de su período constitucional 2024-2027, al considerar que incurrió en la causal prevista en el artículo 43, numeral 4, de la Ley 136 de 2 de junio de 19942, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20003, esto es por transgredir el régimen de inhabilidades al ostentar vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad con funcionario que, en calidad de agente de tránsito, ejerció autoridad administrativa y civil en ese ente territorial dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección, -29 de octubre de 2022 a 29 de octubre de 2023-.
I.2.- En apoyo de su pretensión el solicitante adujo, en síntesis, los siguientes fundamentos de hecho y de derecho de la causal de pérdida de investidura invocada: Indicó que mediante el Decreto núm. 180 de 11 de mayo de 2022, “[…] por medio del cual se efectúa un encargo en un empleo de carrera administrativa […]”, el alcalde municipal de Dosquebradas (Risaralda) encargó al señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA, identificado con la cédula de ciudadanía núm. 18.512.156, en el empleo de agente de tránsito, código 340, grado 01 de carrera administrativa de la planta globalizada de la Alcaldía Municipal de 2 “[…] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios […]”. 3 “[…] Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional […]”.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Dosquebradas (Risaralda), en la Secretaría de Tránsito y Movilidad, con una asignación básica de $2.115.500, por el tiempo que dure la vacancia según el orden provisional temporal de los empleos de carrera establecido en el artículo 2.2.5.2.2 del Decreto 1083 de 26 de mayo de 20154.
Manifestó que dicho acto previó que el encargo comportaría el ejercicio integral de las funciones atribuidas al referido empleo de agente de tránsito, así como la desvinculación transitoria de las funciones propias del empleo del que era titular el señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA, esto es auxiliar de servicios generales, código 470, grado 01 de la planta global de la Alcaldía Municipal de Dosquebradas (Risaralda); y que a través de acta núm. 061 de 16 de mayo de 2022, él tomó posesión del citado cargo con sus funciones determinadas en el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de los empleos que conforman la planta de personal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), contenidas en las páginas 309 a 311.
Mencionó que en las elecciones de 29 de octubre de 2023, la hija del agente de tránsito, señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, -entre quienes existe parentesco en primer grado de consanguinidad-, fue elegida concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), para el período constitucional 2024-2027, por el acuerdo de coalición ‘Dosquebradas sí es posible’, tal como consta en el formulario E-26 de 4 de noviembre de 2023, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, cargo del cual tomó posesión el 2 de enero de 2024, 4 “[…] Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector de Función Pública […]”.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 según acta núm. 005 del Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda), habiendo declarado, bajo la gravedad del juramento, no encontrarse incursa dentro de las causales de inhabilidad e incompatibilidad establecidas en la Constitución Política y la Ley.
Citó el artículo 188 de la Ley 136, así como conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para indicar que el cargo de agente de tránsito ostenta autoridad civil y administrativa, para cuya configuración no es necesario que el servidor público haya hecho uso de las atribuciones que le otorga la ley, por cuanto el ejercicio de autoridad se determina objetivamente, debido a las funciones asignadas al cargo.
Refirió que la autoridad sancionatoria con la que son revestidos los agentes de tránsito para velar por el cumplimiento de las normas de tránsito en el territorio de jurisdicción, pudo implicar expectativas de actos positivos en los particulares del municipio de Dosquebradas (Risaralda), es decir no sancionatorios, en el contexto en el que señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA pudo haber utilizado su cargo de agente de tránsito para generar promesas o incluso conceder prebendas a los infractores de la normas de tránsito, con el único propósito de conseguir influir en la voluntad de los contraventores y así concretar el apoyo a su hija en las elecciones territoriales al Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda), durante el año inhabilitante.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Aseveró que los artículos 3º y 7º de la Ley 769 de 6 de julio de 20025, en concordancia con los artículos 2º y 5º de la Ley 1310 de 26 de junio de 20096, les otorgan a los agentes de tránsito la calidad de autoridad de tránsito, al tiempo que indica que sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio, lo que supone un componente para ejercer autoridad civil; y que los artículos 119 y 122 de la Ley 769 reconocen a los agentes de tránsito como autoridad al facultarlos para impedir, limitar o restringir el tránsito e imponer sanciones, lo que de nuevo reafirma que, en el ejercicio de sus funciones, los agentes de tránsito emanan actos de poder y mando, mediante los cuales pueden impartir órdenes, instrucciones, adoptar medidas coercitivas, de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento.
Acudió a la sentencia de 24 de mayo de 2018, proferida por el Consejo de Estado mediante la que se decretó la pérdida de investidura de un concejal del municipio de Lebrija (Santander), por cuanto su hija se desempeñó como Inspector Urbano e Inspector de Tránsito y Transporte durante el año inhabilitante, así como al concepto núm. 217391 del 1o. de junio de 2022, expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, con radicado número 20226000217391, en el que se resolvió la consulta referida a si existía inhabilidad cuando una persona desea inscribirse como candidato al concejo municipal, pero a su vez tiene un hermano como agente de tránsito en el mismo municipio, ante lo cual la entidad conceptuó que dichos funcionarios ejercen autoridad administrativa. 5 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones […]”. 6 “[…] Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Señaló que la accionada, señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, no podía inscribirse como candidata para el Concejo Municipal de Dosquebradas (Risaralda) para los comicios celebrados el 29 de octubre de 2023, por tener parentesco en primer grado de consanguinidad con funcionario que dentro de los doce (12) meses anteriores a la inscripción se desempeñó como autoridad civil y/o administrativa, esto es que su padre, el señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA, se desempeñaba como agente de tránsito del mismo municipio desde el 16 de mayo de 2022.
I.3.- La accionada, a través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de la pretensión de desinvestidura para lo cual arguyó, en síntesis, que la solicitud tenía un déficit argumentativo sustancial por haberse limitado al análisis normativo de la causal invocada, y la jurisprudencia temática que en abstracto le da alcance; y que, no obstante, era deber del solicitante investigar si el agente de tránsito JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA, realizó alguna conducta que reflejara sus competencias administrativas y si estas fueron relevantes para el caso de la candidatura de la señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, por cuanto las modificaciones al estatuto de la acción de pérdida de investidura exigen que las conductas desplegadas por aquel se precisen en el entorno funcional de la fuente invocada de incompatibilidad, o inhabilidad, según corresponda.
Sostuvo que el Manual de Funciones asignado a los agentes de tránsito de Dosquebradas (Risaralda), lo máximo que les atribuye es la elaboración de comparendos y la regulación del tránsito vehicular, por lo que, en los primero, no constituyen sino actos de trámite y son Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 incapaces de producir actos administrativos por sí solos; y, en lo segundo, las funciones de control de tránsito se agotan en una actividad de mera policía, -mandar obedeciendo-, es decir de regulación de derechos, y no en la expedición de actos de autoridad, resultando así improbable que un funcionario de esta naturaleza incurra en autoridad administrativa o civil.
Afirmó que no concurrió el elemento objetivo, por cuanto el empleo público de agente de tránsito corresponde a un cargo de orden técnico para el apoyo de las actividades misionales de la Secretaría de Tránsito y Movilidad, quien no produce actos administrativos, sino actos de mero trámite, y en las funciones regulatorias; y que de esta situación no se puede indicar que una simple actividad de policía pueda incurrir en la inhabilidad en análisis.
Señaló, en cuanto al elemento subjetivo, que la solicitud no puntualizó la naturaleza de la postulación de la accionada como líder social y juvenil interesada en procesos políticos desde los 15 años, como mujer cofundadora de la Fundación Jóvenes Rurales del Alto del Nudo, en procesos de conservación ambiental y desarrollo económico del territorio; y que a los 18 años fue presidenta de la Plataforma Municipal de Juventudes, y más adelante representó a los jóvenes del departamento de Risaralda a nivel nacional, entre el 2021 y el 2022, mediante contrato de prestación de servicios con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda, lideró el proyecto de Jóvenes y Ambiente habiendo tomado las previsiones cuando lanzó su candidatura al Concejo, necesarias para valorar las matrices de riesgo en las que posiblemente implicaran limitaciones para su candidatura.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Manifestó que los máximos de votación no se encontraron entre la población urbana del municipio de Dosquebradas (Risaralda), sino esencialmente en el sector rural, vereda Alto del Nudo de Aguazul, Alto del Nudo Estanquillo, lo que demuestra su conducta enteramente distanciada de una posible influencia de la función de su padre en su resultado electoral.
Finalmente, formuló las que denominó excepciones de ‘Aplicabilidad de norma exceptiva frente a lo invocado por el libelista’, ‘Ausencia de dolo o culpa grave en la conducta de la concejal demandada en pérdida de investidura’, e ‘Inexistencia de la configuración objetiva’. II.- FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA El Tribunal, mediante sentencia de 8 de julio de 2024, denegó la pérdida de investidura de la concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, para lo cual sostuvo, luego de revisar la normatividad relacionada, que el agente de tránsito no ejerció autoridad administrativa desde el punto de vista orgánico ni funcional.
No obstante, indicó que sí ostentó autoridad civil por su capacidad de mando frente a los particulares, revestido de facultades correctivas, instructivas y restrictivas para obligar a los actores viales al acatamiento de sus órdenes y directrices, lo que se deriva de los artículos 2º, 28, 116 y 122 de la Ley 769, así como en el numeral segundo del respectivo manual de funciones.
Sostuvo que, conforme al manual de funciones de la entidad territorial en concordancia con lo previsto en el Código Nacional de Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Tránsito, no es dado a los agentes de tránsito imponer multas, sino que, por lo menos en la circunscripción de Dosquebradas (Risaralda), solo se encuentran facultados para extender órdenes de comparendo conforme al procedimiento establecido en el artículo 135 de la Ley 769, siendo la autoridad sancionadora la entidad territorial a través de la Secretaría de Tránsito y Movilidad; pero que este solo hecho no implica que se desligue a los agentes de tránsito de su investidura de autoridad, pues detentan un sinnúmero de facultades de dirección, control y mando sobre peatones, conductores y pasajeros, así como facultades de policía judicial, que en conjunto permiten identificar sin lugar a dudas el carácter de autoridad civil.
Insistió en que el hecho de que no detente la facultad de imponer multas tampoco significa que carezca de potestades correccionales, debido a que dicha facultad puede expresarse por otros medios no punitivos, como requerimientos verbales, expresiones corporales o audibles que indefectiblemente moldean la conducta de los actores viales.
Y que la potestad de disponer sobre la inmovilización o retiro con grúa de un vehículo, permite inferir que también se encuentran revestidos de la facultad de adoptar medidas coercitivas, aun cuando su cargo sea del nivel técnico y no tenga la potestad de expedir actos administrativos. Adujo que estando demostrada la relación de parentesco entre los señores JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA y MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, padre e hija, y el desempeño de aquél durante el año inhabilitante, quedaba constatado el elemento objetivo de la referida causal de inhabilidad.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 En cuanto al elemento subjetivo, y luego de analizar el documento allegado por la defensa de la concejal denominado ‘Análisis electoral campaña 2023 Concejo municipal Dosquebradas Camila Correa’, en el que se concluyó, entre otras cosas, que hubo un porcentaje significativamente alto de favorabilidad de la candidata en la zona rural del municipio, siendo el centro de influencia de su padre el casco urbano municipal, el Tribunal señaló que si bien la votación rural obtenida fue representativa, lo cierto es que el mayor índice de favorabilidad fue obtenido en el casco urbano del municipio, con un equivalente al 78.7%.
Indicó que las actas de reunión de equipo llevadas a cabo el 26 de agosto y 9 de septiembre de 2022, que fueron aportadas con la correspondiente trazabilidad, -que acredita la efectiva realización de las mismas-, dan cuenta de la toma en consideración de la relación contractual de la entonces candidata al concejo con la Corporación Autónoma Regional de Risaralda como circunstancia que podría acarrear una inhabilidad, pero en ninguna de las dos reuniones se abordó lo atinente al vínculo de consanguinidad con el agente de tránsito JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA. Y que, pese a que el testigo MIGUEL MATEOS CIRO refiere que por lo menos en una reunión, -no especificó la fecha-, se trató el tema referido a la inhabilidad por cuenta del vínculo filial con un agente de tránsito y se socializó la matriz de riesgos, lo cierto es que no hay registro documental ni trazabilidad del evento u otro elemento que corrobore sus dichos.
Luego de analizar los testimonios de los señores BRIAN STEVEN SALAZAR MEJÍA, JUAN DIEGO GIRALDO TORRES y MIGUEL Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 MATEOS CIRO, refirió que la accionada no obró con suficiente diligencia y cuidado puesto que se rodeó de egresados no titulados y sin experiencia alguna en el ámbito electoral, quienes no ahondaron en la auscultación de aspectos necesarios para el estudio, como lo era el expediente administrativo del padre de la entonces candidata, dando por sentado aspectos fácticos sin la debida constatación y verificación y desestimando precedentes jurisprudenciales o conceptos de autoridades sin el suficiente análisis o sin referenciarlos.
Manifestó, por otra parte, que muy a pesar de estar debidamente acreditado el registro del señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA en el sistema de carrera administrativa, ello de ninguna forma es eximente de la configuración objetiva de la inhabilidad, al tiempo que tampoco exculpa, por la evidente imposibilidad de extensión de la prerrogativa, en el tipo prohibitivo que se imputa a la concejal.
No obstante lo anterior, en cuanto al dolo sostuvo que no obra prueba que acredite la existencia de intencionalidad de la concejal orientada a defraudar los comicios con la influencia o poder que pudiera ejercer su progenitor desde la figura de autoridad civil, o que siendo consciente de la inhabilidad de forma caprichosa hubiese promovido su candidatura; y que tampoco fue aportada ni alegada la existencia de proceso penal o disciplinario promovido en contra de la accionada o su padre relacionados con transgresiones a los mecanismos de participación democrática, sino que, contrario a ello, en garantía de la presunción de buena fe, habría de considerarse que el agente de tránsito en cumplimiento del deber que le asiste como servidor Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 público, se abstuvo de intervenir en política, -artículo 60 de la Ley 1952 de 28 de enero de 20197-.
Señaló, respecto de la culpa grave, que si bien el asesoramiento jurídico de la accionada no fue el más idóneo, si denota la intencionalidad de formular consulta jurídica frente a los dos aspectos que podrían configurar inhabilidad; y que dicha actuación aconteció con anterioridad al período inhabilitante, por lo que su actitud no fue pasiva sino que mostró cierto nivel de diligencia al asesorarse por lo menos de un abogado en ejercicio, -JUAN DIEGO GIRALDO TORRES-, quien si bien tenía limitada trayectoria en materia electoral para ese momento pudo haber generado en la encartada expectativa de asesoramiento diligente, comportamiento que no tiene la entidad suficiente para considerarlo grosero, despreocupado o temerario, ya que el reducido nivel de diligencia con que abordó la problemática, -lo que puede ser catalogado como culpa leve-, resulta suficiente para descartar la culpa grave.
Sumado a esto último, estableció que no se acreditó con suficiencia la capacidad del agente de tránsito de influir en el electorado, ni tampoco se hizo lo propio con el componente de culpabilidad, limitando sus embates a análisis jurídicos de probabilidad de ejercicio de autoridad por las funciones y a especulación sobre su posible incidencia en razón a lo que estructura como una falsa expectativa del elector en el sentido de no ser sancionado, lo cual se sitúa en el ámbito de la simple conjetura y no en situaciones concretas que lleven a generar desequilibrio en el libre juego democrático. 7 “[…] Por medio de la cual se expide el código general disciplinario se derogan la ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la ley 1474 de 2011, relacionadas con el derecho disciplinario […]”.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Concluyó en que la deficiencia probatoria respecto del elemento subjetivo impedía la prosperidad de la desinvestidura de la concejal accionada, por lo que se imponía absolverla en aplicación del principio de in dubio pro administrado.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO El solicitante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 8 de julio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el objeto de que se revoque y, en su lugar, se decrete la pérdida de investidura de la concejal accionada, señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, para lo cual adujo que, contrario a la evidencia de los hechos, pruebas aportadas y jurisprudencia del Consejo de Estado, el Tribunal calificó como leve lo que a todas luces es una conducta dolosa o gravemente culposa de la accionada, por lo que, aun quedando al descubierto su descuido, se insiste en morigerar su actuación, degradándola a culpa leve, cuando del propio análisis se concluye lo opuesto.
Indica que se probaron las carencias del abogado asesor y que durante la estructuración de la ‘matriz de riesgos’ que elaboraron durante la campaña, no se verificó el expediente administrativo del señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA, sino que el examen se fundamentó en los dichos de la propia accionada, por lo que no hubo la más mínima diligencia para un verdadero asesoramiento idóneo y calificado, pues, como lo señala la sentencia apelada, no tiene categoría de concepto jurídico sino de una observación escueta, que no atendió al estudio de precedentes jurisprudenciales y que solo se realizó al tenor de la literalidad de la Ley.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Señala que a pesar de la minimización que se le quiere dar a la autoridad del agente tránsito en un municipio pequeño como Dosquebradas (Risaralda), con mayor razón es evidente que exista la posibilidad de influenciar al elector, incluso más que en una urbe o ciudad capital, debido al conocimiento del reducido electorado al cual puede solicitarse su apoyo para votar por un aspirante al concejo municipal.
Menciona que en una valoración crítica de la declaración del abogado JUAN DIEGO GIRALDO TORRES, se puede deducir como mínimo la incuria y la negligencia, tanto de la accionada como de su asesor, en un asunto tan delicado, por lo que la calificación de culpa leve que hace el Honorable Tribunal se desmorona frente a la contundencia de las pruebas recaudadas y los hechos esgrimidos en la solicitud.
Luego de citar jurisprudencia relacionada, arguye que la accionada es abogada de profesión, y para el momento en que incurrió en la inhabilidad había culminado sus estudios, era egresada no graduada, por lo que en su condición de profesional del derecho debía conocer la ilicitud en virtud de la diligencia que debió desplegar, pues ello implica un mayor grado de conciencia y responsabilidad en comparación con cualquier otro ciudadano que decida aspirar a un cargo de elección popular.
Comenta que de aceptarse la tesis del a quo, las acciones de pérdida de investidura y nulidad electoral que contienen las causales taxativas de inhabilidades e incompatibilidades serían inanes, se violentaría el principio de seguridad jurídica y, de contera, el principio de participación democrática, de igualdad de ciudadanos ante la Ley, Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 haciendo una afrenta al Estado Social de Derecho, uno de cuyos pilares es la participación ciudadana en igualdad de condiciones; y que, precisamente, para salvaguardar dichos principios se han erigido las causales.
Finalmente, sostiene que si bien el señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA ingresó a la carrera administrativa, lo hizo como auxiliar administrativo y por tanto ese es su empleo en propiedad, situación distinta a cómo accedió al empleo de agente de tránsito que aún hoy desempeña, pues fue encargado mediante decreto y se le despojó de todas las funciones que tenía en carrera administrativa, por lo que no es aplicable la excepción del artículo 49, parágrafo 1, de la Ley 617.
IV.- TRASLADO DEL RECURSO DE APELACIÓN IV.1.- El traslado del recurso de apelación, previsto en el artículo 14, numeral 3, de la Ley 1881 de 15 de enero de 20188, fue descorrido por la accionada mediante escrito en el que reitera los argumentos de su defensa, así como las consideraciones expresadas en la sentencia apelada, para luego solicitar la confirmación de la denegación de la pérdida de investidura.
Agrega que no cabe duda del manejo prudente que el fallo de primera instancia realizó para construir una lógica concepción normativa del orden institucional, y su impacto frente a la vida ciudadana y los derechos políticos tanto de los electores, como de la denunciada por 8 “[…] Por la cual se establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, se consagra la doble instancia, el término de caducidad, entre otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 perdida de investidura; y que, no obstante, es necesario profundizar este criterio para estabilizar desde la jurisprudencia el diseño de los elementos de lo que significa autoridad administrativa o autoridad civil, que ciertamente no es derivable de los agentes de tránsito y debe excluirse de las causales por las que se prohijó la solicitud y que desde luego significan un desgaste de la jurisdicción. IV.2.- El agente del Ministerio Público guardó silencio en esta instancia. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1.- Problema jurídico De conformidad con el recurso de apelación presentado por el solicitante, le corresponde a la Sala establecer si la concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, incurrió en la inhabilidad prevista en el artículo 43, numeral 4, de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, mediando una conducta dolosa o gravemente culposa, luego de ser elegida teniendo vínculo de parentesco en primer grado de consanguinidad con funcionario que, en calidad de agente de tránsito, ejerció autoridad civil en ese ente territorial dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección, -29 de octubre de 2022 a 29 de octubre de 2023-.
V.2.- De la inhabilidad por ostentar vínculo de parentesco con funcionario que, dentro de los doce (12) meses anteriores a Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 la elección, ejerció autoridad civil, como causal de pérdida de investidura de concejales La causal de pérdida de investidura que se le endilga a la concejal consiste en la comisión de la inhabilidad prevista en la primera parte del artículo 43, numeral 4, de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, que ordena lo siguiente: “[…] CAPÍTULO IV.
CONCEJALES (…) Artículo 43. Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: (…) 4. Quien tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
A partir de lo establecido por la norma, esta causal de inhabilidad, para ser elegido concejal, se estructura siempre que concurran los siguientes requisitos: (i) Que el accionado tenga la condición de concejal. (ii) Que el accionado, desde su época de candidato al concejo, haya tenido vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 (iii) Y, que ese funcionario, dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección del concejal, haya ejercido autoridad civil en el mismo ente territorial para el cual fue elegido el cabildante.
(iv) Ahora bien, para determinar si en ejercicio de tales funciones se ostentó autoridad civil o no, la Sala trae a colación lo que la Ley 136, en su artículo 188, prevé para los efectos: “[…] Artículo 188. Autoridad civil. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1.
Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2. Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3.
Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Al respecto, la jurisprudencia de la Sección ha determinado lo siguiente: “[…] La Sala Plena de la Corporación, en sentencia de 1 de febrero de 20009, que entre otras, fue reiterada en la Sentencia de 28 de agosto de 2001 (C.P. Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) y en la Sentencia 5 de marzo de 2002 del aquí Ponente, ahondó en la noción de autoridad civil en los siguientes términos, que se reiteran para la decisión de esta controversia: “[…] La autoridad civil confiada a un servidor público por razón de sus funciones consiste en la potestad de mando, de imposición, de dirección que ejerce sobre 9 Expediente AC-7974, consejero ponente Ricardo Hoyos Duque.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 la generalidad de las personas. Su expresión puede ser diversa y puede consistir en competencias reglamentarias, o de designación y remoción de los empleados, o en potestades correccionales o disciplinarias o de imposición de sanciones distintas, o de control que comporte poder de decisión sobre los actos o sobre las personas controladas […]”10 (Énfasis fuera de texto) A la luz de estas nociones, no se remite a duda que las competencias confiadas por los Decretos 1333 de 1986 y 014 de 1999 al cargo de Inspector Municipal de Policía entrañan el ejercicio de autoridad civil, ya que aparejan potestades correccionales, sancionatorias y de control con poder decisorio sobre los actos y las personas controladas.
Está probado que GILMER PALACIO PALACIO ejerció en el municipio de Aguadas un empleo revestido de autoridad civil, tres meses y ocho días antes de su inscripción como candidato al Concejo, pues su renuncia al cargo de Inspector municipal de Policía se hizo efectiva a partir del 2 de mayo de 2000 y el término de seis (6) meses de esta inhabilidad se cuenta hacia atrás desde la fecha de la inscripción, que tuvo lugar el 9 de agosto del mismo año […]”11.
Se ahondó en su análisis, así: “[…] Sobre el tema la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la autoridad civil consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante típicos actos de autoridad que recaen sobre los ciudadanos, la comunidad en general y sobre la organización estatal en sí12. Dicha manifestación de autoridad implica, por lo tanto, el ejercicio de dirección o mando y se expresa en la posibilidad de impartir órdenes, instrucciones o de adoptar medidas coercitivas, de carácter general o particular, de obligatorio acatamiento, tal y como lo precisó la Sala Plena en el 10 Ver también en: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 21 de julio de 2015, número único de radicación 11001-03-15-000-2014-02130-00(PI), consejero ponente Gerardo Arenas Monsalve;
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 18 de julio de 2024, número único de radicación 05001-23-33-000-2024-00039-01, consejero ponente Pedro Pablo Vanegas Gil; y Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de agosto de 2024, número único de radicación 85001-23-33-000-2023-00125-01, consejero ponente Pedro Pablo Vanegas Gil. 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de agosto de 2002, número único de radicación 17001-23-31-000-2001-00918-01(7656)(PI), consejero ponente Camilo Arciniegas Andrade. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 7 de mayo de 2013, número único de radicación 11001031500020120078900, consejero Ponente Carlos Alberto Zambrano Barrera.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 texto de la providencia que se transcribe a continuación13: “[…] La autoridad civil suele expresarse a través de i) la toma de decisiones, o su injerencia efectiva en ellas, o ii) de la ejecución de las mismas.
Las primeras deben denotar la idea de mando, poder, dirección, coordinación y control que se tiene sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o sobre los sectores sociales y económicos; pero no se trata de cualquier clase de decisión -las cuales adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de una organización, en la labor diaria que tiene a cargo-, sino de aquella que determina originariamente el modo de obrar mismo del Estado.
La segunda supone la realización práctica de las tareas que desarrolla la entidad, y su puesta en práctica demuestra el control que se tiene sobre la administración, los funcionarios y los ciudadanos destinatarios de las políticas que se trazan desde un vértice de la administración pública […]” (Negrillas fuera de texto). En igual sentido, la Sala Plena de la Corporación ha señalado que la autoridad civil comprende la autoridad administrativa, al considerar “[…] que para efectos de examinar las causales de inhabilidad y determinar si un servidor público ejerce o no autoridad civil, se debe partir del análisis del contenido funcional que tenga su cargo y, en tal perspectiva, la autoridad civil comprende la autoridad administrativa, de la manera que la primera es el género y la segunda la especie […]”14 (Negrillas fuera de texto).
Por ende, según lo sostuvo la sentencia de 8 de mayo de 2007, “[…] la autoridad civil es caracterizada por el legislador porque el empleado público está investido de capacidad legal y reglamentaria para emplear el poder público ‘en función de mando’ con el propósito de desarrollar los altos fines perseguidos por la ley, y en caso de desacato por el destinatario de la respectiva orden, hacerse obedecer con el auxilio de la fuerza 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de febrero de 2008, número único de radicación 11001-03-15-000-2007-00287-00(PI), consejero ponente Enrique Gil Botero. 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 19 de marzo de 2002, número único de radicación 11001-03-15-000-2001-0155-01(PI), consejero ponente Reinaldo Chavarro Buriticá. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 pública de ser necesario […]”1516 (Negrillas fuera de texto).
La Sección Quinta, por su parte, ha reiterado lo siguiente: “[…] Así pues, para definir si el hermano del demandado ejerció autoridad civil, es necesario precisar que la jurisprudencia de esta Sección la ha entendido como una especie de autoridad que ejerce un servidor público o un particular que cumple funciones públicas y consiste en el ejercicio de actos de poder y mando, que se desarrollan mediante actos de autoridad o a través de la orientación de una organización pública.
Este poder se expresa tanto sobre los ciudadanos y la comunidad en general, como al interior de la organización estatal17. (…) En consecuencia, el hermano del demandado (inspector de policía urbano), sí tiene asignadas funciones que comportan potestad de mando, de imposición y de dirección que se ejercen sobre la generalidad de las personas, es decir, facultades correccionales o disciplinarias mediante la imposición de sanciones, por tanto, ejerce autoridad civil.
Ejemplo de ello se evidencia de la posibilidad de imponer medidas correctivas y preventivas a la ciudadanía por violación al régimen de contravenciones, o la realización de embargos y secuestros de bienes inmuebles, entre otras. De igual forma del artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, que dispuso las atribuciones asignadas a los inspectores de policía, también se puede establecer el ejercicio de autoridad civil, pues, entre otras, aplica medidas correctivas, tales como multas, suspensión definitiva de actividades, decomisos, restitución de bienes inmuebles o la suspensión de construcciones o demoliciones.
Así pues, el ejercicio del cargo de inspector de policía comprende un poder de mando que le permite imponerse sobre la 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2007, número único de radicación 11001-03-15-000-2007-00016-00, consejera ponente María Nohemí Hernández Pinzón. 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2018, número único de radicación 68001-23-33-000-2017-01224-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 28 de enero de 2021, número único de radicación 76001-23-33-000-2020-00013-01, consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio.
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Por tanto, de las funciones descritas se puede establecer con claridad que el inspector de policía sea urbano o rural, ejerce autoridad civil, como lo determinó el fallo apelado, pues obliga el acatamiento de los particulares y, en caso de desobediencia, tiene la facultad de coacción, desde la órbita sancionatoria, o por medio de la fuerza pública, en el supuesto requerir el restablecimiento del espacio público y del respeto de los espacios comunitarios […]”19 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
V.3.- Del caso concreto V.3.1.- Con fundamento en lo expuesto, le corresponde a la Sala centrarse en el análisis del elemento subjetivo propuesto por el solicitante, en cuanto a determinar si el comportamiento adelantado por la accionada, señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, en la comisión objetiva de la causal de inhabilidad prevista en el artículo 43, numeral 4, de la Ley 136, estuvo precedida de una conducta dolosa o gravemente culposa, en el marco de la autoridad civil ostentada por su padre, señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA, -en calidad de agente de tránsito municipal-, dentro de los doce (12) meses anteriores a su elección como concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), -29 de octubre de 2022 a 29 de octubre de 2023-.
Es de anotarse que los cargos relativos a la eventual configuración de autoridad administrativa por los mismos hechos, fueron 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 12 de noviembre de 2020, número único de radicación 18001-23-33-000-2019-00208-01, consejera ponente Lucy Jeannette Bermúdez. 19 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 8 de agosto de 2024, número único de radicación 85001-23-33-000-2023-00125-01, consejero ponente Pedro Pablo Vanegas Gil.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 23 denegados en la sentencia apelada y no son materia de la presente impugnación. En este punto, deben prohijarse los criterios elaborados por la Sala en sentencia de 25 de mayo de 201720, que al tenor indicó: “[…] En cuanto al análisis subjetivo de la conducta desplegada por el señor MARIO HINESTROZA ANGULO, en medio del respeto a sus garantías al Debido Proceso sancionatorio y en aras de establecerse si en aquélla estuvo presente o no el elemento de la culpabilidad en los términos explicados, se recuerda y reitera lo considerado recientemente por la Corte Constitucional en su sentencia SU424 de 2016: “[…] 33.
De este capítulo resultan relevantes las siguientes conclusiones: - La pérdida de investidura es una acción pública21, que comporta un juicio de naturaleza ética que tiene como propósito proteger la dignidad del cargo que ocupan los miembros de cuerpos colegiados, y permite imponer como sanción no solo la desvinculación de un congresista de su cargo de elección popular, sino también la imposibilidad futura de volver a ocupar un cargo de la misma naturaleza, si éste llega a incurrir en alguna de las causales de procedencia de la figura señaladas en la Carta Política. - Son causales de pérdida de investidura22: el incumplimiento de los deberes inherentes a su cargo, la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades23; la indebida destinación de dineros públicos24; el conflicto de intereses25 y el tráfico de influencias debidamente comprobado26. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, consejera ponente María Elizabeth García González, sentencia de 25 de mayo de 2017, número único de radicado 81001-23-39-000-2015-00081-01(PI). 21 Corte Constitucional Sentencia SU-1159 de 2003.
M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 22 Art. 183 de la Carta Política. Sin embargo, otra causal también es la consagrada en el artículo 110 constitucional relacionada con la prohibición a quienes desempeñan funciones públicas, de hacer contribuciones a partidos, candidatos o movimientos políticos. 23 Art. 179 (El numeral 8 de este artículo fue modificado por el Acto Legislativo 01 de 2003); 180, 181 y 183 de la Constitución Política. 24 Art. 183 de la Constitución Política. 25 Art. 182 y 183 de la Constitución Política. 26 Art. 183 C.P. Al respecto puede consultarse la sentencia C-207 de 2003.
M.P. Rodrigo Escobar Gil. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 - La gravedad de la sanción que se impone, exige que el proceso de pérdida de investidura se lleve a cabo con observancia del debido proceso, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad. 34.
Los presupuestos anteriores permiten a la Corte concluir que el análisis de responsabilidad que realiza el juez en el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es subjetivo, pues en un Estado de Derecho los juicios que implican un reproche sancionador, por regla general, no pueden operar bajo un sistema de responsabilidad objetiva, y las sanciones que se adopten en ejercicio del ius puniendi deberán verificar la ocurrencia de una conducta regulada en la ley (principio de legalidad o tipicidad), contraria al ordenamiento jurídico (principio de antijuridicidad) y culpable.
Así pues, en lo aquí pertinente, tras verificar la configuración de la causal, el juez de pérdida de investidura examina si en el caso particular se configura el elemento de culpabilidad (dolo o culpa) de quien ostenta la dignidad, esto es, atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión. En ese sentido, el juez de este proceso sancionatorio debe determinar si se configura la causal y si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa.
(…) Así pues, en el primero de estos se juzga la ruptura del pacto político existente entre el elector y el elegido, que es un elemento fundamental de la democracia representativa. En efecto, cuando el candidato se presenta ante el electorado hace una declaración de no estar incurso en causal de inhabilidad que impida su elección y si tal declaración no es cierta, el elegido viola ese pacto político, evento en el que procede la pérdida de la investidura, cuya finalidad es preservar la legitimidad de las instituciones de la sociedad política.
(…) Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 25 85. Así, la Sala encuentra que la sanción de pérdida de investidura impuesta por la Sala Plena del Consejo de Estado a los ahora accionantes generó un defecto sustantivo en la sentencia porque omitió la aplicación de una norma claramente aplicable al caso.
En efecto, como se vio en los fundamentos jurídicos 24 a 34 de esta providencia, el proceso sancionador de pérdida de investidura exige la aplicación del principio de culpabilidad, pese a lo cual ese elemento no fue valorado en los procesos y, por el contrario, se impuso la responsabilidad objetiva en este asunto. Son cuatro las premisas que apoyan esa conclusión: La primera: en virtud de lo dispuesto en el artículo 29 Superior, por regla general, los procesos sancionadores proscriben la responsabilidad objetiva.
En efecto, salvo algunos casos propios del derecho administrativo sancionador en los que aún se ha admitido la responsabilidad únicamente por el resultado, en los procesos que tienen por objeto reprochar y castigar la realización de una conducta prohibida o restringida, la valoración de la culpa es determinante e ineludible, pues no hay pena ni sanción sin culpa.
En consecuencia, si el proceso de pérdida de investidura impone la sanción más gravosa para el ejercicio del derecho a ser elegido de un ciudadano y el derecho a elegir al candidato del electorado, tal es la prohibición vitalicia para aspirar a cargos de elección popular, es lógico entender que las garantías del debido proceso sancionador también deben ser aplicadas al proceso de pérdida de investidura.
Luego, el principio de culpabilidad en el proceso de pérdida de investidura constituye una norma aplicable, de inevitable observancia. La segunda: el hecho de que una misma causal de inhabilidad pueda interpretarse y aplicarse a la misma situación fáctica en dos procesos distintos (el de nulidad electoral y el de pérdida de investidura), exige reglas de coherencia y certeza en el derecho que otorgue un sentido útil a la autonomía de los procesos diseñados para el efecto.
De esta manera, la diferencia sustancial, y no solo formal, entre los procesos electoral y de pérdida de investidura, consistiría en valorar el tipo de reproche a efectuar, pues mientras en el primero la consecuencia puede medirse únicamente por el resultado, en el segundo es indispensable evaluar la conducta y la intención en la producción del resultado.
Dicho en otras palabras, mientras el juicio electoral evalúa la adecuación de la causal de inhabilidad en forma objetiva (estaba o no estaba inhabilitado), el juicio constitucional de pérdida de investidura analiza la adecuación de la causal de inhabilidad en forma subjetiva, esto es, con culpa del demandado (sabía o debía saber que estaba inhabilitado).
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Por la conducta asumida por los demandantes en este caso es fácil inferir que se inscribieron al cargo de elección popular con la convicción de que no se encontraban inhabilitados para su ejercicio. Las sentencias reprochadas soslayaron el hecho de que los accionantes no solo fueron diligentes en la averiguación del estado actual de la jurisprudencia en torno a la interpretación de la causal en debate, sino también actuaron con sujeción al precedente vigente y vinculante de la Sección Quinta del Consejo de Estado.
(…) La cuarta: si como se expuso anteriormente, en el proceso de pérdida de investidura deben aplicarse los principios del derecho sancionatorio, dado que la sanción impone la restricción perpetua de los derechos políticos, era obligatorio dotar de amplias garantías el procedimiento jurisdiccional. En ese sentido, en virtud del artículo 29 de la Constitución, que dispone el principio de presunción de inocencia, del cual se desprende la culpabilidad, es necesario verificar culpa o dolo en la conducta reprochable para imponer el castigo de inhabilitación para ser elegido a perpetuidad, razón por la cual la jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que el proceso de pérdida de investidura se desarrolla en el ámbito de la responsabilidad subjetiva […]”27 (Negrillas y subrayas por fuera de texto).
El proceso de pérdida de investidura exige, entonces, a partir de estos claros parámetros, la observancia del derecho fundamental al debido proceso del demandado, particularmente, de los principios pro homine, in dubio pro reo, de legalidad (las causales son taxativas y no hay lugar a aplicar normas por analogía), objetividad, razonabilidad, favorabilidad, proporcionalidad y culpabilidad.
Se recuerda que, desde la perspectiva de los fines constitucionales que se protegen, es clara la autonomía sustancial entre el juicio de pérdida de investidura y el electoral: “[…] el primero, conlleva la ponderación de la ética pública y los derechos del elegido, pues su núcleo de protección es la dignidad que implica el mandato otorgado en ejercicio de la democracia; y el segundo, pondera la regularidad del proceso democrático y los 27 Corte Constitucional, sentencia SU424 de 11 de agosto de 2016, magistrada ponente Gloria Stella Ortiz Delgado.
Providencia ratificada recientemente por la Sala en sentencia de 9 de marzo de 2017, radicado nro. 76001-23-33-007-2016-00267-01(PI), consejero ponente Carlos Enrique Moreno Rubio (E). Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27 derechos de los elegidos y los electores, es decir, busca preservar la validez del voto popular […]”.28 Es en ese entorno en el cual debe escudriñarse la conducta desplegada por el demandado -la celebración de un contrato público-, en aras de establecer si él sabía o debía saber que estaba inhabilitado para inscribirse y ser elegido Concejal del Municipio de Arauca (Arauca), pues el asunto se contrae a demostrar que optó por inscribirse y participar de los comicios, muy a pesar de que conocía o debía conocer esa actuación vetada para los ciudadanos que pretendieran inscribirse y ser elegidos Concejales, esto es, la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas dentro del año anterior a su elección. Cabe señalar que la Corte Constitucional en la sentencia SU-501 de 6 de agosto de 2015 (Magistrada ponente doctora Myriam Ávila Roldán), señaló que como quiera que en los procesos de pérdida investidura no es posible calificar el grado de culpabilidad (dolo, culpa grave o leve), y por tanto tampoco es posible modular la sanción, se requiere acreditar un mínimo de culpabilidad para que sea impuesta la sanción. En efecto, al respecto sostuvo: “[…] 51.
Sobre este especial énfasis, la jurisprudencia ha delimitado varios de los aspectos más relevantes que caracterizan al proceso de pérdida de investidura como un proceso jurisdiccional especial. No obstante, existen ciertos elementos de la pérdida de investidura que no han sido fijados por la doctrina constitucional debido a la escasa regulación que la propia Constitución realizó sobre su procedimiento, el cual, adicionalmente, debe ser observado con estricto rigor dado su carácter estricto y restringido.
Como explicó la sentencia C-237 de 201229 “la pérdida de la investidura tiene a la Constitución de 1991 como fuente principalísima en su regulación, lo que hace relevante el hecho que algunas de las disposiciones constitucionales tienen eficacia jurídica directa”. 52. Así por ejemplo, se ha controvertido la necesidad de establecer el grado de culpabilidad del procesado, teniendo en cuenta que se trata de un proceso que juzga el incumplimiento de obligaciones disciplinarias sobre la conducta del representante popular.30 En 28 Ídem. 29 Magistrado ponente Humberto Antonio Sierra Porto. 30 Sobre esta discusión vale la pena resaltar la aclaración de voto del consejero de estado Hugo Fernando Bastidas Bárcenas a la sentencia de pérdida de investidura PI-2009-00708-00, en la que señaló que la acción de pérdida de investidura tiene un carácter punitivo dentro del cual es necesario la comprobación previa de los elementos subjetivos de la falta.
En el voto concurrente se señaló: “[l]a acción de pérdida de investidura debe desencadenar un proceso gobernado por esos principios, Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28 efecto, en el proceso de pérdida de investidura no es posible calificar el grado de culpabilidad (dolo, culpa grave o leve), y por tanto tampoco es posible modular la sanción, pues como ha señalado la jurisprudencia constitucional, se trata de un sistema que establece una sanción de manera rígida y única, la pérdida de investidura. 53.
Para la Corte, la justificación de esta particularidad del sistema de responsabilidad de la pérdida de investidura se deriva de su carácter excepcional dentro de “ius puniendi estatal”31, carácter cuya excepcionalidad deriva en una sanción rígida en el que se requiere el mínimo de culpabilidad para que sea impuesta la sanción más severa a los derechos políticos.
En síntesis, tratándose del proceso de pérdida de investidura, se trata de un sistema excepcional de juzgamiento de carácter político-disciplinario el cual establece una sanción rígida y única, la pérdida de la investidura […] (Negrillas fuera de texto)”. Precisado lo anterior, el abordaje del aspecto subjetivo requiere el análisis del dolo y la culpa, entendido el primero como la intención positiva de lesionar un interés jurídico, entretanto la segunda atañe a un concepto que está ligado a la diligencia debida para el desarrollo de determinada actividad.
Para llegar a definir si una conducta se cometió con dolo o con culpa, deben analizarse los elementos que constituyen el aspecto subjetivo de la misma, los cuales corresponden al conocimiento tanto de los hechos como de la ilicitud, esto es, si el sujeto conocía o debía conocer que su comportamiento resultaba contrario al ordenamiento jurídico.
En los casos en los cuales se pruebe que el demandado conocía plenamente que su comportamiento era constitutivo de una causal de pérdida de investidura, estaríamos ante una situación de total intención en la realización de la misma y, por ende, de un grado de culpabilidad doloso. En aquellos eventos en los que se concluya que el sujeto no conocía la ilicitud de su conducta, pero que en virtud de la diligencia requerida para el desarrollo de su actividad debía saber que la misma resultaba contraria a derecho, se está ante un en especial, el principio de presunción de inocencia. El dolo y la culpa son lo incorrecto de una conducta que, por ende, merece el reproche jurídico pertinente, vale decir, la condigna sanción. Imponer una sanción solo por el mero resultado es injusto.” En igual sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 23 de marzo de 2010, radicado PI 11001-03- 15-000-2009-00198-00, consejero ponente Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 31 Sentencias SU-400 de 2012 (M.P. Adriana M. Guillén Arango) y SU-399 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 29 comportamiento culposo, de no mediar sólidas circunstancias que se lo hubieran impedido. Para definir este elemento subjetivo entonces, el análisis de la conducta debe dirigirse a establecer si el señor MARIO HINESTROZA ANGULO conocía o debía conocer que la suya era constitutiva de inhabilidad, con miras a determinar si existió dolo o culpa en su comportamiento.
En el caso del dolo, el objeto de prueba corresponde a determinar el pleno conocimiento que tiene el sujeto sobre que determinada conducta (en este caso la celebración del contrato), genera la inhabilidad, pues ante dicho conocimiento, la ejecución de la conducta demuestra la intención en la misma. Entretanto para determinar si la conducta fue culposa, tiene que estar demostrado, al menos, que el sujeto debía conocer su ilicitud en virtud de la diligencia que para la inscripción como candidato al Concejo del Municipio de Arauca (Arauca), le era menester desplegar.
Ahora bien, para establecer esta diligencia acudiremos a los presupuestos señalados en el artículo 63 del Código Civil, el cual prevé: “Artículo 63. Culpa y dolo. La ley distingue tres especies de culpa o descuido. Culpa grave, negligencia grave, culpa lata, es la que consiste en no manejar los negocios ajenos con aquel cuidado que aún las personas negligentes o de poca prudencia suelen emplear en sus negocios propios.
Esta culpa en materias civiles equivale al dolo. Culpa leve, descuido leve, descuido ligero, es la falta de aquella diligencia y cuidado que los hombres emplean ordinariamente en sus negocios propios. Culpa o descuido, sin otra calificación, significa culpa o descuido leve. Esta especie de culpa se opone a la diligencia o cuidado ordinario o mediano. El que debe administrar un negocio como un buen padre de familia, es responsable de esta especie de culpa.
Culpa o descuido levísimo es la falta de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Esta especie de culpa se opone a la suma diligencia o cuidado. El dolo consiste en la intención positiva de inferir injuria a la persona o propiedad de otro”. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 30 En el caso concreto, la revisión de los requisitos y el marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, es una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, incluso en los eventos de elección popular, sin embargo el entendimiento de dichos requisitos debe analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como a los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello, determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar.
Esta conducta corresponde, según el citado artículo 63, a la falta de cuidado que los hombres emplean ordinariamente en los negocios propios. La Ley 136 establece en su artículo 42 las calidades o requisitos positivos con los que debe contar un candidato para ser elegido Concejal Municipal, esto es, ser ciudadano en ejercicio y haber nacido o ser residente del respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana durante los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción o durante un período mínimo de tres (3) años consecutivos en cualquier época.
A su vez, en su artículo 43, esta Ley prevé las inhabilidades o requisitos negativos de los que debe carecer el candidato al Concejo para ser elegido y ejercer la curul, dentro de las cuales se encuentra, como ya se ha explicado, haber intervenido en el año anterior a las elecciones, en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, para ser ejecutados en el mismo Municipio al cual aspira a ser concejal.
Ambos tipos de requisitos son de obligatoria observancia, revisión y análisis previos por parte de todo ciudadano que pretenda ser elegido Concejal Municipal. Esa, es una diligencia que surge como debida en el ordinario transcurrir del proceso de inscripción del respectivo candidato, siéndole por demás exigible en medio de las normales medidas de cuidado y precaución que tenía que adelantar para llegar a la certeza del cumplimiento de los mismos y, por ende, de una candidatura reglamentaria y sometida a las condiciones legales para ejercer el cargo de Cabildante.
Al respecto, el artículo 9º del Código Civil, según el cual, “la ignorancia de las leyes no sirve de excusa”, fue objeto de examen Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 de constitucionalidad por la Corte Constitucional, que en dicha ocasión explicó lo siguiente, que ahora de prohíja: “[…] Precisamente la disposición que hoy se cuestiona, fue demandada como contraria al contenido del artículo 16 de la Carta anterior, que implícitamente recogía el principio de igualdad.
Y al desechar el cargo, dijo la Corte Suprema, en fallo elaborado por el Magistrado Luis Carlos Sáchica: “Es la igualdad jurídica, que otorga iguales facultades e impone idénticos deberes, y da igual protección a unos y a otros. Esto es, se repite, una igualdad de derechos y no de medios. Si no se acepta este principio, se rompe la unidad y uniformidad del orden jurídico, atomizado en múltiples estatutos particulares, o sea, en un sistema de estatutos privados privilegiados (…) (…) Excluir de la obediencia de la ley a quien la ignora equivale a establecer un privilegio a su favor violatorio de la igualdad constitucional y generador del caos jurídico”32 […]33” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
La revisión de los requisitos y el estudio del marco normativo que rige el cargo al cual se aspira, son una obligación general para quien pretende acceder a la función pública, en los que están comprendidos los cargos de elección popular; sin embargo, el entendimiento de dichos requisitos podría analizarse de acuerdo con las condiciones personales del sujeto, esto es, el grado de formación, su profesión, las circunstancias que lo rodearon, así como los actos que haya realizado para conocer dicho marco normativo, por ejemplo, solicitar conceptos o asesorarse frente a la configuración o no de la referida inhabilidad, para con base en ello determinar si se obró con el cuidado requerido y así definir si su conducta es culposa o si, por el 32 Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, marzo 30 de 1978. 33 Corte Constitucional, sentencia C-651 de 1997, magistrado ponente Carlos Gaviria Díaz.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 32 contrario, se está ante una situación de buena fe exenta de culpa que impida el reproche subjetivo de su obrar34. Lo anterior, sin dejar de lado que la ignorancia de las leyes no sirve para excusar su transgresión, al tenor de los artículos 4º de la Constitución Política y 9° del Código Civil, habida cuenta que las disposiciones que regulan el ejercicio del cargo que se pretende ocupar, o que se está ocupando, son de obligatoria observancia y diligente entendimiento a la luz de cada circunstancia en particular, con el fin de determinar, al menos con certeza promedio, si el individuo está inmerso, o no, en las prohibiciones ordenadas por la Constitución Política y la ley.
Por su parte, la Ley 2003 de 19 de noviembre de 201935, que modificó el artículo 1º de la Ley 1881, estableció que el proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva y la acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución, lo que aporta, significativamente, en aquellos factores que también deben verificarse en el comportamiento desplegado por los miembros de las corporaciones públicas territoriales, -dolo o culpa grave-. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de mayo de 2019, número único de radicado 81001-23-39-000-2016-00056-01, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón. 35 “[…] Por la cual se modifica parcialmente la Ley 5ª de 1992 y se dictan otras disposiciones […]”.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33 V.3.2.- La Sala, con fundamento en el acervo probatorio allegado al proceso36, que guarda estrecha relación con la resolución del caso concreto, pudo verificar lo siguiente: Con el Decreto núm. 180 de 11 de mayo de 2022, expedido por el alcalde del municipio de Dosquebradas (Risaralda), se encargó al señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA en el empleo de agente de tránsito código 340 grado 01 de carrera administrativa de la planta globalizada de la entidad territorial en la Secretaría de Tránsito y Movilidad del municipio de Dosquebradas (Risaralda), por el tiempo que durara la vacancia conforme el orden para la provisión temporal de los empleos de carrera determinado en el artículo 2.2.5.2.2. del Decreto 1083 de 2015, seguido del acta de posesión número 061 de 16 de mayo de 2022.
Aparece el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de los empleos que conforman la planta de personal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), en lo referente al cargo «144) agente de tránsito». Mediante Oficio número 20240415-10135-I de 15 de abril de 2024, el municipio de Dosquebradas (Risaralda) informó que el señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA es titular del cargo denominado auxiliar administrativo código 470 grado 01, vinculado mediante Decreto núm. 276 de 17 de octubre de 1996 y acta de posesión núm. 092 de 17 de octubre de 1996 y goza de derechos de carrera administrativa.
Asimismo, que gracias a los derechos de carrera 36 Se reitera que el acervo probatorio examinado en esta providencia, puede ser consultado en el sistema para la gestión judicial SAMAI que, para el caso concreto, reposa en el índice núm. 00002. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 34 administrativa y al cumplir con los requisitos exigidos, ha sido encargado en el empleo denominado agente de tránsito código 340 grado 01 de la Secretaría de Tránsito y Movilidad según se relaciona a continuación: i) Decreto núm. 457 de 13 de julio de 2020 y acta de posesión núm. 254 de 13 de noviembre de 2020, por el período comprendido entre el 13 de noviembre de 2020 y el 30 de diciembre de 2021; ii) Decreto núm. 180 de 11 de mayo de 2022 y acta de posesión núm. 061 de 16 de mayo de 2022, el cual continuaba desempeñando a la fecha.
En la copia del registro civil de nacimiento identificado con indicativo serial núm. 29432061, consta el nacimiento de la señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, cuyo padre, en efecto, es el señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA. A su vez, a través del formulario E-26 de 4 de noviembre de 2023, expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil y del acta de posesión núm. 005 de 2 de enero de 2024, fue acreditada la calidad de concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda) de la accionada, para el período constitucional 2024-2027, en representación del acuerdo de coalición ‘Dosquebradas sí es posible’, suscrito entre el Partido Nuevo Liberalismo, el Partido Político MIRA y el Partido Nueva Fuerza Democrática.
Se evidencia acta de reunión del equipo coordinador ‘Hagamos grande a Dosquebradas’ de 26 de agosto de 2022, que en el punto 3 del orden del día indica: “[…] «3. SITUACIÓN JURÍDICA DE CAMILA. Frente a la situación jurídica de Camila Correa, se hace necesario conocer la respuesta de la Función Pública elevada frente Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 35 a la inhabilidad que podría tener frente a su relación contractual de prestación de servicios que ejecuta con la CARDER.
De esta tarea queda encargado el Abogado Brian, además de elaborar un concepto de la situación jurídica de Camila […]”. Fueron aportadas unas capturas de pantalla con las que la defensa expone la trazabilidad de ese documento, -reportes visibles en folios 13 a 16 del archivo 014 del expediente electrónico-, en los que se observa que las fechas de creación y modificación del archivo coinciden con la de esa acta de reunión. Mediante acta de reunión de equipo coordinador ‘Hagamos grande a Dosquebradas’ de 9 de septiembre de 2022, se observa que en los puntos 3 y 4 del orden del día, se consignó lo siguiente: “[…] «3.
Informe Situación Jurídica de Camila. El H. Dr. Brian Manifiesta que Camila tiene que renunciar a final de mes ya que la ley 134 es la que estipula frente a las inhabilidades de los concejales 4. Compromisos ( ) Camila tiene que gestionar la terminación del contrato para que quedase (sic) máximo para el 15 de octubre.» […]”. Fueron aportadas unas capturas de pantalla con las que la defensa expone la trazabilidad de ese documento, -reportes visibles en folios 7 a 12 del archivo 014 del expediente electrónico-, en los que se observa que las fechas de creación y modificación del archivo coinciden con la de esa acta de reunión. Fue aportada copia del documento denominado ‘MATRIZ VERIFICACIÓN DE CONDICIONES CANDIDATO AL CONCEJO’ que dice ser firmada por el abogado JUAN DIEGO GIRALDO TORRES, -no aparece rúbrica-, en la cual, entre otros puntos, se afirma de la accionada, en la casilla correspondiente a la inhabilidad del artículo Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36 43, numeral 4, de la Ley 136, que su “[…] Padre es agente de tránsito, más no ejerce autoridad civil, política, administrativa o militar, no existen sentencias que así lo clasifiquen y es de carrera administrativa hace más de 20 años […]”, razón por la cual se señaló que cumplía con carecer de dicho requisito negativo.
V.3.3.- De las funciones de los agentes de tránsito El agente de tránsito, en los términos del artículo 2º de la Ley 769, es todo funcionario o persona civil identificada que está investida de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal y vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales.
El artículo 2º de la Ley 1310, en el mismo sentido, define al agente de tránsito y transporte como todo empleado público investido de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales. Además, en su artículo 3º, prevé que la actividad de agente de tránsito y transporte es una profesión y como tal deberán recibir una formación académica integral acorde con su rango que permita una promoción profesional, cultural y social, con acento en la instrucción ética, moral, física, ecológica, de liderazgo y de servicio comunitario.
Por su parte, el artículo 3º de la Ley 769 enlista a los agentes de tránsito dentro de la categoría de autoridad de tránsito, así: Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 37 “[…] Artículo 3o.
Autoridades de tránsito. <Artículo modificado por el artículo 2 de la Ley 1383 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Para los efectos de la presente ley entiéndase que son autoridades de tránsito, en su orden, las siguientes: El Ministro de Transporte. Los Gobernadores y los Alcaldes. Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o Distrital.
La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte. Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial. La Superintendencia General de Puertos y Transporte. Las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5o de este artículo.
Los Agentes de Tránsito y Transporte.
PARÁGRAFO 1 o. Las entidades públicas o privadas a las que mediante delegación o convenio les sean asignadas determinadas funciones de tránsito, constituirán organismos de apoyo a las autoridades de tránsito.
PARÁGRAFO 2 o. El Gobierno Nacional podrá delegar en los organismos de tránsito las funciones que por ley le corresponden al Ministerio de Transporte.
PARÁGRAFO 3 o. Las Autoridades, los organismos de tránsito, las entidades públicas o privadas que constituyan organismos de apoyo serán vigiladas y controladas por la Superintendencia de Puertos y Transporte.
PARÁGRAFO 4 o. La facultad de Autoridad de Tránsito otorgada a los cuerpos especializados de la Policía Nacional se ejercerá como una competencia a prevención.
PARÁGRAFO 5 o. Las Fuerzas Militares podrán ejecutar la labor de regulación del tránsito, en aquellas áreas donde no haya presencia de Autoridad de Tránsito […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 38 “[…] Artículo 6o.
Organismos de tránsito. Serán organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción: a) Los departamentos administrativos, institutos distritales y/o municipales de tránsito; b) Los designados por la autoridad local única y exclusivamente en los municipios donde no hay autoridad de tránsito; c) Las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio y los corregimientos; d) Las secretarías distritales de tránsito dentro del área urbana de los distritos especiales; e) Las secretarías departamentales de tránsito o el organismo designado por la autoridad, única y exclusivamente en los municipios donde no haya autoridad de tránsito.
PARÁGRAFO 1 o. En el ámbito nacional será competente el Ministerio de Transporte y los organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción para cumplir las funciones que les sean asignadas en este código.
PARÁGRAFO 2 o. Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos.
PARÁGRAFO 3 o. Los gobernadores y los alcaldes, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, no podrán, en ningún caso, dictar normas de tránsito de carácter permanente, que impliquen adiciones o modificaciones al código de tránsito. Los alcaldes dentro de su respectiva jurisdicción deberán expedir las normas y tomarán las medidas necesarias para el mejor ordenamiento del tránsito de personas, animales y vehículos por las vías públicas con sujeción a las disposiciones del presente código.
No obstante los alcaldes de municipios vecinos o colindantes podrán suscribir convenios interadministrativos para ejercer en forma conjunta, total o parcialmente, las funciones de tránsito que le correspondan a cada uno de ellos, dentro de las respectivas jurisdicciones que los compongan […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 39 Dentro de las funciones de las autoridades de tránsito se destacan las referidas al cumplimiento del régimen normativo, conforme se estipula en el artículo 7°, inciso 1°, de la Ley 769: “[…] Artículo 7o.
Cumplimiento régimen normativo. <Artículo modificado por el artículo 58 de la Ley 2197 de 2022. El nuevo texto es el siguiente:> Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías.
Las autoridades de tránsito podrán delegar en entidades privadas el aporte de pruebas de infracciones de tránsito, el recaudo de las multas correspondientes, la tramitación de especies venales y todos los trámites previstos en las normas legales y reglamentarias, salvo la valoración de dichas pruebas. Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que podrá ser contratado, como personal de planta o excepcionalmente por prestación de servicios para determinadas épocas o situaciones que determinen la necesidad de dicho servicio.
Actuarán en su respectiva jurisdicción, salvo que por una necesidad del servicio, un municipio o departamento a través de su autoridad de tránsito, deba apoyar a otra entidad territorial. El Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios.
Cualquier autoridad de tránsito, entiéndase agentes o inspectores, están facultados para abocar el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación, aun en las carreteras nacionales de su jurisdicción y en especial cuando la Policía Nacional, no tiene personal dispuesto en dicha jurisdicción […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 40 El artículo 5º de la Ley 1310 establece, específicamente, las funciones generales de los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales, las cuales deben acompasarse con las previsiones de la Ley 769, así: “[…] Artículo 5°.
Funciones generales. Los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las Entidades Territoriales están instituidos para velar por el cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte y garantizar la libre locomoción de todos los ciudadanos y ejercer de manera permanente, las funciones de: 1. Policía Judicial. Respecto a los hechos punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo al Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito. 2.
Educativa. A través de orientar, capacitar y crear cultura en la comunidad respecto a las normas de tránsito y transporte. 3. Preventiva. De la comisión de infracciones o contravenciones, regulando la circulación vehicular y peatonal, vigilando, controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito. 4.
Solidaridad. Entre los cuerpos de agentes de tránsito y transporte, la comunidad y demás autoridades. 5. Vigilancia cívica. De protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente y la ecología, en los ámbitos urbano y rural contenidos en las actuales normas ambientales y de tránsito y transporte […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Ahora bien, con relación a las sanciones por infracciones de tránsito y los procedimientos previstos para imponerlas, la Ley 769 establece en su artículo 122, los tipos, la jurisdicción y su competencia: “[…] Artículo 122. Tipos de sanciones. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 1383 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Las sanciones por infracciones del presente Código son: 1.
Amonestación. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41 2. Multa. 3. Retención preventiva de la licencia de conducción. 4. Suspensión de la licencia de conducción. 5. Suspensión o cancelación del permiso o registro. 6.
Inmovilización del vehículo. 7. Retención preventiva del vehículo. 8. Cancelación definitiva de la licencia de conducción. Las sanciones señaladas en este artículo se impondrán como principales o accesorias al responsable de la infracción, independientemente de las sanciones ambientales a que haya lugar por violación de cualquiera de las regulaciones, prohibiciones y restricciones sobre emisiones contaminantes y generación de ruido por fuentes móviles.
PARÁGRAFO 1 o. Ante la Comisión de Infracciones Ambientales se impondrán, por las autoridades de tránsito respectivas, las siguientes sanciones: 1. Multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales diarios (smldv). 2. Suspensión de la licencia de conducción hasta por seis (6) meses, por la segunda vez, además de una multa igual a la prevista en el numeral 1, si el conductor fuere el propietario del vehículo. 3.
Revocatoria o caducidad de la licencia de conducción por la tercera vez, además de una multa igual a la prevista en el numeral 1, si el conductor fuere propietario del vehículo. 4. Inmovilización del vehículo, la cual procederá sin perjuicio de la imposición de las otras sanciones […]”. “[…] Artículo 134. Jurisdicción y competencia. Los organismos de tránsito conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción, así: Las inspecciones de tránsito o quienes hagan sus veces en única instancia de las infracciones sancionadas con multas de hasta veinte (20) salarios, y en primera instancia de las infracciones sancionadas con multas superiores a veinte (20) salarios mínimos diarios legales vigentes o las sancionadas con suspensión o Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 42 cancelación de la licencia para conducir, siendo la segunda instancia su superior jerárquico.
PARÁGRAFO. Los daños y perjuicios de mayor y menor cuantía sólo pueden ser conocidos por los jueces civiles de acuerdo a su competencia […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). “[…] Artículo 135. Procedimiento. <Artículo modificado por el artículo 22 de la Ley 1383 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> Ante la comisión de una contravención, la autoridad de tránsito debe seguir el procedimiento siguiente para imponer el comparendo: Ordenará detener la marcha del vehículo y le extenderá al conductor la orden de comparendo en la que ordenará al infractor presentarse ante la autoridad de tránsito competente dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes.
Al conductor se le entregará copia de la orden de comparendo. Para el servicio además se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes copia del comparendo al propietario del vehículo, a la empresa a la cual se encuentra vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia. La orden de comparendo deberá estar firmada por el conductor, siempre y cuando ello sea posible.
Si el conductor se negara a firmar o a presentar la licencia, firmará por él un testigo, el cual deberá identificarse plenamente con el número de su cédula de ciudadanía o pasaporte, dirección de domicilio y teléfono, si lo tuviere. <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> No obstante lo anterior, las autoridades competentes podrán contratar el servicio de medios técnicos y tecnológicos que permitan evidenciar la comisión de infracciones o contravenciones, el vehículo, la fecha, el lugar y la hora.
En tal caso se enviará por correo dentro de los tres (3) días hábiles siguientes la infracción y sus soportes al propietario, quien estará obligado al pago de la multa. Para el servicio público además se enviará por correo dentro de este mismo término copia del comparendo y sus soportes a la empresa a la cual se encuentre vinculado y a la Superintendencia de Puertos y Transporte para lo de su competencia. El Ministerio de Transporte determinará las características técnicas del formulario de comparendo único nacional, así como su sistema de reparto.
En este se indicará al conductor que tendrá derecho a nombrar un apoderado si así lo desea y que en la audiencia, para la Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43 que se le cite, se decretarán o practicarán las pruebas que solicite.
El comparendo deberá además proveer el espacio para consignar la dirección del inculpado o del testigo que lo haya suscrito por este.
PARÁGRAFO 1 o. La autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad que aquella encargue para su recaudo, dentro de las doce (12) horas siguientes, la copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala conducta. Cuando se trate de agentes de policía de carreteras, la entrega de esta copia se hará por conducto del comandante de la ruta o del comandante director del servicio.
PARÁGRAFO 2 o. Los organismos de tránsito podrán suscribir contratos o convenios con entes públicos o privados con el fin de dar aplicación a los principios de celeridad y eficiencia en el cobro de las multas […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto). V.3.3.1.- Una lectura integral y sistémica de la normatividad relacionada, permite observar que los agentes de tránsito y transporte son empleados públicos investidos de autoridad para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte en cada uno de los entes territoriales, perfil profesional que lleva acentuada una instrucción ética, moral, física, ecológica y de servicio comunitario.
Sin embargo, la habilitación como autoridad de tránsito que le otorga la legislación, no puede ser equiparada, de plano, a la autoridad civil establecida en la Ley 136, como aquella manifestación propia de mando, poder, dirección, coordinación y control que se ejerce sobre los ciudadanos, los bienes que posee o administra el Estado, o de superioridad y dominio sobre los sectores sociales y económicos; por eso, no cualquier clase de decisión constituye autoridad civil, -como aquellas que adopta, incluso, un funcionario del nivel operativo de Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 44 una organización, en la labor diaria que tiene a cargo-, sino solo esas que determinan originariamente el modo de obrar mismo del Estado.
La intervención, por lo tanto, de los cuerpos de agentes de tránsito y transporte de las entidades territoriales, debe entenderse dirigida, primordialmente, al cumplimiento del régimen normativo de tránsito y transporte, así como garantizar la libre locomoción de todos los ciudadanos a través del ejercicio permanente de funciones de (i) policía judicial, respecto a los hechos punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo con el Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito;
(ii) educativa, a través de la orientación, capacitación y creación de una cultura en la comunidad que les fuere asignada, con relación a las normas de tránsito y transporte; (iii) preventiva de la comisión de infracciones o contravenciones, regulando la circulación vehicular y peatonal, vigilando, controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito;
(iv) solidaridad entre los cuerpos de agentes de tránsito y transporte, la comunidad y demás autoridades; y (v) de vigilancia cívica y protección de los recursos naturales relacionados con la calidad del medio ambiente y la ecología, en los ámbitos urbano y rural contenidos en las actuales normas ambientales y de tránsito y transporte.
Es este escenario el que permite evidenciar que tales uniformados37 llevan a cabo un rol fundamental como facilitadores del cumplimiento 37 Ley 1310 de 2009, “[…] Artículo 14. Uniforme y uso. <Reglamentado por el Decreto Nacional 2885 de 2013>. El Gobierno Nacional expedirá la reglamentación pertinente para definir los aspectos relacionados al uso de los uniformes, diseños y demás aspectos que permitan la identificación de los agentes de tránsito en los entes territoriales.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45 de las normas de tránsito, investidos de facultades eficaces y útiles en el marco operativo de dicha labor, para lograr los cometidos de la regulación de tránsito y transporte en las zonas que les son asignadas, atendiendo así funciones de colaboración dentro de los respectivos organismos administrativos de tránsito territoriales.
Tal es el caso de la imposición de los comparendos cuando media una infracción de tránsito en la que el agente deberá ordenar al infractor presentarse ante el inspector de tránsito del organismo de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, o la autoridad de tránsito competente dentro de los cinco días hábiles siguientes, precisamente porque carece de potestad administrativa o civil para obligarlo a comparecer o conducirlo ante el funcionario que sí ostenta autoridad, así como de capacidad para sancionarlo con la respectiva multa producto de la infracción cometida, y menos aún tiene facultades para cobrarla o hacerla exigible.
A su vez, la Sala encuentra que asuntos operativos como la inmovilización o retiro con grúas de vehículos infractores o mal estacionados, regulación de la circulación vehicular y peatonal, elaboración de informes de policía judicial38, -en colaboración con las Estos empleados en servicio activo tendrán derecho a que la respectiva entidad les suministre en forma gratuita, tres (3) dotaciones anuales de uniforme completo, insignias, distintivos y equipo de acuerdo con la reglamentación que expida cada ente territorial.
Esta prestación no es salario, ni se computará como factor del mismo en ningún caso […]”. 38 Ley 769 de 2002. “[…] Artículo 148. Funciones de policía judicial. En caso de hechos que puedan constituir infracción penal, las autoridades de tránsito tendrán las atribuciones y deberes de la policía judicial, con arreglo al Código de Procedimiento Penal […]”.
“[…] Artículo 149. Descripción. En los casos a que se refiere el artículo anterior, el agente de tránsito que conozca el hecho levantará un informe descriptivo de sus pormenores, con copia inmediata a los conductores, quienes deberán firmarlas y en su defecto, la firmará un testigo <Texto subrayado declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C- 429 de 2003 en el entendido de que el conductor no está obligado a firmar, que puede consignar por escrito sus observaciones, y su firma o abstención de hacerlo no significan aceptación de los hechos.
Declarado Exequible por el cargo estudiado mediante Sentencia de la Corte Constitucional C-619 de 2011>. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 46 autoridades judiciales-, así como la realización de croquis, cierres viales, retenes, entre otros, son efectuados por los uniformados en medio de las tareas operativas y con carácter educativo, preventivo, solidario y cívico que, de conformidad con el artículo 5º de la Ley 1310, les son programadas desde las secretarías de tránsito y transporte territorial, sin que impliquen el ejercicio de autoridad civil alguna.
En efecto, el artículo 188 de la Ley 136 exige, para la configuración de la autoridad civil, que las actividades desplegadas por el servidor público para lograr las finalidades previstas en la ley, (i) sean consecuencia del ejercicio de su poder público en función de mando, de forma tal que obligue al acatamiento de los particulares y, en caso de desobediencia, con facultad de compulsión o de coacción por medio de la fuerza pública.
El informe contendrá por lo menos: Lugar, fecha y hora en que ocurrió el hecho. Clase de vehículo, número de la placa y demás características. Nombre del conductor o conductores, documentos de identidad, número de la licencia o licencias de conducción, lugar y fecha de su expedición y número de la póliza de seguro y compañía aseguradora, dirección o residencia de los involucrados.
Nombre del propietario o tenedor del vehículo o de los propietarios o tenedores de los vehículos. Nombre, documentos de identidad y dirección de los testigos. Estado de seguridad, en general, del vehículo o de los vehículos, de los frenos, de la dirección, de las luces, bocinas y llantas. Estado de la vía, huella de frenada, grado de visibilidad, colocación de los vehículos y distancia, la cual constará en el croquis levantado.
Descripción de los daños y lesiones. Relación de los medios de prueba aportados por las partes. Descripción de las compañías de seguros y números de las pólizas de los seguros obligatorios exigidos por este código. En todo caso en que produzca lesiones personales u homicidio en accidente de tránsito, la autoridad de tránsito deberá enviar a los conductores implicados a la práctica de la prueba de embriaguez, so pena de considerarse falta disciplinaria grave para el funcionario que no dé cumplimiento a esta norma.
El informe o el croquis, o los dos, serán entregados inmediatamente a los interesados y a la autoridad instructora competente en materia penal. El funcionario de tránsito que no entregue copia de estos documentos a los interesados o a las autoridades instructoras, incurrirá en causal de mala conducta. Para efectos de determinar la responsabilidad, en cuanto al tránsito, las autoridades instructoras podrán solicitar pronunciamiento sobre el particular a las autoridades de tránsito competentes […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto original).
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 47 Precisamente, en el caso de estos uniformados39, es esa función de mando de la cual carecen por completo, por cuanto permanece reservada para los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o distrital, inspectores de tránsito y demás 39 Decreto 2885 de 11 de diciembre de 2013: “[…] Artículo 2°.
En todo el territorio nacional, el uniforme del agente de tránsito y transporte vinculado de forma legal y reglamentaria al organismo de tránsito, estará integrado por las siguientes prendas y con las siguientes características, las cuales deberán acondicionarse a las necesidades del servicio y características climáticas: 1. Kepis. Color azul turquí, ocho (8) centímetros de alto, escudo centrado del municipio donde labora el agente, cordón de mando blanco en la parte delantera, visera color negro de seis (6) centímetros. 2.
Corbata. Color azul turquí del mismo color del pantalón. 3. Camisa. Color azul celeste, dos bolsillos delanteros con tapa y botón, cuello con botón, pasadores para presillas (estas deben ser del color del pantalón e indicarán el grado del agente de tránsito). 4. Pantalón. Color azul turquí, debe usarse con correa color negro. 5. Reata y chapuza.
Color negro en lona o cuero, acompañada de portametro, con hebilla, ancho de correa de cinco (5) centímetros, chapuza de veintidós (22) por diecisiete (17) centímetros y siete (7) centímetros de fondo con pasador (se usa para portar libreta de comparendos y otros documentos). 6. Placa metálica. Llevará el nombre, apellido y código del agente y se ubica sobre el bolsillo derecho. 7.
Escudo de los agentes de tránsito. Fondo azul con letras que dicen agente de tránsito y transporte y debajo el nombre del organismo de tránsito, letras en color plata y en el centro la imagen del ente territorial. Va en el hombro derecho de la camisa. 8. Escudo de Colombia. Puesto en el hombro izquierdo de la camisa. 9. Pito de color negro y cadena en plata, puesto en el lado izquierdo, abotonado de la presilla izquierda. 10.
Botas. En cuero color negro para desplazarse en motocicleta, suela de goma, con cierre lateral interno que cruza toda la bota. 11. Zapatos en cuero o charol color negro para las ceremonias y cruces de regulación fija o de cordones. 12. Chaleco en PVC, color azul de 1.500 candelas, fondo color azul, ribetes laterales con reflectivo color amarillo limón de 1.500 candelas, en la parte delantera el logo y nombre del organismo de tránsito, en la parte posterior el código del agente con la palabra agente de tránsito, cierre o broche lateral. 13.
Impermeable o equipo de lluvia: Color azul turquí, en la parte delantera el logo y nombre del organismo de tránsito, en la parte posterior el código del agente con la palabra agente de tránsito, con dos bandas laterales a la altura de las muñecas con reflectivo color amarillo de 1.500 candelas de tres centímetros (3 cm) de ancho, el pantalón con dos bandas laterales a la altura de los tobillos en reflectivo color azul de 1.500 candelas, con cierre y adhesivo. 14.
Chaqueta manga larga en color azul turquí para el trabajo nocturno y temporada de invierno, con dos bandas laterales a la altura de las muñecas con reflectivo color azul de 1500 candelas, en la parte delantera el logo y nombre del organismo de tránsito, en la parte posterior el código del agente con la palabra agente de tránsito, con dos bandas laterales incluye el dorso con reflectivo color azul de 1.500 candelas, cuello alto, con cierre y adhesivo. 15.
Equipos de comunicación. Equipo de comunicación bidireccional que permita la comunicación con la central respectiva. 16. Comprenderá. Negra en cuero que permita el porte de manos libre e impermeable de la comprenderá. 17. Tapa oídos. Elemento de protección auditiva de manos libres, que se encargue de bloquear ruido. 18. Gafas. Elemento de protección visual de manos libres, que se encargue de bloquear el viento y los rayos de sol. 19.
Guantes. Elemento de protección manual en cuero de caña larga con ajuste en la muñeca, compuestos por materiales gruesos y membrana impermeable […]”. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 48 autoridades superiores, lo que impide que sus actividades tengan como origen constitucional y legal el desempeño genuino de la autoridad civil prevista en dicha norma.
Ello, sin perjuicio de señalar que los agentes de tránsito tampoco incurren en las dos hipótesis subsiguientes que aborda el citado artículo 188 de la Ley 136, esto es que no tienen poder para nombrar y remover libremente a empleados, por sí o por delegación, así como de sancionar a empleados con suspensiones, multas o destituciones, por demás porque, siendo funcionarios técnico-operativos, tampoco tienen a su cargo la representación legal o administrativa de dependencia y/o personal alguno. V.3.3.2.- Consecuente con lo expuesto, la jurisprudencia de la Corporación ha establecido, respecto de los agentes de tránsito que: “[…] El quebrantamiento de las anteriores preceptivas se atribuye en los hechos ya consignados en los antecedentes de este proveído, de los cuales se hallan demostrados los siguientes: a) Que el señor Ramón Emilio Velásquez estuvo vinculado como empleado público en el cargo de Guarda Bachiller de Tránsito con la Administración Municipal de Tadó, desde el 19 de junio de 1992 hasta el 31 de julio de 1994, así se desprende del acta de posesión aportada en copia auténtica a folio 4, de cuyo texto aparece que uno de los documentos presentados hoy fue el acto de nombramiento y del D. No. 1218 de 29 de julio de 1994 (fl. 5) hoy mediante el cual el alcalde de Tadó aceptó la renuncia presentada por Velásquez Perea, a partir de la citada fecha. b) Este ciudadano el 2 de agosto de 1994, se inscribió como candidato al consejo del varias veces mencionado municipio, según consta en el acta de solicitud y constancia de aceptación de la Registraduría Municipal del Estado Civil vista a folio 7. c) La candidatura surtió efecto al resultar electo para tal investidura, como consta en el acta parcial de escrutinios levantada por la Comisión Escrutadora Municipal el 2 de noviembre de 1994, hoy con Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 49 relación a las elecciones realizadas el 30 de octubre del mismo año para el período 1995-1997.
(…) Ocurre en este caso que si bien quedó demostrada la calidad de empleado público del demandado dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de su inscripción, no se probó el supuesto complementario de la inhabilidad alegada en la demanda, esto es el ejercicio de autoridad administrativa. De acuerdo con la norma, para que opere la causal no basta ser empleado público, es necesario ejercer esa especial autoridad dentro de las facultades otorgadas por la ley, y resulta que en el artículo 190 de la ley 136 de 1994, que indican las facultades de dirección administrativa y señala los servidores públicos a quienes aquella otorga, no menciona a los guardas bachilleres de tránsito.
Tampoco, como lo advierte la distinguida colaboradora del Ministerio Público, se allegó el manual de funciones correspondientes a dicho cargo para comprobar si el ejercicio de alguna de ellas implica poderes decisorios de mando o imposición sobre la comunidad […]”40. De igual forma, ha sido reiterativa y enfática en establecer que, en materia de tránsito y transporte, la autoridad civil recae en los organismos de tránsito de orden departamental, municipal o distrital, así como en sus inspectores de tránsito, que no en sus uniformados: “[…] Teniendo en cuenta lo anterior y de la revisión del plenario, la Sala reitera que la señora Eliana Morales Rodríguez fue encargada de las funciones del cargo de Inspectora de Tránsito y Transporte, y que de acuerdo con la Resolución 164 de 24 de julio de 201341, le correspondía ejercer las siguientes actividades (fls. 38 a 42.
Cdno. 1): Así las cosas, de la lectura detallada del manual de funciones transcrito, la Sala encuentra que si bien es cierto que, en materia preventiva, a la señora Eliana Morales Rodríguez le 40 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 13 de octubre de 1995, Expediente núm. 1422, consejero ponente Luis Eduardo Jaramillo Mejía. 41 “[…] Por la cual se adopta el manual específico de funciones, requisitos mínimos y competencias laborales para los empleos de la planta global de personal de la administración central del municipio de Lebrija, Santander […]”.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50 correspondía proyectar los actos administrativos técnicos42 para la firma del superior inmediato, también lo es que se le otorgaron específicas funciones y potestades para el estricto cumplimiento de las normas de tránsito y transporte, esto es, para vigilar y controlar el tránsito y la movilidad; para imponer sanciones a los contraventores de conformidad con lo establecido en el Código Nacional de Tránsito y demás normas vigentes; para emitir conceptos técnicos en asuntos de su competencia relacionados con el cumplimiento de las normas de tránsito por parte de las entidades prestadoras de servicio de transporte público y, además, para realizar las audiencias para imposición de comparendos.
Bien lo consideró el a quo cuando sostuvo que “[…] las funciones asignadas al Inspector de Tránsito y Transporte de Lebrija en materia de prevención de tránsito no implican la adopción de decisiones que vinculan directamente a los ciudadanos […]”, pero que en materia sancionatoria tiene la facultad de realizar audiencias públicas y además la de imponer sanciones por el desconocimiento de normas de tránsito […]”.
Ahora bien, tal como lo señaló el Agente del Ministerio Público, es claro que de conformidad con el artículo 3º de la Ley 769 de 200243, son autoridades los Inspectores de Tránsito son autoridades en su respectiva jurisdicción. Establece el citado precepto: “[…] El Ministro de Transporte. Los Gobernadores y los Alcaldes. Los organismos de tránsito de carácter departamental, municipal o Distrital.
La Policía Nacional a través de la Dirección de Tránsito y Transporte. Los Inspectores de Policía, los Inspectores de Tránsito, Corregidores o quien haga sus veces en cada ente territorial. La Superintendencia General de Puertos y Transporte. Las Fuerzas Militares para cumplir exclusivamente lo dispuesto en el parágrafo 5° de este artículo.
Los Agentes de Tránsito y Transporte […]”. En este mismo sentido, el artículo 7º ibídem, dispone que las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas; sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben estar orientadas a la prevención y asistencia técnica y humana 42 Los actos administrativos técnicos han sido catalogados por la doctrina como una especie de los administrativos generales, han sido llamados Reglamentos, y se entiende por ellos lo siguiente: ordenamientos técnicos, de carácter general, obligatorios con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de la Ley.
DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Tomo I. Buenos Aires. Ediciones Hispania Libros. Reimpresión 2015. 43 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito […]”. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 51 a los usuarios de las vías, como se evidencia. Dispone la referida norma: “[…] Cumplimiento régimen normativo.
Las autoridades de tránsito velarán por la seguridad de las personas y las cosas en la vía pública y privadas abiertas al público. Sus funciones serán de carácter regulatorio y sancionatorio y sus acciones deben ser orientadas a la prevención y la asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías […]”. Por lo anterior, no le asiste razón al recurrente cuando precisó que de acuerdo con el Decreto 785 de 2005, reglamentario de la Ley 909 de 2004, el Inspector de Tránsito y Transporte es de nivel técnico y, por lo tanto, sólo tenía asignadas funciones que implican el desarrollo de procesos y procedimientos en labores técnicas misionales y de apoyo, dado que, como quedó demostrado, la señora Eliana Morales Rodríguez ejerció autoridad al imponer multas de conformidad con lo dispuesto en la Resolución 164 de 24 de julio de 201344 y en la Ley 769 de 200245 […]”46.
A su vez, la jurisprudencia de la Sección Quinta ha sido enfática al establecer la ausencia de autoridad civil respecto de las funciones de agentes de policía y, a su vez, la presencia de aquella en las labores adelantadas por inspectores de policía, funcionarios que si bien son distintos a los agentes de tránsito permite prohijar las consideraciones en torno a la relación funcional inspector-agente: “[…] Tal como lo consideró el Tribunal, el cónyuge de la alcaldesa cuyo acto de elección se impugna en primera instancia, se desempeñó como comandante de Guardia del municipio de San Martín (César), hasta el día 11 de diciembre de 2001, según se probó en el expediente.
Respecto de este cargo, la demanda estima que conlleva incita autoridad civil en el municipio; sobre este punto, tenemos que la ley 62 de 1993, de sus artículos 12 y 16 nos permite colegir todo lo contrario, 44 “[…] por la cual se adopta el manual específico de funciones, requisitos mínimos y competencias laborales para los empleos de la planta global de personal de la administración central del municipio de Lebrija, Santander […]”. 45 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito […]”. 46 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 24 de mayo de 2018, número único de radicación 68001-23-33-000-2017-01224-01(PI), consejero ponente Roberto Augusto Serrato Valdés. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 52 puesto que las funciones que ejerce la Policía, las ejerce bajo la dirección y mando del gobernador o del alcalde municipal, según sea el caso.
(…) De esta normativa se deduce claramente, que la función de mando implícita en la autoridad de policía, está en cabeza realmente del alcalde municipal, y el comandante lo que hace es ejecutar las órdenes que, al respecto, dicha autoridad como jefe máximo de la autoridad le imparta; por lo tanto, en el ejercicio de sus funciones, estando sometido al alcalde y al gobernador, no tiene una verdadera autonomía e independencia de la cual se pueda predicar que ejerce autoridad civil.
Se colige de lo anterior, que no se halla probado el segundo elemento de la inhabilidad alegada por el demandante, relativo al ejercicio de autoridad civil en el municipio de San Martín por parte del cónyuge de la alcaldesa elegida, dentro del año anterior a esa elección. Por tanto, tal inhabilidad no se configura, lo cual impide que se acceda a declarar la nulidad de la elección demandada, como lo decidió el Tribunal.
En consecuencia se confirmará la sentencia apelada […]”47 (Negrillas y subrayas fuera de texto. Por su parte, esa Sección también explicó: “[…] La autoridad civil es, pues, un concepto genérico que comprende la autoridad política y la administrativa. El ejercicio de autoridad civil no sólo está referido a las facultades que tiene el empleado público respecto de sus subalternos sino también en relación con los particulares sobre los que ejerce función de mando para exigir el cumplimiento de la ley y la Constitución. (…) Lo anterior permite a la Sala concluir que el cargo de Inspector Municipal de Policía y Tránsito de Palestina desempeñado por el Señor José Darío Velásquez Chaverra implicó el ejercicio de autoridad civil en términos del artículo 188 de la Ley 136 de 1994, pues es claro que las funciones asignadas al mismo por las normas legales y reglamentarias antes referidas conllevan implícita una potestad de mando, de imposición, de dirección sobre la generalidad de las personas para exigir obediencia incluso por medio de la fuerza 47 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 3 de julio de 2003, número único de radicación 2000123310002002084202, consejera ponente María Nohemí Hernández Pinzón. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53 o coacción. En efecto, son demostrativas de autoridad civil, entre otras: el conocimiento de las contravenciones establecidas en el Código Nacional de Policía, estas son las comunes de que trata el Decreto 1355 de 1970 y las especiales a que se refiere el Decreto Ley 522 de 1971, pues en esos casos las autoridades de policía pueden imponer a los asociados medidas coercitivas, tales como la multa, el arresto, la amonestación en privado, la reprensión en audiencia pública, la expulsión de sitio público o abierto al público, el decomiso, el cierre del establecimiento, la suspensión de permiso o licencia, la suspensión de obra, la demolición de obra (artículo 186 del Decreto 1355 de 1970).
Igualmente implican autoridad civil la competencia para tramitar querellas civiles y resolver quejas verbales de policía; la de imponer y hacer efectivas las sanciones a los responsables por las infracciones a las normas de tránsito; la de conocer de contravenciones e instruir los expedientes por accidentes de tránsito; la de hacer cumplir los reglamentos y normas sobre precios en general; la de efectuar visitas e investigaciones en lo relacionado con fraude en pesas, medidas y procedencia de artículos de primera necesidad y casos de especulación y acaparamiento; la de restitución de bienes de uso público; la de lanzamiento por ocupación de hecho; la de conocimiento de las contravenciones sobre protección social relacionada con la mendicidad, vagancia, enfermos mentales, personas toxicómanas y alcoholizadas […]”48 (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Y con relación a los uniformados, determinó que: “[…] A más de lo manifestado por el exalcalde Sixto Alberto Orobio Montaña en su declaración, se advierte que la lectura de la fotocopia legalizada del Decreto 66 de octubre 24 de 1.988 “por medio del cual se establece la planta de personal de la Administración Municipal de GUAPI (CAUCA)”, que dependientes directamente del secretario de Gobierno aparecen treinta y nueve (39) cargos de inspectores de policía municipal.
Sobre las funciones de estos cargos, es procedente transcribir a continuación aparte de la sentencia proferida por la H. Corte Suprema de Justicia el 21 de abril de 1.982 sobre ponencia del Magistrado Doctor Manuel Gaona Cruz, así: (…) 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 28 de abril de 2005, número único de radicación 17001-23-31-000-2003-01536-01(3510), consejero ponente Dario Quiñones Pinilla.
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 54 b) “La función de policía es la gestión administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía, esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración pública, como un superintendente, un alcalde, un inspector.
El ejercicio de esta función no corresponde, en principio, a los miembros de los cuerpos uniformados de policía”. (La función de policía es reglada y se halla subordinada al poder de policía). “Dicha función no otorga competencia de reglamentación, ni de regulación de la libertad”. La subordinación de esa clase de inspectores obliga a pensar en que, para su manejo, en lo que a funcionamiento de las inspecciones en cumplimiento del deber de los inspectores se refiere, el secretario de Gobierno ejercita actos que implican autoridad civil, pues suponen obediencia al superior.
Y no hay razón alguna que induzca a suponer que el señor Iván Alfonso Izquierdo Grueso se desempeñó como secretario de Gobierno del municipio de Guapi desde el 2 de enero hasta el 7 de diciembre de 1.989 sin ejercer la autoridad jerárquica sobre los citados inspectores de policía. Comparte, en consecuencia, la Sala los fundamentos contenidos en la sentencia cuando se refieren a la noción que debe tenerse de lo que es el ejercicio de la autoridad civil; así como del ejercicio de esa autoridad en el desempeño de ciertos cargos públicos.
En el caso sub - lite la Sala le estaría dando al artículo 1o., parágrafo segundo del literal e) de la Ley 49 de 1.987 una interpretación contraria a su espíritu si aceptara que el ejercicio del cargo de secretario de Gobierno Municipal no conlleva el ejercicio de autoridad civil […]”49. V.3.4.- Con ocasión de lo considerado, se tiene que el Manual Específico de Funciones y de Competencias Laborales de los Empleos que Conforman la Planta de Personal de la Alcaldía Municipal de Dosquebradas (Risaralda), -aportado con la solicitud inicial, su contestación y disponible en línea50-, tiene previsto una línea 49 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 26 de abril de 1991, radicación número 0516, consejero ponente Jorge Penen Deltieure. 50 Disponible [en línea]: [https://www.dosquebradas.gov.co/web/index.php/dosquebradas/alcaldia/informacion- estrategica/manual-de-funciones?task=download.send&id=2017&catid=329&m=0].
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55 funcional de mando, dirección y organización del tránsito y transporte en ese ente territorial, así: • Un secretario de Tránsito y Movilidad, del nivel directivo, de libre nombramiento y remoción, cuyo jefe inmediato es el alcalde de Dosquebradas (Risaralda); su propósito principal es el de “[…] Dirigir las políticas de planificación, organización y control del Tránsito y movilidad en el Municipio, de conformidad con lo estipulado en el código nacional de tránsito y las demás normas concordantes […]”, y ostenta las funciones de: 1.
Aprobar los planes estratégicos de seguridad vial de las empresas instaladas en el municipio. 2. Vigilar el cumplimiento de los procedimientos establecidos para la imposición de las sanciones de tránsito que se desarrollan por los inspectores de tránsito. 3. Vigilar el registro de la información de conductores y vehículos, teniendo en cuenta procedimientos institucionales, Directrices del Ministerio de Transporte y normatividad vigente. 4.
Implementar políticas y desarrollar planes y proyectos orientados a la movilidad, señalización y la cultura vial según planes estratégicos y normas legales vigentes. 5. Orientar las actividades de regulación de la movilidad vial en el municipio, conforme a la normatividad vigente. 6. Asegurar el cumplimiento de los objetivos del Ordenamiento Vial Municipal, en concordancia con los planes de desarrollo y las políticas trazadas. 7.
Adelantar las gestiones necesarias para asegurar el oportuno cumplimiento de los planes, programas y proyectos de la Secretaría de Tránsito y Movilidad. 8. Preparar y presentar los informes sobre las actividades desarrolladas al Ministerio del Transporte y/o demás instituciones de control, con la oportunidad y periodicidad Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 56 requeridas y metodologías sugeridas.
Y, 9. Las demás funciones que le corresponda según la naturaleza del empleo. • Un director de Registros de Información de Tránsito, del nivel directivo, de libre nombramiento y remoción, cuyo jefe inmediato es el secretario de Tránsito y Movilidad; su propósito principal es el de “[…] Coordinar, evaluar y vigilar la correcta ejecución de los trámites administrativos y operativos de la secretaría de tránsito de conformidad con las normativas del sector tránsito y transporte […]”, y tiene las funciones de: 1.
Diseñar herramientas para ejecución de las políticas y acciones determinadas para el desarrollo de los trámites de la Secretaría de Tránsito. 2. Proyectar los actos administrativos para la aplicación de normas sobre el uso, sentido, utilización de carriles, velocidad, señalización y semaforización de vías y sobre zonas de estacionamiento, cargue y descargue, vías peatonales. 3.
Dirigir las campañas masivas o personalizadas de educación vial con el fin de informar a conductores, pasajeros y peatones acerca de las medidas preventivas y normas de tránsito que garanticen la seguridad vial. 4. Coordinar los trámites inherentes a licencias de conducción y de tránsito. 5. Garantizar el cumplimiento de la norma aplicable a los CIA. 6.
Verificar la evaluación realizada a los planes estratégicos de seguridad vial de las empresas instaladas en el municipio. 7. Coordinar la correcta administración de los patios oficiales de tránsito y movilidad, según procedimientos internos establecidos y el Código Nacional de Tránsito. 8. Administrar el parque automotor de la Secretaría de Tránsito y Movilidad, diferente al utilizado por los agentes de tránsito, aplicando procedimientos institucionales. 9.
Garantizar el Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 57 funcionamiento de los sistemas de información y soporte técnico de la dependencia. 10. Las demás funciones que le corresponda, según la naturaleza del empleo. • Un comandante de Tránsito, del nivel profesional, de carrera administrativa, cuyo jefe inmediato es el secretario de Tránsito y Movilidad; su propósito principal es el de “[…] Implementar estrategias y programas de control, regulación y vigilancia vial en el municipio, en los términos de la Ley y procedimientos institucionales […]”, y ostenta las funciones de: 1.
Ejecutar los programas y proyectos, orientados al cumplimiento de las normas de tránsito y movilidad vial en el municipio según las herramientas de planificación institucional. 2. Realizar la programación operativa de los agentes de tránsito para garantizar la seguridad vial del municipio, efectuando el seguimiento a la misma. 3. Realizar la liquidación de trabajo suplementario de los agentes de tránsito. 4.
Coordinar el desarrollo de operativos de control, patrullajes y programas de servicios viales o similares, según procedimientos institucionales y legales. 5. Administrar el parque automotor de la Secretaría de Tránsito y Movilidad, utilizado por los agentes de tránsito, aplicando procedimientos institucionales. 6. Garantizar el cumplimiento de los tiempos en los reportes de infracciones y siniestros viales generados por los agentes de tránsito. 7.
Capacitar permanentemente a los agentes de tránsito para el desarrollo de sus funciones. 8. Custodiar los elementos tecnológicos para la operatividad de los agentes de tránsito. 9. Realizar el reporte de los accidentes laborales de los agentes de tránsito. 10. Ejercer como policía judicial respecto a los hechos punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 58 con el Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito. 11.
Imponer comparendos ante la comisión de infracciones o contravenciones, atendiendo los procedimientos establecidos en el Código Nacional de Tránsito. 12. Las demás funciones que le corresponda, según la naturaleza del empleo. • Dos inspectores de Tránsito y Transporte, del nivel técnico, de carrera administrativa, cuyo jefe inmediato es el secretario de Tránsito y Movilidad; su propósito principal es el de “[…] Ejercer como autoridad de tránsito en el municipio de Dosquebradas, conociendo de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción en única y en primera instancia […]”, y tiene las funciones de: 1.
Desarrollar el procedimiento contravencional de tránsito conforme el Código Nacional de Tránsito y Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. 2. Ordenar medidas cautelares cuando se requiera, así como su levantamiento conforme el desarrollo del proceso. 3. Inscribir limitaciones en el sistema de información, teniendo en cuenta órdenes judiciales o actos administrativos de entidades territoriales. 4.
Inscribir en el aplicativo RUNT las suspensiones o cancelaciones de la licencia de conducción de los infractores. 5. Dar respuesta a solicitudes o derechos de petición allegado a la inspección de tránsito y transporte, en los términos de ley. 6. Realizar diligencia de despachos comisorios, según el Código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo. 7.
Las demás funciones que le corresponda según la naturaleza del empleo. Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59 • Y por último, treinta y seis agentes de Tránsito, del nivel técnico, cuyo jefe inmediato es el comandante de Tránsito; su propósito principal es el de “[…] Ejercer como autoridad de tránsito en el municipio de Dosquebradas para regular la circulación vehicular y peatonal, vigilar, controlar e intervenir en el cumplimiento de las normas de tránsito y transporte […]”, y tiene las funciones de: 1.
Ejercer como policía judicial respecto a los hechos punibles de competencia de las autoridades de tránsito de acuerdo al Código de Procedimiento Penal y Código Nacional de Tránsito. 2. Regular la circulación vehicular y peatonal, vigilando, controlando e interviniendo en el cumplimiento de los procedimientos técnicos, misionales y jurídicos de las normas de tránsito. 3.
Imponer comparendos ante la comisión de infracciones o contravenciones, atendiendo los procedimientos establecidos en el Código Nacional de Tránsito. 4. Contribuir a la orientación, capacitación y cultura en la comunidad respecto a las normas de tránsito y transporte. 5. Generar informes sobre los siniestros viales donde solo resulten daños materiales. 6.
Las demás que les sean asignadas por autoridad competente, de acuerdo con el área de desempeño y la naturaleza del empleo. En concordancia con el citado ordenamiento jurídico y la jurisprudencia relacionada, para la Sala resulta admisible que la accionada hubiere razonablemente concluido que de las labores misionales y de apoyo operativo desplegadas por su padre, señor JOSÉ RICARDO CORREA GARCÍA, en calidad de agente de tránsito encargado, código 340, grado 01 de la Secretaría de Tránsito y Movilidad de Dosquebradas (Risaralda), durante el período Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 60 inhabilitante, -29 de octubre de 2022 a 29 de octubre de 2023-, aquel no hubiere ostentado ni ejercido autoridad civil, ni que, por lo mismo, aquello constituyera obstáculo alguno para ser elegida concejal municipal.
En el expediente no hay prueba que permita corroborar que el uniformado hubiese ejercido la autoridad civil a través del desempeño de labores distintas a las enlistadas en sus funciones legales y reglamentarias, que sí hubieran implicado función de mando, nombramiento, remoción y sanción de empleados con suspensiones, multas o destituciones.
No en vano, en el documento denominado ‘MATRIZ VERIFICACIÓN DE CONDICIONES CANDIDATO AL CONCEJO’, elaborada por el abogado JUAN DIEGO GIRALDO TORRES, -no aparece rúbrica-, se afirma de la accionada, en la casilla correspondiente a la inhabilidad del artículo 43, numeral 4, de la Ley 136, que su “[…] Padre es agente de tránsito, más no ejerce autoridad civil, política, administrativa o militar, no existen sentencias que así lo clasifiquen y es de carrera administrativa hace más de 20 años […]”, razón por la cual se señaló que cumplía con carecer de dicho requisito negativo.
Si bien esa matriz de riesgos electorales, -documento que por demás no fue desmentido ni controvertido por el solicitante-, no puede ser tenida como concepto jurídico susceptible de análisis exonerativo, toda vez que carece de los requisitos mínimos de elaboración y procedencia, en los términos establecidos por la jurisprudencia de la Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 61 Sala51, lo cierto es que sí constituye prueba de que lo allí anotado era correcto a la luz de las normas y jurisprudencia relacionadas, que la accionada supo oportunamente de la inexistencia de esa inhabilidad para ser elegida concejal de Dosquebradas (Risaralda) y que actuó conforme al acertado comentario hecho por el equipo de su campaña electoral, según el cual el empleo de su padre no se lo impedía. De hecho, en este mismo sentido, el abogado JUAN DIEGO GIRALDO TORRES, en su testimonio, mencionó que tal apreciación la ciñó a la literalidad de la norma, en especial a los artículos 188 y 190 de la Ley 136, ante la falta de identificación de casos con iguales características en la jurisprudencia del Consejo de Estado, -candidato político con familiar de agente de tránsito-, lo que, se insiste, no representa un concepto jurídico pero sí permite constatar que lo registrado en la matriz de riesgo electoral sí fue apropiado.
Por tales razones, la Sala no observa configurado el elemento subjetivo de la causal prevista en el artículo 43, numeral 4, de la Ley 136, en cabeza de la accionada, señora MARÍA CAMILA CORREA LÓPEZ, concejal del municipio de Dosquebradas (Risaralda), por los hechos relacionados con el ejercicio de su período constitucional 51 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 28 de abril de 2022, número único de radicación 13001233300020210055201, consejera ponente Nubia Margoth Peña Garzón: “[…] En los conceptos jurídicos y opiniones solicitados a entidades públicas, cuerpos u órganos consultivos, así como las asesorías jurídicas requeridas a profesionales del derecho, se debe propender por la formulación correcta y completa de las preguntas, con el acompañamiento, de ser necesario, de la documentación y demás elementos para su debida comprensión, inquietud que debe coincidir con los supuestos fácticos y jurídicos que son verdaderos motivos de duda y que podrían encuadrar en la causal de pérdida de investidura.
Por su parte, para responder el asunto que se ha encomendado, las apreciaciones o recomendaciones jurídicas vertidas en los conceptos y asesorías, deben ser conclusivas y contener medianos criterios de idoneidad, congruencia, pertinencia y sustentación razonada en su elaboración, de modo tal que de éstos se desprenda un convencimiento justificado, defendible y razonable de no estar incurso en una conducta constitutiva de pérdida de investidura […]” (Negrillas y subrayas fuera de texto).
Número único de radicación: 66001 23 33 000 2024 00239 01 Solicitante: RODOLFO LOZANO DÍAZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62 2024-2027 y, como consecuencia de ello, procederá a confirmar la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada, pero por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente digital al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 31 de octubre de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.