11001031500020230515901 — Consejo de Estado

1 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA Consejera Ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: JUAN ANSELMO USTA AGÁMEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “A” Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. Defectos fáctico y sustantivo SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, quien actúa por conducto de apoderado judicial, contra la sentencia de 13 de octubre de 2023, dictada por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, en la que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES 1. Hechos El accionante relató que prestó sus servicios como docente así: • Mediante Resolución N° 01105 de 9 de octubre de 1972 fue nombrado como docente en propiedad del Colegio de Nuestra señora del Perpetuo Socorro del municipio de San Carlos, Córdoba. • Por medio de la Resolución N° 031 de 9 febrero de 1973 fue trasladado al Colegio Marcos Fidel Suarez de Ciénaga de Oro, Córdoba. • A través del Decreto 0426 de 22 de junio de 2000 se incorporó a la planta de docentes del departamento de Córdoba, en el cargo de supervisor de educación. • Por medio del Decreto 0288 de 19 de julio de 2004 ingresó a la planta de personal del municipio como directivo docente en calidad de supervisor de educación. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que luego de cumplir los requisitos de ley presentó ante la UGPP solicitud del reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, dicha solicitud fue negada bajo el argumento de que no cumplía con el tiempo de servicio.

Refirió que ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de la resolución mediante la cual se negó el reconocimiento de la pensión gracia. Adujo que el Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 23 de junio de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión de jubilación gracia, “en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status pensional (15 de enero de 2005 a 15 de enero de 2006) y con los reajustes anuales de Ley; a partir del 15 de enero de 2006, con efectos fiscales a partir del 15 de noviembre de 2010, por prescripción trienal”.

Por último, relató que la UGPP presentó recurso de apelación el cual fue decidido por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado en fallo de 4 de mayo de 2023, en el sentido de revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 2. Fundamentos de la acción El accionante presentó acción de tutela con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, supuestamente vulnerados con la sentencia de 4 de mayo de 2023, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, revocó el fallo de 23 de junio de 2016 dictado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP, en el sentido de ordenar el reconocimiento y pago de la pensión gracia del demandante y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

En primer lugar, hizo referencia al cumplimiento de los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en donde resaltó que en el presente caso se cumple con la inmediatez y la subsidiariedad. Sostuvo que la decisión objeto de reproche constitucional incurrió en i) defecto fáctico, por cuanto, indicó, “la Sala entra en una confusión al creer que la actividad desempeñada por el docente JUAN ANSELMO USTA AGAMEZ en el centro experimental piloto y en el colegio Nacional José María Córdoba es la misma.

Si nos vamos a la fecha inicial del vínculo en el Centro Experimental Piloto (CEP) fue el 21 de enero de 1980 y el del Colegio Nacional José María Córdoba fue el 1º de marzo de 1979, nombrado mediante resolución No 05644 de 1979 proferida por el Gobernador de Córdoba. De hecho, en el CEP el Profesor USTA realizaba labores de formación docente y en la Institución Educativa era profesor de la jornada nocturna, como se puede observar eran dos actividades diferentes”.

Sobre el particular, indicó que la autoridad judicial demandada hizo una indebida valoración probatoria al igualar la vinculación laboral que tenía con el Centro Experimental Piloto, con el contrato del Colegio Nacional José María Córdoba, pues conforme con los documentos allegados al expediente, específicamente, el 3 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co certificado expedido por la Alcaldía de Montería se comprueba que en este último se desempeñó como docente de matemáticas en la jornada nocturna y en la otra institución tenía labores de formador y capacitación de docente, por lo que los nombramientos fueron realizados en diferentes épocas por autoridades distintas.

Adujo que en el caso tambien se incurre en ii) defecto sustantivo, porque en su criterio, los nombramientos de los docentes por parte del Centro Experimental Piloto no los convierte en docentes docentes nacionales. Se refirió a la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-011-18 de 21 de junio de 2018, para indicar que la situación jurídica de los docentes oficiales vinculados por medio de Fondos Regionales de Educación (FER) es similar a la naturaleza jurídica especial del Centro Experimental Piloto, pues nacen por convenios celebrados entre el Ministerio de Educación Nacional y las entidades territoriales para ejercer una función específica, sin que ello determine que por ser vinculados son docentes de carácter nacional.

Sostuvo que en la mencionada sentencia se estableció que para acreditar la calidad de docentes nacional, nacionalizado o territorial, se debe contar con dos condiciones que consisten en: (i) copia del acto administrativo que demuestre que el docente es territorial y (ii) acreditar la plaza a ocupar. Sostuvo que cumple a cabalidad con los requisitos teniendo en cuenta que desde 1980 hasta el año 2000 desempeñó funciones de capacitador de docentes del magisterio en el municipio de Montería bajo una situación jurídica especial vinculado a través del FER al Centro Experimental Piloto de Córdoba y entre el periodo del año 2000 a 2014 cumplió con funciones de carácter territorial.

Por último, agregó que su caso tiene una connotación especial porque “quien lo vincula al CEP es el Fondo de Educación Regional – FER, lo cual merece aún más un estudio riguroso de su situación jurídica como docente para no caer en la injusticia de desvirtuar los más de 40 años de actividad docente debidamente certificados, los cuales de manera enfática repetimos se debe analizar muy bien la naturaleza jurídica de los CEP y abandonar el análisis ligero y simplista de catalogar al docente como nacional por ejercer la actividad en el CEP, el caso del docente Usta se ha demostrado que los CEP tienen una naturaleza jurídica especial que la situación jurídica del docente USTA también es especial y que su ejercicio profesional como docente es territorial”. 3.

Pretensiones En el escrito de tutela se formulan las siguientes: “1. Dejar sin efecto la Sentencia de segunda instancia proferida el 4 de mayo de 2023 por el Honorable Consejo de Estado Sala de los Contencioso Administrativo, sección segunda, Subsección A, Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández. 2. Como consecuencia, ordenar al Honorable Consejo de Estado Sala de los Contencioso Administrativo, sección segunda, Subsección A, Consejero Ponente Gabriel Valbuena Hernández, proferir una nueva sentencia ajustada a lo que en derecho corresponda alineada a lo resuelto en esta acción de tutela. 3.

Que se falle extra o ultra petita”. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4. Pruebas relevantes Se allegó el expediente digital del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho radicado Nº 210001-23-33-000-2014-00235-01, actor: Juan Anselmo Usta Agámez. 5.

Trámite procesal Por auto de 25 de septiembre de 2023, la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó notificar al demandante y a la autoridad judicial accionada. Igualmente, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP-, como tercero interesado en el resultado del proceso. 6.

Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” El ponente de la decisión objetada rindió informe en el que solicitó que se rechace por improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones por cuanto en la decisión objetada se expusieron las razones por las cuales el demandante no tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia con base en las normas y jurisprudencia aplicable al caso concreto.

Explicó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho el demandante no logró acreditar el requisito mínimo de 20 años de servicio con carácter territorial y/o nacionalizado, con la precisión de que para reconocer la pensión gracia no son válidos los tiempos como docente nacional. Expuso que de manera clara y detallada explicó que los tiempos transcurridos entre el 21 de enero de 1980 y el 30 de junio de 2000 no pueden ser contados dado que la vinculación docente en el Colegio Nacional José María Córdoba, por intermedio del Centro Experimental Piloto, fue una vinculación de orden nacional.

Por último, afirmó que los argumentos presentados en el escrito de tutela carecen de fundamento y lo que se evidencia es la intención de reabrir un debate jurídico que se encuentra concluido, por lo que, a su juicio, no se incurrió en defecto alguno. 6.2. Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP - La vinculada con interés rindió informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud, por cuanto, indicó, la misma no cumple con los requisitos legales y jurisprudenciales para el estudio de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

Como antecedentes administrativos relató que el accionante formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la que solicitó la nulidad de las Resoluciones Nos. 34272 de 17 de julio de 2006 y 19986 de 15 de mayo de 2007 y las Resoluciones Nos. RDP 001635 de 20 de enero de 2014, RDP 005557 de 18 5 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de febrero de 2014 y RDP 005968 de 20 de febrero de 2014, por medio de las cuales se negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Relató que el Tribunal Administrativo de Córdoba en sentencia de 23 de junio de 2016, accedió a las pretensiones de la demanda y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia en cuantía de “1 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status pensional (15 de enero de 2005 a 15 de enero de 2006) y con los reajustes anuales de Ley; a partir del 15 de enero de 2006, con efectos fiscales a partir del 15 de noviembre de 2010, por prescripción trienal”.

Señaló que contra la anterior decisión interpuso recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en fallo de 4 de mayo de 2023, revocó la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, negó las pretensiones de la demanda. En ese orden, advirtió que no puede pronunciarse sobre la petición del accionante en sede de tutela porque no tiene competencia para ello.

No obstante, manifestó que el amparo constitucional resulta improcedente comoquiera que se pretende sustituir una decisión judicial ejecutoriada y proferida por el juez natural. Indicó que no se configuró alguna causal de procedencia específica de tutela contra providencia judicial, porque el demandante no demostró un perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital dado que se encuentra percibiendo una mesada pensional por parte del FOMAG.

Agregó que tampoco se encuentra acreditado que la decisión atacada haya incurrido en los defectos alegados. Para terminar, sostuvo que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reclamar el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral. 6.3. El Tribunal Administrativo de Córdoba allegó el link habilitado para consultar el expediente ordinario, sin pronunciarse sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela. 7.

Sentencia de tutela impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, por medio de sentencia de 13 de octubre de 2023, negó el amparo de los derechos fundamentales del accionante, al considerar la decisión cuestionada no incurrió en los defectos alegados. Sostuvo que no se configuró el defecto sustantivo alegado, habida cuenta de que la autoridad judicial accionada realizó un riguroso recuento normativo del tipo de vinculación que surge con los Centros Experimentales Piloto y con base en la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó que el nombramiento del accionante era del orden nacional.

Encontró probado que no se desconocieron las pruebas allegadas porque en la decisión objeto de reproche se señala que el accionante se incorporó a la planta de entidades departamentales y municipales, pero no existió solución de continuidad en el nombramiento anterior que fue del orden nacional. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, indicó que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, concluyó que durante el último periodo de tiempo el accionante mantuvo un nombramiento del orden nacional que se rigió por el régimen prestacional de la Ley 91 de 1989, por lo que los tiempos laborados no podían computarse para reconocer la pensión gracia. 8.

Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó que se revocara, porque, a su juicio, el juez de primera instancia se limitó a reiterar lo indicado en la sentencia objetada. El demandante reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela en relación con los defectos fáctico y sustantivo. 9.

Escrito de solicitud de confirmación del fallo La UGPP, por intermedio del subdirector de Defensa Judicial Pensional y apoderado judicial de la entidad, solicitó que se confirme el fallo de primera instancia por cuanto “el a-quo estudió en debida forma el presente caso, así como todos los aspectos que le fueron puestos en conocimiento tanto por la parte accionante, como por la Unidad, lo que generó que no exista orden respecto de la UGPP, dentro de las pretensiones solicitadas por esta vía en contra de la accionada”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala, en los términos del escrito de impugnación, determinar si revoca el fallo de 13 de octubre de 2023, proferido por la Sección Tercera, Subsección “B” de esta Corporación, en el que se negaron las pretensiones de la acción de tutela promovida por la parte demandante, en tanto la sentencia de 4 de mayo de 2023, incurrió en i) defecto fáctico, por indebida valoración probatoria de los documentos allegados al expediente que dan cuenta que la actividad desempeñada en el Centro Experimental Piloto, no era la misma que desarrollaba en el Colegio Nacional José María Córdoba y ii) defecto sustantivo, porque de una correcta y completa interpretación normativa no se concluye que el nombramiento en el Centro Experimental Piloto determina que son docentes de carácter nacional.

Además refirió la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, para indicar que la situación jurídica de los docentes oficiales vinculados por medio de Fondos Regionales de Educación (FER) es similar a la naturaleza jurídica especial del Centro Experimental Piloto de Córdoba, porque nacen por convenios celebrados entre el Ministerio de Educación y las entidades 7 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co territoriales para ejercer una función específica, sin que ello determine que por ser vinculados son docentes de carácter nacional. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos1 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos2, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20123, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20055. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los 1 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 2 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 3 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 4 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguientes: (i) Defecto orgánico6;

(ii) Defecto procedimental absoluto7; (iii) Defecto fáctico8; (iv) Defecto material o sustantivo9; (v) Error inducido10; (vi) Decisión sin motivación11; (vii) Desconocimiento del precedente12 y (viii) Violación directa de la Constitución 13. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo14 y de la Corte Constitucional15. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. El actor promovió acción de tutela con el fin de que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, los cuales considera vulnerados por la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado con la sentencia de 4 de mayo de 2023, que revocó el fallo de 23 de junio de 2016 dictado por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que había accedido al reconocimiento y pago de la pensión gracia en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

Sostuvo que la decisión objeto de reproche constitucional incurrió en i) defecto fáctico, por cuanto “la Sala entra en una confusión al creer que la actividad 6 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 7 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 8 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 9 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 10 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 11 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 12 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 13 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las recientes sentencias SU-114 de 2023 y SU-061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera. 14 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 15 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co desempeñada por el docente JUAN ANSELMO USTA AGAMEZ en el centro experimental piloto y en el colegio Nacional José María Córdoba es la misma.

Adujo que el certificado expedido por la Alcaldía de Montería demuestra se desempeñó como docente de matemáticas en la jornada nocturna y en la otra institución tenía labores de formador y capacitación de docente, por lo que los nombramientos fueron realizados en diferentes épocas por autoridades distintas. Sostuvo que en el caso, tambien se incurre en ii) defecto sustantivo porque los nombramientos de los docentes por parte del Centro Experimental Piloto no los convierte en docentes docentes nacionales.

Para el efecto, se refirió a la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, con el fin de indicar que la situación jurídica de los docentes oficiales vinculados por medio de Fondos Regionales de Educación (FER) es similar a la naturaleza jurídica especial del Centro Experimental Piloto, pues nacen por convenios celebrados entre el Ministerio de Educación Nacional y las entidades territoriales para ejercer una función específica, sin que ello determine que por ser vinculados son docentes de carácter nacional.

El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección “B”, en sentencia de primera instancia negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que la autoridad judicial accionada no incurrió en los defectos alegados, pues tuvo en cuenta las pruebas allegadas al proceso y realizó un riguroso recuento normativo para concluir que la vinculación que tuvo del demandante con el Centro Experimental Piloto era de carácter nacional.

El actor en el escrito de impugnación consideró que el juez constitucional reiteró lo indicado en la sentencia objetada, por lo que insistió en los argumentos expuestos en el escrito de tutela. 4.2. La Sala observa que el demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovió demanda contra la UGPP en la que pidió que se declarara la nulidad de las resoluciones por medio de las cuales negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia y que, en consecuencia, se ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar la mencionada prestación. En primera instancia, por sentencia de 23 de junio de 2016, el Tribunal Administrativo de Córdoba accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió: “[d]eclárese la nulidad de las resoluciones No 34272 de 17 de julio de 2006 y 19986 de 15 de mayo de 2007; y las Resoluciones Nos. RDP 001635 de 20 de enero de 2014, RDP 005557 de 18 de febrero de 2014 y RDP 005968 de 20 de febrero de 2014, proferidas por la entidad demandada”.

En consecuencia, ordenó a la UGPP “reconocer y pagar Ia pensión de jubilación gracia al señor Juan Anselmo Usta Agámez, en cuantía del 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios anterior a la fecha en que adquirió el status pensional (15 de enero de 2005 a 15 de enero de 2006) y con los reajustes anuales de Ley; a partir del 15 de enero de 10 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 200, con efectos fiscales a partir del 15 de noviembre de 2010, por prescripción trienal”.

En el precitado fallo se consideró que el actor cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto se acreditó la edad y un tiempo de servicio superior a 20 años ya que ejerció la labor docente territorial por un tiempo total de veintiocho años, dos meses y dieciocho días.

No obstante, consideró que el tiempo comprendido entre el 1 de enero de 1980 al 12 de agosto de 1993, durante el cual el actor prestó sus servicios al Centro Experimental Piloto de Córdoba, no podía ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia, toda vez que para esa época dicho centro dependía del Ministerio de Educación Nacional, por lo que su vinculación era de carácter nacional.

Contra la sentencia de primera instancia, la UGPP presentó recurso de apelación, (resumido en la providencia de segunda instancia), en el que precisó “que el tribunal erró al tener en cuenta los tiempos en que el demandante estuvo vinculado como profesional universitario, ya que la pensión gracia únicamente se reconoce respecto de la labor docente.

Como sustento de ello, precisó que el señor Usta Agámez, a partir del 1. º de enero de 1980, laboró como profesional universitario en el Centro Experimental Piloto de Córdoba y luego, desde el 30 de junio de 2000, como supervisor de educación en la secretaría de educación, cargo en el que se encontraba vinculado al momento de la reclamación y presentación de la demanda”.

En segunda instancia, por sentencia de 4 de mayo de 2023, la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado revocó la decisión recurrida y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al encontrar probado que el demandante no cumplió el requisito de 20 años de servicios en la docencia oficial territorial, en tanto no tenía la condición de docente territorial o nacionalizado, conforme con las pruebas aportadas al expediente.

En el fallo objeto de tutela, luego de hacer mención al marco normativo aplicable y a la evolución jurisprudencial sobre la materia, la autoridad judicial accionada concluyó que el señor Juan Anselmo Usta Agámez no reunía la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, comoquiera que su vinculación con el Centro Experimental Piloto de Córdoba fue del carácter nacional.

Sobre el particular, sostuvo: “En ese orden comoquiera que el nombramiento del aquí demandante fue efectuado por el Centro Experimental Piloto de Córdoba, bajo la dependencia del Ministerio de Educación Nacional, no cabe duda de que se encuentran en la literalidad del artículo 1° de la Ley 91 de 1989 que determinó que el personal nacional corresponde a los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, sin que la incorporación al departamento de Córdoba o al municipio de Montería le hubiese cambiado la naturaleza de ese vínculo.

Por ende, el periodo de prestación de servicio transcurrido entre 1° de julio de 2000 y 2 de abril de 2014 no resulta válido para ser tenido en cuenta a efectos de cumplir los requisitos con miras a obtener la pensión gracia, pues la naturaleza de su vinculación es del orden nacional”. 4.3. En el asunto bajo examen, el actor hizo referencia a la configuración de los defectos fáctico porque la autoridad judicial demandada hizo una indebida valoración probatoria al igualar la vinculación laboral que tenía con el Centro Experimental Piloto con el contrato del Colegio Nacional José María Córdoba, 11 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pues conforme con los documentos allegados al expediente, específicamente, el certificado expedido por la Alcaldía de Montería se comprobó que en este último se desempeñó como docente de matemáticas en la jornada nocturna y en la otra institución tenía labores de formador y capacitación de docente, por lo que los nombramientos fueron realizados en diferentes épocas por autoridades distintas.

En ese sentido, expresó que “la Sala entra en una confusión al creer que la actividad desempeñada por el docente JUAN ANSELMO USTA AGAMEZ en el centro experimental piloto y en el colegio Nacional José María Córdoba es la misma. Si nos vamos a la fecha inicial del vínculo en el Centro Experimental Piloto (CEP) fue el 21 de enero de 1980 y el del Colegio Nacional José María Córdoba fue el 1º de marzo de 1979, nombrado mediante resolución No 05644 de 1979 proferida por el Gobernador de Córdoba.

De hecho, en el CEP el Profesor USTA realizaba labores de formación docente y en la Institución Educativa era profesor de la jornada nocturna, como se puede observar eran dos actividades diferente”. 4.4. Sobre el defecto fáctico, la Corte Constitucional ha considerado que se configura cuando “(…) se hayan dejado de valorar pruebas legalmente aducidas al proceso, o que en la valoración de las pruebas legalmente practicadas se haya desconocido manifiestamente su sentido y alcance y, en cualquiera de estos casos, que la prueba sobre la que se contrae la vía de hecho tenga tal trascendencia que sea capaz de determinar el sentido de un fallo.

Sólo bajo esos supuestos es posible la tutela de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, de manera que cuando los mismos no satisfagan estas exigencias, no procede el amparo constitucional pues se trata de situaciones que se sustraen al ámbito funcional de esta jurisdicción”. Así mismo, ha identificado dos dimensiones en las que puede presentarse defecto fáctico: 1) una dimensión negativa que ocurre cuando el juez niega o valora la prueba de manera arbitraria, irracional y caprichosa, u omite su valoración y sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente.

Esta dimensión, comprende las omisiones en la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez; 2) una dimensión positiva, que se presenta generalmente cuando el juzgador aprecia pruebas esenciales y determinantes de lo resuelto en la providencia cuestionada que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas y al hacerlo el fallador desconoce la Constitución16, o cuando se dan por establecidas circunstancias sin que exista material probatorio que respalde su decisión 17.

Es decir que, dado el carácter restringido y excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, no corresponde al juez constitucional reabrir el debate probatorio o de la interpretación de las normas legales utilizadas para resolver el caso. Por lo tanto, su labor se limita a evidenciar aquellos errores manifiestos del fallo, que lo hacen incompatible con los derechos fundamentales. 4.5.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, al proferir la sentencia bajo examen, valoró en conjunto las pruebas, en el marco de la sana crítica y la persuasión racional, para concluir que el señor Juan Anselmo Usta Agámez no cumplía con el requisito del 16 Sentencia T-781 de 2011.

M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Sentencia SU-453 de 2019, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tiempo del servicio para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia porque el periodo transcurrido entre los años 1980 a 2000 la vinculación del docente correspondió al orden nacional, tal como se evidencia a continuación. Del análisis del Acuerdo 004 de 1° de enero de 1980, por medio del cual el señor Juan Anselmo Usta Agámez fue nombrado como profesional universitario por el Fondo Educativo Regional de Córdoba y del certificado de 12 de julio de 1999, expedido por Colegio Nacional José María Córdoba, la autoridad judicial demandada evidenció que el actor “inició labores el 21 de enero de 1980 como docente del Centro Experimental Piloto de Córdoba – Colegio Nacional José María Córdoba de Montería”, motivo por el cual consideró que “no es posible tener en cuenta el tiempo transcurrido entre los años de 1980 y 2000, en la medida que este correspondió al orden nacional”.

Explicó que los Centros Experimentales Piloto surgieron con la expedición del Decreto 88 de 22 de enero de 1976 y desarrolló la evolución normativa de dichos centros para explicar que los mismos “dependían directamente de la Nación hasta la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993 cuando fueron incorporados a los entes territoriales, aclarando que en ningún momento se habló de un cambio en el tipo de vinculación de quienes se encontraban nombrados en los CEP, circunstancia que ha sido tratada y reiterada por la jurisprudencia de esta sección en sentencias de 25 de febrero de 2016, radicado 05001-23-32-000-2011-00946-01 (0512-2014), y de 6 de mayo de 2021, con radicado 68001 -23-33-000-2016-00286-01 (1579-2019)”.

Luego de estudiar los demás actos administrativos de vinculación del docente, concluyó: “Ahora, en cuanto al tiempo de servicio por este periodo, es decir, entre el 1º de julio de 2000 y el 2 de abril de 2014, se observa que el señor Juan Anselmo Usta Agámez fue incorporado a la planta de personal del departamento de Córdoba y posteriormente a la planta de personal del municipio de Montería, todo ello sin solución de continuidad, tal y como lo indicaron los decretos que determinaron tal situación administrativa.

Lo anterior, quiere decir que el nombramiento ocurrido por disposición del Acuerdo 004 de 1. º de enero de 1980, por medio del cual fue nombrado en el Centro Experimental Piloto de Córdoba, se mantuvo incólume. Si bien es cierto que a través de los Decretos 4356 de 7 de junio de 2000, aclarado por el Decreto 426 de 22 de junio de 2000, y 0288 de 19 de julio de 2004, se incorporó al señor Usta Agámez en la planta de personal docente del departamento de Córdoba y del municipio de Montería, respectivamente, ello no corresponde a un nuevo nombramiento y, por tanto, tampoco quiere decir que el tipo de su vinculación hubiera variado.

Lo anterior resulta del análisis jurídico realizado a los mencionados actos administrativos, los cuales fueron expedidos en aplicación de leyes y decretos que modificaron la educación en Colombia. Ejemplo de ello es el Decreto departamental 426 de 22 de junio de 2000, por medio del cual se aclaró el acto que incorporó al demandante a la estructura orgánica del departamento de Córdoba, señaló que se expidió en cumplimiento de la Ley 60 de 1993, que en su artículo 6º señaló que «[E] l régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989», circunstancia que el mismo acto administrativo reitera al precisar que «los funcionarios de los organismos a incorporar deben ser igualmente incorporados a los cargos de la Planta de la Secretaría de Educación, sin solución de continuidad». 13 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, el Decreto municipal 0288 de 19 de julio de 2004 se sustentó en los artículos 7 y 34 de la Ley 715 de 2001, en los cuales se precisó que «los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.» (Negrilla de la Sala), lo cual también fue puesto de presente en el artículo 2.º del acto administrativo que indicó «La incorporación se realiza sin solución de continuidad».

Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente del señor Usta Agámez Gutiérrez no se modificaron a pesar de los traslados e incorporaciones a la planta departamental y municipal, pues el último nombramiento del que fue objeto se efectuó por parte e del Centro Experimental Piloto en 1980, el cual dependía del Ministerio de Educación, de ahí en adelante se presentaron situaciones administrativas como los referidos traslados e incorporaciones a la planta del departamento de Córdoba y al municipio de Montería, sin que ello afectara sus prestaciones salariales o régimen de pensiones y cesantías, pues como quedó claro, la vinculación con la que venía antes de la incorporación a la planta de personal docente se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.

En ese orden, comoquiera que el nombramiento del aquí demandante fue efectuado por el Centro Experimental Piloto de Córdoba, bajo la dependencia del Ministerio de Educación Nacional, no cabe duda de que se encuentran en la literalidad del artículo 1° de la Ley 91 de 1989 que determinó que el personal nacional corresponde a los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, sin que la incorporación al departamento de Córdoba o al municipio de Montería le hubiese cambiado la naturaleza de ese vínculo.

Por ende, el periodo de prestación de servicio transcurrido entre 1 de julio de 2000 y 2 de abril de 2014 no resulta válido para ser tenido en cuenta a efectos de cumplir los requisitos con miras a obtener la pensión gracia, pues la naturaleza de su vinculación es del orden nacional”. (…) Como fundamento de la decisión antes señalada, se debe tener en cuenta que el tiempo de servicio entre el 15 de abril de 1972 y el 31 de diciembre de 1979, es decir 7 años, 4 meses y 1 día, resulta válido para el cómputo de la pensión gracia por ser un nombramiento de carácter territorial.

Sin embargo, no ocurre lo mismo con los periodos transcurridos del 21 de enero de 1980 a 30 de junio de 2000 y 1. º de julio de 2000 al 2 de abril de 2014, los cuales corresponden al orden nacional, por cuanto la naturaleza de la vinculación la determinó el nombramiento realizado con el Centro Experimental Piloto de Córdoba, dependiente del Ministerio de Educación Nacional; dicho nombramiento se mantuvo incólume a pesar de las incorporaciones ya estudiadas, ya que no hubo quebrantamiento del vínculo laboral en la medida que ocurrieron sin solución de continuidad”.

(negrillas por fuera del texto original). 4.6. La Sala considera que, como fue determinado por el a quo, el defecto fáctico alegado no se configura porque la autoridad judicial demandada sí examinó los documentos allegados al proceso y con base en estos encontró probado que el Acuerdo 004 de 1 de enero de 1980, por medio del cual fue nombrado en el Centro Experimental Piloto de Córdoba se mantuvo incólume ya que esta misma entidad realizó el nombramiento del actor como docente en la jornada nocturna en el Colegio Nacional José María Córdoba, es decir, que sus nombramientos correspondieron al orden nacional. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En efecto, la autoridad judicial accionada explicó que el Centro Experimental Piloto era una entidad dependiente del Ministerio de Educación Nacional, por ende su vinculación a esta entidad o a otras instituciones, como sucedió en el presente caso, debe ser catalogada de carácter nacional.

Además, se precisó que pese a que el actor tuvo traslados e incorporaciones a la planta departamental y municipal, la vinculación con el Centro Experimental Piloto de Córdoba se realizó sin solución de continuidad ya que el nombramiento por el Colegio Nacional José María Córdoba lo realizó esta misma entidad, por lo que el periodo comprendido entre 21 de enero de 1980 a 30 de junio de 2000 y 1º de julio de 2000 al 2 de abril de 2014, no podía tenerse en cuenta para el cómputo de la pensión gracia. Aunado a lo anterior, se evidencia el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, en la decisión cuestionada aplicó las reglas de la sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 2022 y refirió el fallo de 28 de enero de 2021 18 donde esta Corporación se pronunció en similares términos para concluir que la vinculación efectuada por el Centro Experimental Piloto de Córdoba es de naturaleza nacional, por lo que el tiempo de servicios con esta entidad no podía ser válido para obtener la pensión gracia. Finalmente, el actor también adujo que se incurre en defecto sustantivo y se refirió la Sentencia de Unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, para indicar que la situación jurídica de los docentes oficiales vinculados por medio de Fondos Regionales de Educación (FER) es similar a la naturaleza jurídica especial del Centro Experimental Piloto de Córdoba, porque nacen por convenios celebrados entre el Ministerio de Educación y las entidades territoriales para ejercer una función específica, sin que ello determine que por ser vinculados son docentes de carácter nacional.

Además, sostuvo que cumple a cabalidad con los requisitos para acceder a la pensión gracia porque desde al año 1980 hasta el 2000 desempeñó funciones de capacitador de docentes del magisterio en el municipio de Montería vinculado a través del FER al Centro Experimental Piloto de Córdoba, a lo que agregó que entre el periodo comprendido entre el año 2000 a 2014 cumplió funciones de carácter territorial.

Al respecto, la Sala evidencia que la valoración probatoria realizada por el juez natural lo llevó a concluir, razonadamente, que los tiempos que pretendían que se tuvieran en cuenta eran del orden nacional, los cuales no resultaban válidos para cumplir los requisitos con miras a obtener la pensión gracia. En efecto, como se concluyó en la decisión cuestionada, el accionante únicamente acreditó 7 años, 4 meses y 1 día de nombramiento de carácter territorial, por lo que es claro que el señor Juan Anselmo Usta Agámez no cumplió con los 20 años de labor como docente territorial o nacionalizado, lo cual es requisito indispensable para ser beneficiario de la pensión gracia. Además, la sentencia de unificación no establece una regla jurisprudencial conforme con la cual un docente de carácter nacional puede ser beneficiario de la 18 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Subsección B. Radicado: 17001 -23-33-000-2015-00285-01 (363-2018). 15 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pensión gracia, sino que únicamente establece las pautas para definir cómo determinar si el docente es o no territorial cuando en su vinculación actuó el Fondo Educativo Regional sin que se haga referencia al Centro Experimental Piloto.

Así las cosas, para la Sala los defectos fáctico y sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial, no se configuran, habida cuenta de que en la sentencia objeto de tutela se analizaron las pruebas conforme con la normatividad y la jurisprudencia aplicables al caso concreto y se concluyó que en el demandante no cumplió con los 20 años de labor como docente territorial nacionalizado para acceder a la pensión gracia. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de 13 de octubre de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado, que denegó las pretensiones de la acción de tutela.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- CONFÍRMASE la sentencia de 13 de octubre de 2023, proferida por la Sección Tercera, Subsección “B” del Consejo de Estado. Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA 16 Radicación: 11001-03-15-000-2023-05159-01 Demandante: Juan Anselmo Usta Agámez Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN