Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 1 CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 16 CONSEJERO PONENTE: NICOLÁS YEPES CORRALES Bogotá D.C., once (11) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: CONSUELO QUIJANO RESTREPO Asunto: Causal de nulidad originada en la sentencia SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala Especial de Decisión No. 16 decide en única instancia el recurso extraordinario de revisión formulado por Consuelo Quijano Restrepo contra la sentencia proferida el treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-23-33-000-2014-00084-01.
I.
ANTECEDENTES 1. Antecedentes relevantes del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-23-33-000-2014-00084-01. 1.1. El veintidós (22) de noviembre de dos mil trece (2013)1, a través de apoderado judicial, la señora Consuelo Quijano Restrepo presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho solicitando la anulación tanto de la Resolución No. 4327 de veinticinco (25) de julio de dos mil once (2011), a través de la cual el Instituto de Seguros Sociales ─en adelante ISS─ le reconoció pensión de vejez, como del acto ficto o presunto que negó la solicitud de reliquidación pensional por ella formulada. 1 Folio 79 del PDF denominado “001Expedienteescaneado”, archivo zip “90_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_1752023”, disponible en el índice 69 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 2 Como sustento fáctico de su reclamación, indicó que estuvo vinculada como servidora pública en la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) desde el primero (1°) de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988) y hasta el primero (1°) de marzo de dos mil doce (2012).
Señaló que, al cumplir los requisitos para acceder a la pensión de vejez, mediante Resolución No. 4327 de veinticinco (25) de julio de dos mil once (2011) dicha autoridad reconoció la prestación de conformidad con la Ley 33 de 1985, al ser beneficiaria del régimen de transición. Afirmó que el seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012) formuló ante COLPENSIONES ─quien asumió las funciones del ISS─ derecho de petición en el que solicitó la reliquidación de la pensión reconocida, bajo la consideración de que solo se tuvo en cuenta el promedio de lo causado en los últimos diez (10) años de servicio y no todos los factores salariales devengados en el último año, como correspondía, a su juicio, de acuerdo con las reglas del régimen de transición previstas tanto en la Ley 33 de 1985 como en el Decreto 691 de 1994.
Sostuvo que dicha solicitud no fue atendida dentro del plazo consagrado en la ley para el efecto, por lo que se configuró un acto ficto que, debe entenderse, negó la solicitud elevada. Bajo este panorama, solicitó tanto la anulación de los referidos actos administrativos, como la reliquidación de la pensión con efectos retroactivos desde que se hizo efectiva la prestación2. 1.2.
Mediante sentencia de quince (15) de abril de dos mil dieciséis (2016), el Tribunal Administrativo de Santander accedió a las pretensiones de la demanda, declarando la nulidad de los actos administrativos acusados y la reliquidación de la pensión reconocida en favor de la señora Quijano, bajo el entendido de que, en tanto beneficiaria del régimen de transición, ella tenía derecho a que la prestación reconocida correspondiera al 75% de lo devengado en el último año en el que fue servidora pública, de conformidad con la Ley 33 de 1985.
Así, el Tribunal indicó expresamente que se apartaba de la posición esgrimida por la Corte Constitucional en sentencia SU-230 de 2015 ⎯de acuerdo con la cual el 2 Demanda visible a folios 59 a 77 del PDF denominado “001Expedienteescaneado”, archivo zip “90_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_1752023”, disponible en el índice 69 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 3 Ingreso Base de Liquidación (IBL) no hacía parte del régimen de transición⎯, para acoger lo dicho por la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia de veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis (2016), dentro del expediente 25000- 23-42-000-2013-01541-01, de acuerdo con la cual: “[E]l régimen de transición no hace excepción respecto de los factores base de liquidación de la pensión ni de la forma de liquidar la misma, toda vez que como lo dispone el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el monto de la pensión para sus beneficiarios es el establecido en las normas anteriores a su entrada en vigencia, entendiendo por monto no sólo el porcentaje de la pensión, sino la base de dicho porcentaje, conforme lo tiene definido la jurisprudencia de esta Sección. Ahora bien, en punto de los factores salariales de la liquidación de la citada prestación pensional, en tesis mayoritaria de la Sala Plena de esta Sección, adoptada en sentencia de 4 de agosto de 2010.
Rad. 0112-2009. M.P. Víctor Alvarado Ardila, la Sala concluyó que se deben tener en cuenta a totalidad de los factores salariales devengados por el demandante durante el último año de servicio”. En consecuencia, ordenó a COLPENSIONES realizar la reliquidación de la pensión y el pago de la diferencia resultante desde que la demandante empezó a percibir la pensión de vejez3. 1.3.
Inconforme con lo anterior, COLPENSIONES presentó recurso de apelación por considerar que en este caso debía aplicarse el precedente contenido en la sentencia SU-230 de 2015, que excluía del régimen de transición los factores que integran el IBL, los cuales debían ceñirse a lo reglado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 19934. 1.4.
El treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019), la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda5. Como sustento de lo anterior, explicó que si bien estaba demostrado que la señora Quijano Restrepo era beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 33 de 1985, para resolver lo relacionado con el periodo y factores que conforman el IBL 3 Folios 241 a 258 del PDF denominado “001Expedienteescaneado”, archivo zip “90_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_1752023”, disponible en el índice 69 de SAMAI. 4 Folios 267 a 272 del PDF ibidem. 5 Tal y como consta a folios 417 a 420 del PDF ibidem, dicha sentencia se notificó personalmente a las partes el 20 de agosto de 2019.
En consecuencia, en aplicación de lo reglado en el artículo 302 del CGP, el fallo de la referencia quedó ejecutoriado al finalizar el 23 de agosto de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 4 debía tenerse en cuenta la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01, en la que se explicó que el “Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985".
En ese sentido, allí se estableció que incluso las pensiones de las personas beneficiarias del régimen de transición debían liquidarse con el IBL previsto en el referido artículo de la Ley 100 de 1993, regla de unificación para la que se fijaron efectos retrospectivos, de manera que resultaba aplicable a todos los casos que estuvieran pendientes de resolución judicial o administrativa.
En consecuencia, la Sala concluyó que la liquidación de la pensión de vejez de la señora Quijano Restrepo debía efectuarse teniendo en cuenta los factores salariales de que trata el Decreto 1158 de 1994 devengados durante los últimos diez (10) años de servicios, tal y como lo había determinado la entidad en los actos acusados6. 2. El recurso extraordinario de revisión El veintiocho (28) de agosto de dos mil veinte (2020)7, a través de apoderado judicial, la señora Consuelo Quijano Restrepo formuló recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, alegando la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esto es, “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Como sustento de su recurso, la parte actora alega que la sentencia objeto de revisión es ilegal e inconstitucional, ya que para resolver el caso concreto la Subsección B debió acudir a la regla jurisprudencial que se encontraba vigente al 6 Folios 407 a 415 del PDF denominado “001Expedienteescaneado” contenido el archivo zip denominado “90_RECIBEPRUEBAS_ONEDRIVE_1_1752023” disponible en el índice 69 de SAMAI. 7 Documento denominado “ED-1-RER 2020-3993-00 DR NICOLAS YEPES” visible en el índice 2 de SAMAI.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 5 momento en el que la señora Quijano Restrepo adquirió su derecho pensional8, esto es, a la contenida en la sentencia de unificación dictada por la Sección Segunda el cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010)9, y no, como lo hizo, a la prevista en el fallo de unificación de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018).
Para la recurrente, esta última sentencia de unificación desconoció la Ley 33 de 1985, el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 13, 29, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, debido a que el Consejo de Estado no podía interpretar una “ley ordinaria” vulnerando los principios de favorabilidad, inescindibilidad de la ley, buena fe, confianza legítima, “irretroactividad de la ley” y seguridad jurídica, así como los derechos adquiridos de los pensionados, el debido proceso y el deber de ser “juzgado conforme las normas preexistentes”, y desconociendo el artículo 26 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos, en cuanto al desarrollo progresivo de los derechos económicos y sociales y “el deber y la obligación como empleador público de cumplir y garantizar el ordenamiento jurídico aplicable al servidor público para efectos del reconocimiento y pago de la pensión”.
Por lo anterior, manifiesta que la sentencia de unificación proferida en el 2018 también está viciada de nulidad. En consecuencia, solicita que se “revoque” la decisión de treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) y que, en su lugar, se confirme la decisión de primera instancia que ordenó la reliquidación de la pensión. 3. Trámite del recurso y oposición 3.1.
Por auto de veintiséis (26) de agosto de dos mil veintiuno (2021), el Despacho inadmitió el recurso y, de conformidad con el artículo 170 del CPACA, le concedió a la parte actora el término de diez (10) días para que, de considerarlo del caso, procediera a su subsanación10. 3.2. Mediante auto de quince (15) de octubre de dos mil veintiuno (2021) se dispuso el rechazo del recurso bajo la consideración de que no se habían subsanado todos 8 Al efecto alega que cumplió los requisitos para pensionarse el 18 de julio de 2008. 9 No se precisó número de radicado.
Según adujo, esa posición fue reiterada por esa misma Sección el veinticinco (25) de febrero de dos mil dieciséis (2016). 10 Índice 4 de SAMAI. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 6 los aspectos advertidos en el auto inadmisorio11, decisión contra la que el recurrente interpuso recurso de reposición12. 3.3.
En providencia de treinta y uno (31) de mayo de dos mil veintidós (2022), el Despacho Ponente confirmó la decisión de rechazo13. Inconforme con lo anterior, la parte actora formuló entonces recurso de súplica14, el cual fue resuelto por la Sala Especial de Decisión No. 16 mediante auto de once (11) de noviembre de ese mismo año, ordenando la admisión del recurso15. 3.4.
En cumplimiento de lo ordenado por la Sala Especial, por auto de veintiséis (26) de enero de dos mil veintitrés (2023) el Despacho admitió el recurso y ordenó la notificación personal del mismo a COLPENSIONES, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado (ANDJE) y al Ministerio Público16. Dentro del término de ley, se presentaron las siguientes intervenciones17: 3.4.1.
COLPENSIONES, a través de apoderada judicial y por escrito del diecisiete (17) de febrero de dos mil veintitrés (2023) se opuso a la prosperidad del recurso, bajo la consideración de que la recurrente no tiene derecho a la reliquidación de la pensión con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios. 3.4.2.
Por su parte, mediante Concepto No. 062-2023 la Procuraduría Delegada de Intervención Tercera ante el Consejo de Estado solicitó que se declare infundado el recurso extraordinario de la referencia, en tanto la sentencia que se acusa simplemente aplicó, como correspondía, la tesis vigente del Consejo de Estado al momento de decidir el recurso de apelación sobre el alcance del IBL, esto es, la prevista en la sentencia de unificación de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), que recogió los 11 Índice 11 de SAMAI.
El memorial de corrección de 7 de septiembre de 2021 obra a índice 4 de SAMAI. 12 Índice 13 de SAMAI. 13 Índice 19 de SAMAI. 14 Índice 22 de SAMAI. 15 Índice 41 de SAMAI. Se anota que en dicha providencia la Sala sostuvo que la sentencia objeto de revisión quedó ejecutoriada el 23 de agosto de 2019, en tanto, debido a la suspensión de términos ordenada a causa de la pandemia generada por la enfermedad COVID-19, debía entenderse que el recurso fue formulado en tiempo. 16 Índice 49 de SAMAI. 17 Índices 54 y 55 de SAMAI.
Pese a ser debidamente notificada (índice 52 de SAMAI), la ANDJE no intervino en este trámite. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 7 lineamientos que sobre el punto había desarrollado la Corte Constitucional ⎯entre otras, en la sentencia SU-230 de 2015⎯, concluyendo que el régimen de transición no incluye lo relativo al IBL. 3.5.
Por auto de veintiuno (21) de abril de dos mil veintitrés (2023), el Despacho decretó las pruebas del proceso, teniendo como tal la documental aportada con el recurso18. Además, en atención a la solicitud probatoria formulada por la recurrente, ordenó la remisión íntegra del expediente de nulidad y restablecimiento No. 68001- 23-33-000-2014-00084-01, el cual fue enviado por el Tribunal Administrativo de Santander19.
Esta decisión no fue objeto de recurso. 3.6. Agotada la etapa probatoria, el veinticinco (25) de mayo de dos mil veintitrés (2023) el expediente entró al Despacho para adoptar la decisión que en derecho corresponda20. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Sala Especial de Decisión No. 16 es competente para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, en los términos del inciso primero del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo21 y del numeral 1° del artículo 29 del Acuerdo 080 de 2019 ꟷReglamento Interno del Consejo de Estado22ꟷ, por tratarse de un recurso contra una sentencia dictada por una subsección de esta Corporación. 2.
Problema jurídico 18 Índice 23 de SAMAI. La parte actora aportó copia de la sentencia de 30 de mayo de 2019, cuya infirmación solicita. 19 Índice 69 de SAMAI. Tal y como consta a índice 70 del aplicativo SAMAI, de dicho expediente se corrió traslado a las partes por el término de 3 días. 20 Índice 71 de SAMAI. 21 “ARTÍCULO 249. COMPETENCIA. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión.” 22 “ARTÍCULO 29.
Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado (…). Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 8 Conforme con lo anteriormente expuesto, corresponde a la Sala Especial de Decisión No. 16 establecer si la sentencia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado el treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019), dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-23-33-000-2014-00084-01, se encuentra incursa en la causal de revisión contemplada en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA.
Para tales efectos, la Sala planteará algunas consideraciones generales relacionadas con el recurso extraordinario de revisión y la causal señalada por la parte recurrente, a partir de lo cual se dará solución al asunto sub examine. 3. Generalidades del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión es una herramienta cuyo propósito es despojar del carácter inmutable y de cosa juzgada que por regla general tienen las decisiones judiciales, ante el acaecimiento de circunstancias excepcionales que permiten sostener que determinada sentencia es contraria a derecho.
Así lo definió la Corte Constitucional en sentencia C-090 de 1998 al concluir que se trata de un mecanismo para evitar “que persistan dentro del ordenamiento jurídico sentencias que vulneren el debido proceso, o que no se ajusten al derecho y a la Constitución”. En la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el recurso extraordinario de revisión se consagró en el artículo 185 del Decreto 01 de 1984 y se mantuvo en la Ley 1437 de 2011, con el propósito de permitir a los jueces reexaminar determinadas sentencias a efectos de establecer si estas son contrarias al ordenamiento jurídico23, siempre que se configure alguna de las causales taxativamente previstas en la ley24.
De acuerdo con lo consagrado en el artículo 248 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, este recurso procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las Secciones y 23 Sobre el punto, la Corte Constitucional en sentencia C-871 de 2003 señaló: “Con todo, el principio de la cosa juzgada no tiene carácter absoluto pues puede llegar a colisionar con la justicia material del caso concreto.
Para enfrentar tal situación se ha consagrado la acción de revisión, la cual permite en casos excepcionales dejar sin valor una sentencia ejecutoriada en aquellos casos en que hechos o circunstancias posteriores a la decisión judicial revelan que ésta es injusta. En este sentido puede afirmarse que la revisión se opone al principio ‘res iudicata pro veritate habertur’ para evitar que prevalezca una injusticia, pues busca aniquilar los efectos de la cosa juzgada de una sentencia injusta y reabrir un proceso ya fenecido.
Su fin último es, entonces, buscar el imperio de la justicia y verdad material, como fines esenciales del Estado”. 24 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, radicación 11001-03-15-000-2012-00231-00. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 9 Subsecciones del Consejo de Estado, por los tribunales administrativos y por los jueces administrativos.
Se trata de un proceso independiente y autónomo del que dio origen a la sentencia cuya revisión se precisa, de forma que no puede entenderse como una instancia adicional, pues este recurso no es la vía para corregir los yerros probatorios de las partes, ni para reconducir el proceso en hechos, pruebas o argumentos, revivir términos o reabrir el debate surtido en el trámite ordinario25.
Adicionalmente, como se trata de un mecanismo excepcional y extraordinario, el análisis de este recurso tiene interpretación restrictiva. En este sentido, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado ha señalado que “[c]omo dicho recurso afecta el carácter de inmutable de la sentencia judicial ejecutoriada, las decisiones que se producen, con ocasión de su interposición, son de carácter excepcional, restrictivo y están sometidas a las causales taxativamente previstas en la ley, con el fin de evitar que se convierta en una tercera instancia.”26 (Se resalta).
De allí entonces que este solo proceda en los precisos y estrictos casos previstos en la ley, sin que sea viable para el juez flexibilizar las exigencias para su procedencia o crear unos requisitos o causales distintas, dado que ello no solo desnaturalizaría la excepcionalidad del recurso, sino que atentaría directamente contra la seguridad jurídica. 4.
La nulidad originada en la sentencia como causal del recurso extraordinario de revisión El numeral 5° del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contempla como causal de revisión la de “[e]xistir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” 25 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 27, sentencia de 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-03791-00. 26 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de diciembre de 2020, radicación 08001-23-31-000-2011-00639-01 (52456).
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 10 De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal demanda, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una “nulidad originada en la sentencia”, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición27.
Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación”28. En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, esto implica corroborar: i) que el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) que la anomalía es de tal magnitud que configura un defecto insanable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta29.
Sobre lo primero, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido que, por regla general, no es posible “alegar como fundamento del recurso, alguna causa de nulidad acaecida en una etapa previa a la sentencia, ya que ‘la proposición de nulidades procesales se encuentra sometida a las reglas de oportunidad y legitimación previstas en el artículo 142 del Código de Procedimiento Civil [hoy, artículo 134 del Código General del Proceso], sin perjuicio del deber que el artículo 145 ibídem, impone al juez de declarar de oficio las nulidades insaneables que observe antes de dictar sentencia’”30.
Sin embargo, en algunos casos se ha aceptado la proposición de la nulidad procesal ocurrida antes de la expedición de la sentencia, siempre y cuando esta no haya podido ser advertida por el recurrente, 27 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 16, sentencia del 5 de mayo de 2020, radicado 11001-03-15-000-2017-02519-00. 28 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia del 7 de noviembre de 2019, radicado 11001-33-31-035-2008-00180-01. 29 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2018, radicado 11001-03-25-000-2015-00996-00; y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019- 00894-00. 30 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 13, sentencia del 7 de junio de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015-02493-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 11 evento en el que la parte actora debe probar que efectivamente no tuvo la posibilidad de proponer la nulidad en el curso del proceso. En cuanto a la segunda exigencia, este órgano de cierre ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia31: el primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia y, el segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior32.
El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el Código de Procedimiento Civil (CPC) o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso33, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.
Así, según la jurisprudencia de esta Corporación34 y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: i) cuando se dicta sentencia en un proceso que 31 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-1998-00157-01;
Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2011-01639-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 2 de febrero de 2016, radicado 11001-03-15-000-2015- 02342-00, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 2, sentencia del 1° de noviembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2013-02216-00. 32 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de julio de 2007, radicado 11001-03-15-000-2007-00653-00.
Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No. 11001-03-15-000-2013-00702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, radicado 11001-03-15-000-2012-00230-00. 33 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 15, sentencia del 5 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018-01415-00. 34 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 5, sentencia del 3 de febrero de 2015, radicado 11001-03-15-000-2009-00494-00;
Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de abril de 2015, radicado 2008-35319-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26, sentencia del 14 de agosto de 2018, radicado 11001-03-15-000-2014-03093-00; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4, sentencia del 23 de julio de 2019, radicado 11001-03-15-000-2018- 04345-00;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2013-00233-00; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de noviembre de 2019, radicado 11001-03-25-000-2014-00325-00, y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22, sentencia del 3 de diciembre de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00894-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 12 terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo; ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; iii) cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus; iv) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso; v) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; vi) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; vii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta; viii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación, o ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa.
En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso. 5.
El caso concreto 5.1. De conformidad con lo anteriormente expuesto, corresponde a la Sala establecer si en el caso objeto de estudio se materializaron los supuestos para la procedencia de la causal de revisión prevista en el numeral 5° del artículo 250 del CPACA. Al respecto, lo primero que se advierte es que la sentencia del treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) que aquí se acusa, no era pasible del recurso de apelación, en tanto esa decisión se produjo por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado precisamente al resolver la alzada formulada por la entonces parte demandada (COLPENSIONES) dentro del proceso de nulidad y restablecimiento No. 68001-23-33-000-2014-00084-01, de manera que el recurso extraordinario resulta procedente.
Igualmente, los vicios alegados se habrían materializado en la sentencia y no en una etapa anterior, de ahí que resulte pertinente efectuar el estudio de fondo del recurso. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 13 5.2. Pues bien, como atrás se indicó, para la recurrente la referida decisión adolece de nulidad porque la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al resolver su situación pensional, debió aplicar la tesis prohijada por el pleno de la Sección Segunda en la sentencia de unificación de cuatro (4) de agosto de dos mil diez (2010) ⎯que era la vigente al momento en que ella adquirió el derecho⎯, de acuerdo con la cual el IBL en el régimen de transición debía liquidarse de conformidad con la norma especial que resultara del caso, y no la contenida en la providencia unificadora de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), a partir de la cual se entiende que el ingreso base de liquidación debe ser liquidado de acuerdo con la regla general prevista en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Sin embargo, analizado el texto del recurso lo que se advierte es que los argumentos planteados por la parte actora se dirigen a controvertir la argumentación jurídica que utilizó el ad quem para revocar la decisión de primera instancia y no a demostrar el por qué se habría incurrido en una causal de nulidad de las que llevarían a entender configurado el supuesto previsto en el artículo 250.5 del CPACA.
Como se explicó al fijar los alcances generales del recurso, esta herramienta judicial no está prevista para cuestionar o intentar variar las razones que utilizó el fallador de segunda instancia para fundar su decisión, pues no se erige como un mecanismo de control de legalidad de las decisiones ni como una tercera instancia mediante la cual se permita cambiar el sentido del fallo proferido por el juez natural.
De ahí que esta Corporación haya entendido que el supuesto desconocimiento de la jurisprudencia no pueda ser considerado como un presupuesto configurativo de la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, habida cuenta “este argumento de controversia no constituye un vicio formal de la sentencia, en el que se pueda sustentar alguna de las causales previstas por el legislador para la procedencia del recurso extraordinario de revisión”, sino, en realidad, “una inconformidad de quien la recurre frente a las consideraciones y decisión plasmadas por el Ad quem en la sentencia de segunda instancia, como consecuencia de haber resuelto de manera desfavorable sus pretensiones”35. 35 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión No. 2, sentencia de 4 de agosto de 2020, radicado 11001-03-15-000-2016-03553-00.
En igual sentido, Sala Especial de Decisión No. 13, sentencia de 7 de abril de 2015, radicado 11001-03-15-000-2013- 02724-00 y Sección Quinta, sentencia de 19 de julio de 2012, radicado: 13001-23-31-000-2007- 00173-01. Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 14 Revisado el recurso de revisión impetrado por la señora Quijano Restrepo, se advierte que su disenso se centra en el hecho de que la Subsección haya acudido a una determinada jurisprudencia para resolver su situación, argumento que no se enmarca en ninguna de las situaciones que materializan la causal de nulidad alegada.
Lo anterior, sumado a que su pretensión principal es que se “revoque” el fallo acusado y se confirme la decisión del Tribunal Administrativo de Santander, evidencia que, en realidad, se está utilizando este mecanismo como una tercera instancia a afectos de obtener una decisión que esté acorde con sus intereses. Aunque lo anterior resultaría suficiente para declarar infundado el recurso, resulta relevante precisar que la sentencia proferida el treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) no puede reputarse nula o violatoria al debido proceso por haber sido aplicada la regla de unificación prevista en la sentencia de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), pues lo que hizo la Subsección B de la Sección Segunda al resolver el caso concreto fue acudir a los criterios jurisprudenciales que se encontraban vigentes al momento de adoptar la decisión y que resultaban vinculantes para todos los operadores judiciales.
En efecto, lo cierto es que para el treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) se encontraba ya vigente la tesis planteada en la sentencia de unificación de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018)36, según la cual el ingreso base de liquidación en lo referente a los factores salariales y al periodo a liquidar, no forma parte del régimen de transición, por lo que el IBL debe ser determinado a partir de la norma general establecida en la Ley 100 de 199337. 36 Radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 37 La regla de unificación acuñada fue la siguiente: “Primero: Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente: 1.
El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 15 En ese sentido, el ad quem atendió el precedente obligatorio y vigente definido por el Consejo de Estado, en línea con lo establecido por la Corte Constitucional38, en relación con cuál es la norma aplicable para la determinación del ingreso base de liquidación en estos casos.
En ese escenario, el hecho de que, antes del momento en que se expidió la providencia que aquí se reprocha, existieran posiciones jurisprudenciales diversas, no implica que la situación de la recurrente hubiera tenido que resolverse con base en ellas solo por resultar más favorables a su situación, pues lo cierto es que de tales pronunciamientos no se derivaron derechos adquiridos ni situaciones consolidadas inmodificables.
En realidad, la situación pensional de la accionante se encontraba en litigio, pendiente de resolución judicial. Debe precisarse, además, que en el fallo de unificación de veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018) la Sala Plena del Consejo de Estado expresamente determinó: “[L]as reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia.” (Se resalta). Y, en la parte resolutiva de dicho fallo, la Sala señaló: “Segundo: Advertir a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia, en relación con los temas objeto de unificación, son obligatorias para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. De igual manera, debe precisarse que los casos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.” 3.
Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.” 38 Sobre el punto consultar, entre otras, entre otras en las sentencias C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016 y SU-395 de 2017.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 16 En este contexto, es claro que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado dio aplicación a las reglas jurisprudenciales fijadas por la Sala Pena de esta Corporación que se encontraban vigentes al momento de dictar la sentencia de segunda instancia, garantizando así la seguridad jurídica que se demanda en estos casos39.
Finalmente, la Sala advierte necesario precisar que los reproches formulados por la señora Quijano Restrepo contra la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el veintiocho (28) de agosto de dos mil dieciocho (2018), resultan ajenos al examen que corresponde efectuar en sede de revisión, el cual no puede extenderse a la jurisprudencia que el fallador utilizó para sustentar la decisión. Una interpretación en ese sentido implicaría aceptar que, en el marco de esta herramienta extraordinaria, es posible efectuar un juicio de legalidad en abstracto sobre cualquier providencia que se cite en el fallo a revisar, lo que claramente no se acompasa con la naturaleza, alcance y objeto del recurso de revisión. Conforme con todo lo anteriormente expuesto, la Sala Especial de Decisión No. 16 debe concluir que en la sentencia del treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019), proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no se materializó la causal de revisión alegada, razón por la que declarará infundado el recurso presentado por la señora Consuelo Quijano Restrepo. 6.
Costas Teniendo en cuenta que el recurso extraordinario de revisión de la referencia se formuló antes de la expedición de la Ley 2080 de 202140, para resolver sobre las costas debe darse aplicación al texto del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo vigente antes de la modificación introducida por 39 Como antecedente relevante, se advierte que la Sala Especial de Decisión No. 15, en sentencia del 1° de septiembre de 2022 (11001-03-15-000-2022-00850-00), indicó: “esta Sala considera que para el reconocimiento y la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Ninfa Benavides Beltrán, sustituida al señor Camilo Antonio Beltrán Orozco, se debió aplicar el precedente jurisprudencial vigente y vinculante para el momento en que la profirió la sentencia de segunda instancia; es decir 2 de mayo de 2019, esto es, la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018”. 40 El inciso final del artículo 86 de la Ley 2080 de 2021 contempla: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones.” Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 17 dicha ley, en concordancia con lo que sobre el punto dispone el Código General del Proceso (CGP).
Así, según lo establece el numeral 1° del artículo 365 del CGP, se condenará en costas “a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto” (se resalta). Bajo ese entendido y como quiera que en el presente asunto se encuentra probado que COLPENSIONES presentó escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión, la Sala condenará en costas por agencias en derecho a la parte recurrente, de conformidad con los parámetros establecidos en el Acuerdo N.° PSAA16-10554 de cinco (5) de agosto de dos mil dieciséis (2016) proferido por el Consejo Superior de la Judicatura41, y fijará por dicho concepto la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), atendiendo a la naturaleza, duración y complejidad del proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena, a través de la Sala Especial de Decisión No. 16, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Consuelo Quijano Restrepo, contra la sentencia proferida el treinta (30) de mayo de dos mil diecinueve (2019) por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-23-33-000-2014-00084-01.
SEGUNDO: CONDENAR EN COSTAS a la parte recurrente por concepto de agencias en derecho a la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente (smlmv), en favor de la parte contraria que intervino en el proceso, esto es, COLPENSIONES, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 188 y 255 del CPACA, y 365 y 366 del CGP. 41 Esta norma era la que se encontraba vigente al momento de la interposición del recurso: “Artículo 5.
Las tarifas de agencias en derecho son: (…) 9. Recursos Extraordinarios. Entre 1 y 20 S.M.L.M.V.” Radicado: 11001-03-15-000-2020-03993-00 Recurrente: Consuelo Quijano Restrepo 18 TERCERO: Por Secretaría General, ARCHÍVESE el expediente previas las anotaciones pertinentes.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Consejero MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Consejero CÉSAR PALOMINO CORTÉS Consejero Salvamento parcial de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero Salvamento parcial de voto