CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la entidad accionada contra el auto proferido el 25 de septiembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decretó como medida cautelar el embargo y retención de dineros que se encuentren en las cuentas de ahorros, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP.
II.
ANTECEDENTES El señor José de Jesús Mercado Herrera, por conducto de apoderada judicial, presentó demanda ejecutiva con el fin de obtener el pago de la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 7 de noviembre de 2019, en la que le ordenó reconocer y pagar una pensión de jubilación, de conformidad con las Leyes 33 y 62 de 1985. Al respecto, con la intención de garantizar el reconocimiento y materialización de sus pretensiones, el actor invocó que se decrete como medida cautelar el embargo y secuestro de las sumas que pertenezcan a la UGPP «y de los recursos del presupuesto -primer lugar los destinados al pago de sentencias o conciliaciones, de bienes y rentas incorporadas al presupuesto de la Nación- y que se encuentren depositadas en las entidades bancarias, tales como ahorros, cuentas corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización. […]».
El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante providencia del 25 de septiembre de 2023, decretó el embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, en los siguientes establecimientos bancarios: «- BANCO DAVIVIENDA - BANCO DEL OCCIDENTE - BANCO POPULAR - BANCO AVVILLAS - BANCOLOMBIA - BANCO DE BOGOTA - BANCO BBVA - BANSUPERIOR - BANCO CAJA SOCIAL - BANCO AGRARIO - BANCO SCOTIABANK COLPATRIA - BANCO GND SUDAMERIS - BANCO W - BANCO PICHINCHA - BANCO FALABELLA - CREDIVALORES - BANCOLDEX - FONDO NACIONAL DEL AHORRO - BANCO ITAU.» Adicionalmente, la autoridad judicial dispuso que «Todo lo anterior, condicionado a que podrá ser objeto de embargo las cuentas corrientes y de ahorros abiertas por las entidades públicas que reciban recursos del Presupuesto General de la Nación, salvo: I. Lo establecido en el parágrafo del artículo 2.8.1.6.1.1 del Decreto 1068 de 2015, esto es, los recursos depositados por la Nación en cuentas abiertas exclusivamente a favor de la Nación – Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el Banco de la República o en cualquier otro establecimiento de crédito y;
II. Los rubros del presupuesto destinados al pago de sentencias y conciliaciones y al Fondo de Contingencias, en los términos del parágrafo segundo del artículo 195 del CPACA.» Asimismo, limitó el embargo a la suma de $ 239.431.927 m/cte., conforme al numeral 10 del artículo 593 del CGP y precisó que «Las cantidades que llegaren a retenerse deberán ser depositadas a órdenes de este Tribunal, en la Sección de Depósitos Judiciales del Banco Agrario de Colombia de la ciudad de Barranquilla, en la cuenta judicial identificada con el No. 080011001005, dentro del término señalado en el numeral 10 del artículo 593 del CGP., identificando claramente los datos del proceso.» III.
RECURSO DE APELACIÓN La UGPP inconforme con la anterior decisión interpuso recurso de apelación, al señalar el carácter inembargable de las cuentas de esa entidad, para lo cual resaltó que el artículo 63 de la Constitución Política fue desarrollado por el Decreto 111 de 1996 «Estatuto Orgánico del Presupuesto», por el Decreto 11001 de 2007 y la Ley 1564 de 2012.
La entidad sostuvo que, al estar sus recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, estos gozan de la protección de inembargabilidad, también especificó que las cuentas bancarias afectadas por el embargo tienen una destinación específica para cubrir gastos relacionados con impuestos, seguridad social, y deducciones voluntarias de los empleados.
Además, la cuenta destinada a los pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) contiene recursos de terceros, pertenecientes al Sistema de Protección Social, lo que refuerza su carácter inembargable. Argumentó que el embargo de dichas cuentas afectaría los derechos de terceros y podría impedir el cumplimiento de sus obligaciones legales.
Subrayó que el pago de intereses, costas y agencias en derecho no constituye un pasivo laboral, y que dichos pagos deben hacerse exclusivamente desde una cuenta específica denominada "Sentencias y Conciliaciones". El embargo no puede recaer sobre otras cuentas con diferentes fines, ya que esto violaría el principio de especialización del presupuesto.
Finalmente, la UGPP citó varias providencias de la Corte Constitucional para respaldar su posición sobre la inembargabilidad. IV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia. Corresponde a la Sala, conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243 (numeral 5°) y 244 (numeral 4°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), decidir el recurso de apelación interpuesto por la UGPP contra el auto del 25 de septiembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que decretó el embargo y retención de las cuentas de esta entidad. 4.2 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es acertada o no la decisión del a quo de decretar el embargo de las cuentas de la UGPP como medida provisional para garantizar el cumplimiento de la sentencia que constituye el título ejecutivo en el presente asunto. 4.3 Caso concreto El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 7 de noviembre de 2019, ordenó a la UGPP reconocer y pagar una pensión de jubilación en favor del señor José de Jesús Mercado Herrera, en los términos de las Leyes 33 y 62 de 1985; no obstante, ante el incumplimiento de dicha orden, el interesado inició ante la jurisdicción proceso ejecutivo tendiente a obtener el aludido reconocimiento.
El ejecutante, con fin de garantizar la materialización de sus pretensiones, pidió que se decrete como medida cautelar el embargo y secuestro de las sumas que pertenezcan a la UGPP. Al respecto, el Tribunal Administrativo del Atlántico, por auto del 25 de septiembre de 2023, decretó el embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando reciba recursos del Presupuesto General de la Nación. Inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación, fundamentándose en que los recursos incorporados en el Presupuesto General de la Nación, gozan de la protección de inembargabilidad, también especificó que las cuentas bancarias afectadas por el embargo tienen una destinación específica para cubrir gastos, entre otros, los relacionados con impuestos, seguridad social, y deducciones voluntarias de los empleados.
Empero, el principio de inembargabilidad de las rentas del presupuesto general de la Nación no es absoluto, como lo pretende hacer ver la impugnante, pues existen excepciones que han sido desarrolladas en la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Sobre la inembargabilidad del presupuesto general de la Nación, el Decreto compilatorio 111 de 15 de enero de 1996, que contiene el Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP), establece: «ARTÍCULO 19.
Inembargabilidad. Son inembargables las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman. No obstante la anterior inembargabilidad, los funcionarios competentes deberán adoptar las medidas conducentes al pago de las sentencias en contra de los órganos respectivos, dentro de los plazos establecidos para ello, y respetarán en su integridad los derechos reconocidos a terceros en estas sentencias.
Se incluyen en esta prohibición las cesiones y participaciones de que trata el capítulo 4º del título XII de la Constitución Política. Los funcionarios judiciales se abstendrán de decretar órdenes de embargo cuando no se ajusten a lo dispuesto en el presente artículo, so pena de mala conducta (L. 38/89, art. 16; L. 179/94, arts. 6º, 55, inc. 3º).» En desarrollo de lo anterior, por regla general, las rentas incorporadas en el presupuesto general de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que los conforman están revestidos del principio de inembargabilidad, sin embargo, el máximo órgano del orden constitucional, en sentencia C-566 de 2003, aclaró que este principio solo «se ajusta a la Constitución en la medida en que ello no impida la efectividad del pago de las obligaciones dinerarias surgidas de las obligaciones laborales», criterio reiterado en fallo C-1154 de 2008, en el que indicó que si bien es necesario preservar y defender aquella restricción, «ya que ella permite proteger los recursos financieros del Estado, destinados por definición, en un Estado social de derecho, a satisfacer los requerimientos indispensables para la realización de la dignidad humana», existen tres excepciones frente a su aplicación. La primera surge cuando se deben cancelar créditos u obligaciones de origen laboral, con miras a efectivizar el derecho al trabajo en condiciones dignas y justas; la segunda cuando implica el pago de sentencias judiciales para garantizar la seguridad jurídica y el respeto de los derechos en ellas reconocidos, como se determinó en la sentencia C-354 de 1997 de la Corte Constitucional; y la tercera se origina en los títulos emanados del Estado que conceden una obligación clara, expresa y exigible.
Cabe anotar que la prioridad dada al embargo del rubro contemplado para pagar sentencias y conciliaciones enfrenta actualmente en el litigo administrativo una restricción legal expresa, contenida en el parágrafo 2º del artículo 195 del CPACA, que ordena: «Trámite para el pago de condenas o conciliaciones. El trámite de pago de condenas y conciliaciones se sujetará a las siguientes reglas: (…) Parágrafo 2º.
El monto asignado para sentencias y conciliaciones no se puede trasladar a otros rubros, y en todo caso serán inembargables, así como los recursos del Fondo de Contingencias. La orden de embargo de estos recursos será falta disciplinaria.» Por otro lado, el artículo 594 del Código General del Proceso, enunció una lista de los bienes excluidos de la figura de embargo, en la que incluyó como tal a los incorporados al presupuesto general de la Nación, pero también dio instrucciones para proceder cuando, pese a la prohibición, se ordene la retención de aquellos, así: «Bienes inembargables.
Además de los bienes inembargables señalados en la Constitución Política o en leyes especiales, no se podrán embargar: 1. Los bienes, las rentas y recursos incorporados en el presupuesto general de la Nación o de las entidades territoriales, las cuentas del sistema general de participación, regalías y recursos de la seguridad social. (…) Parágrafo.
Los funcionarios judiciales o administrativos se abstendrán de decretar órdenes de embargo sobre recursos inembargables. En el evento en que por ley fuere procedente decretar la medida no obstante su carácter de inembargable, deberán invocar en la orden de embargo el fundamento legal para su procedencia. Recibida una orden de embargo que afecte recursos de naturaleza inembargable, en la cual no se indicare el fundamento legal para la procedencia de la excepción, el destinatario de la orden de embargo, se podrá abstener de cumplir la orden judicial o administrativa, dada la naturaleza de inembargable de los recursos.
En tal evento, la entidad destinataria de la medida, deberá informar al día hábil siguiente a la autoridad que decretó la medida, sobre el hecho del no acatamiento de la medida por cuanto dichos recursos ostentan la calidad de inembargables. La autoridad que decretó la medida deberá pronunciarse dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de envío de la comunicación, acerca de si procede alguna excepción legal a la regla de inembargabilidad.
Si pasados tres (3) días hábiles el destinatario no se recibe oficio alguno, se entenderá revocada la medida cautelar. En el evento de que la autoridad judicial o administrativa insista en la medida de embargo, la entidad destinataria cumplirá la orden, pero congelando los recursos en una cuenta especial que devengue intereses en las mismas condiciones de la cuenta o producto de la cual se produce el débito por cuenta del embargo.
En todo caso, las sumas retenidas solamente se pondrán a disposición del juzgado, cuando cobre ejecutoria la sentencia o la providencia que le ponga fin al proceso que así lo ordene.» Frente a la citada disposición, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en proveído de 21 de julio de 2017 sostuvo que, en efecto, es dable decretar una orden de embargo sobre recursos catalogados como inembargables, cuando con ello se pretenda garantizar derechos reconocidos mediante una sentencia judicial: «[…] la salvaguarda de los bienes del presupuesto general no obsta para que la Administración adopte medidas conducentes al pago de sentencias condenatorias a su cargo, la rigidez de la regla que prohíbe su retención cautelar se matiza, puesto que existe un deber explícito de respetar integralmente los derechos judicialmente reconocidos a terceros. […] tanto la legislación vigente como la jurisprudencia constitucional que la ha depurado establecen que, no obstante el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando de satisfacer ciertas obligaciones se trata, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencia judiciales o constan en títulos emanados de la administración.» De lo anterior, se colige que, aunque el principio de inembargabilidad de los recursos públicos sirve de base para el desarrollo del Estado social de derecho, su aplicación cede cuando se trata de satisfacer ciertas obligaciones, puntualmente si estas son de estirpe laboral, se derivan de sentencias judiciales o constan en títulos emanados de la Administración, es decir, los recursos del presupuesto general pueden ser susceptibles de embargo, cuando con tal medida cautelar se pretenda, entre otras situaciones, el cumplimiento de una condena judicial relacionada con derechos laborales.
Sin embargo, cabe destacar que una vez decretada la medida cautelar que implique retención o sustracción de bienes o recursos públicos de carácter inembargable, la legislación ha previsto mecanismos procesales para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada. El primero de ellos consiste en la posibilidad que, según el artículo 597 del CGP, tienen el procurador general de la Nación, el ministro del respectivo ramo, el alcalde, el gobernador y el director de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado de solicitar el levantamiento de estas medidas.
También consagra el parágrafo del artículo 599 de la misma codificación que el ejecutado podrá deprecar que el embargo o secuestro decretado recaiga sobre otro de los bienes de su propiedad, salvo cuando se trate de un embargo fundado en garantía real. Ahora, en el caso concreto se observa que el derecho que se ordenó reconocer en la sentencia que constituye el título ejecutivo, la cual fue emitida por esta Sección Segunda, Subsección B, en el proceso radicado interno 0127-2015, corresponde a una pensión de jubilación, cuyo reconocimiento se efectuó a partir del 22 de abril de 2005, pero con efectos fiscales desde el 12 de junio de 2010.
Por lo anterior, no le asiste razón a la UGPP en sus alegaciones, dado que se pretende el pago de una obligación laboral que se deriva de una sentencia judicial ejecutoriada, encontrándose así en una de las situaciones que la Corte Constitucional y esta Corporación han señalado como excepción al principio de inembargabilidad de los recursos incorporados al Presupuesto General de la Nación. Así las cosas, si bien ciertos componentes del erario han sido revestidos por la ley y la Constitución con una protección especial para evitar su sustracción del patrimonio estatal como prenda garante del pago de sus obligaciones, la rigurosidad de tal restricción cede si, tras haberse vencido el plazo para que la autoridad correspondiente cumpliera voluntariamente (legal o contractual), esta no ha satisfecho los créditos de origen laboral, ni los impuestos en una sentencia. Por tanto, en atención a que el objeto de este trámite ejecutivo es obtener el cumplimiento de un fallo judicial, la prohibición de embargo sobre los recursos de la UGPP pierde fuerza, por lo que garantizan la deuda que aquella tiene con el ejecutante.
Especial prevalencia se predica de la pretensión cautelar del caso, puesto que el crédito cuyo pago se demanda, además de mostrarse como una orden judicial, se relaciona con una prestación de origen laboral. Por otro lado, en cuanto al reparo expuesto por la UGPP dirigido a que las cuentas bancarias embargadas tienen destinación específica para cubrir los gastos de seguridad social, impuestos, así como los pagos parafiscales de la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) que contiene recursos de terceros, pertenecientes al Sistema de Protección Social, entre otras; debe resaltarse que la orden del a quo, estuvo encaminada al embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando la entidad reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, sin individualizar concretamente las cuentas, dado que señaló 18 entidades bancarias, por lo que llama la atención de la Sala que la UGPP no aporte prueba alguna de las cuentas a que alude que contienen específicamente esos dineros para ser objeto de valoración, sumado a que no se identifican los bancos en las que se encuentran las mismas.
No obstante, al considerarlo pertinente se precisa que, en todo caso las entidades bancarias, destinatarias de la medida, deben aplicar el embargo atendiendo la naturaleza de los dineros que posea la UGPP, evitando embargos de dineros de terceros o que pongan en riesgo el interés general sobre el particular, pues se insiste en que la medida recae sobre 18 entidades bancarias con una limitación en el valor total a embargar.
Ahora, en el caso de procederse de forma contraria, debe acudirse a los mecanismos procesales dispuestos para proteger la sostenibilidad financiera o presupuestal de la entidad ejecutada, conforme a lo preceptuado en el artículo 597 del CGP, tal como se anticipó en párrafos precedentes. Por lo anterior, resulta dable concluir que los recursos pretendidos en embargo por el ejecutante, pese a, en principio, ser inembargables, por hacer parte del presupuesto general de la Nación, pueden ser objeto de retención preventiva y de eventual traslado al patrimonio del acreedor.
En este orden de ideas, comoquiera que, en efecto, había lugar a decretar la medida cautelar deprecada en este asunto, se confirmará el auto apelado. Con fundamento en lo anterior, se RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR el auto del 25 de septiembre de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante el cual decretó el embargo y retención de los dineros que se encuentren depositados en las cuentas de ahorro, corrientes, CDT, bonos o títulos de capitalización, cuyo titular sea la UGPP, cuando reciba recursos del Presupuesto General de la Nación, conforme a las razones expuestas en la parte considerativa.
SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído y efectuadas las anotaciones que fuesen necesarias, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.