CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., Dieciséis (16) de Junio de Dos mil Veintiséis (2026) Radicado: 11001-33-42-053-2023-00127-01 (1073-2026)1 Demandante: Carlos Andrés Acosta Romero Demandada: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU) Trámite: Recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Rechaza recurso extraordinario de extensión de jurisprudencia El Despacho se pronuncia sobre la admisibilidad del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Carlos Andrés Acosta Romero, contra la sentencia de Dieciocho (18) de Febrero de Dos Mil Veintiseises (2026), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C. I.
ANTECEDENTES El señor Carlos Andrés Acosta Romero, formuló medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), con el fin de obtener la nulidad del Oficio N° 20225161943791 de Diecinueve (19) de Diciembre de Dos Mil Veintidós (2022), mediante el cual, la entidad negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta con el demandante y el consecuente reconocimiento de prestaciones laborales derivadas del mismo.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó, el reconocimiento y pago de la totalidad de derechos laborales y prestaciones sociales, en igual forma que a los funcionarios vinculados a la planta de la entidad demandada y en el mismo cargo que desempeñó, así como el reconocimiento de intereses moratorios. Como sustento de sus pretensiones, señaló que, prestó sus servicios desde el Veinticinco (25) de Enero de Dos Mil Diecisiete (2017) y hasta el Treinta y Uno (31) de Diciembre de 1 Expediente electrónico.
Número Interno: 1073-2026 Demandante: Carlos Andrés Acosta Romero Demandada: IDU 2 Dos Mil Diecinueve (2019), desempeñándose como Ingeniero de Sistemas de manera continua. Afirma que, existió una relación laboral, con cumplimiento de horario, subordinación y dependencia, características propias de un vínculo laboral. Agotado el respectivo trámite, el Juzgado Cincuenta y Tres (53) Administrativo de Bogotá D.C. negó las prestaciones de la demanda, decisión que fue confirmada integralmente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia de Dieciocho (18) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026)2, contra la cual se interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. II.
EL RECURSO EXTRAORDINARIO El accionante interpuso recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia contra el fallo emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el Dieciocho (18) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026), al considerar que, contraría las sentencias de unificación: CE-SUJ2-005-16 de Veinticinco (25) de Agosto de Dos Mil Dieciséis (2016)3, y SUJ-025- CE-S2-2021 de Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021)4, ambas proferidas por la Sección Segunda de este cuerpo Colegiado.
Sostiene que, la providencia impugnada desconoció los precedentes unificadores invocados, en razón a lo siguiente: i) se apartó del criterio jurisprudencial relativo a la valoración de la subordinación, por cuanto «[…] realizó una valoración fragmentada de los indicios probatorios, […],[presencialidad en la entidad; trabajo en equipo; coordinación técnica, asignación de módulos por líder técnico; y utilización de herramientas institucionales] […] [dicha forma de análisis probatorio] […] desconoce el método jurisprudencial de valoración integral y conjunta de los indicios […]»; ii) incurrió en un «[…]apartamiento en la exigencia de equivalencia funcional con empleados de planta […]», al considerar que, «[…] la subordinación debía acreditarse mediante un parámetro de equidad o similitud con servidores públicos de plata», utilizando así un criterio auxiliar de análisis como requisito indispensable para estructurar la relación laboral; y iii) presentó un «[a]partamiento en la interpretación misional de las funciones», toda vez que, valoró indebidamente las actividades desarrolladas por el recurrente, puesto que, contrario a lo señalado por el 2 Samai, tribunal de origen, índice 13. 3 Consejo de Estado;
Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Segunda; sentencia CE-SUJ2-005-16; de 25 de agosto de 2016; radicado 23001-23-33-000-2013-00260-01(0088-15); C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 4 Consejo de Estado; Sala de lo Contencioso Administrativo; Sección Segunda; sentencia SUJ-025-CE-S2-2021; de 9 de septiembre de 2021; radicado 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016).
Número Interno: 1073-2026 Demandante: Carlos Andrés Acosta Romero Demandada: IDU 3 tribunal, las labores de desarrollo de software pueden constituir actividades instrumentales orientadas al cumplimiento de los fines institucionales. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia El despacho es competente para efectuar el análisis de admisibilidad del recurso extraordinario de la referencia, de acuerdo con los artículos 125 y 259 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 3.2.
Del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia – generalidades y requisitos Conforme lo preceptúa el artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin «[…] asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
Al respecto, esta Corporación ha sostenido que el recurso bajo estudio es un «[…] instrumento procesal [que] tiene como objetivo rescatar el carácter unificador de las sentencias del Consejo de Estado que profiere en el rol de supremo tribunal de lo contencioso administrativo y de órgano de cierre de esta jurisdicción, con el propósito de que las decisiones así adoptadas sean aplicadas en condiciones de igualdad a los usuarios de administración de justicia»5.
Con tal cometido, el legislador previó que el aludido mecanismo procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, únicamente cuando se alegue que la providencia impugnada contraría o se opone a un fallo de unificación del Consejo de Estado. Ahora bien, dada su naturaleza extraordinaria, el recurso de unificación de jurisprudencia exige el cumplimiento de unas cargas y parámetros mínimos descritos en el artículo 262 del CPACA, en virtud del cual, el respectivo escrito deberá contener: (i) la designación de las partes;
(ii) la indicación de la providencia impugnada; (iii) la relación concreta, breve y sucinta de los hechos en litigio; y (iv) la indicación precisa de la sentencia de 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación jurisprudencial de 9 de agosto de 2022, proceso núm. 11001-03-25-000-2017-00151-00 (892-2017), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.
Número Interno: 1073-2026 Demandante: Carlos Andrés Acosta Romero Demandada: IDU 4 unificación jurisprudencial que se estima contrariada y las razones que le sirven de fundamento. En este último apartado cabe destacar que, al tenor de lo establecido por el artículo 265 (parágrafo) del CPACA, procederá el rechazo de plano del recurso cuando no se fundamente directamente en una sentencia de unificación jurisprudencial o cuando sea evidente que esta no es aplicable al caso.
Por tanto, el despacho concluye que, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia promueve la interpretación y aplicación uniforme del derecho a los administrados, a través de la aplicación forzada del precedente de unificación que, como tribunal supremo de lo Contencioso Administrativo, emite esta Colegiatura y pudiere ser contrariado por los tribunales administrativos, cuando actúen como jueces de única o segunda instancia. En ese sentido, se advierte que, el ejercicio de tal medio de impugnación se encuentra atado al cumplimiento de los precisos términos y condiciones que el legislador ha considerado como parámetros válidos y justos para su interposición, de tal suerte que, resulte especialmente trascendente que el recurso tenga como objetivo garantizar la vigencia de las reglas o subreglas adoptadas en sentencias de unificación jurisprudencial de esta Corporación y, como resulta apenas natural, que estas sean aplicables al recurrente, quien deberá acreditar que sus circunstancias fácticas y jurídicas son similares o análogas a las consideradas en la sentencia de unificación que invoca. 3.3.
Análisis de procedencia especifico Descendiendo al sub examine, el Despacho advierte que, el recurso bajo estudio no satisface los requisitos de procedencia establecidos en la ley, motivo por el cual resulta manifiestamente improcedente. En efecto, mediante la sentencia de unificación jurisprudencial CE-SUJ2-005-16 del Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Dieciséis (2016), la Sección Segunda del Consejo de Estado estableció criterios unificados respecto del reconocimiento de prestaciones derivadas de la nulidad de los actos administrativos que niegan la existencia de una relación laboral y el tiempo de servicios con fines pensionales.
En ese contexto, esta Corporación adoptó las siguientes reglas de unificación: Número Interno: 1073-2026 Demandante: Carlos Andrés Acosta Romero Demandada: IDU 5 1.º Unifícase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el contrato realidad, en particular en lo que concierne a la prescripción, en el sentido de que (i) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, (ii) sin embargo, el fenómeno prescriptivo no aplica frente a los aportes para pensión, (iii) lo anterior, no implica la imprescriptibilidad de la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, pues esto sería un beneficio propiamente económico para él, que no influye en el derecho pensional como tal;
(iv) las reclamaciones de los aportes pensionales adeudados al sistema integral de seguridad social derivados del contrato realidad, por su carácter de imprescriptibles y prestaciones periódicas, también están exceptuadas de la caducidad del medio de control; (v) tampoco resulta exigible el agotamiento de la conciliación extrajudicial como requisito previo para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho;
(vi) el estudio de la prescripción en cada caso concreto será objeto de la sentencia, una vez abordada y comprobada la existencia de la relación laboral; y (vii) el juez contencioso administrativo se debe pronunciar, aunque no se haya deprecado de manera expresa, respecto de los aportes al sistema de seguridad social en pensiones, una vez determinada la existencia del vínculo laboral, sin que ello implique la adopción de una decisión extra petita, sino una consecuencia indispensable para lograr la efectividad de los derechos del trabajador, de conformidad con los argumentos expuestos en la parte motiva. 2.° Unifícase la jurisprudencia en lo referente a que en las controversias relacionadas con el contrato realidad, (i) el consecuente reconocimiento de las prestaciones por la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral y del tiempo de servicios con fines pensionales proceden a título de restablecimiento del derecho, y (ii) el ingreso sobre el cual han de calcularse las prestaciones dejadas de percibir por el maestro-contratista corresponderá a los honorarios pactados, por las razones indicadas en la motivación. En ese orden de ideas, y a la luz de los criterios de unificación referidos, resulta evidente que, no se fijan reglas de valoración probatoria, razón por la cual, el fallo de Dieciocho (18) de Febrero de Dos Mil veintiséis (2026), emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, no desconoce las reglas allí plasmadas por esta Corporación. Por otro lado, en lo que respecta a el precedente unificador CE-SUJ-025-CE-S2-2021 de Nueve (9) de Septiembre de Dos Mil Veintiuno (2021), la Sección Segunda de esta Corporación fijó lo siguiente:
PRIMERO. Unificar la jurisprudencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en el sentido de precisar las siguientes reglas en las relaciones laborales encubiertas o subyacentes: (i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
Número Interno: 1073-2026 Demandante: Carlos Andrés Acosta Romero Demandada: IDU 6 (iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal. […] Por lo tanto, se advierte que, tanto en este precedente unificador como en el anteriormente referido, no se fijaron reglas específicas de valoración probatoria orientadas a acreditar los elementos constitutivos de la relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la subordinación o dependencia continuada y la remuneración. En consecuencia, no se evidencia que el tribunal hubiese desconocido los criterios jurisprudenciales invocados por la parte recurrente.
Por consiguiente, los reproches formulados por el recurrente no son de recibo, en tanto no se encaminan a evidenciar la contrariedad u oposición del fallo cuestionado frente a las reglas de unificación que se alegan como desconocidas, sino que, se limitan a expresar su inconformidad con la valoración probatoria dentro del proceso ordinario.
Asimismo, el Despacho precisa que, los argumentos expuestos contra la sentencia de Dieciocho (18) de Febrero de Dos Mil veintiséis (2026) no constituyen fundamento suficiente para admitir el recurso extraordinario interpuesto, pues se limitan a controvertir aspectos que no fueron fijados en las sentencias de unificación invocadas como desconocidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
En consecuencia, se concluye que, el recurso bajo análisis carece de los requisitos esenciales para su procedencia, pues es indudable que la sustentación no se acompasa con la causal de procedencia prevista en el artículo 258 del CPACA, razón por la cual, será rechazado de plano, conforme lo prevé el parágrafo del artículo 265 ibidem. 3.4.
Sobre la condena en costas No se condenará costas a la parte recurrente, toda vez que, en el presente asunto no obra prueba de su causación. Con fundamento en lo anteriormente expuesto, el Despacho RESUELVE Número Interno: 1073-2026 Demandante: Carlos Andrés Acosta Romero Demandada: IDU 7 PRIMERO. RECHAZAR de plano el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia interpuesto por el señor Carlos Andrés Acosta Romero, en contra de la sentencia de Dieciocho (18) de Febrero de Dos Mil Veintiséis (2026), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C.
SEGUNDO. Sin condena en costas, en este trámite.
TERCERO. Ejecutoriada esta providencia y efectuadas las anotaciones que fueren necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.